卞 修 全 肖 婧

（中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

1923年《中華民國(guó)憲法》之橫向國(guó)家權(quán)限特征研究

卞 修 全 肖 婧

（中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

1923年《中華民國(guó)憲法》在橫向國(guó)家權(quán)限的規(guī)定上，雖體現(xiàn)了立法、行政、司法三權(quán)分立的原則，但三權(quán)之間并非均衡而帶有議會(huì)獨(dú)大和總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的特征。議會(huì)獨(dú)大主要表現(xiàn)在國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)、內(nèi)閣和法院的權(quán)力多所限制，而總統(tǒng)、內(nèi)閣和法院卻很難制衡議會(huì)；總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)主要表現(xiàn)總統(tǒng)享受廣泛的權(quán)力，包括公布并監(jiān)督法律執(zhí)行權(quán)、人事任免權(quán)、武裝統(tǒng)帥權(quán)、宣戰(zhàn)權(quán)、締結(jié)條約權(quán)、宣布戒嚴(yán)權(quán)、宣告免刑減刑及復(fù)權(quán)、停止國(guó)會(huì)會(huì)議權(quán)、解散眾議院權(quán)、立法否決權(quán)等等，但當(dāng)發(fā)生政府集體性政治事件內(nèi)閣替總統(tǒng)承擔(dān)整治責(zé)任。這種做法體現(xiàn)了時(shí)人在議會(huì)、總統(tǒng)與內(nèi)閣關(guān)系上的積極探索，雖然還存在很多問題，但仍體現(xiàn)了限制行政權(quán)力的憲政理念。

《中華民國(guó)憲法》； 議會(huì)獨(dú)大； 總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)；責(zé)任內(nèi)閣

對(duì)于1923年憲法，學(xué)界已普遍承認(rèn)其是一部較為完善的憲法，認(rèn)為該憲法在國(guó)家橫向權(quán)限劃分上堅(jiān)持了議會(huì)制、責(zé)任內(nèi)閣制，繼承了“天壇憲草”的民主精神。但對(duì)于1923年憲法橫向國(guó)家權(quán)限規(guī)定的深層次特征，學(xué)界缺乏探討，本文從1923年憲法有關(guān)國(guó)家橫向權(quán)限劃分的條文出發(fā)，重點(diǎn)分析其議會(huì)獨(dú)大和總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的特征。

一、議會(huì)獨(dú)大

從國(guó)家權(quán)限的橫向劃分看，1923年憲法體現(xiàn)了三權(quán)分立的原則?！叭龣?quán)分立”包含權(quán)力分立和人事分立兩方面。從權(quán)力分立看，該憲法把國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，并分別交由國(guó)會(huì)、大總統(tǒng)和國(guó)務(wù)員、法院行使。第39條規(guī)定“中華民國(guó)之立法權(quán)，由國(guó)會(huì)行之。”第71條規(guī)定“中華民國(guó)之行政權(quán)，由大總統(tǒng)以國(guó)務(wù)員之贊襄行之?！钡?7條規(guī)定“中華民國(guó)之司法權(quán)，由法院行之?！睆娜耸路至⒖矗搼椃▏?yán)格區(qū)分了立法權(quán)和行政權(quán)。在制憲過程中，議員們對(duì)憲法草案第26條“兩院議員不得兼任文武官吏，但國(guó)務(wù)員不在此限”展開過激烈的討論，討論的焦點(diǎn)在于兩院議員能否兼任國(guó)務(wù)員。贊成者認(rèn)為兩院議員兼任國(guó)務(wù)員一職可以起到溝通立法和行政的作用，反對(duì)者則認(rèn)為兩院議員兼任國(guó)務(wù)員嚴(yán)重?fù)p害了三權(quán)分立原則。如眾議院議員高旭在《對(duì)于天壇憲法草案商榷書》中指出“夫立憲國(guó)之精神其主重在三權(quán)分立，議員已有立法權(quán)，若在國(guó)務(wù)院兼操行政權(quán)，一人而兼立法行政兩種權(quán)限不清不第有害立法并且有防行政……如此則數(shù)十年來人民革命流血所爭(zhēng)之三權(quán)分立不盡付諸電光石火耶?！盵1]（第2冊(cè)P81-82）之后經(jīng)過多次討論最終在憲法二讀會(huì)上刪除了但書，該憲法第45條規(guī)定“兩院議員不得兼任文武官吏?！?/p>

1923年憲法雖體現(xiàn)了三權(quán)分立的原則，但三權(quán)之間并不均衡，立法權(quán)對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)的限制較大，從而形成了議會(huì)獨(dú)大的特征。議會(huì)獨(dú)大的特征主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1、議會(huì)對(duì)行政權(quán)的限制

（1）議會(huì)和總統(tǒng)。議會(huì)對(duì)總統(tǒng)的限制表現(xiàn)為議會(huì)享有選舉權(quán)、彈劾權(quán)和審判權(quán)，而總統(tǒng)雖享有立法否決權(quán)和解散權(quán)，但立法否決權(quán)和解散權(quán)都受到很大限制，使之流于形式無法起到抗衡議會(huì)的作用。具體分析如下：①選舉權(quán)，即在人事上議會(huì)控制著總統(tǒng)選舉。憲法第73條規(guī)定“大總統(tǒng)由國(guó)會(huì)議員組織總統(tǒng)選舉會(huì)選舉之?！钡?8條規(guī)定“副總統(tǒng)之選舉，依選舉大總統(tǒng)之規(guī)定，與大總統(tǒng)之選舉同時(shí)行之。但副總統(tǒng)缺位時(shí)，應(yīng)補(bǔ)選之?！笨梢娍偨y(tǒng)要想當(dāng)選必須要得到國(guó)會(huì)議員的支持。②彈劾權(quán)和審判權(quán)，即議會(huì)有權(quán)對(duì)總統(tǒng)進(jìn)行彈劾和審判。憲法第60條規(guī)定“眾議院認(rèn)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)有謀叛行為時(shí)，得以議員總數(shù)三分二以上之列席，列席員三分二以上同意彈劾之。”第63條規(guī)定“參議院審判被彈劾之大總統(tǒng)、副總統(tǒng)及國(guó)務(wù)員?！雹哿⒎ǚ駴Q權(quán)，即當(dāng)總統(tǒng)對(duì)議會(huì)通過的法律案有異議時(shí)可要求國(guó)會(huì)進(jìn)行復(fù)議的權(quán)力。憲法第105條規(guī)定“國(guó)會(huì)議定之法律案，大總統(tǒng)如有異議時(shí)，得于公布期內(nèi)，聲明理由，請(qǐng)求國(guó)會(huì)復(fù)議。如兩院仍執(zhí)前議時(shí)，應(yīng)即公布之。”對(duì)于國(guó)會(huì)的議事規(guī)則，該憲法第56條規(guī)定“兩院非各有議員總數(shù)過半數(shù)之列席，不得開議。”第57條規(guī)定“兩院之議事，以列席議員過半數(shù)之同意決之?？煞裢瑪?shù)，取決于議長(zhǎng)。”可見法律案的通過需要過半數(shù)議員列席，列席的過半數(shù)同意。而根據(jù)第105條的規(guī)定當(dāng)總統(tǒng)行使立法否決權(quán)要求國(guó)會(huì)復(fù)議時(shí)，國(guó)會(huì)仍只需要過半數(shù)列席，列席的過半數(shù)同意即可通過法律案。當(dāng)時(shí)會(huì)議中也有議員認(rèn)為過半數(shù)同意的要求太低，主張兩院2/3同意時(shí)才能公布。但反對(duì)者認(rèn)為2/3過高，有悖于議會(huì)政治，[1]（第5冊(cè)P432-433）后經(jīng)過多次討論出于對(duì)議會(huì)政治精神的維護(hù)還是選擇了過半數(shù)通過，而沒有提高復(fù)議的人數(shù)要求，從而也使這一權(quán)力流于形式，起不到制衡議會(huì)的作用。而且該憲法第107條還規(guī)定“國(guó)會(huì)議定之決議案，交復(fù)議時(shí)，適用法律案之規(guī)定?！奔纯偨y(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)通過的一般的決議也很難起到監(jiān)督制衡的作用。④解散權(quán)。在內(nèi)閣制國(guó)家中，面對(duì)國(guó)會(huì)的不信任案，內(nèi)閣可以提請(qǐng)國(guó)家元首解散議會(huì)來與之相抗衡，表面上雖仍需要國(guó)家元首的同意，但由于國(guó)家元首是虛位元首沒有實(shí)權(quán)，因此一般不會(huì)拒絕內(nèi)閣的要求。如“在英國(guó)，解散議會(huì)女皇是必須要準(zhǔn)許的。解散議會(huì)權(quán)，名義上雖屬于君主，而實(shí)質(zhì)上則已成為內(nèi)閣的特權(quán)了。”[2]（P152）從民國(guó)2年以來的制憲史料看，解散權(quán)經(jīng)歷了是否要規(guī)定有解散權(quán)到最后折中采取限制解散權(quán)的過程。反對(duì)總統(tǒng)有解散權(quán)的議員從民意和防止行政專制角度進(jìn)行探討，認(rèn)為總統(tǒng)行使解散權(quán)是對(duì)民意的踐踏且容易導(dǎo)致行政專制，如參議院議員蕭輝錦在《關(guān)于憲法草案第六章規(guī)定大總統(tǒng)職權(quán)意見書》中認(rèn)為以行政權(quán)解散民意機(jī)關(guān)不合共和之精神，他指出“夫共和國(guó)國(guó)權(quán)之行使原以民意為指歸，議員代表民意監(jiān)督政府，政府自無與議員意思背馳之理，且以被監(jiān)督者之地位而反有解散監(jiān)督者職權(quán)，理論上亦極不相容?！盵1]（第10冊(cè)P320）而贊成者認(rèn)為則既然采取議會(huì)內(nèi)閣制那么總統(tǒng)就應(yīng)有解散權(quán)，以此和議會(huì)的不信任案相抗衡，如參議院議員褚輔成認(rèn)為“若欲政府趨于憲政軌道實(shí)行議會(huì)政治即羅議員所謂欲達(dá)多數(shù)政治之目的而不予以最后之監(jiān)督，恐多數(shù)政治將無法以運(yùn)用。……現(xiàn)在本憲法之全部精神在采責(zé)任內(nèi)閣制度，即欲采責(zé)任內(nèi)閣制度則解散權(quán)不能不與之政府?！盵1]（第10冊(cè)P86-87）最后經(jīng)過多次討論折中選擇了限制解散權(quán)，即內(nèi)閣可以提請(qǐng)總統(tǒng)解散眾議院，但須經(jīng)參議院同意。憲法第89條規(guī)定“大總統(tǒng)于國(guó)務(wù)員受不信任之決議時(shí)，非免國(guó)務(wù)員之職，即解散眾議院；但解散眾議院，須經(jīng)參議院之同意。原國(guó)務(wù)員在職中或同一會(huì)期，不得為第二次之解散。”雖然1912年頒布的《中華民國(guó)國(guó)會(huì)組織法》確定了兩院制，但其未區(qū)分參議院和眾議院各自的職權(quán)，后雖經(jīng)多次修改但關(guān)于兩院的職權(quán)仍只在第14條中有所規(guī)定，即“民國(guó)憲法未定以前，臨時(shí)約法所定參議院之職權(quán)，為民國(guó)議會(huì)之職權(quán)。但下列事項(xiàng)，兩院各得專行之：一、建議；二、質(zhì)問；三、查辦官吏納賄違法之請(qǐng)求；四、政府咨詢之答復(fù)；五、人民請(qǐng)?jiān)钢芾?；六、議員逮捕之許可；七、院內(nèi)法規(guī)之制定。預(yù)算決算，須先經(jīng)眾議院之議決?！倍?923年憲法“國(guó)會(huì)”一章中也只是區(qū)別了參議院和眾議院的產(chǎn)生方式，對(duì)二者的各自權(quán)限未做具體區(qū)分。因此雖然議會(huì)采取兩院制，但因眾議院和參議院區(qū)別不明顯，參議院很有可能為保持國(guó)會(huì)的一致性而拒絕總統(tǒng)解散眾議院的請(qǐng)求，使得內(nèi)閣無法與議會(huì)抗衡而只能集體辭職。

（2）議會(huì)和內(nèi)閣。議會(huì)對(duì)內(nèi)閣的限制主要表現(xiàn)為議會(huì)享有以下4種權(quán)力：同意權(quán)、預(yù)算否決權(quán)、彈劾權(quán)與不信任權(quán)，同意權(quán)和預(yù)算否決權(quán)是事前監(jiān)督，而彈劾權(quán)與不信任權(quán)則為事后監(jiān)督。 ①同意權(quán)，即在人事上國(guó)務(wù)總理的任命需要眾議院的同意。第94條規(guī)定“國(guó)務(wù)總理之任命，須經(jīng)眾議院之同意。國(guó)務(wù)總理于國(guó)會(huì)閉會(huì)期內(nèi)出缺時(shí)，大總統(tǒng)得為署理之任命；但繼任之國(guó)務(wù)總理，須于次期國(guó)會(huì)開會(huì)后七日內(nèi)，提出眾議院同意?！?②預(yù)算否決權(quán)。根據(jù)1923年憲法眾議院不僅有否決預(yù)算的權(quán)力，而且當(dāng)眾議院對(duì)于決算追認(rèn)案予以否決時(shí)國(guó)務(wù)員還需承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。第112條第一款規(guī)定“國(guó)家歲出歲入，每年由政府編成預(yù)算案，于國(guó)會(huì)開會(huì)后十五日內(nèi)，先提出于眾議院?！钡?20條規(guī)定“國(guó)家歲出歲入之決算案，每年經(jīng)審計(jì)院審定，由政府報(bào)告與國(guó)會(huì)。眾議院對(duì)于決算案追認(rèn)案否認(rèn)時(shí)，國(guó)務(wù)員應(yīng)負(fù)其責(zé)。”③彈劾權(quán)與不信任權(quán)。第61條規(guī)定“眾議院認(rèn)國(guó)務(wù)員有違法行為時(shí)，得以列席員三分二以上之同意彈劾之?！钡?2條規(guī)定“眾議院對(duì)于國(guó)務(wù)員得為不信任之決議?！睆椲朗轻槍?duì)單個(gè)內(nèi)閣成員的法律責(zé)任，由其自身承擔(dān)相應(yīng)的法律制裁不影響整個(gè)內(nèi)閣的運(yùn)作，而不信任案是針對(duì)內(nèi)閣集體的政治責(zé)任，由整個(gè)內(nèi)閣承擔(dān)可能被倒閣的連帶責(zé)任。由此可知不信任案的政治后果比彈劾要嚴(yán)重的多，出于政治穩(wěn)定角度議會(huì)應(yīng)慎用不信任案。但結(jié)合第57條“兩院之議事，以列席議員過半數(shù)之同意決之。可否同數(shù)，取決于議長(zhǎng)?！笨芍瑥椲腊傅耐ㄟ^需要過半數(shù)列席，列席的三分二以上通過，而不信任案的通過只需要過半數(shù)列席，列席的過半數(shù)通過即可，因此雖然不信任案的政治后果更為嚴(yán)重，但1923年憲法并沒有對(duì)國(guó)會(huì)通過不信任案的人數(shù)要求做特殊規(guī)定，只按照一般的議事規(guī)則通過即可，再加上第62條并沒有明確限定議員在什么時(shí)候情況下可以提不信任案，這就使內(nèi)閣很容易就處于被倒閣的風(fēng)險(xiǎn)中。不信任案最早起源于議會(huì)制國(guó)家英國(guó)，英國(guó)內(nèi)閣由議會(huì)中占多數(shù)席位的黨派組成，雖然英內(nèi)閣也面臨著被倒閣的風(fēng)險(xiǎn)，但在長(zhǎng)期的政治實(shí)踐中英國(guó)發(fā)展出了很完善的政黨政治，即內(nèi)閣可以通過嚴(yán)格的政黨紀(jì)律來控制議員的行為，使議員不敢輕易提出不信任案。但反觀當(dāng)時(shí)民國(guó)政黨政治的發(fā)展情況，辛亥革命前后國(guó)內(nèi)政黨林立，袁世凱政權(quán)建立后各政團(tuán)經(jīng)過分合后主要形成了共和黨、民主黨和國(guó)民黨三大黨派。當(dāng)時(shí)各黨派之間的政治綱領(lǐng)沒有很大的差別，且政黨之間的分散離合也沒有什么根據(jù)，群眾基礎(chǔ)也不深厚，很多政黨只是一些政治投機(jī)團(tuán)體。宋教仁組建的國(guó)民黨在議會(huì)中占多數(shù)席位后，袁世凱一方面采取“以黨制黨”的方法把統(tǒng)一黨、共和黨和民主黨合并成為進(jìn)步黨企圖借此反對(duì)國(guó)民黨，另一方面派人刺殺宋教仁。隨后袁世凱解散國(guó)民黨，組建各種小黨，通過玩弄黨派迫使國(guó)會(huì)選舉其為正式大總統(tǒng)。袁世凱死后，國(guó)會(huì)中的政黨也發(fā)生了新的變化，此時(shí)的國(guó)會(huì)議員另組政治團(tuán)體而不以原來黨派身份自居。進(jìn)步黨變成研究系，國(guó)民黨舊議員則分裂成益友社、民友社、政學(xué)會(huì)等各種小團(tuán)體，段祺瑞上臺(tái)后為控制國(guó)會(huì)又成立安福俱樂部作為御用政黨?？梢?，民國(guó)初期政黨政治雖曾興盛一時(shí)，但由于各政黨自身不成熟，面對(duì)軍事力量的強(qiáng)勢(shì)介入最終也只能淪為軍閥政治的點(diǎn)綴，無法獨(dú)立組閣保持議會(huì)與內(nèi)閣的一致性。和不信任案一樣，彈劾權(quán)也起源于英國(guó)，雖然議員們可以彈劾內(nèi)閣成員，但由于議會(huì)可以對(duì)內(nèi)閣提不信任案，議員們也很少使用彈劾權(quán)。“彈劾制在英國(guó)，久已廢弛不用，且自1805年以來，英國(guó)議會(huì)從無行使彈劾權(quán)之事。”[3]（P252）綜上，根據(jù)1923年憲法議會(huì)既可彈劾國(guó)務(wù)員又可對(duì)國(guó)務(wù)員提不信任案，而其中不信任案的通過較易，沒有具體情況的限定，也沒有完善的政黨政治能夠約束議會(huì)，使內(nèi)閣無力與議會(huì)抗衡。

2、議會(huì)對(duì)司法的限制

議會(huì)對(duì)司法的限制主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）憲法解釋權(quán)由憲法會(huì)議而非法院行使。該憲法第139條規(guī)定“憲法有疑議時(shí)，由憲法會(huì)議解釋之?！钡?40條規(guī)定“憲法會(huì)議，由國(guó)會(huì)議員組織之。前項(xiàng)會(huì)議，非總員三分二以上之列席，不得開議，非列席四分三以上之同意，不得決議。但關(guān)于疑議之解釋，得以列席員三分二以上之同意決之。”在立法、行政、司法三權(quán)中，司法權(quán)是最弱的，因而在三權(quán)分立的國(guó)家中往往賦予法院以憲法和法律的解釋權(quán)以制衡立法權(quán)和行政權(quán)。對(duì)此美國(guó)早在1787年制憲會(huì)議就有討論，“如謂立法機(jī)關(guān)本身即為其自身權(quán)力的憲法裁決人，其自行制定之法其他部門無權(quán)過問；則對(duì)此當(dāng)作以下答復(fù)：此種設(shè)想實(shí)屬牽強(qiáng)附會(huì)，不能在憲法中找到任何根據(jù)。不能設(shè)想憲法的愿意在于使人民代表以其意志取代選民的意志。遠(yuǎn)較以上設(shè)想更為合理的看法應(yīng)該是：憲法除其他原因外，有意使法院成為人民與立法機(jī)關(guān)的中間機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督后者局限于其權(quán)力范圍內(nèi)行使。解釋法律乃是法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)。而憲法事實(shí)上是亦應(yīng)被法官看作根本大法。所以對(duì)憲法以及立法機(jī)關(guān)制定的任何法律的解釋權(quán)應(yīng)屬于法院。”[4]（P392-393）議員們對(duì)于憲法解釋機(jī)關(guān)應(yīng)為憲法會(huì)議還是大理院曾展開過激烈討論，贊成由憲法會(huì)議解釋憲法的議員認(rèn)為由制憲機(jī)關(guān)解釋法律可以保持憲法的一致性，而由法院解釋憲法則有悖于民意。如眾議院議員曹玉德在《對(duì)于憲法草案第11章第112條解釋憲法權(quán)修正案》中指出“民國(guó)憲法草案從大陸派多數(shù)國(guó)先例以解釋憲法權(quán)規(guī)定于憲法會(huì)議，其強(qiáng)健理由約有三端：首先，憲法制定即為造法機(jī)關(guān)，此后發(fā)生法律上之沖突自應(yīng)由造法機(jī)關(guān)解釋之，若委之于其他機(jī)關(guān)則憲法根本或有動(dòng)搖。其次，制定憲法為一機(jī)關(guān)而解釋憲法又為別一機(jī)關(guān)，統(tǒng)系不明法例紊亂而憲法精神乃蒙其影響。最后，制定憲法屬之多數(shù)人民代表而解釋憲法乃委之于少數(shù)任命法官揆諸定憲原則未免不合。以上三條理由為本條起草之根據(jù)?！盵1]（第6冊(cè)P369）贊成由大理院解釋憲法的則認(rèn)為由同一批人解釋憲法無法起到解釋的作用，加上憲法會(huì)議要2/3列席，3/4同意，門檻過高且兩會(huì)閉會(huì)時(shí)重新召集三分二以上議員非常困難，會(huì)造成無法解釋的局面。如參議院議員王正廷指出：“試觀第113條第二項(xiàng)非有列席員四分三以上之同意不得議決之規(guī)定即可明了，加入規(guī)定為過半數(shù)之同意則尚不致發(fā)生困難，且憲法會(huì)議議員即為國(guó)會(huì)議員，以國(guó)會(huì)議員自身制定之憲法而易一名義如憲法會(huì)議者，使解釋憲法上之疑義，此即為一最大值困難。況國(guó)會(huì)中均有黨派之分野，以兩院合組之憲法會(huì)議解釋憲法上之疑義而又受總員數(shù)即列席員數(shù)種種之限制，恐難有解釋之形式終難得解釋之結(jié)果?！盵1]（第11冊(cè)P156-157）最終經(jīng)過投票多數(shù)通過由憲法會(huì)議解釋，但通過人數(shù)從列席員四分三以上之同意修減少為三分二以上。但該憲法第26條在劃分國(guó)家和省立法權(quán)限時(shí)又規(guī)定“如有未列舉事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，其性質(zhì)關(guān)系國(guó)家者，屬之國(guó)家，關(guān)系各省者，屬之各省，遇有爭(zhēng)議，由最高法院裁決之?！钡?8條規(guī)定“省法律與國(guó)家法律抵觸者無效，省法律與國(guó)家法律發(fā)生抵觸之疑義時(shí)由最高法院解釋之?！庇捎谧罡叻ㄔ涸诓脹Q爭(zhēng)議、解釋疑議時(shí)必然會(huì)牽涉到憲法中的具體條款或名詞的解釋，因此根據(jù)這兩條法條最高法院在憲法具體操作層面上實(shí)際享有了解釋憲法的權(quán)力。而該憲法第139、140條明確規(guī)定憲法解釋權(quán)由國(guó)會(huì)議員組織的憲法會(huì)議行使，沒有對(duì)國(guó)會(huì)的解釋權(quán)和法院的解釋權(quán)進(jìn)行區(qū)分，沒有劃分二者的界限。因此當(dāng)最高法院的裁決和解釋不利于國(guó)會(huì)時(shí)，國(guó)會(huì)可以根據(jù)其享有的憲法解釋權(quán)對(duì)憲法重新進(jìn)行解釋推翻最高法院的裁決和解釋，從而破壞司法權(quán)的獨(dú)立。

（2）訴訟范圍的限制。為保持司法權(quán)的獨(dú)立性，憲法都規(guī)定法院有權(quán)受理一切訴訟。但該憲法第99條規(guī)定“法院依法受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟；但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限”，即議會(huì)可以通過制定法律限制法院受理案件的范圍。

二、總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)

從當(dāng)時(shí)憲法起草會(huì)議錄上議員的發(fā)言我們可以知道議員們選擇的政治體制是責(zé)任內(nèi)閣制，但實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制的根本原因卻在于讓內(nèi)閣替總統(tǒng)承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，使總統(tǒng)這一國(guó)家機(jī)關(guān)能夠立于政潮之上，起到象征國(guó)家穩(wěn)定統(tǒng)一的作用，同時(shí)通過其尊嚴(yán)地位調(diào)和國(guó)會(huì)與內(nèi)閣的關(guān)系。在憲法起草委員會(huì)第5次會(huì)議上議員們討論了實(shí)行總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制的問題，委員向乃祺認(rèn)為“惟有兩制優(yōu)劣之點(diǎn)加以比較，簡(jiǎn)單言之內(nèi)閣制似優(yōu)于總統(tǒng)制。蓋施行內(nèi)閣制之國(guó)家當(dāng)國(guó)內(nèi)發(fā)生擾亂時(shí)大總統(tǒng)可以維持尊嚴(yán)，無論然后發(fā)生何種政潮大總統(tǒng)位乎政潮之上，有責(zé)任內(nèi)閣擔(dān)負(fù)責(zé)任?！仁故┬锌偨y(tǒng)制總統(tǒng)任期有一定之年限，在未滿任以前如國(guó)內(nèi)發(fā)生政潮問題應(yīng)如何解決？且一個(gè)任期之中為時(shí)甚長(zhǎng)，政局變故如何誠(chéng)不可知。是誠(chéng)無良法可以解決之，勢(shì)不能不起革命，革命一起革命又何能不危及國(guó)本，所以民國(guó)斷乎不可施行總統(tǒng)制也。”[1]（第3冊(cè)P350-351）委員劉朝望則認(rèn)為內(nèi)閣制可以使總統(tǒng)維持尊嚴(yán)的地位以調(diào)和國(guó)會(huì)與內(nèi)閣的關(guān)系，其在會(huì)議上指出“本席亦主張內(nèi)閣制。蓋民國(guó)數(shù)年以來屢次發(fā)生政變，總統(tǒng)地位尚不至于動(dòng)搖者，因由內(nèi)閣負(fù)責(zé)任也。倘施行總統(tǒng)制遇國(guó)內(nèi)發(fā)生政變時(shí)則總統(tǒng)地位勢(shì)必至陷于動(dòng)搖，國(guó)務(wù)誰負(fù)其責(zé)？……如施行總統(tǒng)制恐發(fā)生種種流弊?！盵1]（第3冊(cè)P352-353）其他贊成施行內(nèi)閣制委員的原因也大體如此，可見議員們構(gòu)建的民國(guó)總統(tǒng)類似于英國(guó)國(guó)王，但英王是虛位元首沒有實(shí)權(quán)，而1923年憲法卻賦予了總統(tǒng)廣泛的權(quán)力，這也就造成了總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的局面。

具體來說總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的特征主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）總統(tǒng)享有廣泛的權(quán)力。1923年憲法規(guī)定下的總統(tǒng)既是國(guó)家元首，同時(shí)又是政府首腦。該憲法第79條到第88條賦予了總統(tǒng)公布并監(jiān)督法律執(zhí)行權(quán)、人事任免權(quán)、武裝統(tǒng)帥權(quán)、宣戰(zhàn)權(quán)、締結(jié)條約權(quán)、宣布戒嚴(yán)權(quán)、宣告免刑減刑及復(fù)權(quán)、停止國(guó)會(huì)會(huì)議權(quán)、解散眾議院權(quán)。第105條賦予了大總統(tǒng)立法否決權(quán)。因此1923年憲法規(guī)定下的總統(tǒng)兼具總統(tǒng)制和議會(huì)制下政府首腦所具有的權(quán)力，是享有實(shí)權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)而并非責(zé)任內(nèi)閣制下的虛位元首。

（2）內(nèi)閣替總統(tǒng)承擔(dān)政治責(zé)任。該憲法第95條規(guī)定“國(guó)務(wù)員贊襄大總統(tǒng)，對(duì)于眾議院負(fù)責(zé)任。大總統(tǒng)所發(fā)命令及其他關(guān)系國(guó)務(wù)之文書，非經(jīng)國(guó)務(wù)員之副署，不生效力；但任免國(guó)務(wù)總理，不在此限?！边@符合責(zé)任內(nèi)閣制中內(nèi)閣是政府行政領(lǐng)導(dǎo)核心的特點(diǎn)，但由于該憲法只規(guī)定了政府可對(duì)國(guó)務(wù)員提不信任案，對(duì)總統(tǒng)卻未做出相應(yīng)規(guī)定，因此當(dāng)發(fā)生政府集體性政治事件時(shí)，往往是由內(nèi)閣而非總統(tǒng)承擔(dān)政治責(zé)任即內(nèi)閣被迫倒閣而總統(tǒng)卻未受影響。且第81條規(guī)定“大總統(tǒng)任命文武官吏；但憲法及法律有特別規(guī)定者，依其規(guī)定?！币虼穗m然國(guó)務(wù)員有副署權(quán)但總統(tǒng)可以憑借其人事任免權(quán)選擇“聽話”的國(guó)務(wù)員。

事實(shí)上總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)是民國(guó)以來的憲法文本所一直存在的問題，中華民國(guó)成立后孫中山領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級(jí)革命派準(zhǔn)備按照總統(tǒng)制建立政府體制，后為約束袁世凱而改為內(nèi)閣制，但《中華民國(guó)臨時(shí)約法》賦予了總統(tǒng)類似于聯(lián)邦制總統(tǒng)的權(quán)力，對(duì)于內(nèi)閣的權(quán)力則只在第44條 “國(guó)務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任”和第45條“國(guó)務(wù)員于臨時(shí)大總統(tǒng)提出法律案、公布法律及發(fā)布命令時(shí)，須副署之”中做了規(guī)定。隨后袁世凱廢除《臨時(shí)約法》頒布《中華民國(guó)約法》，在大總統(tǒng)原有權(quán)力基礎(chǔ)上又增加了發(fā)布教令權(quán)，并加強(qiáng)了對(duì)議會(huì)的控制。第17條“大總統(tǒng)召集立法院，宣告開會(huì)、停會(huì)、閉會(huì)。大總統(tǒng)經(jīng)參政院之同意，解散立法院?！钡?0條“大總統(tǒng)為維持公安，或防御非常災(zāi)害，事機(jī)緊急，不能召集立法院時(shí)，經(jīng)參政院之同意，得發(fā)布與法律具有同等效力之教令；但須于次期立法院開會(huì)之始，請(qǐng)求追認(rèn)。”第34條“立法院議決之法律案，大總統(tǒng)否認(rèn)時(shí)，得聲明理由，交院復(fù)議，如立法院出席議員三分二以上仍執(zhí)前議，而大總統(tǒng)認(rèn)為于內(nèi)治外交有重大危害，或執(zhí)行有重大障礙時(shí)，經(jīng)參政院之同意，得不公布之?！蓖瑫r(shí)《中華民國(guó)約法》廢除了國(guó)務(wù)員必須在總統(tǒng)提出的法律案、公布法律及發(fā)布命令時(shí)副署的規(guī)定?！短靿瘧棽荨坊狙永m(xù)《中華民國(guó)約法》有關(guān)大總統(tǒng)的權(quán)力規(guī)定，但對(duì)發(fā)布教令權(quán)、停止和解散議會(huì)的權(quán)力做了相應(yīng)限制。第65條“大總統(tǒng)為維持公共治安，或防御非常災(zāi)患，時(shí)機(jī)緊急，不能召集國(guó)會(huì)時(shí)，經(jīng)國(guó)會(huì)委員會(huì)之議決，得以國(guó)務(wù)員連帶責(zé)任，發(fā)布與法律有同等效力之教令?！钡?4條“大總統(tǒng)得停止眾議院或參議院之會(huì)議，但每一會(huì)期，停會(huì)不得逾二次，每期間，不得逾十日。”第75條“大總統(tǒng)經(jīng)參議院列席議員三分二以上之同意，得解散眾議院，但同一會(huì)期不得為第二次之解散。大總統(tǒng)解散眾議院時(shí)，應(yīng)即令行選舉于五個(gè)月內(nèi)定期繼續(xù)開會(huì)?！睂?duì)于內(nèi)閣則恢復(fù)了《中華民國(guó)約法》廢除的國(guó)務(wù)員的副署權(quán)，第81條規(guī)定“國(guó)務(wù)員贊襄大總統(tǒng)，對(duì)于眾議院負(fù)責(zé)任。大總統(tǒng)所發(fā)命令及其他國(guó)務(wù)之文書，非經(jīng)國(guó)務(wù)員之副署，不生效力。”1923年《中華民國(guó)憲法》基本沿襲了《天壇憲草》相關(guān)規(guī)定，可見總統(tǒng)的權(quán)力在擴(kuò)張，但內(nèi)閣的權(quán)力卻沒有什么變化，這也是總統(tǒng)有權(quán)無責(zé)的表現(xiàn)。

三、結(jié)語

從政治心理角度看，議會(huì)權(quán)力對(duì)行政權(quán)限制過大是國(guó)會(huì)議員們出于防止行政專制的考慮所致。在中國(guó)長(zhǎng)期的專制經(jīng)歷中，行政權(quán)始終處于獨(dú)大的地位，辛亥革命后中國(guó)從專制一躍變?yōu)楣埠?，專制時(shí)期的官僚政治能否被劃清依然是議員們首要防范的對(duì)象，加上袁世凱當(dāng)權(quán)后解散國(guó)會(huì)，采取種種集權(quán)措施，因此憲法起草委員會(huì)在制憲的過程中也就自然而然地把限制行政權(quán)作為防止制度專制的重心，并以此作為國(guó)會(huì)的責(zé)任。如參議院議員田桐曾在憲法會(huì)議上對(duì)制度專制問題做過發(fā)言，他指出“憲法第一之要義即在防止專制之發(fā)生，所謂專制蓋有兩種：一為個(gè)人之專制，一為制度上之專制……制度上之專制則立法者應(yīng)負(fù)其責(zé)，憲法所固有之作用也。使一權(quán)獨(dú)張而他權(quán)因之失其獨(dú)立之作用，其為專制乃在制度彰彰明矣。吾國(guó)數(shù)千年來承專制之余習(xí)，所謂國(guó)家機(jī)關(guān)僅有行政一部而憲法之所認(rèn)為國(guó)家之機(jī)關(guān)者則有三焉，所謂行政立法司法是也。以行政部而歷史上之位置為國(guó)家唯一之機(jī)而行政權(quán)之全部者，與其今日在憲法上之位置為國(guó)家機(jī)關(guān)之一而行使政權(quán)之一部者，兩相比較則雖定憲之際舉行政部應(yīng)有之權(quán)蓋盡量以予，而論者猶以過于縮小為疑，此誠(chéng)習(xí)焉不察之恒情而無足怪者。惟定憲之大業(yè)非淺識(shí)所能輿。則愿吾國(guó)人共了此義而已?！盵1]（第11冊(cè)P30-31）雖然國(guó)會(huì)議員們?cè)谥贫壬媳苊饬诵姓Ｖ疲獠恢淇陀^上卻導(dǎo)致了議會(huì)獨(dú)大的權(quán)力分布格局。事實(shí)上議會(huì)獨(dú)大的特征也是政府首腦和內(nèi)閣頻繁更換的原因之一，在“1916-1928年，政府首腦換了9次，平均存在時(shí)間不到16個(gè)月，有24次內(nèi)閣改組，26個(gè)人擔(dān)任過總理，任期最長(zhǎng)1個(gè)月，最短兩天，平均存留時(shí)間3-5個(gè)月”[5]（P2）。當(dāng)時(shí)有學(xué)者也注意到了議會(huì)獨(dú)大的問題，如李三元曾在《憲法問題與中國(guó)》一文中指出“西方代議制的趨勢(shì)之一即‘由代議民主政治趨于直接投票制度民治政治也’。新德意志共和國(guó)，為預(yù)防議會(huì)專制，及舉全民政治之實(shí)，持于憲法中明文規(guī)定人民直接投票制度。德奧普三國(guó)而外，尚有捷克斯洛伐克共和國(guó)，愛沙尼亞共和國(guó)，亦采用國(guó)民直接投票制度，以鞏固大總統(tǒng)之地位，而防制議員之專橫。”[2]（P73-74）雖然其提出了用直接投票來防止議會(huì)專制，但由于在當(dāng)時(shí)的中國(guó)不具有可操作性因此議會(huì)專制這一問題也并沒有在體制設(shè)計(jì)上得到解決。

在制憲議員們眼中總統(tǒng)不僅是一國(guó)家機(jī)關(guān)，還是國(guó)家穩(wěn)定統(tǒng)一的象征。有權(quán)無責(zé)使總統(tǒng)能夠超然物外、不負(fù)責(zé)任，保持其地位的穩(wěn)定。雖然這有悖于責(zé)任內(nèi)閣制精神，但總統(tǒng)地位的穩(wěn)定能起到統(tǒng)系人心的作用，這也反映了身處軍閥混戰(zhàn)的議員們對(duì)國(guó)家穩(wěn)定統(tǒng)一的追求。當(dāng)時(shí)北洋軍閥的軍事實(shí)力雖然最強(qiáng)但其內(nèi)部矛盾重重，袁世凱在世時(shí)憑借其政治手腕暫時(shí)維系了北洋軍閥內(nèi)部的團(tuán)結(jié)，但由于 “北洋軍人，多系卵翼于袁世凱，才質(zhì)駑下者居多，對(duì)上只知服從，不敢有所主張，蓋北人對(duì)長(zhǎng)官之忠，非發(fā)于公的意識(shí)，全基于私的情感”[6]（P966）。這種基于私人情感形成的忠誠(chéng)在袁世凱一死即爆發(fā)了忠誠(chéng)危機(jī)，加上利害關(guān)系的權(quán)衡使得北洋軍閥日益開始分裂，形成直系、皖系、奉系三大派系，派系之間的爭(zhēng)權(quán)奪利也最終演化成直皖戰(zhàn)爭(zhēng)、兩次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。常年的軍閥混戰(zhàn)使議會(huì)政治不幸淪為軍閥政治的點(diǎn)綴，在這種背景下議員們迫切希望有一穩(wěn)定強(qiáng)有力的總統(tǒng)來調(diào)解爭(zhēng)端，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一穩(wěn)定。在設(shè)置副總統(tǒng)一職的理由中，我們也能發(fā)現(xiàn)議員們對(duì)國(guó)家統(tǒng)一穩(wěn)定的追求?！吨腥A民國(guó)憲法草案說明書》即明確指出“副總統(tǒng)專為總統(tǒng)出缺時(shí)，繼任而設(shè)。代理職務(wù)為第二義?！覈?guó)歷來專制，驟易民主，元首地位極為重要。若總統(tǒng)出缺，以國(guó)務(wù)院代理，不足系全國(guó)人心，此其一；我國(guó)政治迄今未入正軌，政客擾攘于內(nèi)，藩鎮(zhèn)覬覦于外。一遇總統(tǒng)出缺，野心家利用時(shí)機(jī)，釀成非常變亂，亦意中事。何若預(yù)儲(chǔ)副總統(tǒng)以消弭反側(cè)于無形，此其二；反征我國(guó)事實(shí)，民國(guó)五年，項(xiàng)城死亡，使非黃陂繼任，何能奠安時(shí)局。六年，黃陂去位，使非河間代理，更足惹起爭(zhēng)端。揆之我國(guó)國(guó)情，副總統(tǒng)必須設(shè)置，可斷言矣。”[7]（P515）

1923年直系軍閥首領(lǐng)曹錕在暴力逼走大總統(tǒng)黎元洪后，在三天之內(nèi)快速地完成了憲法草案的二讀與三讀程序，并在10月10日就任大總統(tǒng)一職之日公布了《中華民國(guó)憲法》。這部憲法的頒布依靠于以曹錕為首的軍事力量的推動(dòng)，隨著曹錕1924年的下臺(tái)，這部在形式只存在了一年多的憲法也淡出人們的視野。但1923年憲法從起草到公布?xì)v經(jīng)了十一年之久，其制定的過程也是人們?cè)诒毖筌婇y軍事力量的統(tǒng)治下為孜孜不斷追求憲政的過程。而且從內(nèi)容上看，在國(guó)會(huì)、總統(tǒng)與內(nèi)閣關(guān)系上也做了積極探索，雖然還存在很多問題，但仍體現(xiàn)了限制行政權(quán)力的憲政理念，不失為一部較為完備的憲法。

[1]李貴連主編.民國(guó)北京政府制憲史料[M].北京:線裝書局,2007.

[2]何勤華,李秀清主編.民國(guó)法學(xué)論文精粹·第二卷[C].北京:法律出版社,2002.

[3]王世杰、錢端升.比較憲法[M].北京:商務(wù)印書館,1999.

[4]（美）漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[C].程鳳如,在漢,舒遜譯,北京:商務(wù)印書館,2004.

[5]（美）齊錫生.中國(guó)的軍閥政治（1916—1928）[M].蕭延中,楊云若等譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,1991.

[6]來新夏主編.中國(guó)近代史資料叢刊·北洋軍閥（一）[M].上海:上海人民出版社,1988.

[7]夏新華主編.近代中國(guó)憲政歷程·史料薈萃[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.

A Crosswise Study of the State Power Features of the 1923 Constitution of the Republic of China

BIAN Xiu-quan XIAO Jing
(School of Law, China University of Political Science and Law, Beijing 102249, China)

Based on the documents of formulating the constitution since the 1912, this paper focuses on the study of the state power features and concludes that this constitution embodies the principle of separating the executive, legislative and judicial powers.But these three powers are not balanced in that the Parliament has the supreme power while the President is powerless.In spite of this problem, it still shows the restraint imposed on the executive power.

Constitution of the Republic of China; absolute power of the Parliament; presidential lack of power

DF2

A

1005-7110（2012）02-0033-06

2012-02-02

張生教授主持的教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)相目“中華法制文明的傳承與創(chuàng)新”（10JZD0028）的階段性成果。

卞修全（1969－），男，安徽六安人，法學(xué)博士后，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)橹袊?guó)法律史；肖婧（1989－），女，江西吉安人，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊?guó)法律史。

侯德彤