葉 海 波

(深圳大學(xué) a.法學(xué)院;b.港澳基本法研究中心，廣東深圳518060)

1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》。該法開(kāi)啟了新中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的建制之門(mén)，歷經(jīng)六十年的變遷和實(shí)踐，形成當(dāng)下的檢察制度。六十年來(lái)，中國(guó)法治不昌，檢察機(jī)關(guān)時(shí)常面臨指責(zé)，檢察改革的言論隨處可拾。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)憲法地位理論分析的常見(jiàn)邏輯是，先定性檢察權(quán)，進(jìn)而定位檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)或者被歸屬于行政機(jī)關(guān)，或者被歸屬于司法機(jī)關(guān)，或者被認(rèn)為是獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這些研究旨在回答檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)“應(yīng)該是什么”的問(wèn)題，且多以西方三權(quán)分立理論為背景，對(duì)中國(guó)檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行憲政體制下的地位問(wèn)題多是一帶而過(guò)，未有深入研究。本文試圖聚焦檢察機(jī)關(guān)“是什么”的問(wèn)題，從規(guī)范的層面解讀中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位、權(quán)力及其實(shí)際作用。

一、檢察機(jī)關(guān)的憲法地位——憲法權(quán)力機(jī)關(guān)

1953年，中央人民政府制定《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》。1954年9月15日，第一屆全國(guó)人大召開(kāi)。同年9月20日，全國(guó)人大制定1954年憲法，其第2條、第21條和第22條分別規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。中國(guó)立憲實(shí)踐與多數(shù)國(guó)家的情形有別:制定憲法的全國(guó)人大作為立憲機(jī)構(gòu)在制定憲法后并未宣告解散，而是經(jīng)由自身制定的憲法的確認(rèn)，成為一個(gè)常設(shè)機(jī)關(guān)。同時(shí)，全國(guó)人大具有最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(第21條)和立法機(jī)關(guān)(第22條)的雙重身份。最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即為主權(quán)機(jī)關(guān)，行使主權(quán)性權(quán)力，先于憲法而存在，為創(chuàng)制憲法的機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)行使憲法授予的立法權(quán)，由憲法設(shè)立，是憲法創(chuàng)制的機(jī)關(guān)。全國(guó)人大的雙重身份，蘊(yùn)涵著中國(guó)憲法確立的特殊權(quán)力配置。

關(guān)于權(quán)力配置與劃分，三權(quán)分立理論具有支配性的地位，但中國(guó)憲法并未追隨此一原則，而是代之以人大主權(quán)和機(jī)關(guān)分工的憲政構(gòu)架，將所有國(guó)家權(quán)力交由全國(guó)人大行使[1]。全國(guó)人大總攬全部國(guó)家權(quán)力，是唯一的“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。包括1954年憲法在內(nèi)的四部憲法列舉全國(guó)人大的職權(quán)時(shí)，均置有兜底條款——全國(guó)人大享有其“認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由它行使的其他權(quán)力”。①參見(jiàn)1954年憲法第27條、1975年憲法第17條、1978年憲法第22條和1982年憲法第62條。這一兜底條款是全國(guó)人大作為主權(quán)機(jī)關(guān)的必然要求。不過(guò)，四部憲法的規(guī)定有一明顯的變化:前三部憲法的規(guī)定均為“全國(guó)人民代表大會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由它行使的其他職權(quán)”，現(xiàn)行憲法則規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。這一用語(yǔ)上的變化并非隨意而為，恰是中國(guó)憲法確立的人大主權(quán)和機(jī)關(guān)分工原則的必然要求?；谌珖?guó)人大的雙重身份，“全國(guó)人民代表大會(huì)”既可指中國(guó)的主權(quán)機(jī)關(guān)，亦可能指立法機(jī)關(guān)，前者具有無(wú)限的權(quán)力，可以行使其“認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由它行使的其他權(quán)力”，后者的權(quán)力由憲法確定，權(quán)力憲定?，F(xiàn)行憲法將既往三部憲法中的“全國(guó)人民代表大會(huì)”一語(yǔ)改為“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，更為準(zhǔn)確和嚴(yán)謹(jǐn)，亦揭示了中國(guó)憲法確立主權(quán)機(jī)關(guān)與憲法機(jī)關(guān)的二層結(jié)構(gòu)。

具體而言，全國(guó)人大是主權(quán)機(jī)關(guān)，享有全部國(guó)家權(quán)力。其中，全國(guó)人大作為立憲機(jī)構(gòu)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使全部國(guó)家權(quán)力，這是第一層權(quán)力結(jié)構(gòu)，第二層權(quán)力結(jié)構(gòu)是中國(guó)憲法典依分工原則確立的立法、行政、軍事、審判和檢察機(jī)關(guān)，它們分別行使憲法授予的權(quán)力，均屬憲法權(quán)力機(jī)關(guān)，包括作為立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)，作為最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院，作為軍事機(jī)關(guān)的中央軍委，作為最高審判機(jī)構(gòu)的最高人民法院，作為最高檢察機(jī)關(guān)的最高人民檢察院。相對(duì)于全國(guó)人大和憲法典，中國(guó)憲法確立的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、軍事機(jī)構(gòu)、審判機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)同根同源，均由憲法創(chuàng)制，地位平等，各自獨(dú)立，互不隸屬;各機(jī)關(guān)分別享有憲法賦予的權(quán)力，分工負(fù)責(zé)，同屬憲法權(quán)力機(jī)關(guān)，均須對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)(全國(guó)人大常委會(huì)亦要報(bào)告工作)。

通過(guò)梳理中國(guó)憲法確立的二層權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，可知檢察機(jī)關(guān)處于第二系列，是由處于第一系列的主權(quán)機(jī)關(guān)全國(guó)人大制憲設(shè)立、獨(dú)立行使憲法權(quán)力[2]的機(jī)關(guān)。

二、檢察機(jī)關(guān)的憲法權(quán)力——對(duì)一般監(jiān)督權(quán)的分析

檢察機(jī)關(guān)為憲法設(shè)置、行使憲法權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。學(xué)說(shuō)上一般認(rèn)為當(dāng)下憲法規(guī)定的檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)，且限于專(zhuān)門(mén)監(jiān)督權(quán)，并不包括一般監(jiān)督權(quán)——對(duì)政府制定政策、法規(guī)、規(guī)章等抽象行政行為，行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、強(qiáng)制措施等具體行政行為合法性的監(jiān)督和對(duì)公民、法人或者其他組織守法情況的監(jiān)督。我們認(rèn)為，這一觀(guān)點(diǎn)不符合憲法原意，未能準(zhǔn)確認(rèn)知檢察機(jī)關(guān)的憲法權(quán)力。

回顧憲法和檢察法制的變遷，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行憲法并未剝奪檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。1949年《中央人民政府組織法》第28條——“最高人民檢察署對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律，負(fù)最高的檢察責(zé)任”，開(kāi)創(chuàng)了檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)和基本職責(zé)規(guī)定的統(tǒng)一表述方式，其后的多部檢察機(jī)關(guān)組織法及1954年、1978年憲法②參 見(jiàn)1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條、1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第2條和第3條第1項(xiàng)、1954年憲法第81條、1951年《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》第2條第1項(xiàng)、1954年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第3條和第4條第1項(xiàng)和1978年憲法第43條。莫不如經(jīng)，只有個(gè)別措詞的區(qū)別。這一表述方式的拋棄始于1979年的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(下稱(chēng)人民檢察院組織法)。該法第1條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！蓖瑫r(shí)，該法第5條在列舉各級(jí)檢察院行使的職權(quán)時(shí)，未有“對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督”的規(guī)定。③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(1979年)第5條。此后，學(xué)界和實(shí)務(wù)界基本上認(rèn)為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)告別“一般監(jiān)督”時(shí)代，步入專(zhuān)門(mén)監(jiān)督時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)成為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行憲法重復(fù)了1979年人民檢察院組織法第1條的規(guī)定，同時(shí)，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》并非在廢除1979年人民檢察院組織法后重新制定，而是對(duì)該法的多次修訂，且第1條和第5條從未修訂，故一般認(rèn)為，現(xiàn)行憲法確認(rèn)了1979年人民檢察院組織法對(duì)檢察機(jī)關(guān)為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定性及職權(quán)規(guī)定。

重溫1979年人民檢察院組織法的規(guī)定，有助于我們準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)現(xiàn)行憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的規(guī)定。1978年憲法第43條規(guī)定，“最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)?！痹?949年至1954年期間制定的法律如《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》中，凡是“檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)”之類(lèi)的規(guī)定，均被解讀為檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督”，即檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然享有一般監(jiān)督權(quán)。對(duì)1978年憲法第43條，理應(yīng)作相同的理解。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)法律規(guī)定的文本變化始于1979年人民檢察院組織法。該法第1條未重復(fù)1978年憲法第43條的規(guī)定，其第5條亦未將“對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督”規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán)。因此有人認(rèn)為，1979年人民檢察院組織法第1條和第5條的規(guī)定縮減了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限，檢察機(jī)關(guān)不再享有一般監(jiān)督權(quán)。①將檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限限于專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，可能源于彭真對(duì)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法(草案)》的說(shuō)明。參見(jiàn)彭真《關(guān)于七個(gè)法律草案的說(shuō)明》，載于《人民日?qǐng)?bào)》1979年7月1日。顯然，這與1978年憲法第43條的規(guī)定明顯抵觸。鑒于普通立法不得違背憲法，且全國(guó)人大從未宣布1979年人民檢察院組織法抵觸憲法，故1979年人民檢察院組織法合憲。我們應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法的規(guī)定解釋1979年人民檢察院組織法第1條的含義。

認(rèn)為1979年人民檢察院組織法剝奪檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的觀(guān)點(diǎn)，實(shí)際上認(rèn)為該法第1條和第5條之間是遞進(jìn)關(guān)系。質(zhì)言之，這一觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為第5條是對(duì)第1條的解釋?zhuān)吹?條只是抽象地規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，故第5條對(duì)檢察機(jī)關(guān)權(quán)限加以列舉。鑒于第5條未授權(quán)檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實(shí)行監(jiān)督”，故檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)被剝奪。這一解釋除了與1978年憲法第43條的規(guī)定明顯不一致外，亦將法律監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)混為一談。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限時(shí)有變遷，除了各類(lèi)監(jiān)督權(quán)之外，還有公益訴訟權(quán)、偵查權(quán)、公訴權(quán)等。檢察權(quán)是一個(gè)“權(quán)力束”，既含有監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容，亦包括公訴權(quán)等其他內(nèi)容。1979年人民檢察院組織法第5條的規(guī)定，既包括法律監(jiān)督權(quán)的一部分，亦包括以公訴權(quán)為主的其他檢察權(quán)。將之視為對(duì)第1條的進(jìn)一步解釋?zhuān)瑢?shí)質(zhì)上是將檢察權(quán)等同于法律監(jiān)督權(quán)。在當(dāng)下，持此觀(guān)點(diǎn)的人士和機(jī)關(guān)并不少見(jiàn)。依此觀(guān)點(diǎn)，所有行使偵查權(quán)和公訴權(quán)的機(jī)關(guān)均為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其謬誤之處十分明顯。

基于檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)在權(quán)力性質(zhì)、內(nèi)容上的明顯區(qū)別，1979年人民檢察院組織法第1條和第5條的關(guān)系并非僅是后者解釋前者那么簡(jiǎn)單。我們認(rèn)為，第1條和第5條均是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)。第1條授予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)。這是對(duì)建國(guó)以后一直視檢察機(jī)關(guān)主要為監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制實(shí)踐的確認(rèn)。與第1條專(zhuān)門(mén)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不同，第5條規(guī)定既包括法律監(jiān)督權(quán)的一部分，亦包括公訴權(quán)等其他權(quán)力，具有補(bǔ)充授權(quán)和強(qiáng)調(diào)的功能，即第5條既是授權(quán)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)之外的其他權(quán)力，亦是對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)行使的法律監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)調(diào)。因此，第1條與第5條之間既存在并列關(guān)系，亦存在遞進(jìn)關(guān)系。作為并列關(guān)系，二者共同確定檢察權(quán)的范疇。僅以第5條確定檢察權(quán)的范圍，顯屬謬誤。作為遞進(jìn)關(guān)系，第5條強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)行使的法律監(jiān)督權(quán)。因此，1979年人民檢察院組織法并未取消檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)，②1979年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》依舊規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查和查處，這正是一般監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容之一，故認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)被全部取消的觀(guān)點(diǎn)不符合立法實(shí)際。檢察機(jī)關(guān)仍享有一般監(jiān)督權(quán)，工作重點(diǎn)是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員破壞法制統(tǒng)一的重大犯罪行為，③《 中華人民共和國(guó)刑法》第九章“瀆職罪”和第四章“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”中規(guī)定了國(guó)家工作人員的瀆職犯罪和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的侵權(quán)犯罪?！缎淌略V訟法》第18條第2款規(guī)定:“國(guó)家工作人員的瀆職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹??！敝劣趪?guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的其他違法行為，檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)是“備而不用”。

在1958年以前，檢察機(jī)關(guān)一直探索一般監(jiān)督方式，并意圖將一般監(jiān)督工作向前快速推進(jìn)。④這一點(diǎn)從《高克林關(guān)于過(guò)去檢察工作的總結(jié)和今后檢察工作方針任務(wù)的報(bào)告》(1954年3月17日)、《第二屆全國(guó)檢察會(huì)議決議》(1954年4月10日)、《最高人民檢察署黨組關(guān)于檢察業(yè)務(wù)工作會(huì)議情況和今后工作意見(jiàn)向中央的報(bào)告》(1955年1月16日)和《1956—1957檢察工作規(guī)劃》等報(bào)告和工作規(guī)劃中可見(jiàn)。參見(jiàn)最高人民檢察院研究室的《檢察制度參考資料(第三編)》，1980年版。但1958年后，風(fēng)向大變。最高人民檢察院作出嚴(yán)厲的自我批評(píng)，認(rèn)為片面強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的“一般監(jiān)督”，是主次不分，放棄了專(zhuān)政的首要任務(wù)。但即便如此，仍堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)具有一般監(jiān)督的權(quán)力，只是“備而待用”。當(dāng)國(guó)家工作人員發(fā)生抗拒領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)重違法的時(shí)候，方行使一般監(jiān)督權(quán)，從法律上來(lái)維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)享有一般監(jiān)督權(quán)，但專(zhuān)政職能為先。1979年人民檢察院組織法的制定，顯然受到這一觀(guān)念的影響。該法第5條一改以往的法制傳統(tǒng)，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)”，特別強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)政職能和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重違法行為的監(jiān)督權(quán)。因此，不能依此簡(jiǎn)單否定檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)(包括一般違法監(jiān)督權(quán)和嚴(yán)重犯罪行為監(jiān)督權(quán))。我們認(rèn)為，1979年人民檢察院組織法一改既往多部檢察機(jī)關(guān)組織法的傳統(tǒng)，未明確概括規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)，只列舉其部分內(nèi)容，其意非否定，而是強(qiáng)調(diào)。這一結(jié)論對(duì)理解現(xiàn)行憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定具有實(shí)質(zhì)意義。

現(xiàn)行憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)及檢察權(quán)獨(dú)立的規(guī)定，源于1979年人民檢察院組織法。對(duì)1979年人民檢察院組織法的錯(cuò)誤理解，直接套用在現(xiàn)行憲法的上述條款上。同時(shí)，現(xiàn)行憲法制定后，并未專(zhuān)門(mén)制定一部檢察機(jī)關(guān)組織法(這與1954年憲法和1978年憲法制定后的情形不同)，而是選擇修訂1979年人民檢察院組織法，且諸多關(guān)鍵性條款未有任何修訂。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不享有一般監(jiān)督權(quán)的觀(guān)點(diǎn)因此在現(xiàn)行憲法下得到了強(qiáng)化。根據(jù)上文的分析，這是一種錯(cuò)誤的觀(guān)點(diǎn)，不符合1978年憲法的規(guī)定，也不是現(xiàn)行憲法的真實(shí)含義，更忽視了現(xiàn)行憲法修改的歷史特殊之處。

依據(jù)憲法修改的一般理論和程序，憲法修改應(yīng)當(dāng)是對(duì)正發(fā)生效力的憲法文本的修訂。在理論上，1982年憲法應(yīng)該以1978年憲法的文本為基礎(chǔ)進(jìn)行修改。但事實(shí)，1982年憲法修改是以1954年憲法為基礎(chǔ)[3]。其原因，如彭真所言，“一九五四年的憲法比較完善?！盵4]1982年憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的規(guī)定，自然參考了1954年憲法的經(jīng)驗(yàn)——1954年憲法和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》皆承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)行憲法在相關(guān)條款的表述上與1954年憲法固然有別，但只是新瓶裝舊酒。

事實(shí)上，1979年人民檢察院組織法之后，多部法律進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。如2000年《中華人民共和國(guó)立法法》第90條規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。上述規(guī)定授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提出審查法規(guī)要求的權(quán)力，一定程度上回歸了1954年憲法時(shí)代檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)定享有抗議權(quán)的傳統(tǒng)。此外，《中華人民共和國(guó)人民警察法》第42條、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第114條第2款、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條、《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第6條及《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》等法律和規(guī)定，進(jìn)一步具體化了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。

綜上所述，我們認(rèn)為，1979年人民檢察院組織法，并未剝奪檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)行憲法

亦是如此。檢察機(jī)關(guān)享有完整的法律監(jiān)督權(quán)。

三、檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際作用——對(duì)最高人民檢察院工作報(bào)告的分析

(一)檢察機(jī)關(guān)的三大作用

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其首要職責(zé)和功能自然在于維護(hù)法制統(tǒng)一，依此推論，其實(shí)際作用應(yīng)為維護(hù)法律秩序。但在實(shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)的作用更為多樣化，主要是執(zhí)行政策決議，打擊各類(lèi)犯罪，實(shí)施專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，具有維護(hù)政治秩序、社會(huì)秩序和法律秩序的作用和功能。

1.維護(hù)政治秩序

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)公檢法機(jī)關(guān)被視為人民民主專(zhuān)政、維護(hù)政治秩序的工具。無(wú)論是在新中國(guó)建立的初期，還是當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)之一便是打擊危害國(guó)家安全犯罪，如1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定最高人民檢察署受中央人民政府委員會(huì)之直轄，直接行使并領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察署“對(duì)反革命及其他刑事案件，實(shí)行檢察，提起公訴”。1951年的《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》亦相應(yīng)地規(guī)定各級(jí)地方人民檢察署“對(duì)反革命及其他刑事案件，實(shí)行檢察，提起公訴”。受“文化大革命”影響，1975年憲法甚至將檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)并歸各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使，并強(qiáng)調(diào)對(duì)于重大的反革命刑事案件，要發(fā)動(dòng)群眾討論和批判。1954年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》未特別強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)檢察反革命等犯罪的職能，但1979年人民檢察院組織法基本上回歸1951年的傳統(tǒng)，且更為具體地強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)“叛國(guó)案、分裂國(guó)家案”行使檢察權(quán)?？梢哉f(shuō)，自中國(guó)檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)立以來(lái)，便一直承擔(dān)著維護(hù)政權(quán)、保障政治秩序的政治任務(wù)。

檢察機(jī)關(guān)不但在重大的“政治時(shí)刻”承擔(dān)著政治案件的檢察工作，亦是重大政治決定的執(zhí)行者，因而具有鮮明的政治性。如1981年，最高人民檢察院根據(jù)《關(guān)于成立最高人民檢察院特別檢察廳和最高人民法院特別法庭檢察、審判林彪、江青反革命集團(tuán)案主犯的決定》，成立了特別檢察廳，積極參加對(duì)林彪、江青反革命集團(tuán)案主犯的審判工作。2008年，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)北京社會(huì)治安，確保北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)安全順利舉辦;同時(shí)參與處理發(fā)生在拉薩等地的打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪案件，等等。

檢察機(jī)關(guān)的政治功能和作用還體現(xiàn)在對(duì)重大政治經(jīng)濟(jì)決策的執(zhí)行方面。如1982年工作報(bào)告顯示，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《中共中央緊急通知》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)的決定》和人大常委會(huì)《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)的罪犯的決定》，積極投入了打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的斗爭(zhēng)，并根據(jù)人大常委會(huì)《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定》和《關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的程序的決定》，“穩(wěn)準(zhǔn)狠地打擊犯罪分子”(楊易辰《最高人民檢察院工作報(bào)告》1984年5月20日)，還根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于近期做幾件群眾關(guān)心的事的決定》，開(kāi)展了嚴(yán)厲打擊貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪的高潮[5]。其首要目的固然是為解決社會(huì)上存在的嚴(yán)重問(wèn)題，但其政治動(dòng)因則是消除影響政治穩(wěn)定的犯罪現(xiàn)象，實(shí)際工作表現(xiàn)出明顯的政治性。

2.維護(hù)社會(huì)秩序

從建國(guó)初到現(xiàn)在，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)有變遷，但其中未變的是對(duì)犯罪活動(dòng)的檢察權(quán)。1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》均授權(quán)人民檢察機(jī)關(guān)“對(duì)反革命及其他刑事案件，實(shí)行檢察，提起公訴”，1954年《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》則籠統(tǒng)地授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)“刑事案件進(jìn)行偵查，提起公訴，支持公訴”，現(xiàn)行人民檢察院組織法更為詳細(xì)地規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查，對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴、對(duì)于刑事案件提起公訴，支持公訴”。現(xiàn)行憲法首次明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)刑事案件管轄權(quán)，規(guī)定人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)”，辦理刑事案件。歷年工作報(bào)告顯示，檢察機(jī)關(guān)忠實(shí)地行使了法律賦予的刑事案件管轄權(quán)，積極參與打擊刑事犯罪活動(dòng)，較好地發(fā)揮了維護(hù)社會(huì)秩序的功能。如在1979年，針對(duì)十年動(dòng)亂導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定、犯罪多的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)首先全面擔(dān)負(fù)起審查決定是否批準(zhǔn)逮捕和審查決定是否提起公訴的任務(wù)，并且積極開(kāi)展出席法庭支持公訴的工作，配合公安機(jī)關(guān)和人民法院，及時(shí)打擊各種犯罪活動(dòng)。在1980年，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)人大的決議，把整頓治安列為檢察工作的中心任務(wù)，積極協(xié)同公安機(jī)關(guān)和人民法院，采取專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)和群眾路線(xiàn)相結(jié)合的方法，及時(shí)打擊各種犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序的安定。1981年的工作報(bào)告顯示，檢察機(jī)關(guān)在過(guò)去幾年重點(diǎn)打擊“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的嚴(yán)重犯罪活動(dòng)和整頓城鄉(xiāng)社會(huì)治安，積極開(kāi)展各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作”。在1988年的工作報(bào)告中，促進(jìn)社會(huì)秩序的好轉(zhuǎn)成為過(guò)去五年檢察工作的首項(xiàng)成績(jī)。1993年，劉復(fù)之總結(jié)過(guò)去五年檢察工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)“依法從重從快嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重的刑事犯罪活動(dòng)，開(kāi)展社會(huì)治安綜合治理”仍是檢察機(jī)關(guān)的重要工作。檢察機(jī)關(guān)打擊犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序，作為一項(xiàng)日常工作，同樣出現(xiàn)在1998年張思卿的工作報(bào)告、2003年韓杼濱的工作報(bào)告和2008年賈春旺的工作報(bào)告的顯要部分?？傊?，打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序，亦是檢察機(jī)關(guān)的重要功能。

3.維護(hù)法律秩序

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督工作，維護(hù)法律秩序，是法律的明確規(guī)定。1979年人民檢察院組織法一改過(guò)去的法制傳統(tǒng)，拋棄了關(guān)于一般監(jiān)督的概括規(guī)定，只明確列舉檢察機(jī)關(guān)對(duì)特殊犯罪如叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)，以及傳統(tǒng)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督權(quán)。理論界和實(shí)務(wù)界幾乎一致認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不再享有一般監(jiān)督權(quán)。在實(shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)的工作幾乎完全限于專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，如對(duì)公職人員犯罪進(jìn)行法紀(jì)監(jiān)督，對(duì)偵查活動(dòng)、訴訟活動(dòng)、監(jiān)所進(jìn)行監(jiān)督。其中，對(duì)公職人員的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督一直是工作的重點(diǎn)，查處侵犯公民民主權(quán)利和瀆職犯罪案件在1988年和1993年的工作報(bào)告中被強(qiáng)調(diào)。除此之外，對(duì)偵查、審判等機(jī)關(guān)的監(jiān)督成為檢察機(jī)關(guān)日常工作的一部分。但在不同時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)亦針對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)有重點(diǎn)地開(kāi)展法律監(jiān)督，如2003年和2008年的工作報(bào)告顯示，強(qiáng)化對(duì)訴訟的監(jiān)督是過(guò)去工作的重點(diǎn)。值得注意的是，近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)等的規(guī)定，開(kāi)始開(kāi)展對(duì)行政機(jī)關(guān)若干行為的監(jiān)督，如“推動(dòng)完善和落實(shí)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的機(jī)制，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件”。這顯然屬于一般監(jiān)督的領(lǐng)域。當(dāng)然，1979年人民檢察院組織法將檢察機(jī)關(guān)定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)雖嘗試恢復(fù)既往的法律監(jiān)督工作，但仍主要限于法紀(jì)監(jiān)督、偵查監(jiān)督、訴訟監(jiān)督和監(jiān)所監(jiān)督等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督。雖然檢察機(jī)關(guān)并未全面開(kāi)展一般監(jiān)督工作，我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章及決定相互之間沖突現(xiàn)象亦十分嚴(yán)重，但顯然，檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪，監(jiān)督偵查等機(jī)關(guān)的執(zhí)法和法律適用，有效地保障了法律的實(shí)施和遵守，促成良好法律秩序不斷形成，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)維護(hù)法律秩序的作用。

(二)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督功能的弱化

檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民法院合作，打擊并查處各類(lèi)犯罪行為(包括國(guó)家工作人員的犯罪行為)，對(duì)偵查活動(dòng)、訴訟活動(dòng)和監(jiān)所活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，雖均具有法律監(jiān)督的效果，但就檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)作用而言，法律監(jiān)督的功能未得到彰顯，并似有弱化的現(xiàn)象。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在工作內(nèi)容上，檢察機(jī)關(guān)歷來(lái)的工作重心皆在打擊普通公民的一般犯罪行為和國(guó)家工作人員的職務(wù)犯罪行為，對(duì)偵查、審判和監(jiān)所等機(jī)關(guān)的監(jiān)督位于其次。雖然打擊犯罪具有法紀(jì)監(jiān)督和守法監(jiān)督的效果，但法律監(jiān)督權(quán)的核心在于檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查、審判和監(jiān)所機(jī)關(guān)的監(jiān)督，直接體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。不過(guò)，這項(xiàng)工作并非檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)和中心。至于歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的法律、決議和命令的監(jiān)督，則自1979年后從未成為檢察機(jī)關(guān)工作的一項(xiàng)正式內(nèi)容?？傊趯?shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)行使刑事案件管轄權(quán)，與公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)和人民法院分工負(fù)責(zé)，執(zhí)行刑法和刑事訴訟法，才是其工作的中心和重點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)工作中心和重點(diǎn)的偏移，沖淡了其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的色彩。二是檢察機(jī)關(guān)政治功能的強(qiáng)化。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)自視為重大政策執(zhí)行者的趨勢(shì)有所強(qiáng)化，進(jìn)而弱化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、小康社會(huì)、和諧社會(huì)，是不同時(shí)期中國(guó)執(zhí)政黨和政府工作的目標(biāo)和主要內(nèi)容。近年來(lái)的工作報(bào)告顯示，檢察機(jī)關(guān)的工作經(jīng)常主動(dòng)地追隨各種政治目標(biāo)，政治功能越來(lái)越強(qiáng)化，不自覺(jué)地忽略了其作為具體法律維護(hù)者的定位。強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)為政治目標(biāo)服務(wù)，固然能夠強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)職權(quán)行為的正當(dāng)性，但同時(shí)亦在消解法律的獨(dú)立價(jià)值。法治作為一種治國(guó)方略，具有固定的內(nèi)涵和明確的價(jià)值準(zhǔn)則，法律作為法治國(guó)家的具體化，具有相對(duì)的明確性和確定性，其與政策的多變性和情景性具有鮮明的差別。法治國(guó)家理應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而存在的最為堅(jiān)實(shí)的價(jià)值基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)舍棄法治國(guó)家價(jià)值的追求，依附隨時(shí)勢(shì)而變化的政治目標(biāo)，既強(qiáng)化了法律的工具價(jià)值，亦是在毀損自身的獨(dú)立價(jià)值。同時(shí)，將自身正當(dāng)性置于隨時(shí)變化的重大政策之上，無(wú)疑是訴求于一種無(wú)法控制和把握的外在因素?？傊趹椃ù_認(rèn)法治國(guó)家的目標(biāo)之際，檢察機(jī)關(guān)尚未能充分理解憲法的時(shí)代變遷，不自覺(jué)地強(qiáng)化自身的政治功能和工作價(jià)值，消解其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位。法律監(jiān)督功能的弱化和政治功能的強(qiáng)化，是檢察機(jī)關(guān)作用的現(xiàn)狀。我們認(rèn)為，回歸憲法典的規(guī)定，切實(shí)履行憲法典規(guī)定的法律監(jiān)督職責(zé)，是法治國(guó)家建設(shè)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)行使的必然要求，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)知自身的憲法地位及權(quán)力范圍，自覺(jué)地扮演好法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色。

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