○劉友凡

加強能源立法工作 助力湖北跨越式發(fā)展

○劉友凡

能源安全事關(guān)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)國家安全。節(jié)能成為當(dāng)今世界的共識，也是我國的基本國策。本文圍繞能源問題及我省能源立法實踐，和大家交流探討。

一、能源安全與能源立法背景

（一）世界能源情況

1.能源利用的發(fā)展。能源是人類賴以生存和發(fā)展的燃料和動力來源。人類發(fā)展的歷史，就是一部開發(fā)、利用能源資源的歷史。遠(yuǎn)古時期，先民茹毛飲血，生活條件極其惡劣；傳說中燧人氏鉆木取火，這是人類開發(fā)利用能源的巨大進(jìn)步。數(shù)千年以來，薪柴是主要的燃料。18世紀(jì)，英國開始工業(yè)革命，蒸汽機出現(xiàn)，促進(jìn)了煤炭的大規(guī)模開采利用。到1860年，煤炭在世界一次能源消費結(jié)構(gòu)中占24%，1920年上升為62%。之后，隨著石油的廣泛應(yīng)用，煤炭的消費比重逐漸下降。1979年，世界能源總消費中，石油占比高達(dá)54%。進(jìn)入新世紀(jì)以來，世界經(jīng)濟發(fā)展迅速，能源消費需求不斷增加。1973年，世界一次能源消費量為57億噸油當(dāng)量，2006年增至108億噸，年均增長2%左右。未來20年，化石能源仍是世界范圍內(nèi)一次能源的主導(dǎo)來源。

2.世界能源危機及其影響。能源缺乏是本世紀(jì)各國面臨的最大挑戰(zhàn)。據(jù)資料分析，石油、天然氣等主要化石能源將在本世紀(jì)加速枯竭。能源的短缺以及對化石燃料的過度依賴，對國際政治經(jīng)濟造成深遠(yuǎn)的影響。石油是現(xiàn)代最重要、最具戰(zhàn)略性的能源與基礎(chǔ)原料，世界經(jīng)濟消耗的40%、交通運輸能耗的90%來自石油。隨著能源消費的持續(xù)增長，對石油資源的爭奪日趨激烈，爭奪的方式也更加復(fù)雜。上世紀(jì)80年代以來的兩伊戰(zhàn)爭、海灣戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭，包括近期的利比亞戰(zhàn)爭等，背后都存在企圖掌控這些地區(qū)石油資源的因素。

3.世界各國加快新能源的開發(fā)利用。為保障能源安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，近些年，各國都注重加強對太陽能、核能、風(fēng)能、地?zé)岬刃履茉吹拈_發(fā)利用。據(jù)統(tǒng)計，近10年來，全球風(fēng)力發(fā)電年均增長28%，太陽能光伏發(fā)電（PV）年均增長30%，生物質(zhì)液體燃料年均增長15%。2008年，全球投入可再生能源供熱和發(fā)電方面的資金約為1200億美元，如加上用于研發(fā)項目的投資等，將超過1500億美元。2008年，與可再生能源相關(guān)的就業(yè)崗位已接近300萬個。目前，160多個公司已形成世界性可再生能源產(chǎn)業(yè)基地，市值高達(dá)2400多億美元。

（二）我國能源情況

當(dāng)前中國面臨四個關(guān)鍵性挑戰(zhàn)，一是自然資源和可持續(xù)發(fā)展，二是環(huán)境保護(hù)，三是收入與生活水平不平衡，四是民主政治建設(shè)，這些問題都與能源有關(guān)。

1.我國能源總體狀況。其一，能源資源總量比較豐富，以煤炭為主。根據(jù)2006年《中國的能源狀況與政策》白皮書，我國煤炭資源保有量10345億噸，可采儲量約占世界的13%，居世界第三位；可供開發(fā)的水能折合年發(fā)電量約1.76萬億千瓦時，相當(dāng)于世界水力資源的12%，居世界首位。石油、天然氣資源儲量相對不足，僅占世界儲量的1.8%和0.7%。其二，人口眾多，人均能源資源擁有量低。煤炭、水能人均擁有量相當(dāng)于世界平均水平的50%；石油、天然氣人均資源量僅為世界平均水平的1/15左右。其三，資源稟賦與能源消費在地域上存在明顯差別。能源儲量主要在中西部地區(qū)，消費主要集中在東南沿海，大規(guī)模、長距離的北煤南運、西氣東輸、西電東送，能源利用成本高。

2.能源需求迅速增長。改革開放初期，我國對能源需求有限，是煤炭、石油出口國。上世紀(jì)90年代以來特別是進(jìn)入新世紀(jì)后，中國經(jīng)濟進(jìn)入新的發(fā)展階段，固定資產(chǎn)投資迅速增加，重化工比重增大，高耗能產(chǎn)業(yè)迅速擴張。2010年，中國一次能源消費量為32.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，折合22.35億噸油當(dāng)量，首次超過美國，一躍成為全球最大的能源消費國。同時我們也要看到，我國人均能源消費還不高，我國現(xiàn)在正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期，能源消費總量還將有大的增長。我們講節(jié)約能源，主要是講提高能源利用效率，降低單位生產(chǎn)總值的能耗。

3.能源事業(yè)加快發(fā)展。我國一直重視能源工作，上世紀(jì)60年代大慶油田、“鐵人”創(chuàng)業(yè)精神，曾激勵了一代又一代人。改革開放以來，與經(jīng)濟快速發(fā)展相適應(yīng)，我國初步形成以電力為中心，以煤炭為主體，石油、天然氣和可再生能源全面發(fā)展的能源供應(yīng)格局和供應(yīng)體系。

我國能源缺口較大，主要能源進(jìn)口大幅上升。近些年，為保障石油安全，我國勘探開發(fā)力度不斷加強。同時重視與周邊國家特別是能源出口國的交流合作，進(jìn)行海外原油收購，加快鋪設(shè)國際油氣運輸管道，突破“馬六甲困局”。目前，我國的東北（中俄原油管道）、西北（中哈原油管道、中亞天然氣管道）、西南陸上（中緬油氣管道）和海上（經(jīng)過馬六甲海峽的海上通道）四個方向油氣進(jìn)口通道已經(jīng)打通；這一戰(zhàn)略格局的形成，有利于實現(xiàn)石油、天然氣運輸渠道的多元化，有利于能源供應(yīng)的安全。我國還注重加強戰(zhàn)略石油儲備，已形成36天消費量的儲備能力。

4.能源結(jié)構(gòu)調(diào)整加快。我國的能源結(jié)構(gòu)長期以煤為主，經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，資源消耗水平高，能源消費總量及溫室氣體排放均居世界前列。2007年《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》提出，要加快推進(jìn)風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、太陽能發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，逐步提高優(yōu)質(zhì)清潔可再生能源的比例，力爭到2020年可再生能源消費量達(dá)到總量的15%。近些年，我國有序發(fā)展水電，積極發(fā)展核電，鼓勵支持農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和條件適宜地區(qū)大力發(fā)展生物質(zhì)能、太陽能、地?zé)?、風(fēng)能等新型可再生能源，能源結(jié)構(gòu)有所改善。我國的水電裝機容量、核電在建規(guī)模、太陽能熱水器集熱面積和光伏發(fā)電容量，均居世界第一位。

5.能源利用效率偏低。十一五以來，我國全面實施十大重點節(jié)能工程，在工業(yè)、交通、建筑等重點領(lǐng)域開展節(jié)能行動。2010年，我國單位產(chǎn)值能耗比2005年又下降19.06%，基本完成“十一五”的節(jié)能目標(biāo)，其中，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗下降26%。但我們要清醒地看到，我國的能源利用效率仍然低于世界平均水平，節(jié)能減排任重道遠(yuǎn)。

（三）湖北省能源情況

1.能源稟賦。總體上看，湖北缺煤、少油、乏氣，水電資源相對豐富。一是水能資源。全省水電資源經(jīng)濟可開發(fā)3300萬千瓦，居全國第4位，年均發(fā)電量1494億千瓦時。二是煤炭資源。我省煤炭資源匱乏，且開發(fā)難度大。到2008年底，全省共查明煤炭資源儲量14.33億噸，目前年產(chǎn)量1200萬噸左右。三是石油資源，主要集中在潛江、天門、荊州、仙桃等地。四是天然氣資源。我省天然氣資源集中分布在恩施州利川市建南地區(qū)，儲量約50億立方米，年開采量7653萬立方米。五是新能源。全省風(fēng)能、太陽能、地?zé)豳Y源豐富，開發(fā)利用潛力巨大，核電項目正在推進(jìn)。

2.能源工作主要成就。近些年，湖北省能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。2009年，全省一次能源生產(chǎn)總量為5019萬噸標(biāo)煤（含三峽等電站調(diào)出電量），占全國生產(chǎn)總量的1.83%；全省全口徑發(fā)電裝機容量4567萬千瓦（含三峽電站1820萬千瓦），同比增長5.57%，居全國第7位，其中水電、火電裝機容量分別占65.68%和34.29%；年發(fā)電量1797.66億千瓦時，同比增長2.59%，居全國第8位。同時，節(jié)能工作取得積極進(jìn)展?！笆晃濉逼陂g，全省單位GDP能耗下降21.67%，超額完成目標(biāo)任務(wù)。五年來，全省全社會累計完成節(jié)能量3300萬噸標(biāo)煤，減少二氧化碳排放7400萬噸；重點領(lǐng)域節(jié)能工作穩(wěn)步推進(jìn)。全省以能源消費年均8.5%的增速支撐了經(jīng)濟年均13.9%的增速，能源消費彈性系數(shù)由1.07下降到0.61，緩解了能源供需矛盾。

3.能源產(chǎn)業(yè)主要制約因素。其一，能源產(chǎn)需不平衡，對外依存度高。湖北省是能源消費大省。煤炭儲量不足全國的1%，石油可采儲量僅占全國的0.8%；天然氣地質(zhì)儲量僅占全國的1.2%。水能資源較豐富，但開發(fā)率已超過95%，進(jìn)一步開發(fā)潛力有限。2009年，全省能源自給率僅36.6%，這是制約湖北省經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。其二，能源利用效率偏低。一方面，火力發(fā)電效率低。另一方面，高耗能產(chǎn)業(yè)能耗大，其中電力、鋼鐵、化工、有色金屬等六大高耗能行業(yè)單位能耗高出全省平均水平近一倍。其三，結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。一是能源季節(jié)性短缺。湖北水電比重大，受季節(jié)性來水和防洪影響，負(fù)荷高峰容易出現(xiàn)電力短缺。二是能源地區(qū)性強。鄂西地區(qū)水電密集，電力發(fā)展較快，而用電負(fù)荷主要分布在鄂東，能源消費占全省總量的60%以上。三是能源消費結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，工業(yè)用能比例過高。在能源種類上，天然氣在能源消費中的比例不足1%，遠(yuǎn)低于全國3.4%的水平。其四，能源環(huán)境問題嚴(yán)峻。全省以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)，以及相對落后的能源生產(chǎn)和消費方式，帶來了諸多環(huán)境、資源和社會問題。

二、湖北省能源地方立法情況

能源法是關(guān)于開發(fā)、利用和管理各種能源的法律規(guī)范的總稱。能源法的制訂，始于20世紀(jì)50年代，1952年日本制定了《石油及可燃性天然氣資源開發(fā)法》。有些國家在制訂單行條例的基礎(chǔ)上，制訂了綜合性法規(guī)，英國1976年制定《能源法》，日本1979年出臺《關(guān)于合理使用能源的法律》，法國也在2005年制定《能源政策法》。在我國，全國人大常委會先后出臺了礦產(chǎn)資源法、電力法、煤炭法、節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法等有關(guān)能源的重要法律，但還缺乏能源領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性法律。

地方立法是國家立法的具體化和重要補充，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。2009年以來，圍繞資源能源工作，湖北省先后制定了武漢城市圈改革試驗促進(jìn)條例、民用建筑節(jié)能條例、農(nóng)村可再生能源條例、實施節(jié)能法辦法等“三條例一辦法”，4件法規(guī)，占同期省人大立法總數(shù)的15%。這些法規(guī)覆蓋能源節(jié)約和開發(fā)利用等環(huán)節(jié)，具有較強的針對性和操作性，標(biāo)志著湖北省節(jié)能工作和新能源開發(fā)走向法制化、規(guī)范化。其主要內(nèi)容：

（一）突出節(jié)約優(yōu)先方針

武漢城市圈改革試驗促進(jìn)條例規(guī)定，根據(jù)建設(shè)“兩型社會”的要求，加強重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革試驗，實現(xiàn)能源資源的節(jié)約利用。節(jié)能法辦法規(guī)定，堅持節(jié)約與發(fā)展相互促進(jìn)，堅持節(jié)約與開發(fā)并舉、節(jié)能優(yōu)先。

農(nóng)村可再生能源條例規(guī)定，應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜、多能互補、綜合利用、講求效益、節(jié)約與開發(fā)并舉的方針，遵循政府扶持、市場引導(dǎo)、群眾自愿、社會參與的原則。這些規(guī)定，進(jìn)一步理順了節(jié)約與開發(fā)、節(jié)約與發(fā)展、政府與市場等方面關(guān)系，明確了全省能源工作的目標(biāo)和方向。

（二）突出政府主體

節(jié)能工作總體上處于起步、探索階段，明確政府的職責(zé)，突出政府的主體作用尤為重要。湖北省能源立法從不同角度強化了政府的責(zé)任：

1.實行節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制。省人民政府建立科學(xué)、完整、統(tǒng)一的節(jié)能統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，將節(jié)能目標(biāo)逐級分解落實到各市、州、縣以及重點用能單位，逐級簽訂節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將節(jié)能目標(biāo)完成情況納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為行政負(fù)責(zé)人綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容。

2.將能源工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。將節(jié)能工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立節(jié)能工作協(xié)調(diào)機制，研究解決節(jié)能工作中的重大問題，統(tǒng)籌規(guī)劃，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和保障措施，全面部署、統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)的節(jié)能工作。

3.明確政府的節(jié)能管理職責(zé)。行政主管部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強節(jié)能監(jiān)督檢查，查處用能違法行為；加強固定資產(chǎn)投資項目評估、能耗限額管理，加快淘汰落后用能；制定有利于節(jié)能的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，建立節(jié)能公共服務(wù)平臺，設(shè)立節(jié)能咨詢專家?guī)?，加強能源統(tǒng)計等。

（三）突出制度設(shè)計

1.制度創(chuàng)新。武漢城市圈改革試驗促進(jìn)條例在推進(jìn)“五個一體化”的同時，借鑒世界先進(jìn)的經(jīng)驗，作出制度創(chuàng)新規(guī)定。如要求“建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸、工業(yè)廢棄物處理認(rèn)證、差別化能源資源價格等制度”，“建立資源開發(fā)補償、衰退產(chǎn)業(yè)援助、資源枯竭企業(yè)扶助等制度”，為“兩型社會”綜改試驗提供依據(jù)。

2.節(jié)能評估和審查制度。對固定資產(chǎn)投資項目進(jìn)行節(jié)能評估和審查制度是行政許可事項。未經(jīng)節(jié)能評估審查或者經(jīng)審查未通過的固定資產(chǎn)投資項目，不得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)，不得開工建設(shè)。

3.落后產(chǎn)能淘汰、能耗限額制度。省政府對高耗能的產(chǎn)品，明確單位能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，制定淘汰計劃，指導(dǎo)用能單位實施淘汰或者技術(shù)改造。

4.企業(yè)對標(biāo)制度。引導(dǎo)企業(yè)與先進(jìn)企業(yè)能效指標(biāo)進(jìn)行對比，通過管理和技改等措施，提高能效水平。

（四）突出重點單位、重點行業(yè)節(jié)能管理

1.加強工業(yè)節(jié)能。湖北省重、輕工業(yè)比重為7：3。建設(shè)“兩型”社會，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，降低高耗能產(chǎn)業(yè)的比重。相關(guān)法規(guī)規(guī)定，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用能結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟。同時，建立和完善行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)閉落后產(chǎn)能。鼓勵采用高效節(jié)能的設(shè)備，采用熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱余壓利用以及先進(jìn)技術(shù)，降低能源消耗。

2.加強建筑節(jié)能。建筑業(yè)是能源需求增長較快的領(lǐng)域，我國每年新增建筑面積高達(dá)20億平方米，建筑能源消耗已占社會總能耗的27.5%。據(jù)統(tǒng)計，我國建筑能耗（包括建造能耗、生活能耗、采暖空調(diào)等）約占全社會總能耗的30%，加上建材生產(chǎn)過程中耗能，占社會總能耗的46.7%。為加強我省建筑領(lǐng)域節(jié)能工作，民用建筑節(jié)能條例主要從兩個方面進(jìn)行突破：其一，在新建建筑節(jié)能方面，一是規(guī)定推廣具有保溫隔熱性能的建筑材料，二是鼓勵選用節(jié)能設(shè)備，三是促進(jìn)可再生能源與建筑物一體化。在既有建筑節(jié)能方面，主要是推行技術(shù)改造。其二，通過合同能源管理等模式實施節(jié)能服務(wù)，推動既有建筑節(jié)能改造方式的創(chuàng)新。如武漢中商委托國外能源服務(wù)企業(yè)進(jìn)行合同能源管理，每年節(jié)余100多萬元，收益雙方分成，中央電視臺對此作了專題報道。條例吸收這一成功經(jīng)驗，規(guī)定：“鼓勵社會資金采用多種模式投資既有建筑的節(jié)能改造，提供建筑節(jié)能服務(wù)。”

3.加強交通運輸節(jié)能。近15年，我國汽車年均增速16.74%，目前全國汽車保有量已經(jīng)突破1億輛，產(chǎn)銷居全球第一。我省車市也高溫不退，2010年百戶家庭家用汽車擁有量5.53輛，是2005年的6倍。目前交通能耗約占社會總能耗的20%，未來還將逐步上升。交通運輸節(jié)能，主要是優(yōu)先發(fā)展公共交通、軌道交通，發(fā)展城市自行車交通。加快低能耗新型車船的研發(fā)，淘汰老舊機動車和船舶；鼓勵選用節(jié)能環(huán)保型交通運輸工具。

4.加強公共機構(gòu)節(jié)能。公共機構(gòu)應(yīng)當(dāng)厲行節(jié)約，帶頭使用節(jié)能設(shè)備，提高能源利用效率。節(jié)能產(chǎn)品，優(yōu)先列入政府采購名錄；公共場所照明，大型建筑物裝飾性景觀照明，應(yīng)當(dāng)使用節(jié)電技術(shù)、節(jié)能產(chǎn)品和新能源。

此外，加強農(nóng)村、農(nóng)業(yè)節(jié)能。還對生活節(jié)能作出了相應(yīng)規(guī)定。

（五）突出新能源的開發(fā)

主要是鼓勵支持企業(yè)、科研機構(gòu)、高等院校開發(fā)利用生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽能、水能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉?，政府通過財政補貼等方式予以支持。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先收購可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)擬訂政策措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵實現(xiàn)可再生能源與建筑一體化應(yīng)用；建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)為住戶預(yù)留或配置太陽能熱水系統(tǒng)。

近年來，湖北省農(nóng)村可再生能源建設(shè)形勢喜人。到2010年，全省累計建成戶用沼氣池266萬戶，占全省總農(nóng)戶數(shù)的27%。一個沼氣池，一年可節(jié)約15畝薪炭林，50個砍柴工。折算全省戶用沼氣每年可提供優(yōu)質(zhì)有機肥3000萬噸，節(jié)約化肥1.2萬噸、農(nóng)藥1200噸，減排二氧化碳400萬噸、二氧化硫3.5萬噸，直接保護(hù)土壤植被56萬公頃，大大改善了鄉(xiāng)村面貌，社會效益顯著。

為進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村能源事業(yè)，農(nóng)村可再生能源條例規(guī)定，將農(nóng)村可再生能源技術(shù)推廣納入農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系；引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)興建沼氣凈化工程，將沼氣建設(shè)與改廚、改廁、改圈相結(jié)合，納入規(guī)劃，分類指導(dǎo)，整體推進(jìn)；加強對秸稈能源化、太陽能、風(fēng)能開發(fā)利用的指導(dǎo)。鼓勵企業(yè)和個人利用規(guī)模化養(yǎng)殖小區(qū)的廢棄物，建設(shè)集中供氣、發(fā)電工程。組織沼氣生產(chǎn)者對沼渣、沼液實行綜合利用，發(fā)展無公害產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品和有機產(chǎn)品。

（六）突出社會化服務(wù)

1.促進(jìn)節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，我國節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，服務(wù)范圍不斷拓展，拉動社會投資累計超過1800億元。相關(guān)法規(guī)規(guī)定，加快節(jié)能服務(wù)體系建設(shè)，開展咨詢、設(shè)計、評估、檢測、審計、認(rèn)證和技術(shù)培訓(xùn)，提供信息、節(jié)能示范和其他公益性節(jié)能服務(wù)。

2.發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。實踐中，許多行業(yè)協(xié)會將節(jié)能減排作為行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，突顯“第三方優(yōu)勢”。相關(guān)法規(guī)規(guī)定，行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)依法協(xié)助做好節(jié)能規(guī)劃及節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)制定、節(jié)能技術(shù)推廣、能源消費統(tǒng)計、節(jié)能宣傳培訓(xùn)和信息咨詢等工作。

3.提高農(nóng)村能源服務(wù)水平。沼氣的運行維護(hù)需要投料、換料，在農(nóng)村大量青壯年農(nóng)民外出務(wù)工的情況下，迫切要求提供專業(yè)化服務(wù)。農(nóng)村可再生能源條例規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立和完善公益性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提供政策咨詢、規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)指導(dǎo)、安全檢查等服務(wù)。支持組建專業(yè)合作經(jīng)濟組織和村級服務(wù)網(wǎng)點，開展專業(yè)化、規(guī)范化服務(wù)。鼓勵企業(yè)或其他組織、個人向農(nóng)村可再生能源用戶提供社會化服務(wù)。

（七）突出保障、激勵措施

1.經(jīng)費保障。近10年，我國能源投資規(guī)模每年都在1000億元以上，但絕大部分資金投向基建項目，用于節(jié)能資金不多。因此，在法規(guī)中明確，省、市人民政府設(shè)立節(jié)能專項資金，主要用于節(jié)能技術(shù)研發(fā)、推廣。農(nóng)村可再生能源條例規(guī)定，安排專項資金，用于支持農(nóng)村可再生能源新技術(shù)、新產(chǎn)品的研究開發(fā)以及示范工程的建設(shè)。

2.強化政策引導(dǎo)。各國對節(jié)能均實行政策支持，如美國每年投資10億美元實施綠色照明計劃。鑒于此，法規(guī)從財政補貼、價格調(diào)控、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先采購等方面，分別規(guī)定了推廣使用節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能技術(shù)、節(jié)能服務(wù)等相應(yīng)政策。

3.加大金融支持力度。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)、節(jié)能產(chǎn)品生產(chǎn)以及節(jié)能技術(shù)改造等項目一般投資較高，回收期較長，融資難度較大。國家通過財政貼息等方式，引導(dǎo)金融機構(gòu)提供優(yōu)惠的信貸支持，十分必要。法規(guī)對此作了相應(yīng)規(guī)定。

（八）突出法律責(zé)任

1.行政管理部門的責(zé)任。規(guī)定主管部門及其工作人員不作為、亂作為的法律責(zé)任，防止濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊。

2.行政相對人的責(zé)任。對阻礙或者拒絕接受節(jié)能監(jiān)督檢查，對國家機關(guān)和公共建筑未按規(guī)定同步實施建筑節(jié)能改造，對擅自推廣未通過論證的產(chǎn)品等，分別明確了處罰規(guī)定，體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的一致性。

三、能源立法的創(chuàng)新問題

湖北省能源法規(guī)出臺后，取得較好的社會效果。2010年，全省規(guī)模以上萬元工業(yè)增加值能耗比2005年下降了41.07%；新建建筑節(jié)能設(shè)計階段由75.3%提高到100%，竣工階段由50%提高到96.5%；可再生能源建筑應(yīng)用面積累計達(dá)1500多萬平方米，新型墻體材料占比達(dá)82%；農(nóng)村戶用沼氣新建150萬戶，太陽能熱水器新增70萬戶。究其原因，主要是堅持走立法創(chuàng)新之路，做到“一個堅持，兩個統(tǒng)一，三個服務(wù)、四個結(jié)合”。

（一）堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是地方立法工作的政治方向。省人大常委會及時向省委報告五年立法規(guī)劃、年度立法計劃，對重要法規(guī)先報省委同意，再進(jìn)入立法程序，將黨的意圖轉(zhuǎn)化為人民群眾共同意志。如武漢城市圈改革試驗是國家促進(jìn)中部地區(qū)崛起、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，為湖北加快發(fā)展提供了重大歷史機遇。搞不搞法規(guī)，什么時機出臺法規(guī)，當(dāng)時有不同認(rèn)識。省人大常委會先后到長株潭城市群、天津濱海新區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)以及省內(nèi)調(diào)研，認(rèn)識到法規(guī)既有規(guī)范的一面，又有超前引導(dǎo)的一面，提出了加強“兩型社會”建設(shè)立法工作的調(diào)研報告，得到省委、省人大、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。羅清泉同志批示：“這項立法很有意義，望認(rèn)真組織”；李鴻忠同志批示：“調(diào)研組提出的意見非常重要，非常必要，非常及時，建議在國務(wù)院批準(zhǔn)我省實施方案后，選報立法項目，盡快進(jìn)入操作階段”。2009年7月，省人大常委會黨組向省委常委會專門匯報了城市圈立法工作情況，經(jīng)省委同意后，由人大常委會進(jìn)行二審，獲高票通過。實踐證明，條例出臺后，對進(jìn)一步統(tǒng)一思想、凝聚人心，推動、促進(jìn)武漢城市圈改革試驗工作，起到積極作用。

（二）堅持“兩個統(tǒng)一”

1.銜接上位法與體現(xiàn)地方特色相統(tǒng)一。與上位法不相抵觸，這是地方立法的“高壓線”；體現(xiàn)地方特色，這是地方立法的生命線；增強可操作性，這是地方立法的基準(zhǔn)線。

2.科學(xué)立法與民主立法相統(tǒng)一。省人大常委會通過設(shè)立立法顧問組、委托專家起草、在媒體公開征求意見、舉行立法聽證會和座談會、設(shè)立立法基層聯(lián)系點和立法論壇、吸收公民旁聽等方式，使社會各方面意見充分反映到立法機關(guān)；探索重要法規(guī)三審制，對爭議條款進(jìn)行單項表決、對行政許可事項進(jìn)行分項表決，開展立法后評估，完善立法協(xié)調(diào)機制等。對有些法規(guī)的審議過程，進(jìn)行現(xiàn)場直播，與網(wǎng)民實時對話。在科學(xué)化、民主化過程中，地方立法質(zhì)量得到進(jìn)一步提升，較好體現(xiàn)了公開、公平、公正，有效保護(hù)社會公共利益和群眾切身利益。

（三）堅持“三個服務(wù)”

1.服務(wù)科學(xué)發(fā)展。構(gòu)建中部崛起的戰(zhàn)略支點，加快兩型社會建設(shè)、是中央、省委提出的奮斗目標(biāo)，是當(dāng)前全省經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。地方立法應(yīng)當(dāng)服從、服務(wù)于這個大局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，起到規(guī)范作用、引導(dǎo)作用、保障作用。

2.服務(wù)民生。地方立法必須解決人民群眾關(guān)心的重大利益問題。農(nóng)村可再生能源條例的出臺，宗旨就是解決農(nóng)村用能緊張的問題，改善群眾生活，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

3.服務(wù)新能源的開發(fā)利用。人類對能源的認(rèn)識、開發(fā)和利用，沒有止境。煤炭能源替代原始能源，石化能源替代煤炭能源，現(xiàn)在太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能方興未艾，未來也一定有新形式能源替代現(xiàn)在的能源，這是必然趨勢?？扇急陌l(fā)現(xiàn)就是證據(jù)?；谶@一認(rèn)識，我省出臺的有關(guān)節(jié)約能源和開發(fā)新能源的法規(guī)，都分別立章分節(jié)，規(guī)定了加強對新能源的研發(fā)利用。從新興產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略層面，規(guī)定充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢、工業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，推進(jìn)新型能源技術(shù)和裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)天然氣冷、熱、電三聯(lián)供能。從體制機制層面，規(guī)定能源發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，細(xì)化產(chǎn)業(yè)政策，實施生態(tài)補償、排污權(quán)交易、綠色信貸等措施。從融資層面，規(guī)定設(shè)立專項基金，推動股權(quán)基金投資，推動產(chǎn)權(quán)交易等，進(jìn)一步活躍技術(shù)交易，加快新能源產(chǎn)業(yè)化。

（四）堅持“四個結(jié)合”

1.部門起草、政府提案與人大審議相結(jié)合。地方立法由政府部門起草，經(jīng)省政府常務(wù)會議討論，向省人大提出法規(guī)案，由省人大常委會審議修改。人大審修法規(guī)，不是個別的，而是全面的；不是文字增減，而是明確宗旨，突出重點，有的是重起爐灶，經(jīng)多次審議，數(shù)十次修改，有的歷經(jīng)數(shù)年。立法是一項系統(tǒng)工程，焦點平衡工程，發(fā)揚民主、科學(xué)論證工程，更是一項學(xué)習(xí)再學(xué)習(xí)、認(rèn)識再認(rèn)識的工程。中國特色社會主義法律體系包括一個統(tǒng)帥、七個部門、三個層次，即以憲法為統(tǒng)帥，憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個部門法律為法律主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次所構(gòu)成。每部法規(guī)，都是一門學(xué)科，搞一部精品法規(guī)，從工作過程講，就是“古今中外”四個字。

2.專委會審議與法委統(tǒng)一審議相結(jié)合。地方法規(guī)草案，先由人大專委會提請常委會審議，再由省人大法制委員會統(tǒng)一審議。法制委員會審議時，充分尊重專門委員會的審議意見，形成二審稿，再提請常委會審議，有的還提請三審，使認(rèn)識得到深化，共識得到形成。

3.省人大立法與市州人大協(xié)助調(diào)研相結(jié)合。省人大常委會堅持發(fā)揮市州人大常委會的積極作用，圍繞法規(guī)的重點、難點問題到市州開展調(diào)研，了解民意，集中民智，使地方立法工作活水長流。2010年6月，省人大赴襄樊市城區(qū)、?？悼h、枝江市進(jìn)行農(nóng)村可再生能源條例的立法調(diào)研，分別聽取當(dāng)?shù)厝舜?、政府及有關(guān)部門、人大代表、農(nóng)村可再生能源生產(chǎn)經(jīng)營者、農(nóng)村專業(yè)合作社的意見，實地考察農(nóng)村沼氣池建設(shè)、管理、使用和服務(wù)情況。調(diào)研組還到武漢東西湖區(qū)，實地考察秸稈氣化工程。根據(jù)調(diào)研情況，條例對“一建三改”、秸稈氣化工程等作了相應(yīng)規(guī)定。

4.廣泛聽取群眾意見與專家參與立法相結(jié)合。省人大作為立法主體，權(quán)力來源于人民。在地方立法中注重廣泛聽取群眾的意見，反映群眾的呼聲，關(guān)切群眾的利益。地方性法規(guī)草案一審后，全部在省人大網(wǎng)站公布，并在省內(nèi)設(shè)立9個立法基層聯(lián)系點。

堅持立法機關(guān)、專家、實際工作者“三結(jié)合”，是湖北省地方立法的一條重要經(jīng)驗。省人大常委會發(fā)揮專家的參謀、智囊作用，對一些專業(yè)性較強的立法，委托大專院校、科研機構(gòu)起草或者提出專家意見稿。常委會還成立了由法學(xué)專家、法律工作者等組成的立法顧問組，在立法時認(rèn)真聽取他們的意見。

湖北省地方立法工作在全國有地位、有影響，有些法規(guī)是全國首創(chuàng)。2010年11月，全國十六次地方立法研討會在湖北省召開，王兆國同志到會作重要講話。2011年初，全國人大召開中國特色社會主義法律體系形成座談會，湖北作為31個省市區(qū)的唯一代表，作大會發(fā)言。這是全省上下努力的結(jié)果，我們要十分珍惜來之不易的成果，堅持不懈推進(jìn)地方立法工作創(chuàng)新，堅持推進(jìn)法治湖北建設(shè)。

（作者系湖北省人大常委會黨組副書記、副主任）

（責(zé)任編輯 張秋實）