蘇苗罕

行政程序改革的頂層機構研究
——以美國行政會議為例

蘇苗罕*

美國行政會議是美國為了促進行政程序改革而專門立法設立的“政府智庫”，它隨著1930年代羅斯福新政以來聯(lián)邦監(jiān)管的范圍、深度和權力的擴張而出現。美國行政會議集合了官員、學者和律師的智慧，以民主公開的程序和高效的機制提出建議、向政府提供咨詢、發(fā)表研究報告有效地促進了美國行政程序的持續(xù)優(yōu)化。美國行政會議在職能定位、成員構成、組織結構和運作程序等方面的制度安排促成了其取得非凡成就。我國的行政程序改革將是一項長期而艱巨的任務，有必要借鑒美國的成功經驗，按照獨立專業(yè)的要求設立行政程序改革的頂層機構。

美國行政會議 行政程序 行政立法 行政法治

一、引言

在當今社會，行政國家的發(fā)展已經成為不可避免的趨勢，這也導致了行政法的規(guī)模和范圍在各國都得到了極大的擴展。我國的行政立法在新中國成立以后，尤其是改革開放之后的三十余年里取得了長足進步。早在1987年，中共十三大報告明確提出了“必須加強行政立法，為行政活動提供基本的規(guī)范和程序”。在此后的二十余年里，《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》和《行政強制法》等重要的行政立法相繼出臺。展望未來，我國還需要制定《行政收費法》和《行政程序法》。事實上，近年來多個省市制定了與行政程序相關的地方政府規(guī)章，行政程序立法正在形成“地方包圍中央之勢”。〔1〕例如《湖南省行政程序規(guī)定》(2008年4月17日公布)、《汕頭市行政程序規(guī)定》(2011年4月1日公布)和《山東省行政程序規(guī)定》(2011年6月22日公布)。即使是中國特色社會主義法律體系已經形成，我國修舊法和立新法的任務仍然相當艱巨。政府對眾多領域實施監(jiān)管的過程中也隨時會涌現出新的行政法問題。

在美國，行政法的發(fā)展起步相對較早。其早在1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》可謂世界行政程序法典的典范。在此后的六十余年里，《聯(lián)邦行政程序法》經歷了多次修訂，主要包括1966年《信息自由法》、1972年《聯(lián)邦咨詢委員會法》、1974年《隱私權法》、1976年《陽光下的政府法》、1980年《削減文書工作法》、1990年《協(xié)商制定規(guī)章法》和1990年《行政爭議解決法》。在立法修法的同時，聯(lián)邦行政部門制定的規(guī)章在數量和范圍上也呈現幾何式的增長。例如，美國《聯(lián)邦規(guī)章匯編》(CFR)1970年版的頁數為54934頁，到了2009年，其頁數已經增長到了163333頁。由此我們可以看到，即使有了相對完整的行政法律體系，推動行政程序改革、完善監(jiān)管實踐仍是沒有止境的，因此有必要設立專門的頂層機構負責統(tǒng)籌協(xié)調相關行政立法研究咨詢工作。在美國，一個名為美國行政會議(the Administrative Conference of the United States，縮寫為ACUS)的“行政法機關”(administrative law agency)，正是在美國行政法發(fā)展過程中發(fā)揮這一作用的頂層機構。本文試圖對其組織結構、職能和運作程序等進行深入研究，以期對我國行政程序改革有所裨益。

二、美國行政會議的設立和沿革

美國行政會議的設立不是一次偶然的事件。相反，它是隨著1930年代羅斯福新政以來聯(lián)邦監(jiān)管的范圍、深度和權力的擴張而出現的。政府活動實體內容的擴張，推動了行政程序規(guī)范化的需要?！?〕Reauthorization of the Administrative Conference of the United States:Hearing Before the Subcomm.on Admin.Law and Gov’tl Relations of the Comm.of the Judiciary，House of Representatives，103d Cong.52-53(1994)(美利堅大學華盛頓法學院教授Thomas O.Sargentich的證言).

(一)設立行政會議的設想

1936年3月20日，羅斯福總統(tǒng)任命了以Louis Brownlow為主席的行政管理委員會(the Committee on Administrative Management)，要求對政府的組織和行政管理進行認真研究。1937年1月，該委員會向總統(tǒng)提交了研究報告，總統(tǒng)將其轉發(fā)給國會并提出了進行政府機構重組的立法建議。委員會的研究報告中提出:“總統(tǒng)需要有專門的研究機構(research agency)對政府管理所涉及的眾多問題，例如行政組織、財政、協(xié)調、工作程序和方法以及管理的眾多技術問題進行調查?！?/p>

美國政府第一個專門研究行政法律程序的機構是1939年成立的司法部長行政程序委員會。1939年2月16日，羅斯?？偨y(tǒng)根據司法部長的建議，要求司法部長組織一個委員會調查“行政法領域進行程序改革的必要性”，“對現有的做法進行深入和全民的研究”，“查找任何存在的不足并指出改進的方法”。1939年2月23日，司法部長正式任命了行政程序委員會的成員。與此同時，司法部長還成立了一個由各個行政委員會、行政機構各派一名代表組成的咨詢委員會，以便向行政程序委員會提供咨詢?！?〕司法部長程序委員會聘請了哥倫比亞大學法學院Walter Gellhorn擔任其研究主管。

1941年，司法部長行政程序委員會正式通過了長達202頁的最終報告。這份報告描述了行政程序的起源、發(fā)展和特征，組織和程序的基本要求，非正式和正式裁決、規(guī)則制定和司法審查的方法。這份報告也構成了美國1946年《行政程序法》的基石。這份報告建議設立聯(lián)邦行政程序辦公室，以便通過持續(xù)研究和定期提供建議，實現和促進單部法律所無法實現的程序改進。但是，這一建議并未被付諸實施。

1947年，國會接受杜魯門總統(tǒng)的建議，設立了政府組織委員會(the Commission on Organization of Government)，即所謂的“胡佛委員會”(the Hoover Commission)。該委員會在1949年向國會總共提交了19份報告和78份任務小組研究報告。其中一份題為“獨立監(jiān)管委員會”(the Independent Regulatory Commissions)的報告建議總統(tǒng)預算辦公室借助外部法律顧問的力量，研究減少行政機關辦理事務成本的方式方法。作為其基礎的任務小組研究報告，則建議在總統(tǒng)行政辦公室內設立專門的“行政程序辦公室”(the Office of Administrative Procedure)，聘用少量專家分析和研究行政機關的組織、程序和方法。胡佛委員會的報告贏得了強烈的反響，國會提出了超過百部法案以落實該委員會所提出的281項建議，總統(tǒng)也提出了36份機構重組計劃。但是，有關行政程序辦公室的建議仍然沒有被付諸實施。

1949年9月，國會眾議院司法委員會的一個特別委員會致信聯(lián)邦最高法院首席大法官要求“美國司法會議”(the Judicial Conference of the United States)“努力研究節(jié)約時間的程序，特別是涉及反壟斷立法”。〔4〕Hearing Before Subcommittee No.3 of the House Committee on the Judiciary，88th Cong.，2d Sess.，ser.10，at 23(1964).為此，1950年和1951年美國聯(lián)邦上訴法院 E.Barrett Prettymen法官分別組織了反壟斷等案件程序委員會和行政程序咨詢委員會開展研究。其中，行政程序咨詢委員會提交的建議指出，行政機關的程序問題主要是政府行政分支的事項，“由司法會議起草和發(fā)布指導聯(lián)邦監(jiān)管機構的統(tǒng)一規(guī)則既不合適也不現實”。在此基礎上，司法會議在1951年9月所作的一份決議中對國會的要求作出了回應，建議“總統(tǒng)召集由各行政機構代表組成的會議，以便設計消除行政過程中不必要的遲延、開支和文書負擔”，會議成員應當包含“具有裁決權和實質性的規(guī)則制定權”的行政機關代表，以及聯(lián)邦法官和律師代表。〔5〕1951 Judicial Conference of the United States Annual Report 25-26.

(二)艾森豪威爾會議

根據上述決議，1953年3月24日，聯(lián)邦最高法院首席大法官Fred M.Vinson致信艾森豪威爾總統(tǒng)建議其召集決議所提出的會議。總統(tǒng)迅即響應該建議正式成立“總統(tǒng)行政程序會議”(也被稱為“艾森豪威爾會議”)，并于6月10日召開第一次全體會議。艾森豪威爾會議由E.Barrett Prettymen法官擔任主席，成員包括57名行政機關代表、3名聯(lián)邦法官、3名聯(lián)邦聽證檢查官(后更名為“行政法法官”)和12名律師。〔6〕有關這屆總統(tǒng)行政程序會議的人員組成、工作記錄和提交建議文本，可以見于1955年3月向總統(tǒng)提交的最終報告。艾森豪威爾會議在存在的兩年(1953-1954)里先后舉行了3次全體會議，通過了35項建議。其中第一項建議就是設立“行政程序辦公室”，以便對聯(lián)邦行政機關的程序進行持續(xù)研究。這一建議在1955年得到了第二屆“胡佛委員會”的支持。1957年2月6日，司法部長正式宣布設立行政程序辦公室。但是，該辦公室并沒有得到足夠的資源，所聘用的工作人員不超過3名。盡管47家內閣部門和行政機構都指派專人擔任該辦公室的協(xié)調員，但是該辦公室沒有公眾成員，也沒有分設委員會，在其存在的三年期間(1957-1959)內，其主要精力用在編輯統(tǒng)計分析和對立法準備評論意見，而對行政程序進行合理化的計劃并未如期實現。

1960年3月，美國司法會議決議支持成立常設性行政會議，最高法院首席大法官在同年5月在美國法學會(ALI)發(fā)表演講時也支持了這一建議。同年8月25日，6家主要的獨立監(jiān)管機構的主席聯(lián)名致信提請艾森豪威爾總統(tǒng)注意“公眾日益憂慮一些行政程序所導致的負擔沉重的程序、不必要的開支和遲延”，建議設立常設性的行政會議。1960年8月29日，艾森豪威爾總統(tǒng)致信E.Barrett Prettymen法官，請求其再次出任臨時主席，并開始組織籌備工作。但是，籌備工作因為當年的總統(tǒng)大選而被推遲。

(三)肯尼迪會議

肯尼迪在贏得總統(tǒng)大選之后很快授權James M.Landis起草監(jiān)管機構及其問題的研究報告。在1960年12月提交的報告中，Landis教授提請注意臨時性的行政會議重設籌備進展，并敦促肯尼迪“推進組織行政會議，先以行政命令方式初步批準其章程，再以法律規(guī)定秘書處的設置，并將司法部內設的行政程序辦公室職能轉移到新設的秘書處?！薄?〕Report on Regulatory Agencies to the President-Elect 82(1960).《Landis報告》指出:“美國行政會議的設想，要比現有的做法更有可能改進行政程序和實踐，促進聯(lián)邦監(jiān)管機構的系統(tǒng)化。它可以實現胡佛委員會提出并得到美國律師協(xié)會支持的行政程序辦公室的所有期待，并且可以更少的成本實現，而無須擔心僭越其他行政機構的職權?！薄?〕Subcomm.on Administrative Practice and Procedure of The Senate Comm.on the Judiciary，86th Cong.，2d Sess.，Report 0n Regulatory Agencies to the President-Elect 74(1960).

根據《Landis報告》的建議，1961年4月13日，肯尼迪總統(tǒng)頒布10934號行政命令，宣布重新設立臨時性的美國行政會議(也被稱為“肯尼迪會議”)。該行政命令規(guī)定，由總統(tǒng)任命11人組成執(zhí)委會(council)，而成員包括聯(lián)邦內閣部門和行政機構、律師團體、行政法和政府管理學者，以及“其他對于聯(lián)邦行政程序具有專業(yè)知識和經驗的人士”。司法部行政程序辦公室提供研究和人員支持，辦公室主任兼任行政會議行政秘書(Executive Secretary)?！?〕Executive Order No.10934，26 Federal Register 3233(1961).1961年8月30日，白宮宣布了行政會議執(zhí)委會的人員任命，其中E.Barrett Prettymen法官出任主席，Walter Gellhorn教授和James M.Landis教授等出任執(zhí)委會委員。第二屆臨時性行政會議成員(除主席和執(zhí)委會委員外)77名，其中行政機關代表46人、聯(lián)邦聽證檢查官2名、律師21名、法學教授3名、政府管理學教授2名、州監(jiān)管委員會委員2名和會計師1名。國會參眾兩院也委派了3名協(xié)調員(liaison members)。這屆行政會議共召開了6次全體會議，通過了30項建議，并在1962年12月向總統(tǒng)提交了最終報告。其中，12月17日提交的報告詳細論述了設立常設性行政會議的構想?！?0〕Letter from E.Barrett Prettyman to President John F.Kennedy(Dec.17，1962).

(四)美國行政會議(1968-1995)

肯尼迪會議最終報告的建議，得到了公眾積極的反應?！度A爾街日報》宣告“第四部門將會很快結束無頭的歷史”?！?1〕Louis M.Kohlmier，Kennedy Panel Asks Conference Be Formed to Coordinate Business-Regulating Units，Wall St.J.，Jan.7，1963，at 2.“事實上，行政會議將會成為行政機關借助外部的創(chuàng)新精神和確保公正的影響力實施自我監(jiān)督(self-policing)的機制?！薄?2〕Editorial，Administrative Helpmeet，Wash.Post，Jan.21，1963，at A14.總統(tǒng)行政辦公廳預算局根據該建議起草了設立常設性行政會議的法案，并由參議員Edward Long在1963年作為S.1664號法案提出。該法案在國會得到了廣泛支持，1963年10月和1964年8月先后獲得參議院和眾議院批準，并在1964年8月30日由約翰遜總統(tǒng)簽署成為法律。〔13〕The Administrative Conference Act，5U.SC.591-596.1980年代，我國全國人大法工委“中國行政立法研究組”曾經組織將該法譯成中文，參見馬龍譯，周忠海校:《(美國)行政會議法》。但是，直到1968年，國會撥款到位后，美國行政會議才正式開始運作?！?4〕See Second Supplemental Appropriations Act of 1968，Pub.L.No.90-392，82 Stat.307(1968).國會之所以延遲撥付預算經費，是因為總統(tǒng)沒有及時任命行政會議主席。行政會議的工作卓有成效，得到國會、行政機關的廣泛認可。但是，到了1995年，國會否決了對行政會議1996財政年度的預算，行政會議被迫在1995年停止運作，其原因主要包括:(1)部分議員認為行政會議已經完成了歷史使命，〔15〕See Treasury，Postal Serv.，and General Gov’t Appropriations for Fiscal Year 1995:Hearings on H181-31 Before the Subcomm.of the Comm.on Appropriations，103d Cong.at 1(1994);140 Cong.Rec.H4453，H4495(June 15，1994).或者可以由私營部門來完成;〔16〕Toni M.Fine，A Legislative Analysis of the Demise of the Administrative Conference of the United States，30 Ariz.St.L.J.101-102(1998).(2)共和黨議員強調減少政府規(guī)模;〔17〕Toni M.Fine，A Legislative Analysis of the Demise of the Administrative Conference of the United States，30 Ariz.St.L.J.91-92(1998).(3)部分行政法法官因不滿行政會議提出的設立行政法法官中心(ALJ Corps)的建議，〔18〕即所謂的“行政法法官集中使用制度”。Recommendation 92-7:The Federal Administrative Judiciary，1 C.F.R.§ 305.92-7(1993).支持該建議的研究，可以參見Paul R.Verkuil，Reflections upon the Federal Administrative Judiciary，39 UCLA L.Rev.1341(1992);中文文獻的有關討論，可以參見王靜:《美國行政法法官集中使用制度研究》，載《行政法學研究》2009年第2期。向議員寫信呼吁撤銷行政會議;〔19〕Toni M.Fine，A Legislative Analysis of the Demise of the Administrative Conference of the United States，30 Ariz.St.L.J.59-61(1998).(4)由于其活動對選民沒有直接可以感受的影響，公眾沒有積極呼吁保留行政會議等。〔20〕Marshall J.Breger，The Administrative Conference of the United States:A Quarter Century Perspective，53 U.Pitt.L.Rev.824，826(1992).

(五)美國行政會議2.0(2010-)

由于行政會議所取得的卓越成就以及顯著的成本有效性等優(yōu)點，讓國會停止向行政會議撥款的決定招來廣泛的質疑。包括官員、學者和法官在內的眾多人士普遍認為這是一個短視的行為。在一個政府“瘦身”、放松監(jiān)管的時代，最不應該撤銷的機構恰恰就是行政會議。因為沒有什么機構相比行政會議在提高政府效率和回應性上作出了更多的貢獻?！?1〕Betty Jo Christian，Penny-Wise and Pound-Foolish:The Demise of the Administrative Conference，30 Ariz.St.L.J.17(1998).正如前白宮法律顧問C.Boyden Gray所指出的:“只要存在監(jiān)管改革的需要，就存在對類似行政會議的機構的需要?！薄?2〕Reauthorization of the Administrative Conference of the United States Before the Subcomm.on Commercial and Administrative Law of the House Comm.on the Judiciary，104th Cong.31(1995)(statement of C.Boyden Gray).

也正是因為這些原因，國會盡管停止撥款，但是并沒有廢止《行政會議法》本身的規(guī)定。而對于國會停止撥款的決定，很多人借助國會聽證會等場合呼吁國會重新授權。經過多年的游說努力，國會終于在2004年和2008年兩度重新授權，其中2004年的重新授權法案擴大了第591節(jié)所規(guī)定的立法目的，2008年的重新授權法案批準了到2011財政年度的撥款。在休眠了10多年之后，2010年行政會議重新啟動運作。2011年8月1日，國會眾議院再次高票通過重新授權法案，將對行政會議的撥款延長到2014年。

三、美國行政會議的組織法規(guī)范

(一)行政會議的職能

行政會議的最主要目的在于提供一個讓資深的政府決策者、監(jiān)管者、行政法學者、頂尖的行政法律師和法官進行交流并解決行政法領域所存在問題的高層論壇。正如《行政會議法》開宗明義所規(guī)定的，行政會議的設置目的是“借助外部專家的力量，提供合理安排，以便聯(lián)邦行政機關能夠合作研究共同問題，交流信息，制定合適的行動建議，從而讓私人權利得到充分保護，監(jiān)管職能和其他聯(lián)邦職責能夠以符合公共利益的方式迅速得到實施?！薄?3〕5 USC Sec.591(1).

該法還明確地規(guī)定了行政會議的其他目的，包括促進規(guī)則制定的有效公共參與和效率，減少監(jiān)管過程中不必要的訴訟，改進科學知識在監(jiān)管過程中的運用，提高監(jiān)管過程中所適用法律的有效性?！?4〕5 USC Sec.591(2)-(5).

為了實現上述目的，該法明確了美國行政會議的主要職能:(1)研究行政機關在行政管理過程中所使用的行政程序是否滿足效率、充分和公平的要求，并向所有或者各個行政機關、總統(tǒng)、國會和美國司法會議提出自己認為合適的建議;(2)協(xié)調行政機關之間交流有助于促進行政程序的信息;(3)從行政機關收集信息和統(tǒng)計數據，并發(fā)表其認為有助于評估和改進行政程序的報告;(4)與行政機關或者行政機關的主要部門簽訂協(xié)議以實施相關職能;(5)在國務卿、國際開發(fā)署署長或者美國情報局局長同意的情況下，根據要求提供有關改進外國行政程序的合理援助。

從行政會議的職能來看，它非常適合于研究行政法總體上面對的各種問題。它既沒有專業(yè)能力也沒有足夠資源為諸如醫(yī)藥、移民、醫(yī)療保險、預算等眾多行政領域提供整套解決方案。但是，它在解決這些具體領域相關的程序問題上卻有著充分的優(yōu)勢。事實上，行政會議被認為是扮演誠實中立的中間人角色，對于程序改革的實體效果不存在利害關系。

不僅如此，行政會議既沒有調查權，也沒有審查預算的權力，而只有建議權。這也使得各行政機關愿意參與行政會議，并傾聽行政會議的意見。行政會議只擁有“說服的力量”，〔25〕Skidmore v.Swift＆ Co.，323 U.S.134，140(1944).不像管理預算局(OMB)和政府責任署(GAO)那樣因大權在握而咄咄逼人，也不像總務行政局(GSA)和人事管理辦公室(OPM)那樣樹敵眾多，因而能被視為善意的顧問而取得行政部門和國會的信任?！?6〕Loren A.Smith，The Aging of Administrative Law:The Administrative Conference Reaches Early Retirement，30 Ariz.St.L.J.181(1998).

(二)行政會議的成員

行政會議由不超過101名，不少于75名成員組成，任期2年(主席和執(zhí)委會委員除外)。正如奧巴馬總統(tǒng)所言:“行政會議是為了讓政府運作更好而設計的公私合作伙伴”，其正式成員也分別來自下列兩類群體。

一是政府成員(government member)。政府成員包括兩部分:一是各獨立監(jiān)管委員會主席或者其委員會指定人選;二是各內閣部門或者總統(tǒng)指定的行政機關的首長，或者首長所指定的人選。2010年10月6日，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布命令，指定15家內閣部門和14家聯(lián)邦行政機關首長或者首長指定人選作為行政會議的政府成員。〔27〕這14家聯(lián)邦行政機關是消費者金融保護局、環(huán)境保護局、平等就業(yè)機會委員會、聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦住房金融管理局、總務行政局、功績制保護委員會(Merit Systems Protection Board)、國家檔案記錄管理局、政府倫理辦公室、管理預算局、人事管理辦公室、科技政策辦公室、小企業(yè)管理局和社會保障管理局。之所以要吸收這些行政機關的代表，主要是考慮到他們參與行政會議建議的起草過程有助于保證后續(xù)建議的貫徹落實。事實上，與此相類似，美國司法會議之所以成功，一般認為那些參與其中的法官樂意實施自己所起草的建議。〔28〕Note，The Administrative Conference Act，53 Geo.L.J.472(1965).

二是公眾成員(public member)。主席經執(zhí)委會批準任命的不超過40名的其他成員，任期兩年，但是主席任命的成員占全體成員的比例不得少于1/3、不得超過2/5。主席遴選成員時應當保證公民個人觀點的廣泛代表，并充分利用多元的經驗。這些成員應當是“行政法領域的執(zhí)業(yè)律師、學者，或者其他因具有聯(lián)邦行政程序相關的知識和經驗而特別知名的人士”?！?9〕5 U.S.C.593.按照政府倫理辦公室和司法部法律顧問辦公室的解釋，行政會議公眾成員屬于特殊政府雇員(special government employees)。因此，主席在任命公眾成員之前有權依法要求其申報雇傭和財務利益信息，在每次全體會議和委員會會議上也要提請公眾成員注意披露利益沖突的要求并申報雇傭和財務利益信息。同樣，公眾成員應在參與任何事務討論之前提請主席注意18 U.S.C.§208所規(guī)定的要求取消資格的情形;除非存在豁免適用的情形，否則存在應當取消資格的情形時不得參與行政會議的活動。另外，公眾成員在已經成為行政會議的項目顧問或者課題中標人時，也不得在相關研究的建議草案問題上參與投票。〔30〕1C.F.R.302(5).

除了上述正式成員之外，美國行政會議還設有非正式成員，他們可以出席會議但是沒有投票權。非正式成員包括協(xié)調員、特別顧問和高級研究員。

行政會議主席經執(zhí)委會批準可以允許聯(lián)邦行政機關或者其他組織指派協(xié)調員。協(xié)調員沒有固定的任期限制。行政會議現有協(xié)調員24人，分別來自美國司法會議、美國哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院、美國律師協(xié)會行政法與監(jiān)管實踐分部等單位?！?1〕來源:http://www.acus.gov/about/the-assembly/liaison-representative/，2012 年4 月24 日訪問。

但很快，他又跟我談起他跟其他行業(yè)頂尖人物在探討的跨界，有時尚界的，有文化界的。比如今年3月，他就和怡園酒莊莊主陳芳、理想國的梁文道，還有高曉松、馮唐等一眾文化界人士在北京做了一場沙龍。他說相比知識或文化領地，葡萄酒肯定是體量相對比較小那個點，這個點如果可以和其他更大體量的領域結合，才能影響更多人，讓更多人關注和喜歡上葡萄酒，所以想多做跨界是他的一個目標?！皠偽艺f的一個目標，就是能夠附著更大跨界，而且是更緊密的跨界，是一個有交流的，有相互需求的跨界，而不是貼上去，那種跨界才會更緊密?！?/p>

與肯尼迪會議不同，聯(lián)邦法官不再作為行政會議的成員，而是作為協(xié)調員身份參與?！?2〕與行政會議的成員區(qū)別在于其只能發(fā)言，不能投票。美國現任最高法院大法官Stephen Breyer曾在擔任聯(lián)邦第一巡回法院法官期間代表美國司法會議(the Judicial Conference of the United States)出任聯(lián)絡員。而國會參眾兩院也不再指派協(xié)調員。有學者認為，這有可能在一定程度上削弱了國會對行政會議的支持力度。但是，也有學者認為，行政會議的主要優(yōu)勢，包括其可信度，主要就來源于其非政治性的特點?！?3〕ABA Section of Administrative Law and Practice Program:The Administrative Conference of the United States-Where Do We Go From Here?，8 T.M.Cooley L.Rev.153，162-163，166，169(1991).

主席經執(zhí)委會批準可以任命特別顧問。特別顧問的職責是在其專業(yè)領域內為行政會議成員提供咨詢和協(xié)助。特別顧問每屆任期2年，期滿可以連任。現任行政會議特別顧問是美利堅大學法學院教授 Jeffery Lubbers?！?4〕Lubbers教授曾在1982-1995年間擔任行政會議研究主任，其論文曾被翻譯成中文。參見［美］杰弗里·呂貝爾斯:《美國管制革新的方法》，鄢超譯，蘇苗罕校，載《行政法學研究》2009年第3期。

高級研究員由主席經執(zhí)委會批準任命，任期2年，可以連任，任職條件是曾任行政會議主席，或者曾經擔任行政會議的政府成員、公眾成員或者協(xié)調員。行政會議現有包括聯(lián)邦最高法院現任大法官Antonin Scalia和Stephen Breyer在內的高級研究員23人。〔35〕來源:http://www.acus.gov/about/the-assembly/senior-fellow/，2012 年4 月24 日訪問。

(三)行政會議的組織結構

行政會議包括主席、執(zhí)委會和委員會這三種內部組織形式。

主席為全職，由總統(tǒng)提名并經眾議院批準后任命，任期五年，并享受相當于獨立監(jiān)管委員會主席的工資水平?！?6〕5 U.S.C.593(b)(1).主席基本上扮演了行政會議的首席執(zhí)行官、發(fā)言人的角色，承擔協(xié)調行政會議與政府、國會和法院的關系，跟蹤督促建議的落實情況，要求行政機關提供行政會議所需信息，經執(zhí)委會(council)批準任命公眾成員、簽訂研究合同等具體職責。

行政會議設有由11人組成的執(zhí)委會，除主席外，總統(tǒng)任命的其余10名委員任期3年，其中來自政府部門的委員不能超過1/2。執(zhí)委會的職權主要包括:(1)決定全體會議的時間、地點和議程等事項;(2)向全體會議提交章程或者程序規(guī)則的草案;(3)審議委員會(committees)提交的報告，并形成建議草案提交全體會議審議;(4)批準主席任命行政會議成員和設立委員會的決定;(5)向全體會議或者委員會提出與行政會議目的相關的建議?！?7〕5 U.S.C.595(b).

委員會由政府成員和公眾成員共同組成，它“在行政會議的研究程序中居于核心地位”?！?8〕Marshall J.Breger，The Administrative Conference of The United States:A Quarter Century Perspective，53 U.Pitt.L.Rev.813(1992).

按照現行章程的規(guī)定，行政會議設置6個常設委員會:裁決委員會、政府管理委員會、合作治理委員會、司法審查委員會、監(jiān)管委員會和規(guī)則制定委員會?！?9〕Section 302.3(a)of the Administrative Conference Bylaws.執(zhí)委會授權主席指定行政會議成員參加相應的委員會。經執(zhí)委會的批準，主席也可以增設常設性委員會，或者更名、改進或者中止任何常設性委員會?！?0〕Bylaws of the Administrative Conference of the United States，1C.F.R.302(3).除此之外，按照執(zhí)委會的批準，主席可以設置臨時性委員會，并委派具體的任務。

(四)行政會議運作程序

行政會議的主要工作就是研究通過行政程序改革的建議。這些建議的產生過程，通常來說可以分為以下幾項步驟:(1)從包括眾議院司法委員會、美國律師協(xié)會、行政會議檔案等各種渠道收集研究建議，根據重要性、可管理性、可衡量性和成功可能性等因素進行評估后確定研究項目;(2)通過公開招標程序，聘請外部顧問提供研究報告，并與行政會議專職研究人員共同同時開展研究，如有必要時則召開專題研討會;(3)召開委員會會議研究起草建議草案;(4)執(zhí)委會審議批準委員會提供的建議草案后提交全體會議討論。

行政會議實行合議制，全體會議需要半數以上成員出席方為有效，執(zhí)委會也需要半數以上委員出席方為有效。行政會議按照法律要求每年至少召開一次全體會議，但是通常每年召開兩次全體會議。按照《聯(lián)邦咨詢委員會法》和OMB規(guī)定的要求，〔42〕OMB Circular No.A-63(Mar.1974 rev.)，para.8b，39 Fed.Reg.12390(1974).行政會議的全體會議和委員會會議至少需要提前15天在《聯(lián)邦登記》上刊載會議時間、地點和議程等信息，并開放公眾旁聽。實踐中，行政會議為研究需要而召開研討會也會在網站上發(fā)布信息，開放公眾旁聽。行政會議還對其會議實行網絡同步直播，并在Livestream和Youtube等網站保留錄像資料供公眾訪問?！?3〕來源:http://www.livestream.com/private/administrativeconferenceoftheus;http://www.youtube.com/acusgov，2012年4月24日訪問。

參加全體會議上的成員有權就提出的建議進行討論和投票。全體會議經投票所通過的正式建議，將會刊登在《聯(lián)邦登記》和《聯(lián)邦規(guī)章匯編》。成員如果不同意所通過建議的內容，可以在會議記錄中記載單獨聲明，并記載在正式發(fā)表的建議中。主席則會將通過的建議轉給各行政機關并督促其實施?！?4〕1 C.F.R.302(6).

行政會議還負有報告義務，即“向總統(tǒng)和國會提交年度報告以及主席認為合適的臨時報告”?！?5〕5U.S.C.595(C).

四、美國行政會議的成就及其評價

(一)行政會議的成就

美國行政會議對行政程序和監(jiān)管實踐開展了大量研究。1968年至1995年間，總共通過了大約200項建議，大約3/4的建議部分或者全體得到實施?！?6〕See Sally Katzen，The Role of the Administrative Conference in Improving the Regulatory Process，8 Admin.L.J.Am.U.649，665(1994).有些建議最終被采納而成為法律。例如，Public Law 94-574就采納了Recommendation 69-1提出的“在行政行為司法審查中廢除主權豁免原則”的建議。The Parole Commission and Reorganization Act of 1976，P.L.94-233 則吸納了 Recommendation 72-3 所提出的建議，Pub.L.No.93-502 采納了行政會議有關修改《信息自由法》(FOIA)的建議。Public Law No.100-236采納了行政會議在Recommendation 80-5中針對行政上訴案件中的競相向法院起訴的問題提出的建議。有的建議在多部法律中得到了實施。例如，行政會議有關鼓勵賦予行政機關實施民事罰款權力的建議就產生了顯著影響。而有關具有普遍適用性的規(guī)則在強制執(zhí)行前的司法審查的合理標準的建議也在眾多法律中得到了實施。

這些建議有的直接被相關行政機關采納并付諸實施。例如，司法部幾乎全盤采納了行政會議Recommendation 71-2有關實施《信息自由法》的指南;采用公布事實作為監(jiān)管工具的各家行政機關也采納了行政會議建議的程序以防止不公正地公布事實損害私人利益;行政會議針對許可程序中的環(huán)境問題的解決建議，在5家相關行政機關通過的規(guī)章中得到了體現。

還有一些建議或者研究得到了包括美國最高法院在內的各級聯(lián)邦法院的認可和參考?！?7〕See e.g.，Home Box Office，Inc.v.F.C.C.，567 F.2d 9，57 n.130(CADC 1977);Darby v.Cisneros，509 U.S.137，152-53 n.13(1993);Baltimore Gas ＆ Elec.Co.v.NRDC，462 U.S.87，100(1983);Harrison v.PPG Indus.，Inc.446 U.S.578，591(1980);Braden v.30th Judicial Circuit Court of Ky.，410 U.S.484，500 n.17(1973);Texas Food Indus.Ass’n v.Department of Agric.，81 F.3d 578，584(5th Cir.1996);Southwest Marine，Inc.v.United States，43 F.3d 420，423 n.5(9th Cir.1994);McGregor Printing Corp.v.Kemp，20 F.3d 1188，1194 n.6(D.C.Cir.1994);Woolsey v.NTSB，993 F.2d 516，519(5th Cir.1993);National Truck Equip.Ass’n v.NHTSA，972 F.2d 669，672(6th Cir.1992);Clark v.Busey，959 F.2d 808，813(9th Cir.1992);Balazoski v.INS，932 F.2d 638，642 n.2(7th Cir.1991);Hodge v.Department of Justice，929 F.2d 153，158(5th Cir.1991);Wisconsin Elec.Power Co.v.Reilly，893 F.2d 901，908(7th Cir.1990);Continental Training Serv.，Inc.v.Cavazos，893 F.2d 877，885 nn.10，11(7th Cir.1990);Owens v.Brock，860 F.2d 1363，1366(6th Cir.1988);Ruiz v.INS，838 F.2d 1020，1024(9th Cir.1988)(en banc);Johnston v.NRC，766 F.2d 1182，1185 n.2(7th Cir.1985);Association of Data Processing Serv.Org.，Inc.v.Federal Reserve Sys.，745 F.2d 677，684(D.C.Cir.1984);Petry v.Block，737 F.2d 1193，1201(D.C.Cir.1984);Sierra Club v.Costle，657 F.2d 298，395 n.469，404(D.C.Cir.1981);Virginia Elec.＆ Power Co.v.EPA，655 F.2d 534，540 n.*(4th Cir.1981)(Phillips，J.concurring);MCI Tel.Corp.v.FCC，627 F.2d 322，334 n.58(D.C.Cir.1980);Chrysler Corp.v.EPA，600 F.2d 904，912(D.C.Cir.1979);PPG Indus.，Inc.v.Harrison，587 F.2d 237，244 n.6(5th Cir.1979).例如，在Darby v.Cisneros案中，最高法院就根據行政會議的一份建議作出判決，該建議后來被國會原封不動地寫入《聯(lián)邦行政程序法》1976年修正案?！?8〕509 U.S.137，152 n.13(1993).在FCC v.ITT World Communications，Inc.案中，最高法院也引用了行政會議所完成的一份研究?！?9〕466 U.S.471 n.10(1984).

行政會議的貢獻還不僅僅體現在提出立法或者行政的正式建議。行政會議的主席、成員或者雇員也經常在國會立法聽證會上作證?！?0〕See，e.g.，Comprehensive Regulatory Reform Act of 1995:Hearings on S.343 Before the Subcomm.on Admin.O-versight and the Courts of the Senate Comm.on the Judiciary，104th Cong.(1995)(statement of Thomasina V.Rogers，ACUS Chair);Regulatory Flexibility Amendments Act of 1993:Hearings on the House Comm.on the Judiciary，102d Cong.(1993)(statement of Jeffrey S.Lubbers，ACUS Research Director);Letter from Gary J.Edles，ACUS Gen.Counsel to Staff Dir.，Sen.Comm.on Banking，Housing and Urban Affairs(June 2，1992)，reprinted in 138 Cong.Rec.S9353(July 1，1992).行政會議還經常回應國會委員會或者委員會工作人員有關各類程序事務的咨詢要求。行政機關也常常主動尋求行政會議的非正式的咨詢或者援助，有時甚至是國會堅持要求行政機關如此行事?！?1〕See，e.g.，5 U.S.C.§ §504(c)(1)，552b(g).例如，交通部在研究促進規(guī)則制定程序的公眾參與、司法部在根據國會要求研究環(huán)境事務特別法院的可行性等問題時，都咨詢了行政會議的工作人員和顧問的意見。行政會議還為政府律師開辦各種研討班，分析與其所在行政機關具有特定聯(lián)系的行政程序問題，也幫助他們系統(tǒng)梳理基本的行政法原理。

行政會議還組織大量基礎研究，盡管這些研究不是最終以建議的形式發(fā)布，但卻非常有助于理解和評估特定的行政職能。例如，行政機關案件受理量的統(tǒng)計，編輯出版各種指南、便覽和手冊供行政機關(甚至公眾)使用?！?2〕See，e.g.，The Manual for Administrative Law Judges(3d ed.1993);A Guide to Federal Agency Rulemaking(2d ed.1991);An Interpretive Guide to the Government in the Sunshine Act(1978);Federal Administrative Procedure Sourcebook(2d ed.1992);Negotiated Rulemaking Sourcebook(2d ed.1995);Sourcebook:Federal Agency Use of Alternative Means of Dispute Resolution(1987).所有這些書籍均由政府出版辦公室(GPO)出版和銷售。

行政會議的發(fā)展，還推動了美國行政法學的發(fā)展。行政會議被稱作是美國行政法學家最為集中的一個機構，歷任行政會議主席除少數是法官之外，大多是知名行政法教授。而一批擔任過行政會議成員或者顧問的學者成為美國行政法學界的知名學者。例如，耶魯大學教授Jerry Mashaw、弗吉尼亞大學法學院教授Richard Merrill和哥倫比亞大學法學院教授Peter Strauss都曾擔任行政會議的顧問。而擔任過行政會議成員的律師也基本上成為各個行政領域的杰出律師。學者們?yōu)樾姓h起草建議提供基礎的研究報告，也大多被修改后發(fā)表在法學刊物上或者作為專著出版?！?3〕文獻目錄，可參見Administrative Conference of the United States:A Bibliography，1968-1995，來源:http://www.law.fsu.edu/library/admin/acus/pdf/acusbib.pdf，2012 年4 月25 日訪問。

(二)行政會議的獨特地位

行政會議所取得的成就受到廣泛好評。正如Thomas Susman律師在國會作證時所指出的:“在美國政府中，無論是行政分支還是立法分支，除了行政會議之外，都沒有哪個機構是以改進行政程序作為唯一目標的。除了行政會議之外，也沒有哪個地方更為理解不充分的、低效率的或者重復的行政程序所帶來的成本、遲延和負擔?！薄?4〕See Reauthorization of the Administrative Conference:Hearing on Proposed Legislation Authorizing Funds for the Administrative Conference of the United States for Fiscal Years 1995 through 1996 before the Senate Subcomm.on Admin.Oversight and the Courts of the Comm.on the Judiciary，104th Cong.50(1995).

首先，政府內閣部門和其他行政機關在提供行政程序改革的信息和建議方面都存在缺陷。這些行政機關本來就關注自身的法定職責和目標。盡管他們也可能會努力改進自身程序，但是單個行政機關缺乏行政會議所擁有的廣闊視野。行政會議由于擁有更為包容性的框架，來自眾多行政機關的政府成員可以分享各自機構的見解，而來自政府之外的公眾成員也可以提供外部視角的觀察和分析。

其次，盡管國會根據憲法規(guī)定可以通過立法指導各行政機關的工作。但是，由于國會立法權范圍非常廣泛，并且更多地關注行政機關如何實施法律，它也無法取代專注于行政程序研究的行政會議。而且由于獨特的結構和使命，行政會議有能力分析眾多重要議題而不必陷入過于政治化的環(huán)境?！?5〕Thomas O.Sargentich，The Case for The Reauthorization of the Administrative Conference of the United States，8 Admin.L.J.Am.U.690(1994).

最后，行政會議成員結構體現了學者、官員和律師的合作和互補，這一優(yōu)勢是一般的高校、智庫或律師協(xié)會等無法比擬的。因此，盡管它們也經常從事同樣的課題研究，但是無法取代行政會議的作用。大學的研究很大程度上取決于教授個人的研究興趣和次序安排。一般智庫或律師協(xié)會則要仰賴行政會議的研究。例如，美國律師協(xié)會行政法和監(jiān)管實踐分部盡管常常從事與行政會議相同的課題，但其所作研究也常常依賴行政會議的研究所提供的各種實證材料，例如行政會議在社會保障、〔56〕See Administrative Conference of the United States，Recommendation 87-6:State Level Determinations in Social Security Disability Cases，1987 ACUS 30(proposing new procedures for disability determination including face-to-face meetings);Administrative Conference of the United States，Recommendation 87-7:A New Role for the Social Security Appeals Council，1987 ACUS 36;see also Allen E.Schoenberger，State Disability Services’Procedures for Determining and Redetermining Social Security Claims for the Social Security Administration，1987 ACUS 579(supporting ACUS Recommendation 87-6);Charles E.Koch，Jr.＆ David A.Koplow，The Fourth Bite at the Apple:A Study of the Operation and Utility of the Social Security Administration’s Appeals Council，1987 ACUS 625，reprinted in 17 Fla.St.U.L.Rev.199(1990)(supporting ACUS Recommendation 87-7).See generally Administrative Conference of the United States，Recommendation 90-4:Social Security Disability Program Appeals Process:Supplementary Recommendation，1990 ACUS 17(proposing modified appeals process in Social Security Administration disability cases);Frank R.Bloch，Report and Recommendations on the Social Security Administration’s Appeal Process，1990 ACUS 307(supporting ACUS Recommendation 90-4).老年醫(yī)療保險、窮人醫(yī)療補助〔57〕Administrative Conference of the United States，Recommendation 87-8:National Coverage Determinations under the Medicare Program，1987 ACUS 43;Administrative Conference of the United States，Recommendation 90-8:Rulemaking and Policymaking in the Medicaid Program，1990 ACUS 35;Eleanor D.Kinney，National Coverage Policy Under the Medicare Program:Problems and Proposals for Change，1987 ACUS 833，reprinted in 32 St.Louis U.L.J.869(1988)，and Eleanor D.Kinney，Rule and Policy Making for the Medicaid Program:A Challenge to Federalism，1990 ACUS 677，reprinted in 51 Ohio St.L.J.855(1990).和兒童疫苗〔58〕Administrative Conference of the United States，Recommendation 91-4:National Vaccine Injury Compensation Program，1991 ACUS 27;see Wendy K.Mariner，Innovation and Challenge:The First Year of the National Vaccine Injury Compensation Program，1991 ACUS 409(commenting on ACUS recommendation 91-4).等領域所做的研究。

除此之外，行政機關所具有的下列特點也是確保其成功的重要因素。首先，行政會議的常設性一方面保存了機構的記憶，這一點在行政管理變動不居，人員流動日益快速的情況之下尤其重要;另一方面也使得行政會議可以耐心地尋求實施其提出的建議。其次，行政會議可以確保獲得其他行政機關的信息，原因包括其本身作為聯(lián)邦行政機關的地位，官員的參與以及立法上的信息共享要求?！?9〕5U.S.C.§595(c)(3).最后，行政會議具有獨立性的特點，避免了在其他行政機關中樹敵，維護了追求改進行政程序而非自身權力擴張的中立觀察者形象。

(三)行政會議的成本有效性

美國行政會議可以說是美國政府中運行最為有效和高產的機構。相對于其承擔的工作范圍而言，行政會議的預算水平并不高。即使在大力削減政府開支的克林頓政府時期，1994年戈爾副總統(tǒng)也曾致信眾議員Steny H.Hoyer肯定了政府對美國行政會議的支持，并敦促國會繼續(xù)撥款以繼續(xù)改進政府效率和協(xié)助實施《國家績效評審》報告所提出的一系列建議。〔60〕H.R.Rep.No.103-854，at 5(1994).

其一，它可以通過依賴來自政府、學術機構和私人律師或者公益律師界的提供無償勞動的專業(yè)顧問而獲得多于其預算數倍的回報。按照《行政會議法》的規(guī)定，行政會議成員中僅有主席可以享受工資待遇，來自政府之外的成員除了報銷一些差旅費之外，其他的勞動都是無償的?！?1〕5U.S.C.593(c)(2011).

其二，行政會議的工作成本可以帶來成倍的節(jié)約開支的效益。例如，社會保障局(SSA)曾經測算行政會議所提出的修改其上訴程序的建議可以每年節(jié)約8500萬美元。〔62〕See White Paper，Cost Savings Generated by the Administrative Conference of the United States，at 3(copy on file with the Committee)，citing ACUS Report to House of Representatives:Questions Submitted For The Record By The Committee On Appropriations(Mar.27，1995)(copy on file with ACUS).而聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)在1994年測算出其根據行政會議的建議所實施的示范性調解項目在前18個月內所節(jié)省的開支就高達900萬美元?！?3〕Reauthorization of the Administrative Conference of the United States:Hearing Before the Subcomm.on Admin.Law and Gov’tl Relations of the Comm.of the Judiciary，H.R.，103d Cong.10(1994)(Statement of Sally Katzen).

(四)行政會議的發(fā)展展望

在運行初期，行政會議主要關注美國監(jiān)管和行政體系中宏觀的結構性和程序性問題。到了1970年代中期，行政會議開始關注更為具體的問題，例如在監(jiān)管過程中推進成本效益分析、放松監(jiān)管、監(jiān)管明確性、公眾參與和信息自由。到了1980年代中期之后，行政會議由于缺乏重大問題而被迫轉向關注更進一層次的程序細節(jié)問題。例如，類似ADR等程序什么時候可以有效地納入既有的移民、社會保障等行政項目之中。

行政會議研究重點的轉移映射了美國行政法的衰老(或者說成熟)。類似設立獨立聽證官或者行政行為司法審查范圍和功能等問題，已經不復存在或者已經得到圓滿解決。而存續(xù)至今的問題越來越具有補充的性質。于是，行政會議就需要面臨兩種選擇:要么以更為抽象的方式研究與政府實際運行關聯(lián)度相對較小的“大”問題;要么讓研究和建議更加適合政府現實和直接的程序問題。行政會議過去選擇的是后一種發(fā)展路徑。但是，其結果就是行政會議的運作越來越類似于監(jiān)察專員，承擔著修補行政程序的工作。盡管這同樣非常有意義，但是它在某種程度上偏離了設置行政會議的原初目的?！?4〕Loren A.Smith，The Aging of Administrative Law:The Administrative Conference Reaches Early Retirement，30 Ariz.St.L.J.183(1998).

因此，未來行政會議的發(fā)展，除了繼續(xù)研究具體行政機關的行政程序之外，〔65〕例如，行政會議目前正在開展的“《食品安全現代化法》上的第三方認證機制”(Third-Party Certification in FSMA);Recommendation2011–3:Compliance Standards for Government Contractor Employees—Personal Conflicts of Interest and Use of Certain Non-Public Information，76 Federal Register 48792(2011).還必須順應時代的發(fā)展進行積極的調整。

其一，當前行政法治所面臨的一項重大議題就是如何面對新技術，尤其是信息通訊技術帶來的挑戰(zhàn)。如何看待視頻會議、電子化規(guī)則制定等電子政務發(fā)展對行政國家的影響，如何在互聯(lián)網時代探索公眾參與的制度創(chuàng)新，如何看待Twitter、Facebook等新媒體技術的應用對政府與公眾的互動關系的影響，這些都可以成為行政會議今后的研究命題。在這方面，行政會議所開展的行政機關如何應用視頻聽證、如何在電子化規(guī)則制定環(huán)境下收集處理評議意見等的研究就是很好的例子?！?6〕Recommendation 2011-1:Legal Considerations in e-Rulemaking，76Federal Register 48789(2011);Recommendation 2011-4:Agency Use of Video Hearings:Best Practices and Possibilities for Expansion，76Federal Register 48795(2011).

其二，應當注重對制度實效的研究。在實踐中，各種政府監(jiān)管項目的互動會產生行政機關或者監(jiān)管者之前所沒有料想到的負擔或者經濟、法律影響，并最終影響監(jiān)管目標的實現。這就需要從整體上去考察行政國家的運行，并提出實效上符合民主選擇或者理性政策分析的方法。行政會議正在開展的《文書工作削減法》、監(jiān)管性規(guī)定審查和國際監(jiān)管合作等研究項目都是在這一方向上的探索?！?7〕來源:http://www.acus.gov/research/the-conference-current-projects/，2012 年4 月25 日訪問。

五、對中國的啟示

行政法唯一不變的是變化?！?8〕Bernard Schwartz，Some Crucial Issues in Administrative Law，28 Tulsa Law Journal 793(1993).隨著行政國家的興起，行政部門職責的廣度、多樣性和復雜程度都在與日俱增。這表明行政程序的改革將是一項長期的任務。正如美國行政會議前主席Marshall J.Breger教授所指出的:“要求設立致力于解決行政程序問題的常設性組織的持續(xù)呼聲，反映了這樣一點共識，即行政程序不是靜止不變的，也不應是靜止不變的。監(jiān)管項目的變革、技術的發(fā)展，以及不斷變化的對于行政機關與公眾的互動方式的看法，都在影響著行政程序的有效性和公正性。因此，評估和改進程序，必然是一項持續(xù)過程?！薄?9〕1986 ACUS Annual Report，Chairman’s Foreword at ix.

與美國相比，我國面臨的行政程序改革任務更為繁重，既要研究制定統(tǒng)一的行政程序法典，也要研究已經出臺的《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》和《行政強制法》等法律中的行政程序規(guī)范如何落實和完善的問題。國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》等重要文件也提出了改革行政管理方式、規(guī)范行政執(zhí)法行為等一系列艱巨的任務。除此之外，現行的大量行政法律法規(guī)的實體性規(guī)范也需要完善的行政程序規(guī)范才能得以落實。

行政程序改革涉及方方面面的利益，要成功調動各方面的積極性以推進行政程序的持續(xù)改革，就必須對推進改革的頂層機構進行科學設置。事實上，如果在更寬的視野中進行比較法考察，我們會發(fā)現，行政會議并非美國的獨特產物。其實，英國行政司法與裁判所委員會(the Administrative Justice and Tribunals Council)、〔70〕根據英國《2007年裁判所、法院與執(zhí)行法》(the Tribunals，Courts and Enforcement Act 2007)設立，取代了過去的行政裁判所委員會(the Council on Tribunals)。它負責監(jiān)督各類行政裁判所的運作，并向其提供改革程序規(guī)則的建議。參見鄭磊、沈開舉:《英國行政裁判所的最新改革及其啟示》，載《行政法學研究》2009年第3期。有關英美經驗的比較，可以參見Charles D.Ablard，Some Comparisons between the Council on Tribunals and the Administrative Conference of the United States，24 Am.J.Comp.L.73(1976)。澳大利亞行政審查委員會(the Administrative Review Council)〔71〕根據澳大利亞《1975年行政上訴裁判所法》設立，負責監(jiān)督所有審查行政行為的機構，包括監(jiān)察專員、法院和行政上訴裁判所。行政審查委員會是向司法部長報告工作的獨立咨詢機構，向其提供應當審查的行政行為的程序和類型是否充分的建議。See John Griffiths，Australian Administrative Law:Institutions，Reforms and Impact，63 Pub.Admin.445，449(1985).和法國國政院(Conseil detat)〔72〕法國國政院承擔的咨詢職能是為政府起草法案、法令和特定條例提供咨詢意見，同時回答政府有關法律事務的詢問，應政府請求或者主動對行政或者公共政策事務進行研究。在2008年憲法改革之后，國政院還在某些情況下為議會兩院議員起草的法案提供咨詢。See The Conseil d’état:An Overview，pp.1-2，來源:http://www.conseil-etat.fr/cde/media/document/ce_uk_23122010.pdf，2012 年4 月25 日訪問。都是國家立法專門設立的為行政程序或者行政司法改革出謀劃策的頂層機構。

而從我國最近三十年的行政程序法治發(fā)展歷史來看，1986年10月在時任全國人大法律委員會顧問陶希晉先生倡導下成立的專門研究行政立法的機構——全國人大常委會法制工作委員會行政立法研究組可以說是一個頂層機構的雛形?！?3〕研究組正式成員有14人，主要來自高等院校、科研機構和實踐部門，組長江平，副組長羅豪才、應松年，其余成員為朱維究、姜明安、肖峋、高帆、費宗袆、張耀宗、方彥、張煥光、王向明、皮純協(xié)和郭陽。陶希晉、龔祥瑞等擔任顧問，陶希晉的秘書高志新承擔小組秘書工作。參見邱春艷:《鮮為人知的行政立法研究組》，載《法制早報》2006年10月30日期第5-7版。一方面，它是一個獨立的機構，并沒有自己的部門利益，所提出的法律草案也僅供立法部門參考，這有助于提高其建議的公正性。另一方面，它只是法工委組織的非正式咨詢機構，缺乏穩(wěn)定的經費保障和研究團隊，因而隨著時過境遷而日漸式微。同時，該小組人員少，沒有廣泛吸收主要行政部門的官員、學者和律師的參與，也無力承擔對整個政府層面的行政程序改革進行系統(tǒng)性考察并提出建議的艱巨任務。

我國行政程序改革缺乏獨立權威的頂層機構設置，目前承擔推進這一任務的組織形式存在多元化和隨意性的特點，這已經在很大程度上制約了持續(xù)推進改革的需要。國務院在2003年機構改革過程中撤銷了體改委，而由發(fā)改委、中編辦等部門和國務院發(fā)展研究中心、國務院研究室等機構承擔行政體制、經濟體制等領域的改革方案研究論證工作。但是，這些部門或者是擁有眾多行政管理權限而無法在推進改革的過程中保持超脫的地位，或者是從人員構成到知識結構上都難以承擔具有高度法律專業(yè)性的行政程序改革重任。而國務院法制辦的工作人員雖有此知識儲備，但忙于行政立法的具體工作，亦無暇顧及行政改革的整體性、程序性和方向性問題。

因此，我國要推進行政程序改革和法制完善，研究設立與美國行政會議相似的獨立權威的頂層機構是完全有必要的。當然，要讓行政程序改革的頂層機構真正有效發(fā)揮作用，除了通過立法和預算保障等措施之外，還要在人員結構上注重通過成員比例的均衡，確保所提程序改革建議的高質量和公正性。對此，美國行政會議的經驗是吸收資深的行政官員、權威的行政法學者和頂尖的行政法律師共同參與搭建起“公私伙伴關系”的平臺。在我國，由于缺乏這種交流對話的機制，因而不了解行政和司法實踐而理論根基又淺的“空中教授”現象飽受非議。美國行政法學界之所以能夠形成政府監(jiān)管研究學派，〔74〕董炯:《政府管制研究——美國行政法學發(fā)展新趨勢評介》，載《行政法學研究》1998年第4期。出現令國人艷羨的一般行政法和部門行政法研究齊頭并進的現象，是與行政會議的推動分不開的。〔75〕Margaret Gilhooley，The Administrative Conference and the Progress of Food and Drug Reform，30 Ariz.St.L.J.129(1998).這些學者中的相當一部分或者是行政會議的公眾成員，或者是受行政會議委托承擔了涉及監(jiān)管實踐的課題研究。事實上，法律學者、律師和官員之間進行的交流是互惠的，官員或者律師分享實踐中所接觸而沒有精力去深入研究的行政法問題，而法律學者則獲得了難得的第一手素材，接觸真實世界中的行政法問題。〔76〕參見宋華琳:《關注真實世界的行政法研究》，載《法制與社會發(fā)展》2003年第4期。這種意見交流、觀點爭鋒的平臺，不僅有助于促進行政法學走向成熟，而且有助于推動行政法治的不斷完善。

*蘇苗罕，中央財經大學法學院講師，法學博士，美國行政會議訪問研究員。學友南開大學法學院宋華琳副教授對本文初稿提出了建設性的修改建議，謹致謝意。

(責任編輯:陳越峰)