□張應強

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）在高等教育部分提出了兩個重點改革任務(wù)和目標：一是提高高等教育質(zhì)量，二是完善和建設(shè)現(xiàn)代大學制度。在今年上半年教育部發(fā)布的“高等教育質(zhì)量三十條”和“高等教育專題規(guī)劃”中，提高高等教育質(zhì)量和建設(shè)現(xiàn)代大學制度也是核心和重點內(nèi)容。目前，這兩項工作正在積極落實，分別推進。特別是在提高高等教育質(zhì)量方面，教育部和各高等學校都在采取積極行動。我認為，提高高等教育質(zhì)量和建設(shè)現(xiàn)代大學制度，這兩大問題不是彼此分割和孤立的，而是密切關(guān)聯(lián)的。從立足長遠來看，從高等教育質(zhì)量政策的有效性和穩(wěn)固性來看，必須從完善大學制度來抓高等教育質(zhì)量。

一、高等教育質(zhì)量和質(zhì)量保障

高等教育質(zhì)量是一個多層面的概念。就高等教育系統(tǒng)而言，是指一個國家高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量，主要是高等教育系統(tǒng)在國家和社會層面發(fā)揮作用的大小和能力,也就是整個高等教育系統(tǒng)為經(jīng)濟政治文化發(fā)展、社會和諧和進步作了什么貢獻。就高等學校教育而言，主要是指人才培養(yǎng)質(zhì)量，即高校培養(yǎng)的人才滿足社會需要的程度。目前人們所談的高等教育質(zhì)量，主要指高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量。

在高等教育發(fā)展的不同階段，高等教育質(zhì)量針對不同的問題，有不同的質(zhì)量主題。在精英教育階段，高等教育質(zhì)量是針對少數(shù)人而言的，而把大多數(shù)人排除在高等教育質(zhì)量話題之外，是關(guān)于精英教育的質(zhì)量；在大眾化階段，高等教育質(zhì)量是針對多數(shù)人而言的，接受高等教育的機會以及教育公平的程度，成為高等教育質(zhì)量議題的主要內(nèi)容。我國高等教育在政府主導之下，實現(xiàn)了快速的、超常規(guī)的大眾化，其中的質(zhì)量問題主要是由粗放的發(fā)展方式帶來的。政府、社會、高校、家庭和求學者的合力，成為驅(qū)動高等教育規(guī)模擴張的強大動力。而長期以來形成的政府辦學體制和機制，使得政府成為高等教育機會的提供者和高等教育質(zhì)量的控制者。當社會問責體系發(fā)展起來之后，政府就成為高等教育質(zhì)量問責的主要對象。高等教育機會不多，許多人沒有獲得高等教育機會，人們對政府表達高等教育機會訴求和質(zhì)量訴求；有了高等教育機會后，又出現(xiàn)了教育機會不公平現(xiàn)象，或者優(yōu)質(zhì)高等教育資源少，人們也要向政府表達不滿。面對高等教育質(zhì)量問責，政府往往會不斷強化高等教育質(zhì)量控制，這就會使政府辦學體制和機制更加強化，很難改變。

當高等教育進入社會中心之后，高等教育往往會有眾多的利益相關(guān)者。不同的利益相關(guān)者，對高等教育質(zhì)量的關(guān)注點是不一樣的，其質(zhì)量需求也是不一樣的，由此形成不同的質(zhì)量評價標準和質(zhì)量判斷結(jié)果。也就是說，不同的質(zhì)量評價主體總是從自身需要的滿足程度來評價高等教育質(zhì)量。就政府主管部門而言，高等教育是否滿足了國家重大戰(zhàn)略需求和政府領(lǐng)導推進的經(jīng)濟建設(shè)和社會管理的需要、是否為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展培養(yǎng)了高素質(zhì)人才，成為政府評價高等教育質(zhì)量高低的標準；對大學而言，高等教育質(zhì)量主要涉及辦學質(zhì)量，即大學的人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學研究質(zhì)量、社會服務(wù)質(zhì)量；對用人單位和公眾而言，高等教育質(zhì)量主要指高等學校所培養(yǎng)的人才是否滿足了用人單位和公眾的需要，這種需要是多樣化和個性化的，千差萬別的；對求學者及其家庭而言，高等教育質(zhì)量主要涉及求學者需要的滿足程度以及它們感受到的教育公平程度。這就是說，我們要制定統(tǒng)一的高等教育質(zhì)量標準來進行質(zhì)量控制和質(zhì)量評價，是相當困難的事情。

這種困難還表現(xiàn)在高等教育質(zhì)量概念的模糊性上?！督逃笤~典》對教育質(zhì)量有一個界定，認為教育質(zhì)量是對教育水平高低和效果優(yōu)劣的評價，最終體現(xiàn)在培養(yǎng)對象的質(zhì)量上。教育水平高低、教育效果優(yōu)劣、培養(yǎng)對象的質(zhì)量，內(nèi)涵明確但無法準確計量，外延廣闊無法準確把握。因為教育質(zhì)量不同于產(chǎn)品質(zhì)量，產(chǎn)品質(zhì)量首先是產(chǎn)品合格標準，其次是產(chǎn)品的適用性——產(chǎn)品對用戶需要的滿足程度。產(chǎn)品的質(zhì)量標準好制定，但教育的質(zhì)量標準難制定，特別是難以量化和指標化。尤其就高等教育對用戶需要的滿足程度而言，由于用戶各不相同，需要各異，且其需要具有多變性，需要的滿足程度具有高度主觀性，導致制定統(tǒng)一的量化質(zhì)量標準非常困難。因此，高等教育質(zhì)量標準的制定和相應的質(zhì)量評價，是一個國際性難題。

當然，這并不是說我們在高等教育質(zhì)量保障方面無能為力。事實上，就高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量而言，當我們無法制定準確和科學的質(zhì)量標準來進行質(zhì)量保障活動時，人們往往轉(zhuǎn)向人才培養(yǎng)活動中的條件保障和培養(yǎng)過程控制。其假設(shè)是，當具備教學保障條件和嚴格教學活動各環(huán)節(jié)時，高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量是有保證的。這就是國外高等教育質(zhì)量評價往往以院校認證和專業(yè)認證為主要方式的原因。這種質(zhì)量評價說明，學校是獨立自主的辦學主體，是高等教育質(zhì)量保障的主體，也是高等教育質(zhì)量問責的對象。由此形成了自主辦學、自我約束、市場檢驗、社會問責的高等教育質(zhì)量保障體系。

這就是說，高等教育質(zhì)量建設(shè)的重心在高校，約束力在市場，市場質(zhì)量競爭是高等教育質(zhì)量保障的基礎(chǔ)性體制和機制。

二、“雙重體制”是當前高等教育質(zhì)量問題的根源

目前，我國高等教育總體上運行在一種雙重體制（計劃體制和市場體制）之中，大學辦學事實上是在雙重體制中辦學。政府教育行政部門目前仍然是大學辦學規(guī)則、辦學質(zhì)量標準的制定者和大學辦學資源（包括顯性資源和隱性資源）的擁有者和分配者。從資源配置角度而言，既有政府計劃配置方式又有市場競爭性配置方式；從高等教育管理而言，既有行政管理機制又有市場調(diào)節(jié)機制；從高等教育質(zhì)量評價而言，既有政府主導的評價也有市場和社會的評價……可以說，在高等教育管理和運行的方方面面，都存在雙重體制和兩種力量。在雙重體制之下，以大學辦學質(zhì)量和辦學水平評價為例，在哪些領(lǐng)域?qū)嵭姓u價，哪些領(lǐng)域?qū)嵭惺袌鲈u價，是政府評價多一點還是市場評價多一點，這都是由政府教育主管部門確定的，其中存在大量的不確定性問題，是大有講究的。大學在雙重體制中辦學，極易滋長辦學投機行為——既想規(guī)避市場風險又要獲得市場配置和政府配置資源的好處。這就給大學領(lǐng)域違背辦學規(guī)律的辦學行為甚至腐敗和尋租行為提供了制度空間，導致大學競爭成為非完全市場競爭，嚴重的就會出現(xiàn)大學競爭異化，從而使大學競爭成為脫離辦學質(zhì)量的無序競爭甚至不公平競爭。在這種雙重體制之中辦學，有的大學可能左右為難，面對雙重體制無所適從；有的大學則可能左右逢源，在雙重體制中如魚得水。對大學辦學而言，這實際上是一種不公平的辦學和發(fā)展環(huán)境。

如何限制甚至革除雙重體制對高等教育質(zhì)量問題帶來的負面影響，是高等教育改革發(fā)展中的一個重要問題。我認為，抓高等教育質(zhì)量建設(shè)，首先必須要政府轉(zhuǎn)變對高等教育和大學的管理職能，以解決目前普遍存在的大學面向政府辦學的問題。同時，要限制和減少政府對大學辦學的授權(quán)審批事項，建立一種以市場競爭和市場配置資源為基礎(chǔ)的高等教育管理體制和運行機制，真正把高校建設(shè)成為面向社會依法自主辦學的法人實體，使高校在市場競爭中自主辦學、自我約束、自我負責。唯有如此，才能用嚴酷的市場競爭促使高校深刻認識到提高教育質(zhì)量是大學辦學的核心，是關(guān)系到學校生死存亡的生命線。

高校質(zhì)量意識的強化和自我約束機制的建立，只有借用市場機制才能形成。長期以來，我們熱衷于高等教育的政府行政控制，忽視市場機制的作用。由政府進行高等教育質(zhì)量約束、質(zhì)量控制和質(zhì)量評價，其責任主體是政府，因而高?？偸浅霈F(xiàn)“上有政策，下有對策”的逃避政府約束和控制的行為，不僅政府的質(zhì)量管理成本非常高，而且效果不好；只有由市場來進行質(zhì)量約束、質(zhì)量控制和質(zhì)量評價，其責任主體才是高校，才能促使高校面向市場辦學。市場是高等教育質(zhì)量標準的基本來源，市場競爭暗含了高等教育質(zhì)量標準，市場在檢驗高校的辦學水平和教育質(zhì)量，也在約束學校的辦學行為和辦學質(zhì)量。這就是說，市場競爭是最好的一種高等教育質(zhì)量約束機制和保障機制。目前，我們急需建立起高等教育質(zhì)量評價和約束的市場機制，需要把高校發(fā)展的自主權(quán)還給高校，需要把高等教育質(zhì)量的約束權(quán)交給市場，以使高校在辦學過程中真正強化質(zhì)量意識，感受市場競爭帶來的發(fā)展壓力、發(fā)展動力和發(fā)展活力。把高校建設(shè)成為面向社會依法自主辦學的法人實體，給予高校辦學自主權(quán)，使高校成為自我負責的權(quán)利主體和責任主體，是提升高等教育質(zhì)量的根本。

這就是說，抓高等教育質(zhì)量建設(shè)，根本在于改變政府與大學的關(guān)系，改變政府包攬一切、操控一切的大學制度。政府職能的轉(zhuǎn)變，必然導致社會力量和市場力量的介入，高校的準確定位問題、分類和分流問題、辦出特色和提高質(zhì)量問題，就有了解決的可能性。從這種意義上說，完善大學制度建設(shè)是提高高等教育質(zhì)量的根本和關(guān)鍵。

三、提高高等教育質(zhì)量必須完善大學制度

完善大學制度，建立現(xiàn)代大學制度，對提高高等教育質(zhì)量具有基礎(chǔ)性和制度性意義。我們過去的高等教育質(zhì)量建設(shè)，總體上是與現(xiàn)代大學制度建設(shè)相分離的，因而呈現(xiàn)為一種“打補丁”式的改革和建設(shè)模式。哪兒出了問題、有了漏洞，就打個補丁。比如，教授不給本科生上課，就出臺要求教授上講臺的嚴厲措施；教師不重視教學，不安心教學，就出臺評選國家教學名師等激勵措施；畢業(yè)生就業(yè)困難，就把就業(yè)率作為評價學校工作的指標，并與招生指標掛鉤……這些政策和措施，在既有的大學制度框架內(nèi)當然是必要的，也的確能起到一定的效果，但管理成本非常之高，僅就畢業(yè)生就業(yè)率來看，不僅就業(yè)率有水分，而且核查成本非常之高。提高高等教育質(zhì)量是目前世界各國高等教育改革發(fā)展的核心問題，但我們在西方國家高等教育質(zhì)量政策和措施中，很少見到我們這一類質(zhì)量保障和建設(shè)措施。如果在一種大學制度下，高等教育質(zhì)量問題層出不窮，或者“按下葫蘆浮起瓢”，那么，這種“打補丁”式的改革和完善是不能解決問題的。不變更大學制度和創(chuàng)新高等教育體制機制，只能解決表面的質(zhì)量問題，而不能解決深層次的質(zhì)量問題。我們需要考慮完善大學制度，建設(shè)現(xiàn)代大學制度。

制度經(jīng)濟學理論強調(diào)了制度設(shè)計和制度安排的重要性。經(jīng)濟學家吳敬璉認為：制度高于技術(shù)；生產(chǎn)的發(fā)展與其說是技術(shù)本身，毋寧說是有利于人的制度安排。這種制度設(shè)計是一種頂層制度設(shè)計。就高等教育而言，這種頂層制度設(shè)計是在高等教育理念和大學理念支配之下的總體性和基礎(chǔ)性制度設(shè)計，這就是現(xiàn)代大學制度設(shè)計。現(xiàn)代大學制度主要涉及兩大方面，就宏觀而言，涉及大學與政府的關(guān)系、大學與社會的關(guān)系、大學與大學的關(guān)系；就微觀而言，涉及大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要是大學內(nèi)的學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系?，F(xiàn)代大學制度的核心就是大學自治、學術(shù)自由、學者治校理念的制度性確認和固化。

在目前的高等教育改革發(fā)展和大學建設(shè)中，人們總是首先寄希望于好的人——好的校長和好的人才等，而把好的制度——好的高等教育制度和大學制度放在次要位置。比如，在當前的辦學過程中，人們對大學校長寄予了很高期望。學校的文科發(fā)展不好，我們寄希望于出現(xiàn)一位重視文科建設(shè)和發(fā)展的校長，甚至最好是文科出身的大學校長；本科教育不被重視，我們寄希望于出現(xiàn)一位重視本科教育的大學校長，等等。還有，我們無論從國家層面還是從大學層面都非常重視海外高層次人才的引進，希望從國外大學和研究機構(gòu)引進我們需要的杰出人才。這在當前是非常必要的。但是，從長遠來看，我們的高等教育系統(tǒng)和大學不能老是靠從國外引進人才，不能老是走依附發(fā)展的道路。一個國家的高等教育體系和大學體系如果不能培養(yǎng)自己所需要的優(yōu)秀人才，這個高等教育體系和大學體系就是有問題的。因此，我們應該認真思考并著手建設(shè)有利于創(chuàng)新人才和杰出人才脫穎而出的大學制度和制度環(huán)境?！板X學森之問”的核心并不在“問”其他，而在于“問”我們的大學制度和教育理念。

好的大學有好的大學校長，好的大學校長可能會把大學辦好。這可以在中外大學史上找到很多例證。但是，好的大學校長是怎么產(chǎn)生的？好的大學校長是好的大學制度產(chǎn)生的。在好的大學制度下，好的大學校長是成批涌現(xiàn)的；在不好的大學制度下，好的大學校長是個別出現(xiàn)的，是這些特殊的個人在向往和追求好的大學制度的過程中產(chǎn)生的。在先進的大學制度下，國外的大學，哪怕是最著名的大學，他們并不把大學校長強調(diào)得如此重要，并不簡單地把大學成就歸功于校長，而是歸功于大學制度。國外的大學也沒有像我們大學中那么多的“人才工程”，那么大的人才投入，而是建立起了有利于杰出人才成長發(fā)展和脫穎而出的大學制度。在好的大學制度下，沒有差的大學校長，只有風格各異的大學校長；在好的大學制度下，杰出人才和創(chuàng)新性人才是成批涌現(xiàn)的。

所以，先進的大學制度，是統(tǒng)攝高等教育改革發(fā)展全局的根本。建設(shè)了好的大學制度，不僅可以培養(yǎng)我們自己需要的杰出人才，涌現(xiàn)出優(yōu)秀的大學校長，而且可以吸引并留住真正能為我們長期服務(wù)的海外優(yōu)秀人才。抓住了這個根本，提高高等教育質(zhì)量就不再是一個孤立的工作，就不再是一個“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的技術(shù)性問題，就不再需要在“破舊的衣服”上不斷地“打補丁”。

這就是說，我們必須通過建設(shè)現(xiàn)代大學制度，通過高等教育體制機制創(chuàng)新來解決高等教育質(zhì)量的深層次問題。建設(shè)現(xiàn)代大學制度，首先要理順大學與政府的關(guān)系，解決政府對大學包得過多、控制過多的問題，讓大學面向社會、面向市場自主辦學，自主應對市場競爭，獨立承擔辦學責任和市場競爭的后果，使大學成為高等教育質(zhì)量的責任主體。