伍文中

(河北金融學(xué)院科技金融實(shí)驗(yàn)室,河北 保定 071051)

縮小區(qū)域發(fā)展差距,踐行包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)各地區(qū)和各民族 “共擔(dān)、共享、共贏”,將是“十二五”或更長(zhǎng)時(shí)期必須直面的歷史任務(wù)。多年以來,我國(guó)政府一直努力通過有中國(guó)特色的省際對(duì)口支援機(jī)制促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,并取得了巨大效果,但尚存不盡如人意之處。究其原因,主要在于其未能法制化和規(guī)范化。

分稅制財(cái)政體制下,地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自主性不斷強(qiáng)化,基于既維護(hù)中央的政治權(quán)威,又加強(qiáng)政府間合作處理共同公共事務(wù)的研究,已成為一個(gè)緊迫命題。實(shí)施多年的對(duì)口支援機(jī)制是否能承受區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之重?能否長(zhǎng)效且持續(xù)運(yùn)行?等等這些問題,亟需回答。

基于此,本文以多年來大規(guī)模實(shí)施的對(duì)口支援為切入點(diǎn),梳理了我國(guó)對(duì)口支援、橫向轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)研究成果,進(jìn)而展望未來研究趨勢(shì),最終為構(gòu)建有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系拋磚引玉。

一、中國(guó)特色的對(duì)口支援機(jī)制及其特點(diǎn)分析:問題的提出

中國(guó)特色的對(duì)口支援其實(shí)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)上級(jí)指定的欠發(fā)達(dá)地區(qū)或民族地區(qū)給予人、財(cái)、物方面的幫助和支持,是一種基于財(cái)政平衡視角下的政府行為。

20世紀(jì)50-60年代,國(guó)家提出 “支邊”號(hào)召,鼓勵(lì)內(nèi)地青年支援新疆、青海、西藏等邊境地。1979年的全國(guó)邊防工作會(huì)議正式確立對(duì)口支援體制。1983年國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家計(jì)委和國(guó)家民委等部門進(jìn)一步明確了對(duì)口支援工作的重點(diǎn)和任務(wù),擴(kuò)大了對(duì)口支援的范圍。1992年國(guó)務(wù)院提出和發(fā)動(dòng)對(duì)三峽工程庫(kù)區(qū)移民的對(duì)口支援。1993年國(guó)家教委部署了全國(guó)教育對(duì)口支援工作任務(wù)。1994年國(guó)務(wù)院的 《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》,要求沿海較發(fā)達(dá)省份實(shí)施對(duì)西部貧困省份對(duì)口扶貧。

進(jìn)入21世紀(jì)以來,有中國(guó)特色的對(duì)口支援行動(dòng)不斷發(fā)展。2000年教育部組織實(shí)施了 “東部地區(qū)學(xué)校對(duì)口支援西部貧困地區(qū)學(xué)校工程”。2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》,明確指出推進(jìn)地區(qū)協(xié)作與東西部的對(duì)口支援。2008年汶川大地震災(zāi)后重建的對(duì)口支援的規(guī)模之大、速度之快、成效之高讓世人震撼地感受到了中華民族的團(tuán)結(jié)和決心。2010年國(guó)家緊急組織10個(gè)省市對(duì)云南、貴州、廣西進(jìn)行抗旱救災(zāi)對(duì)口幫扶。2010年5月中央新疆工作會(huì)議決定,進(jìn)一步加大對(duì)口支援新疆力度,從2011年起19個(gè)省市人才、技術(shù)、管理、資金等全方位對(duì)口援疆。這是我國(guó)歷年來支援地域最廣、資金投入最大、援助領(lǐng)域最全面的一次對(duì)口支援。同年的第五次中央西藏工作會(huì)議要求全國(guó)各族人民特別是對(duì)口援藏省市大力支援西藏建設(shè)。

幾十年來,我國(guó)的對(duì)口支援行動(dòng)漸趨成熟,具有如下特點(diǎn):規(guī)模不斷的擴(kuò)大,由 “結(jié)對(duì)子”到“舉國(guó)行動(dòng)”;內(nèi)容日漸的豐富,由初期的物資 “硬件”擴(kuò)展到人才、技術(shù)等 “軟件”支援;戰(zhàn)略功能漸趨成熟,從 “輸血型”向 “造血型”戰(zhàn)略功能轉(zhuǎn)變。

客觀地說,我國(guó)的對(duì)口支援在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、增強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)作及交流、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)以及國(guó)家統(tǒng)一等方面發(fā)揮了巨大的作用。但隨著大規(guī)模對(duì)口支援的深入實(shí)施,也毋容置疑地暴露了一些問題:(1)對(duì)口支援的法律制度不健全。多年來的對(duì)口支援仍然是 “政治動(dòng)員式”,是基于政治任務(wù)而非法律義務(wù)自發(fā)生成的行動(dòng)。至今都沒有在法律層面解決 “在什么情況下啟動(dòng)對(duì)口支援,何時(shí)退出對(duì)口支援”等問題;(2)對(duì)口支援的激勵(lì)機(jī)制不健全。財(cái)政分權(quán)要求地方政府為轄區(qū)民眾謀福利,加之支援地和受援地利益和目標(biāo)取向存在一定差異,作為政治責(zé)任的無(wú)償援助機(jī)制存在嚴(yán)重的激勵(lì)不足問題;(3)缺乏有效的評(píng)估機(jī)制。由于對(duì)口支援的政治任務(wù)屬性,賦予更多的感情因素,存在著 “不惜代價(jià)”、“雷大雨小”的行為傾向,其對(duì)支援地乃至其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響很少得到評(píng)估,甚或認(rèn)為評(píng)估會(huì) “傷感情”。

對(duì)口支援能走多遠(yuǎn)?具有較強(qiáng)計(jì)劃色彩的對(duì)口支援向何處去?無(wú)論對(duì)理論界還是政府決策者而言,以下問題急需解決:

(1)我國(guó)的對(duì)口支援在屬性上是否是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為?我國(guó)的對(duì)口支援實(shí)質(zhì)就是發(fā)達(dá)地區(qū)將自己的財(cái)力以各種方式無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)讓給欠發(fā)達(dá)地區(qū)。應(yīng)該說是具備標(biāo)準(zhǔn)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付特征,理當(dāng)并入規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付體系之中。假如說,對(duì)口支援不是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為,僅僅是政府間合作行為,那其究竟是短期的 “應(yīng)急之策”還是 “長(zhǎng)期國(guó)策”?

(2)如果說對(duì)口支援是中國(guó)特色的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為,如何將其法制化和規(guī)范化?如何根據(jù)我國(guó)國(guó)情建立中國(guó)特色橫向轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)、法理依據(jù)、內(nèi)容體系、標(biāo)準(zhǔn)及方式、績(jī)效評(píng)估機(jī)制?

二、對(duì)口支援——橫向轉(zhuǎn)移支付:既有研究

(一)對(duì)口支援的相關(guān)研究

1.對(duì)口支援的必要性。阿拉塔高娃[1]率先通過考察沿海地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)的對(duì)口支援歷程,認(rèn)為對(duì)口支援是推動(dòng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。陳志剛[2]則進(jìn)一步實(shí)證證明了對(duì)口支援是民族經(jīng)濟(jì)走出貧困惡性循環(huán)的第一推動(dòng)力。趙明剛等[3]從多方面全面論證了對(duì)口支援是中央與地方秉持共同政治倫理價(jià)值和現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略性的需要。李慶滑[4]我國(guó)省際對(duì)口支援制度是中央政府緩解財(cái)政壓力的需要,當(dāng)然也有促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)及應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的需要。這些研究過多強(qiáng)調(diào)對(duì)口支援的應(yīng)急功能,未能從制度建設(shè)和長(zhǎng)效機(jī)制的角度深入研究對(duì)口支援的發(fā)展方向等問題。

2.對(duì)口支援績(jī)效評(píng)估。楊道波等[5]認(rèn)為對(duì)口支援因其缺乏內(nèi)部協(xié)調(diào)性,具有較大的隨意性,實(shí)施效果還不太理想。但筆者認(rèn)為其忽視了對(duì)口支援特殊歷史階段的特殊作用。董世舉[6]分析了援藏工作出現(xiàn)的一些情況,在肯定成績(jī)的同時(shí),呼吁要足夠重視對(duì)援藏政策評(píng)估工作。倪鋒、張悅、于彤舟[7]實(shí)證分析了對(duì)口支援對(duì)解決我國(guó)區(qū)域財(cái)政失衡的效果,發(fā)現(xiàn)喜憂參半。劉鐵[8]通過對(duì)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的實(shí)證分析,認(rèn)為該方案體現(xiàn)了財(cái)政均衡的理念,有利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。但未能全面分析災(zāi)后重建對(duì)四川產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。韋鳳琴[9]從民族關(guān)系、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度分析了一年來的對(duì)口援疆工作,高度評(píng)價(jià)對(duì)口支援的偉大歷史意義和作用。上述研究,雖然客觀評(píng)析了對(duì)口支援的效果及作用,但都未能建立一個(gè)全面的績(jī)效考核體系,包括績(jī)效考核指標(biāo)及設(shè)計(jì)準(zhǔn)則等,因此這些績(jī)效評(píng)估難免有偏頗之嫌。

3.對(duì)口支援的形式、內(nèi)容及未來發(fā)展趨勢(shì)。趙倫、蔣勇杰[10]首次將對(duì)口支援分為:邊疆地區(qū)對(duì)口支援、災(zāi)害損失對(duì)口支援和重大工程對(duì)口支援等三種模式,對(duì)每一種模式及其內(nèi)容進(jìn)行了探討。但本文認(rèn)為其忽略了生態(tài)補(bǔ)償、民族文化等內(nèi)容。俞曉晶[11]通過一個(gè)兩階段博弈模型,認(rèn)為兩地政府之間的合作態(tài)度影響著對(duì)口支援的成效。本文不敢茍同,因?yàn)楹献鲬B(tài)度衍生于合作的制度背景,要想實(shí)現(xiàn)雙方合作的 “共贏”必須進(jìn)行對(duì)口支援制度完善。徐陽(yáng)光[12]較為系統(tǒng)地從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的角度對(duì)建國(guó)以來對(duì)口支援的運(yùn)作進(jìn)行了定性分析,中肯地指出所有的對(duì)口支援都具有橫向轉(zhuǎn)移支付屬性。其后的對(duì)口支援實(shí)踐更催生了這一研究。倪鋒、花中東、熊文釗、田艷、劉鐵、鐘曉敏、路春城等[13][14][15][16]分別從對(duì)口援疆、汶川災(zāi)后重建等角度精辟論證了有中國(guó)特色的對(duì)口支援是我國(guó)特有的一種橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式,殊途同歸的建議應(yīng)將這種臨時(shí)性對(duì)策上升到國(guó)家法律層面,形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。可喜的是,諸多學(xué)者從不同角度看到了對(duì)口支援的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付性質(zhì),但是就如何實(shí)現(xiàn) “轉(zhuǎn)身”鮮有研究。

(二)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)研究

1.為什么需要轉(zhuǎn)移支付?王紹光[17]較早研究了我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于國(guó)家統(tǒng)一的政治邏輯。陳秀山、張啟春從理論的角度認(rèn)為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度能有效地控制區(qū)域間財(cái)政能力差距的進(jìn)一步擴(kuò)大,實(shí)現(xiàn)其區(qū)域均衡效應(yīng)。范子英、張軍[18]則從轉(zhuǎn)移支付與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)整合的角度另辟蹊徑地討論了轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。王雍君、[19]徐孟洲[20]、郭慶旺[21]、安體富、谷成、張富強(qiáng)[22]從不同視角證明了轉(zhuǎn)移支付有利于實(shí)現(xiàn)基于基本公共服務(wù)均等化,因此應(yīng)該強(qiáng)化和完善。

2.轉(zhuǎn)移支付有哪些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)?馬拴友[23]、張啟春[24]、劉鳳偉[25]、郭慶旺[21]、李永友[26]等實(shí)證檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的影響,不管選取的指標(biāo)各異,但是整體結(jié)論是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能在一定程度縮小地區(qū)差距。相反,葛乃旭[27]、曹俊文、江新昶[28]等通過改革前后財(cái)政能力系數(shù)、基尼系數(shù)或者變異系數(shù)等指標(biāo),基于中國(guó)分省面板數(shù)據(jù),實(shí)證分析得出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付拉大了區(qū)域差距,具有 “馬太效應(yīng)”,沒起到應(yīng)有的作用。另外,喬寶云[29]張恒龍、陳憲、唐沿源、劉勇政、趙建梅等抱著憂患意識(shí)研究了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力程度的影響,擔(dān)心中國(guó)是否會(huì)產(chǎn)生 “荷蘭病”的問題。他們的研究表明,財(cái)力性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付將不同程度地抑制地方財(cái)政努力,中國(guó)存在著另類 “荷蘭病”的問題。

3.中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度未來如何改革?盧洪友[30]從機(jī)會(huì)平等的角度討論了轉(zhuǎn)移支付改革方向。相反,李波[31]認(rèn)為應(yīng)該基于效率取向進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付立法選擇。白景明、常云昆、孫開、唐東會(huì)[32]等從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段整合優(yōu)化的角度,一致認(rèn)為,既然中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最終目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化,那就應(yīng)該建立以縱向?yàn)橹?、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。問題在于,上述可以理解為,我國(guó)應(yīng)該建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度是整個(gè)財(cái)政體制改革的題中應(yīng)有之義,但是接下來應(yīng)該集中研究我國(guó)建立橫向轉(zhuǎn)移支付的框架及實(shí)施步驟等問題,這點(diǎn)尚顯不足。

(三)橫向轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)研究

1.中國(guó)需要橫向轉(zhuǎn)移支付嗎?王恩奉[33]較早根據(jù)我國(guó)地區(qū)間財(cái)力差距的實(shí)際,提出了 “削峰填谷”式橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)想,將財(cái)政資金從財(cái)力高的地區(qū)向財(cái)力低的地區(qū)轉(zhuǎn)移。錢蓮琳、鐘曉敏[34]、路春城在史無(wú)前例的汶川災(zāi)后重建的歷史壯舉中深深認(rèn)同,這種 “兄弟式互助”呼喚一種規(guī)范而長(zhǎng)效的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。胡儀元、李坤剛、鞠美庭、劉強(qiáng)等基于生態(tài)足跡理論,認(rèn)為應(yīng)該通過橫向轉(zhuǎn)移支付政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償,并嘗試研究了生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

2.中國(guó)能否實(shí)行橫向轉(zhuǎn)移支付?前述很多學(xué)者都認(rèn)為中國(guó)需要建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度,但是鮮有人論證這種制度建設(shè)的可能性。目前主要有路春城基于汶川震后重建方案設(shè)計(jì)了我國(guó)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的建設(shè)路徑。姚原基于我國(guó)財(cái)政管理水平,設(shè)計(jì)出縱向均等化和橫向均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的比重應(yīng)為70%、30%。王瑋[35]認(rèn)為德國(guó)財(cái)政平衡體制的實(shí)踐并不是所有分稅制國(guó)家所能效仿的,尤其是我國(guó)現(xiàn)階段不具備這些條件。其中特別提到了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距和目前財(cái)政的技術(shù)條件。其不足之處在于將德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付作為唯一版本,忽略了我國(guó)特色和多年的對(duì)口支援歷史。

3.我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)包括哪些內(nèi)容?李齊云[36]基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊暯怯懻摿藱M向轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。胡毅濤、賈亞男、艾華、雷正揚(yáng)討論了民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中的生態(tài)補(bǔ)償類橫向轉(zhuǎn)移支付。張謀貴[37]最系統(tǒng)研究了我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容體系。他設(shè)計(jì)地區(qū)區(qū)域基金、糧食補(bǔ)償基金、生態(tài)補(bǔ)償基金三種橫向轉(zhuǎn)移支付形式以期實(shí)現(xiàn)橫向均衡,其最終目標(biāo)是 “欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均財(cái)力,不低于全國(guó)平均數(shù)的60%,遠(yuǎn)期要達(dá)到80-90%”。但本文認(rèn)為其仍離開了我國(guó)多年的對(duì)口支援實(shí)際,比如 “庫(kù)區(qū)移民”、“災(zāi)后重建”無(wú)法找到對(duì)應(yīng)項(xiàng)目,而且其三大項(xiàng)目的分類似乎又互相涵蓋,邊際模糊。

三、構(gòu)建有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付制度:未來研究趨勢(shì)展望

以上研究可資借鑒之處頗多。但在如下三個(gè)問題上未能達(dá)成共識(shí):對(duì)口支援是否就是橫向轉(zhuǎn)移支付?我國(guó)需要橫向轉(zhuǎn)移支付嗎?我國(guó)需要什么樣的橫向轉(zhuǎn)移支付?

本文認(rèn)為,我國(guó)實(shí)施多年的對(duì)口支援在本質(zhì)上就是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,這是不容懷疑的。當(dāng)務(wù)之急是將這種應(yīng)急性的財(cái)政行為規(guī)范為長(zhǎng)期的均衡機(jī)制。當(dāng)然,談起橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付大可不必“言必稱德國(guó)”,中國(guó)有中國(guó)的國(guó)情,中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付可能適用范圍更廣,尤其是那些發(fā)展中國(guó)家而言,更是如此。基于建立有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付體系的需要,以下問題將是未來研究的重點(diǎn)和方向:

1.我國(guó)有無(wú)建立規(guī)范化橫向轉(zhuǎn)移支付制度的必要性和可行性?我國(guó)似乎缺乏橫向財(cái)政平衡體制有效運(yùn)作的法治環(huán)境和技術(shù)條件,但是具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的對(duì)口支援多年來一直有效實(shí)施著,如何認(rèn)識(shí)這個(gè) “不可能”之中的 “可能”?建立橫向轉(zhuǎn)移支付的條件是否只有德國(guó)一個(gè)版本?

2.有中國(guó)特色橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系的倫理準(zhǔn)則和法理依據(jù)何在?如何通過相關(guān)的制度和法律安排,使之由政治熱情所支撐的應(yīng)急對(duì)策演進(jìn)為一種制度化、規(guī)范化的經(jīng)常性財(cái)政合作行為?對(duì)口支援是在支援方與受援方之間的一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和人文關(guān)懷,這種社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)是什么?當(dāng)前主要有共同致富論、政治服從論、民族特殊論、生態(tài)補(bǔ)償論、基本財(cái)力均等論、自然災(zāi)害論等,如何對(duì)這些論點(diǎn)進(jìn)行價(jià)值甄別,進(jìn)而確立中國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)?

3.如何根據(jù) “共擔(dān)、共享、共贏”原則,構(gòu)建有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容架構(gòu)體系,并因應(yīng)性設(shè)計(jì)運(yùn)行模式、轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、組織體系,使之更好服務(wù)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?本文認(rèn)為,橫向轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)該包括資源與環(huán)境補(bǔ)償、基本權(quán)利均等維護(hù)、災(zāi)難及突發(fā)事故救助、區(qū)域共同開發(fā)、民族團(tuán)結(jié)和特殊文化保護(hù)五大層次。那么,如何根據(jù)不同層次的橫向轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)不同的原則、不同的運(yùn)行方式、不同的運(yùn)行平臺(tái),從而保證該行為可持續(xù)運(yùn)行?

4.如何設(shè)計(jì)我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?當(dāng)前主導(dǎo)的 “上一年度財(cái)政收入1%”的轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)可行?筆者認(rèn)為,上述五大橫向轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容可以對(duì)應(yīng)著生態(tài)足跡標(biāo)準(zhǔn)、人均財(cái)政能力均等化標(biāo)準(zhǔn)、最低損失標(biāo)準(zhǔn)、等邊際收益標(biāo)準(zhǔn)、支付意愿標(biāo)準(zhǔn)等。問題是,這些標(biāo)準(zhǔn)如何量化為工作量?

5.如何針對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的層次性設(shè)計(jì)科學(xué)的績(jī)效考評(píng)體系,使得該考評(píng)體系既體現(xiàn)公平,又兼顧效率;既體現(xiàn)政治意圖,又遵從經(jīng)濟(jì)規(guī)律;既著眼于受援地,又放眼于支援地?筆者認(rèn)為,當(dāng)前以 “交鑰匙”、“開支票”為標(biāo)準(zhǔn)考核橫向轉(zhuǎn)移支付有失偏頗。應(yīng)根據(jù)橫向轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的層次性及設(shè)計(jì)初衷來建立績(jī)效考核體系。例如,資源與環(huán)境補(bǔ)償類橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)根據(jù)成本收益內(nèi)在化原則考核績(jī)效、基本權(quán)利均等類橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)根據(jù)橫向均等化原則實(shí)施考核、災(zāi)難及突發(fā)事故救助類橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)堅(jiān)持損失最小的考核原則、區(qū)域共同開發(fā)類橫向轉(zhuǎn)移支付則按照機(jī)會(huì)成本原則、民族團(tuán)結(jié)和特殊文化保護(hù)類橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)遵從定額可比原則考核績(jī)效。問題在于,這些原則如何進(jìn)一步形成可操作的評(píng)估指標(biāo)體系?

6.橫向轉(zhuǎn)移支付和縱向轉(zhuǎn)移支付如何分工?本文堅(jiān)持橫向轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中處于補(bǔ)充地位。在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程中,縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有側(cè)重和分工,否則將引致 “越位”和 “缺位”。政府目標(biāo)的多樣性,如果使得兩者互相配合,最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)?兩者在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中的份額如何確定?

上述種種問題的研究,雖然面臨困難,但作為我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系改革的理論探索,亟待解決。

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