宋亞輝

(東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189)

廣告規(guī)制工具的實(shí)施效果研究

宋亞輝

(東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211189)

為治理違法廣告，中國(guó)現(xiàn)行法規(guī)定了事前審查、過程控制和事后監(jiān)督等規(guī)制工具，但嚴(yán)格的規(guī)制工具并沒有取得預(yù)期的實(shí)施效果。以醫(yī)療廣告為例進(jìn)行分析，得知原因在于:事前審查制度的高昂成本誘發(fā)了廣告主的對(duì)策行為;媒體的審查義務(wù)作為過程控制工具，也因?yàn)槊襟w的市場(chǎng)化改革而在實(shí)施中大打折扣;行政機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督檢查由于“委托—代理”問題和媒體“第四權(quán)力”的制約而難以有效落實(shí)。從解決對(duì)策的角度，應(yīng)當(dāng)針對(duì)上述三個(gè)方面的原因，分別為廣告主、媒體和行政執(zhí)法人員建立有效的激勵(lì)和責(zé)任威懾機(jī)制，促使他們積極履行各自的義務(wù)和職責(zé)。

廣告規(guī)制工具;醫(yī)療廣告;事前審查;媒體過程控制;行政機(jī)關(guān);事后監(jiān)督

一、現(xiàn)行法上的廣告規(guī)制工具

(一)事前審查

事前審查是指行政機(jī)關(guān)在廣告發(fā)布前對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行的行政審查，未申請(qǐng)審查或?qū)彶槲赐ㄟ^的不得發(fā)布商業(yè)廣告。中國(guó)《廣告法》第34條規(guī)定:“利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊以及其他媒介發(fā)布藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等商品的廣告和法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的其他廣告，必須在發(fā)布前依照有關(guān)法律、行政法規(guī)由有關(guān)行政主管部門對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查;未經(jīng)審查，不得發(fā)布?！痹摋l文是廣告內(nèi)容審查制度在中國(guó)的基本法律依據(jù)。此后頒布的部門規(guī)章進(jìn)一步完善了廣告內(nèi)容審查制度。按照立法者的預(yù)期，內(nèi)容審查制度就像一道“過濾網(wǎng)”，如果運(yùn)行良好，則所有違法廣告都難以流向市場(chǎng)。

(二)過程控制

商業(yè)廣告的發(fā)布涉及諸多中間環(huán)節(jié)，例如廣告代理、制作、媒介購買和廣告發(fā)布等，這些中間環(huán)節(jié)能夠影響廣告的具體內(nèi)容，甚至對(duì)廣告內(nèi)容具有決定作用。為規(guī)制日益泛濫的虛假、違法廣告，《廣告法》針對(duì)這些中間環(huán)節(jié)規(guī)定了具體的控制措施?！稄V告法》第27條規(guī)定:“廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者依據(jù)法律、行政法規(guī)查驗(yàn)有關(guān)證明文件，核實(shí)廣告內(nèi)容。對(duì)內(nèi)容不實(shí)或者證明文件不全的廣告，廣告經(jīng)營(yíng)者不得提供設(shè)計(jì)、制作、代理服務(wù)，廣告發(fā)布者不得發(fā)布?！睆V告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者對(duì)廣告內(nèi)容的審查義務(wù)，本文稱之為“媒體的審查義務(wù)”。在實(shí)踐中，由于所有廣告都要通過特定的媒體來發(fā)布，媒體由此成為第二道“過濾網(wǎng)”。如果媒體認(rèn)真核查廣告內(nèi)容是否違法，則虛假廣告也難以流向市場(chǎng)。

(三)事后監(jiān)督

依據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)定，廣告規(guī)制中的事后監(jiān)督主要是指，在禁止特定類型廣告及其內(nèi)容的基礎(chǔ)上，授權(quán)相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)事后的監(jiān)督檢查，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的違法或虛假廣告給予相應(yīng)的行政處罰措施。對(duì)此，中國(guó)《廣告法》第6條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門是廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。”對(duì)于商業(yè)廣告的禁止性類型和內(nèi)容，現(xiàn)行法有兩類規(guī)定:一是直接禁止特定類型廣告的發(fā)布。例如《廣告法》第16條規(guī)定:“麻醉藥品、精神藥品、毒性藥品、放射性藥品等特殊藥品，不得做廣告?！倍窃趶V告中禁止使用特定的用語，例如醫(yī)療廣告中不得含有不科學(xué)的表示功效的斷言或者保證、不得說明治愈率或者有效率?！稄V告法》第5章還進(jìn)一步規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，包括責(zé)令停止發(fā)布、消除影響和罰款等。事后的監(jiān)督檢查和行政處罰措施，主要借助其“威懾”功能來規(guī)制商業(yè)廣告。

(四)其他輔助性的規(guī)制工具

在商業(yè)廣告規(guī)制領(lǐng)域，除了上述典型的行政管制措施之外，還有一些其他輔助性的規(guī)制工具，主要有如下幾類:一是建立各類虛假、違法廣告的監(jiān)測(cè)制度，定期進(jìn)行廣告監(jiān)測(cè)，并運(yùn)用廣告監(jiān)測(cè)結(jié)果來提高廣告規(guī)制決策的合理性;二是信息規(guī)制工具的使用，對(duì)于廣告監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)的重大違法廣告案件，國(guó)家工商總局每季度以“違法廣告典型案件”的形式對(duì)外公布，這是通過信息的形式對(duì)違法者實(shí)施的“懲罰”，它與“強(qiáng)制發(fā)布更正廣告”制度類似，都屬于規(guī)制工具系譜中的信息工具;三是綜合各相關(guān)部門，建立“聯(lián)席會(huì)”制度，定期開展違法廣告的“專項(xiàng)治理行動(dòng)”，利用“運(yùn)動(dòng)”式的執(zhí)法措施來規(guī)制虛假或違法廣告。

二、廣告規(guī)制效果的初步考察

行政機(jī)關(guān)的事前審查是國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)程度較強(qiáng)的規(guī)制工具，它和媒體在中間環(huán)節(jié)的審查義務(wù)像兩道“過濾網(wǎng)”，如果得到實(shí)施則可以有效過濾違法廣告。為驗(yàn)證其效果，本文以醫(yī)療廣告為例，結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。需要說明的是，選擇醫(yī)療廣告作為考察對(duì)象，一方面是由于篇幅限制，本文無法對(duì)所有商業(yè)廣告進(jìn)行考察，①參見《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于定期統(tǒng)一發(fā)布廣告監(jiān)測(cè)信息的通知》，工商廣字［2001］第112號(hào)。而且實(shí)踐中的違法廣告情況都較類似，全面分析所有商業(yè)廣告也沒有太大必要;另一方面，由于醫(yī)療廣告是違法廣告在實(shí)踐中的“重災(zāi)區(qū)”，現(xiàn)行法全面規(guī)定了事前審查、過程控制和事后監(jiān)督制度，因而以醫(yī)療廣告為例進(jìn)行研究，具有代表性。目前，國(guó)家工商總局實(shí)施了廣告監(jiān)測(cè)制度，定期向社會(huì)發(fā)布廣告監(jiān)測(cè)信息;衛(wèi)生部和國(guó)家中醫(yī)藥管理局也要求:“各級(jí)衛(wèi)生行政部門要完善措施，充實(shí)力量，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療廣告發(fā)布情況的監(jiān)測(cè)?！雹趨⒁姟蛾P(guān)于積極配合工商行政管理部門進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療廣告專項(xiàng)整治工作的通知》，衛(wèi)醫(yī)發(fā)［2006］57號(hào)。

國(guó)家中醫(yī)藥管理局公布的2009年的廣告監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，幾乎所有的中醫(yī)醫(yī)療廣告都存在違法情形，2009年前三季度的違法率分別為95.6%、100%和97.1%。從具體的違法類型來看，中醫(yī)醫(yī)療廣告最主要的違法類型有兩種:一是廣告涉及禁止性內(nèi)容;二是無醫(yī)療廣告審查證明。其中，無審查證明的廣告占所有中醫(yī)醫(yī)療廣告的84.6%、86.1% 和 90.7%。該數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)的中醫(yī)醫(yī)療廣告都沒有向衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)廣告內(nèi)容審查，同時(shí)，廣告媒體也根本沒有依據(jù)《廣告法》第27條的規(guī)定來查驗(yàn)醫(yī)療廣告審查證明，更沒有主動(dòng)審查廣告內(nèi)容的真實(shí)性和合法性。通過上述廣告監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)初步得出如下結(jié)論:中國(guó)醫(yī)療廣告規(guī)制中的事前審查、過程控制和事后監(jiān)督工具基本處于無效狀態(tài)。

三、制度成本與廣告主的對(duì)策行為

(一)事前審查制度的高昂成本

作為理性經(jīng)濟(jì)人，廣告主的行為選擇取決于不同方案在實(shí)際運(yùn)行中的成本。就廣告內(nèi)容審查制度而言，首要的成本即廣告主提出申請(qǐng)的成本?！夺t(yī)療廣告管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第8條規(guī)定的審查機(jī)關(guān)為“省級(jí)衛(wèi)生行政部門”。根據(jù)衛(wèi)生部的統(tǒng)計(jì)，到2011年末，全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)95.4萬多個(gè)。③參見《2011年我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》http://www.moh.gov.cn/，2012年5月6日訪問。但是，享有審查權(quán)的省級(jí)衛(wèi)生行政部門只有31個(gè)。④我國(guó)共有34個(gè)省級(jí)行政機(jī)關(guān)，除港、澳、臺(tái)外，作為審查機(jī)關(guān)的省級(jí)衛(wèi)生行政部門只有31個(gè)。實(shí)踐中，并非每個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)都會(huì)做廣告，但醫(yī)療廣告遍布網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊、電臺(tái)、戶外媒體等卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，假設(shè)每個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)一年平均發(fā)布0.1條廣告，就有近3萬條廣告，而現(xiàn)有的31個(gè)審查機(jī)關(guān)能否勝任這一巨大工作量?從審查期限來看，《辦法》第9條規(guī)定的期限為20日，也可延長(zhǎng)至30日。這里較長(zhǎng)的法定審查期限和案件積壓的可能性，大大提高了廣告主申請(qǐng)審查的時(shí)間成本。此外，由于中國(guó)幅員遼闊，醫(yī)療機(jī)構(gòu)遍布城鄉(xiāng)各地，醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用地方的小報(bào)紙、小廣播、地方電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等媒體發(fā)布醫(yī)療廣告的現(xiàn)象比較普遍。依據(jù)《辦法》的規(guī)定，即便在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村或小城鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)布醫(yī)療廣告，也要到省級(jí)衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)審查，在沒有開通網(wǎng)絡(luò)電子申請(qǐng)的情況下，勢(shì)必增加廣告主的交通費(fèi)、聯(lián)絡(luò)費(fèi)和搜集信息成本。而且，“醫(yī)療廣告審查證明”的有效期為一年，到期后仍需繼續(xù)發(fā)布醫(yī)療廣告的，應(yīng)重新提出審查申請(qǐng)。這些因素提高了廣告主申請(qǐng)審查的成本，高昂的申請(qǐng)成本勢(shì)必影響廣告主申請(qǐng)審查的積極性。

從具體的審查標(biāo)準(zhǔn)來看，廣告主提出申請(qǐng)的成本也較高?！掇k法》第7條規(guī)定，醫(yī)療廣告不得含有以下情形:“涉及醫(yī)療技術(shù)、診療方法、疾病名稱、藥物的;保證治愈或者隱含保證治愈的;宣傳治愈率、有效率等診療效果的;利用患者、衛(wèi)生技術(shù)人員、醫(yī)學(xué)教育科研機(jī)構(gòu)及人員以及其他社會(huì)社團(tuán)、組織的名義、形象作證明的?！比欢捎谏虡I(yè)廣告的重要價(jià)值在于誘使消費(fèi)者對(duì)廣告內(nèi)容產(chǎn)生信賴，能夠獲得信賴的廣告主要表現(xiàn)為體驗(yàn)者的陳述、允諾、專家意見等，而這些能夠獲得消費(fèi)者信賴的廣告又遭到現(xiàn)行審查標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格限制。按照《辦法》第6條的規(guī)定:“醫(yī)療廣告內(nèi)容僅限于以下項(xiàng)目:醫(yī)療機(jī)構(gòu)第一名稱;醫(yī)療機(jī)構(gòu)地址;所有制形式;醫(yī)療機(jī)構(gòu)類別;診療科目;床位數(shù);接診時(shí)間;聯(lián)系電話?！边@就意味著，廣告主要使自己的廣告獲得審查通過，就只能像宣讀醫(yī)療服務(wù)目錄一樣，花重金在媒體上千篇一律地公布自己的名字、規(guī)模、聯(lián)系方式等信息。在廣告市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、廣告費(fèi)急速增長(zhǎng)的形勢(shì)下，醫(yī)療廣告嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)大大提高了廣告主申請(qǐng)審查的成本。

(二)廣告主的對(duì)策行為

第一，廣告主拒絕提出申請(qǐng)。由于能夠獲得消費(fèi)者信賴的廣告形式基本都遭到現(xiàn)行審查標(biāo)準(zhǔn)的限制，再加上案件積壓的可能性和較長(zhǎng)的審查周期，進(jìn)一步提高了申請(qǐng)審查的成本。廣告主就不太愿意主動(dòng)向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)審查。如果不申請(qǐng)審查的成本低于申請(qǐng)審查的成本，則廣告主自然會(huì)選擇成本更低的方案，這也許是大量廣告主不申請(qǐng)審查的主要原因(后文將提供進(jìn)一步的證據(jù))。在國(guó)家中醫(yī)藥管理局公布的廣告監(jiān)測(cè)結(jié)果中，幾乎所有的中醫(yī)醫(yī)療廣告都是通過宣傳自己獨(dú)特的醫(yī)療技術(shù)、治愈率等信息來誘導(dǎo)消費(fèi)者，而《辦法》第7條卻明確禁止此類最常用的廣告宣傳方式。這就意味著，如果這些廣告主都提出申請(qǐng)，則均無法獲準(zhǔn)許可。面對(duì)這一現(xiàn)狀，廣告主要么不做廣告，要做就不太愿意向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)內(nèi)容審查，因此就發(fā)生了廣告監(jiān)測(cè)中的現(xiàn)象——80%以上的中醫(yī)醫(yī)療廣告都沒有審查證明。

第二，“金蟬脫殼”之策。部分廣告主實(shí)際上也取得了“醫(yī)療廣告審查證明”，但在發(fā)布廣告時(shí)又擅自篡改審批內(nèi)容。例如山東省衛(wèi)生廳2006年第三季度的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，在被監(jiān)測(cè)的44家媒體中，共發(fā)現(xiàn)醫(yī)療廣告2620條，其中違法廣告2045條，違法率為78.05%。在所有違法廣告中，擅自篡改審批內(nèi)容的占33.64%。①參見《山東省2006年第三季度醫(yī)療廣告監(jiān)測(cè)及處理情況的通報(bào)》，魯衛(wèi)醫(yī)發(fā)［2006］24號(hào)。這一現(xiàn)象表明，大量醫(yī)療機(jī)構(gòu)根本沒有向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)內(nèi)容審查，少數(shù)提出申請(qǐng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)又在發(fā)布廣告時(shí)篡改了原審批內(nèi)容。該現(xiàn)象很容易解釋，由于現(xiàn)行審查標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，實(shí)踐中常見的醫(yī)療廣告形式都遭到現(xiàn)行法的禁止，一部分廣告主實(shí)際上只是想在表面上獲得合法資格，這樣既可以有效降低違法廣告被發(fā)現(xiàn)的概率，又可以通過篡改原審批內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)自由發(fā)布廣告的目的。嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)大大提高了申請(qǐng)不被許可的風(fēng)險(xiǎn)，從而激發(fā)廣告主的對(duì)策行為。

四、過程控制與媒體的審查義務(wù)

(一)媒體不履行審查義務(wù)的違法成本較低

2005年修訂后的《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第3條進(jìn)一步規(guī)定了相關(guān)配套措施，要求媒體必須配備專門的廣告審查員，對(duì)廣告內(nèi)容和相關(guān)證明文件進(jìn)行全面審查。在實(shí)踐中，查驗(yàn)有無“醫(yī)療廣告審查證明”，只用要求廣告主出示其證明文件即可，不存在任何難度和障礙。如果說廣告內(nèi)容存在虛假可能是由于廣告審查員審查不嚴(yán)所致，那么無審查證明的廣告被刊載，就完全屬于廣告審查員的不作為所致。由此引發(fā)的疑問是:媒體為何不履行審查義務(wù)?這要從媒體的收入結(jié)構(gòu)中尋找原因。改革開放后，市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)和國(guó)家財(cái)政的減負(fù)，促使媒體逐漸與國(guó)家財(cái)政“脫鉤”，走上產(chǎn)業(yè)化道路，媒體收入的主要來源為商業(yè)廣告［1］。由于媒體的生存高度依賴商業(yè)廣告，而廣告管制政策的寬嚴(yán)直接影響著媒體的廣告投放量，從而進(jìn)一步影響媒體的生存狀況。以醫(yī)療廣告“限制令”為例，自2006年11月1日起，全國(guó)所有報(bào)刊暫停發(fā)布12種醫(yī)療廣告。②參見新聞出版總署、國(guó)家工商總局《關(guān)于禁止報(bào)刊刊載部分類型廣告的通知》，新出聯(lián)〔2006〕11號(hào)。該限制令頒布后，2007年全國(guó)醫(yī)療廣告投放總額比上一年度減少69289萬元，同比減少7.05%，是近十年來首次出現(xiàn)的負(fù)增長(zhǎng)，并導(dǎo)致醫(yī)療廣告投放總額在全國(guó)十大產(chǎn)業(yè)中降到了第七位。③數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)2001—2008年《中國(guó)廣告年鑒》公布的數(shù)據(jù)整理而成，參見《中國(guó)廣告年鑒》，新華出版社2002—2008年版。

依照現(xiàn)行法的規(guī)定，對(duì)“醫(yī)療廣告審查證明”進(jìn)行查驗(yàn)是媒體的法定義務(wù)，但筆者對(duì)《齊魯晚報(bào)》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，媒體并沒有嚴(yán)格履行該義務(wù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)此也沒有進(jìn)行處罰。衛(wèi)生局又無權(quán)處罰報(bào)社，所以報(bào)社就自然成為“漏網(wǎng)之魚”。這是媒體不履行審查義務(wù)的主要原因。第二，工商局在例行執(zhí)法中也很少給予媒體有效的處罰。《廣告法》對(duì)廣告發(fā)布者的責(zé)任設(shè)置主要有“責(zé)令停止發(fā)布”和“沒收廣告費(fèi)并處罰款”。其中，“責(zé)令停止發(fā)布”是最輕微的處罰方式，它對(duì)媒體的決策和行為選擇影響不大，而“沒收廣告費(fèi)并處罰款”可導(dǎo)致媒體無利可圖，這是規(guī)范廣告市場(chǎng)的有效手段。然而，依據(jù)國(guó)家工商總局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算，面對(duì)大量存在的違法醫(yī)療廣告，工商局對(duì)媒體的罰沒金額只占醫(yī)療廣告投放總額的0.09%［2］?？梢姡ど叹衷趯?duì)醫(yī)療廣告的行政執(zhí)法中，極少對(duì)媒體實(shí)行“沒收廣告費(fèi)并處罰款”的行政處罰。

(二)廣告發(fā)布媒體的最優(yōu)選擇

“從法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的視角考察，如果法定成本的設(shè)定失當(dāng)而沒有有效改變經(jīng)濟(jì)人的成本結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)人遵循法律的作為或不作為的收益小于不遵循法律的不作為或作為的收益，則不遵循法律是經(jīng)濟(jì)人的理性選擇?！保?］在媒體是否查驗(yàn)“醫(yī)療廣告審查證明”問題上，成本收益結(jié)構(gòu)同樣是其行為選擇的決定因素。隨著媒體的產(chǎn)業(yè)化，廣告收入成為媒體賴以生存的核心因素，媒體的競(jìng)爭(zhēng)一定程度上是招攬廣告業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。如果媒體嚴(yán)格履行審查義務(wù)，必將導(dǎo)致大量的無證醫(yī)療廣告轉(zhuǎn)投其他媒體，從而使審查者自斷財(cái)路。如果不履行審查義務(wù)，一方面可以增加廣告收入，從而改善自己的生存狀況;另一方面，又不需要承擔(dān)相應(yīng)的違法成本。因此，在沒有違法成本制約的情況下，媒體為了招攬廣告業(yè)務(wù)就不愿意履行審查義務(wù)。

五、行政執(zhí)法過程中的偷懶問題

在醫(yī)療廣告領(lǐng)域，2003—2011年間國(guó)家主管部門頒布了許多政策性文件。分析后得知，醫(yī)療廣告管制政策的加強(qiáng)表現(xiàn)在案件查辦力度的加大和廣告綜合整治方案的改革。嚴(yán)厲的管制政策與“醫(yī)療廣告監(jiān)測(cè)結(jié)果”相比，出現(xiàn)了極不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

(一)行政規(guī)制機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況考察

違法廣告與其他違法行為的不同在于，它總是出現(xiàn)在公共場(chǎng)所或大眾媒體，其目的是“廣而告之”，因而違法醫(yī)療廣告被人們發(fā)現(xiàn)的概率為100%。由于工商行政部門和衛(wèi)生行政部門都有監(jiān)測(cè)違法醫(yī)療廣告的職責(zé)，其監(jiān)測(cè)方法為定期對(duì)媒體進(jìn)行跟蹤記錄，將其發(fā)布的所有廣告進(jìn)行審核。只要執(zhí)法人員充足并盡職盡責(zé)，所有違法廣告都將被發(fā)現(xiàn)。但衛(wèi)生部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“2008年各級(jí)衛(wèi)生行政部門對(duì)發(fā)布虛假違法醫(yī)療廣告的醫(yī)療機(jī)構(gòu)予以行政處罰的案件共計(jì)1759件，其中撤銷“醫(yī)療廣告審查證明”175件，吊銷相關(guān)診療科目38家，責(zé)令停業(yè)整頓72家，吊銷醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證1家?！雹賲⒁姟缎l(wèi)生部辦公廳關(guān)于打擊虛假違法醫(yī)療廣告工作情況的通報(bào)》，衛(wèi)辦醫(yī)管發(fā)［2009］73號(hào)。相較于數(shù)量龐大的違法醫(yī)療廣告，被查處的數(shù)量明顯偏少。

在2009年上半年，只有少數(shù)違法醫(yī)療機(jī)構(gòu)受到了衛(wèi)生局的行政處罰。其中，處罰率最低的是2009年1月—共有25家醫(yī)療機(jī)構(gòu)在《齊魯晚報(bào)》上共發(fā)布了83條違法廣告，只有1家醫(yī)療機(jī)構(gòu)受到了“責(zé)令改正”的處罰，處罰率為4%。對(duì)于廣告法規(guī)定的沒收廣告費(fèi)用、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等嚴(yán)格處罰措施，實(shí)踐中并沒有得到有效落實(shí)。筆者在對(duì)《齊魯晚報(bào)》六個(gè)月的跟蹤調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，被處以“責(zé)令改正”或“警告”的醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍繼續(xù)在該報(bào)紙上發(fā)布違法廣告。其原因在于，這兩種最輕微的處罰方式在實(shí)踐中幾乎沒有威懾作用。與此同時(shí)，工商部門也沒有對(duì)違法醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的處罰。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，衛(wèi)生局查處的大量違法案件都沒有移送工商局，因而工商局也難以實(shí)施有效的處罰。

(二)行政執(zhí)法中的偷懶或“委托—代理”

在執(zhí)法過程中，政府難以觀察到執(zhí)法人員的行動(dòng)，監(jiān)督又需要成本，此舉必將導(dǎo)致政府無法完全操控其執(zhí)法人員的行為和選擇，由此引發(fā)如下后果:一是由于人的有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向，缺乏監(jiān)控的行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中自然會(huì)有“偷懶”的激勵(lì)，執(zhí)法人員對(duì)到處泛濫的違法廣告“坐視不管”。二是政府與執(zhí)法人員之間的信息不對(duì)稱還會(huì)引發(fā)更嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。雖然行政執(zhí)法人員是代表政府行為，但每個(gè)執(zhí)法人員都有自身的利益追求。當(dāng)政府無法完全監(jiān)控執(zhí)法人員時(shí)，執(zhí)法過程中就可能出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致廣告規(guī)制工具難以得到有效落實(shí)。

六、媒體“權(quán)力”對(duì)政府執(zhí)法態(tài)度的影響

媒體對(duì)政府的輿論監(jiān)督已經(jīng)成為政府行為的非正式約束。實(shí)踐中，非正式約束比正式制度更直接地影響著政府與媒體的日常互動(dòng)和博弈。政府行為越來越多地受到媒體的監(jiān)督，有求于人的局面迫使政府與媒體展開“談判”，為了在“談判”中占據(jù)有利地位，政府很多時(shí)候不得不容忍媒體的要求，比如在廣告執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)媒體“網(wǎng)開一面”，以換取媒體在新聞報(bào)道中選擇有利于政府的角度來引導(dǎo)輿論。因此，在媒體角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的背景下，政府及其執(zhí)法人員基于自身利益的考慮，在執(zhí)法中沒有對(duì)廣告主體、尤其是媒體的違法行為進(jìn)行處罰。政府執(zhí)法人員寬松的執(zhí)法態(tài)度，導(dǎo)致廣告管制制度在實(shí)踐中沒有得到有效落實(shí)，從而使制度預(yù)設(shè)的成本收益結(jié)構(gòu)被打破，進(jìn)而難以引導(dǎo)人的行為，并最終導(dǎo)致虛假、違法廣告依然普遍存在。

七、廣告規(guī)制工具的實(shí)施建議

第一，應(yīng)當(dāng)降低廣告內(nèi)容審查制度的實(shí)施成本，從成本收益角度激勵(lì)廣告主積極主動(dòng)地提出審查申請(qǐng)。具體而言，在制度上應(yīng)當(dāng)將醫(yī)療廣告審查權(quán)從省級(jí)行政管理部門下放至縣級(jí)行政管理部門，并設(shè)置方便快捷的審查程序，防止廣告審查過程中的案件積壓?jiǎn)栴}。與此同時(shí)，立法上還要適當(dāng)放寬廣告審查標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫^于嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致廣告主望而卻步，從而影響廣告內(nèi)容審查制度的實(shí)施。

第二，要強(qiáng)化廣告發(fā)布媒體的審查義務(wù)，對(duì)于拒不履行審查義務(wù)的媒體，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照現(xiàn)行《廣告法》的規(guī)定，對(duì)其處以“沒收廣告費(fèi)”并處以罰款的行政處罰，從成本收益角度激勵(lì)廣告發(fā)布媒體積極履行審查義務(wù)。這一處罰方式之所以有效，是因?yàn)槊襟w的行為選擇是建立在私人收益最大化的基礎(chǔ)上，如果行政處罰能夠使那些拒不履行審查義務(wù)的廣告媒體無利可圖，則廣告媒體將會(huì)自動(dòng)改變策略。

第三，最關(guān)鍵的因素是解決行政執(zhí)法人員的“偷懶”和“委托—代理”問題。任何廣告規(guī)制工具要想得到有效落實(shí)，都必須有相應(yīng)的法律責(zé)任作為威懾機(jī)制。從這個(gè)意義上說，行政執(zhí)法人員的嚴(yán)格執(zhí)法成為治理違法廣告的關(guān)鍵所在。如何保證行政執(zhí)法人員能夠盡職盡責(zé)，不會(huì)出現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人“網(wǎng)開一面”的問題，這是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要建立相應(yīng)的問責(zé)制和執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制。由于篇幅上的限制，本文無法對(duì)此展開論述，這里僅提供兩條分析思路:一方面，要通過法律制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施，讓偷懶的執(zhí)法人員承擔(dān)相應(yīng)的負(fù)面評(píng)價(jià)和違法成本;另一方面，要通過建立信息溝通機(jī)制，讓多元的行政規(guī)制機(jī)關(guān)以及執(zhí)法人員之間保持信息上的溝通與交流，從而實(shí)現(xiàn)多元規(guī)制機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)，以及規(guī)制機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法人員的有效監(jiān)控，防止執(zhí)法人員偷懶及出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

［1］張富剛.淺談財(cái)政與中國(guó)媒體產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程［J］.新聞知識(shí)，2003，(4):33.

［2］2005 中國(guó)廣告年鑒［K］.北京:新華出版社，2005:48，53.

［3］應(yīng)乙，顧梅.論后果模式與法律遵循——基于法經(jīng)濟(jì)分析的視角［J］.法學(xué)，2001，(9).

［責(zé)任編輯:張蓮英］

Research on the Actual Effect of Advertising Regulatory Tools

SONG Ya-hui
(School of Law，Southeast University，Nanjing 211189，China)

To govern illegal advertising，existing law in China provides for regulatory tools such as prior review，process control and post－supervision.But strict regulatory tools do not achieve the desired implementation effects.Medical advertisements are taken for example，prior censorship of the high cost induces the countermeasures behavior of the advertisers;the media takes review obligations as a process control tool and the media market－oriented reforms in the implementation are greatly reduced;administration post supervision and inspection are difficult to carry out because of the"principal－agent problem and the media constraints of the"fourth power".The solutions are as followed:advertisers，media and administrative law enforcement personnel should be provided for effective incentives and responsibilities of deterrence，in order to prompt them to actively fulfill their respective obligations and responsibilities.

advertising regulatory tools;medical advertisement;prior review;process control of media;administration;post－supervision

D631.43

A

1009－1971(2012)05－0076－05

2012－05－16

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“虛假廣告的法律治理研究”(10YJA820055)

宋亞輝(1984—)，男，河南洛陽人，講師，法學(xué)博士，從事經(jīng)濟(jì)法研究。