楊志勇

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所,北京 100836)

財(cái)政制度健全的目標(biāo)不僅僅是讓支出活動(dòng)合規(guī),還要盡可能地提高支出績(jī)效。在這樣的背景下,財(cái)政支出績(jī)效管理改革已得到許多地方的重視。改革正給我國(guó)各地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活以及政治構(gòu)架帶來一場(chǎng) “靜悄悄的革命”。從財(cái)政角度來看,地方財(cái)政支出績(jī)效管理改革是緩解地方財(cái)政收支矛盾、提升支出績(jī)效水平的重要抓手;從社會(huì)角度來看,地方財(cái)政支出績(jī)效管理改革是改善和保障各地方民生的重要依托;從政治角度來看,地方財(cái)政支出績(jī)效管理改革則是夯實(shí)政府執(zhí)政合法性基礎(chǔ)的重要路徑。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和管理是非常困難的,目前各地財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)與管理方面的工作也只是處于初步探索階段。

以上述變革和實(shí)踐為背景,張雷寶教授的專著 《地方政府公共支出績(jī)效管理研究》(浙江大學(xué)出版社2010年版,下稱 “張著”),采取理論分析與實(shí)證分析相結(jié)合、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)探索相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合的研究方法,以地方政府公共支出績(jī)效管理為研究主題,對(duì)中國(guó)地方政府公共支出績(jī)效管理問題從理論透視、中外比較、實(shí)證分析、政策探討等方面作了較為全面、深入和系統(tǒng)的剖析,旨在破解大量相關(guān)理論與實(shí)踐難題。

迄今為止,國(guó)內(nèi)系統(tǒng)而深入地探討公共支出績(jī)效管理問題的學(xué)術(shù)成果尚不多,探討地方政府公共支出績(jī)效管理問題的研究成果更是少見。張著深入細(xì)致的研究和探索,不僅在理論上具有一定的特色和價(jià)值,而且對(duì)中國(guó)也具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,是政府財(cái)政績(jī)效管理領(lǐng)域一部難得的創(chuàng)新力作。

張著的主要研究創(chuàng)新點(diǎn)包括:

1.對(duì)中國(guó)地方政府公共支出績(jī)效管理問題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的理論剖析,有一些新意和突破。例如,提出并區(qū)分地方政府公共支出績(jī)效管理活動(dòng)的三種相互關(guān)聯(lián)、緊密聯(lián)系的價(jià)值體現(xiàn)形式,即理念價(jià)值、財(cái)政價(jià)值和制度價(jià)值;運(yùn)用相關(guān)理論模型,探討了地方官員腐敗行為對(duì)公共支出規(guī)模的適度性、結(jié)構(gòu)的合理性以及產(chǎn)出的最優(yōu)性等三種公共支出績(jī)效維度的扭曲效應(yīng)。

2.通過案例剖析,創(chuàng)新性地揭示和探討地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)與管理過程中的諸多問題。當(dāng)前,地方公共支出績(jī)效管理的載體或核心是公共支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià),張著由此出發(fā)并遵循 “項(xiàng)目概況-績(jī)效評(píng)價(jià)-案例解析”的分析結(jié)構(gòu),展現(xiàn)了各地方政府的公共支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本面貌,深入分析了諸多現(xiàn)實(shí)問題 (如項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的公信力問題、績(jī)效評(píng)價(jià)基準(zhǔn)的合理確定問題、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重賦值問題、項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果或效益的量化問題、績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的基礎(chǔ)信息約束問題等)。浙江是中國(guó)地方財(cái)政改革的一個(gè)樣板。張著著重以浙江為例,詳細(xì)分析了浙江省的改革歷程、實(shí)踐及其成效,重點(diǎn)探討了浙江省公共支出績(jī)效管理過程中的難題與困惑,指出改革的宣告效應(yīng) (如使績(jī)效理念得以注入)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)期的 “鯰魚效應(yīng)”(Catfish Effect),實(shí)際的財(cái)政效果并不顯著。

3.張著從觀念的普及性、理論的先進(jìn)性、政治的可行性、技術(shù)的可靠性、法律的支撐性、機(jī)構(gòu)的保障性、輿論的影響力等多重環(huán)境變量,構(gòu)建了我國(guó)地方政府公共支出績(jī)效管理的外部環(huán)境評(píng)價(jià)模型,并根據(jù)浙江省各地方相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)證分析。

4.張著在深刻剖析我國(guó)地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)與管理現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上,根據(jù)改革對(duì)象的復(fù)雜性、改革內(nèi)容的系統(tǒng)性、改革制度的配套性以及改革路徑的漸進(jìn)性,提出了進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國(guó)地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)與管理效率的漸進(jìn)式 “路線圖”。

張著對(duì)地方政府公共支出績(jī)效管理的研究較為深入并具有啟發(fā)意義,但這并不意味著該著作已盡善盡美。張著對(duì)有關(guān)理論和實(shí)踐問題的回答還有一些需完善之處。由于地方政府公共支出績(jī)效管理依然是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理領(lǐng)域的前沿性課題,張著在一些績(jī)效管理核心問題上的研究還不到位。顯然,這些難題將是張教授未來進(jìn)一步深化研究的努力方向。

瑕不掩瑜。總之,張著較成功地對(duì)當(dāng)前中國(guó)地方政府公共支出績(jī)效管理及其制度改革機(jī)理問題進(jìn)行了較全面深入的解讀和剖析,是關(guān)于地方財(cái)政支出績(jī)效管理研究的一次重要探索,是該領(lǐng)域一部較有特色的高水平著作。