嚴新明

(南京大學政府管理學院，江蘇南京210093)

從土地保障性到公民救助權(quán)
——農(nóng)村五保制度變革的機理探討

嚴新明

(南京大學政府管理學院，江蘇南京210093)

土地的保障性很容易使得土地被界定為社會保障，通過分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)村家庭因為缺乏勞力而使土地的保障性無法實現(xiàn)，但農(nóng)村的集體化使貧困農(nóng)民成為整體勞動力的一部分而享有了土地的保障性。家庭承包制后，貧困家庭的土地保障性無法實現(xiàn)再次凸顯，國家出臺新的條例賦予貧困農(nóng)民基于公民權(quán)的社會救助權(quán)利，最終實現(xiàn)了五保制度的巨大變革。

五保制度;土地保障性;公民權(quán)

自20世紀50年代中期建立以來，農(nóng)村五保制度經(jīng)歷了諸多的變化，透過這些變化，我們可以發(fā)現(xiàn)國家對于五保戶所擁有土地保障性的界定在政策制定中起了重要作用。當然，隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展，五保對象的公民救助權(quán)逐漸被納入政策視野并最終成為政策修訂的內(nèi)在機理，從而實現(xiàn)了五保制度的巨大變革。

一、土地改革與農(nóng)村貧困家庭的出現(xiàn)

1949年9月，在北京召開的中國人民政治協(xié)商會議通過了《中國人民政治協(xié)商共同綱領(lǐng)》，依該《綱領(lǐng)》規(guī)定，要“有步驟地將封建的土地所有制，改變?yōu)檗r(nóng)民的所有制”。1950年6月，中國人民政治協(xié)商會議第二次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，于同月28日再提經(jīng)中央人民政府委員會討論通過，于同月30日由中央人民政府正式公布。

1949年全國總?cè)丝跒?4167萬人，其中農(nóng)村人口為48402萬人，占89.4%，城鎮(zhèn)人口5765萬人，占10.6%。關(guān)于這一時期中國農(nóng)村乃至整個中國社會的特征，毛澤東曾經(jīng)做了這樣的刻畫:“中國大約還有90%左右分散的個體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和手工業(yè)經(jīng)濟，這是落后的，這是和古代沒有多大的區(qū)別的。我們還有90%左右的經(jīng)濟生活停留在古代”①陸學藝:《當代中國社會階層研究報告》，北京:社會科學文獻出版社，2002年版，第161頁，第103頁。。中國共產(chǎn)黨兌現(xiàn)了自己對農(nóng)民的承諾，幾乎是平均地分配給了農(nóng)民一塊土地。土改后，縱觀全國確實出現(xiàn)了如毛澤東所說的“個體的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟”。

農(nóng)民因為有了屬于自己的土地，生產(chǎn)積極性非常高，與1949年相比，1950年代各地的糧食畝產(chǎn)穩(wěn)步提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展。1952年的中國，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達461億元，已恢復和超過了戰(zhàn)前水準②陸學藝:《當代中國社會階層研究報告》，北京:社會科學文獻出版社，2002年版，第161頁，第103頁。。來自各省檔案館的1953年農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料證明，這一年，全國大部分地區(qū)的糧食畝產(chǎn)量超過了抗日戰(zhàn)爭以前的最高水平。一份來自浙江寧?？h的研究報告稱，1954年農(nóng)民家庭的戶均收入已全面超過了戰(zhàn)前的水平。鑒于1954年戶均收入超出戰(zhàn)前太多，可以推測在1953年甚至更早，寧?？h的農(nóng)戶收入就已超過戰(zhàn)前①曹樹基:《國家與農(nóng)民的兩次蜜月》，《讀書》，2002年第7期。。農(nóng)民從現(xiàn)實生活中感受到國家分配給他們土地而帶來的好處。

土地改革結(jié)束了，中國基層鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)得到了完全改觀，這實質(zhì)上是共產(chǎn)黨新政權(quán)建設(shè)的繼續(xù)。然而一場革命滿足農(nóng)民擁有土地(“耕者有其田”)的原理僅僅是暫時的，因為未來鄉(xiāng)村社會的發(fā)展即使是循著小農(nóng)經(jīng)濟老路走下去也會起變化;若是改變了生計方式與生產(chǎn)關(guān)系的話，社會政治生活和農(nóng)民家庭將會有更加難以預料的變化。中國歷史上歷次農(nóng)民起義和變法都不能使均田的人為情勢保持下去，在鄉(xiāng)土社區(qū)中，不同家庭即使從同一個生活條件的基點起步，其結(jié)局也將是不相同的。弗里曼等在《中國鄉(xiāng)村，社會主義國家》中就寫到:“1949年，五公村369個自耕農(nóng)家庭中，也有很多獲得豐收，小麥畝產(chǎn)平均120斤。但有些家庭落在后面，被迫賣掉一些土地的大約有15家，李文瑞就是其中之一……當?shù)匾晃恢虚g商安排李賣掉了1.5畝地和他家的房子。國家是允許買賣土地和財產(chǎn)的”②［美］弗里曼等:《中國鄉(xiāng)村，社會主義國家》，陶鶴山譯，北京:社會科學文獻出版社，2002年版，第163頁。。中國農(nóng)民家族史表明了世代興衰的歷史性軌跡，因此早就可以預料:土地改革后，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)社區(qū)發(fā)展的平均主義結(jié)局是不可思議的，除非有不斷的來自外力的特別干涉。

土地改革之后，農(nóng)村出現(xiàn)了貧困問題，對這些現(xiàn)象，毛澤東曾說:“農(nóng)村是有一些苦，但是要有恰當?shù)姆治?。其實，農(nóng)村并不是那樣苦，也不過百分之十左右的缺糧戶，其中有一半是很困難的，鰥寡孤獨，沒有勞動力……他們總是分了田的”③《毛澤東文集》(第6卷)，北京:人民出版社，1999年版，第304頁，第299頁。?！艾F(xiàn)在農(nóng)民賣地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農(nóng)民賣地”④《毛澤東文集》(第6卷)，北京:人民出版社，1999年版，第304頁，第299頁。。

農(nóng)民獲得了自己想要的土地，但還是出現(xiàn)少數(shù)家庭的貧困問題，其原因何在?如何解決?執(zhí)政者和學術(shù)界進行了探討，這里涉及到土地是不是社會保障的問題，以及一個更為關(guān)鍵的對土地保障性這一重要屬性的認識和把握問題。

二、土地保障性探討

(一)關(guān)于土地是不是社會保障，學術(shù)界進行了深入的探討，主要有兩種觀點:

1)土地是農(nóng)村社會保障。很多學者認為土地除了具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料屬性之外，還是農(nóng)村社會保障的重要形式。王克強認為，土地對農(nóng)民的基本生活保障功效及問題在于:如果只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其提供的生活保障，是低層次的生活保障，且不確定性大⑤王克強:《農(nóng)村土地基本生活保障向社會保險過渡存在的困難——兼論農(nóng)民對土地決策基礎(chǔ)從生存?zhèn)惱硐蚪?jīng)濟理性的轉(zhuǎn)移》，《社會科學戰(zhàn)線》，2005年第2期。。王國軍指出，長期以來，土地承擔著一部分農(nóng)村家庭基本生活保障的職能，這對保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定有其積極的意義。但農(nóng)民一旦離開了土地，在其生命波折期，比如年老、生病、傷殘或失去在城鎮(zhèn)的工作時，就沒有了最基本的生活保障來源⑥王國軍:《淺析農(nóng)村家庭保障土地保障和社會保障的關(guān)系》，《中州學刊》，2004年第1期。。梁鴻指出，土地保障作用是客觀存在的，因此，以生活風險最小化為行為選擇準則的農(nóng)民，通常都會將土地視作一種生活保障，并保留土地保障的作用⑦梁鴻:《蘇南農(nóng)村家庭土地保障作用研究》，《中國人口科學》，2000年第5期。。

2)土地不是農(nóng)村社會保障。韓克慶認為土地承載的是一種滿足農(nóng)民生活必需的自我保障，而不是社會保障⑧韓克慶:《土地能承載農(nóng)民的社會保障嗎?》，《學?！?，2004年第5期。。王勇、付時鳴認為在我國現(xiàn)有的土地制度安排下，土地不可能分散農(nóng)民面臨的生產(chǎn)和生存風險，不能實現(xiàn)社會保障的功能，因為土地作為生產(chǎn)資料只是給農(nóng)民提供了就業(yè)機會，發(fā)揮了就業(yè)保障作用⑨王勇，付時鳴:《論我國農(nóng)村土地的保障性質(zhì)——來自“實物期權(quán)”視角的分析》，《經(jīng)濟體制改革》，2006年第3期。。

(二)土地保障性的研究。

土地有其內(nèi)在的屬性，我們首先看看土地的生產(chǎn)屬性。人類誕生于土地，并將長期在土地上繼續(xù)生存和發(fā)展。因此，沒有土地也就沒有人類、沒有人類的生存和發(fā)展。馬克思曾指出:土地即“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”①《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，北京:人民出版社，1995年版，第24頁。，是人類“不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件”②《馬克思恩格斯選集》(第25卷)，北京:人民出版社，1974年版，第916頁。。威兼·配第(W.Petty)也曾說過:“勞動是財富之父，土地是財富之母”③《馬克思恩格斯選集》(第23卷)，北京:人民出版社，1972年版，第57頁。。具體地說，土地具有以下基本功能:第一，承載功能。土地由于其物理特性，具有承載萬物的功能，因而成為人類進行一切生活和生產(chǎn)活動的場所和空間，成為人類進行房屋、道路等建設(shè)的地基?！捌ぶ淮?，毛將焉附”，在一定意義上比喻了土地對于人類的這種承載功能。第二，生育功能。在土地的一定深度和高度內(nèi)，附著著許多滋生萬物的生育能力，如土壤中含有各種營養(yǎng)物質(zhì)以及水分、空氣等，這些是地球上一切生物生長、繁殖的基本條件。沒有這些環(huán)境與條件及其功能，地球上的生物也就不能生長繁育、人類也就無法生存和發(fā)展。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地的要求更為嚴格。在農(nóng)業(yè)中，土地不僅是勞動對象，而且土地本身又是不可代替的勞動資料，發(fā)揮著生產(chǎn)工具的作用，沒有土地就根本談不上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，首先需要廣大面積的土地，否則就不能生產(chǎn)足夠數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品，以滿足人類的需要;其次，狹義的農(nóng)業(yè)(種植業(yè))，對土壤、氣候、地貌、水文等綜合條件的要求十分嚴格。只有土地因子與宇宙因子配合得當，才能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合要求，才能獲得較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

其次，我們看看農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點。亞里士多德在《政治學》中曾將家庭的生產(chǎn)和生活進行了區(qū)分，他認為，獲得財富的自然方法和家務(wù)管理相適應(以尋求一切生活資料為主);而另一種從事在貨物交換之間、販賣致富的方法則尋求并以積儲金錢為主。后一種方法完全依靠金錢的權(quán)威;金錢是交易的要素，也是交易的目的④［古希臘］亞里士多德:《政治學》，吳壽彭譯，北京:商務(wù)印書館，1965年版，第27－28頁。。波蘭尼進一步分析指出，亞里士多德堅持把為使用而生產(chǎn)——不同于為逐利而生產(chǎn)——作為家計經(jīng)濟的本質(zhì);不過他也指出，為市場而進行的附帶性生產(chǎn)并不必然會破壞家計經(jīng)濟的自給自足，只要作為經(jīng)濟作物的牲畜或谷物還是產(chǎn)自以家計為目的的農(nóng)地;對剩余產(chǎn)品的出售并不必然會摧毀家計經(jīng)濟的基礎(chǔ)。只有像他這樣富于常識智慧的天才才能夠斷言，逐利是在為市場而進行生產(chǎn)時所特有的一種動機;只有他才能意識到，貨幣因素會把一種全新的元素引入市場之中，然而與此同時，只要市場與貨幣僅僅只是自給自足的家計經(jīng)濟中的附屬，那么為使用而生產(chǎn)的原則就仍可照常進行⑤［英］波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼等譯，杭州:浙江人民出版社，2007年版，第46－47頁。。

馬克思曾在《資本論》中把商品轉(zhuǎn)換成貨幣即銷售的階段稱之為“驚險的跳躍”。土地的保障性最主要體現(xiàn)在其可以不必經(jīng)過“驚險的跳躍”而直接為農(nóng)業(yè)勞動者提供家計經(jīng)濟?；谕恋氐膭趧幼钊菀仔纬杉矣嫿?jīng)濟，土地的這一根本特點是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會在沒有社會保障的情況下得以存在、延續(xù)的主要基礎(chǔ)，這就是土地的保障性所在。當然這種保障性是低水平、不穩(wěn)定的，隨著社會的發(fā)展其問題表現(xiàn)日益突出。

三、五保戶在集體勞動中實現(xiàn)土地的保障性

對于農(nóng)村中因缺乏勞動力而造成的貧困現(xiàn)象，建國之后很快推行的互助組、合作社以及后來的人民公社有效地將缺勞力戶組織進了更大的生產(chǎn)單位，從而使得擁有土地而缺勞力戶得以實現(xiàn)和享有土地的保障性。這種保障性是通過“五?！惫B(yǎng)制度實現(xiàn)的。

50年代初，從小農(nóng)經(jīng)濟的現(xiàn)狀出發(fā)，個體經(jīng)濟的積極性應是不可避免的，而中共中央考慮的則是:應杜絕由此而產(chǎn)生的農(nóng)村“兩極分化”和“資本主義”。毛澤東強調(diào)發(fā)展初級合作社，鄧子恢則認為應注意打好互助組和常年組的基礎(chǔ)。然而，《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》的提法，最后則是:“建社一般應經(jīng)過但不一定都經(jīng)過互助組和常年組?！币驯憩F(xiàn)了急于集體化的思維方式，而這一思維方式主要來源于恩格斯和列寧關(guān)于合作的思想，建立合作社成了馬克思主義的一個原則⑥莊孔韶:《銀翅》，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000年版，第110頁。。原來由農(nóng)民私有的土地逐步變成農(nóng)民集體所有，農(nóng)民的勞動和分配方式也都隨之改變。

1956年1月，經(jīng)最高國務(wù)院會議通過，以草案的形式發(fā)表了《一九五六年至一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，其中第三十條規(guī)定:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統(tǒng)一籌劃，指定生產(chǎn)隊或者生產(chǎn)小組在生產(chǎn)上給以適當?shù)陌才?，使它們能夠參加力能勝任的勞?在生活上給以適當?shù)恼疹櫍龅奖３?、保穿、保?燃料)、保教(兒童和少年)、保葬，使它們的生養(yǎng)死葬都有指靠。”同年6月30日，第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確規(guī)定:“農(nóng)業(yè)合作社對于缺乏勞動力或完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠?！边@兩個文件是最早提出關(guān)于農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)工作的法規(guī)性文件。

1958年成立的人民公社，是“五?！惫B(yǎng)制度運行的一個較長時期的平臺。人民公社時期的集體經(jīng)濟不僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集體化、組織化，集體經(jīng)濟組織(公社、生產(chǎn)隊)也同時為農(nóng)民提供生活保障。集體經(jīng)濟組織除了為集體內(nèi)的農(nóng)民分配糧食和收入外，還對集體內(nèi)的生活困難人群提供基本的生活保障，發(fā)揮著重要的社會保障功能。這個時期“五保”供養(yǎng)所采取的措施主要有:一是對有一定勞動能力的“五?！睂ο?，安排他們從事輕微的、力所能及的生產(chǎn)勞動，適當照顧分工，使他們的生活達到當?shù)匾话闳罕姷纳钏?二是補助勞動日，對喪失勞動能力的“五?！睂ο蟀慈犎司鶆趧尤諗?shù)予以補助，參加分配;三是補助款物，生產(chǎn)隊在分配以前，都要提取一定數(shù)量的公益金，用于“五?！惫┙o等集體公益事業(yè);四是對缺乏生活自理能力者安排人員予以照顧。

享受“五保”待遇的對象主要是農(nóng)村無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、無勞動能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和未成年的孤兒(統(tǒng)稱“五保戶”)?！拔灞！敝贫鹊馁Y金和物質(zhì)主要由集體經(jīng)濟組織來承擔?！拔灞簟惫B(yǎng)的方式有兩種:分散供養(yǎng)——由“五保戶”的親友、鄰居安排和照顧其生活;集中供養(yǎng)——由集體經(jīng)濟組織舉辦敬老院，“五保戶”入院進行集體供養(yǎng)。質(zhì)而言之，就是對這些享有土地權(quán)利而無勞動能力的農(nóng)民，通過集體勞動使他們也得以享受土地的保障性。

四、從土地保障性到公民救助權(quán)的變革

1978年底，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民在全縣實行“大包干到組”的同時，他們決定背著公社和大隊秘密實行包產(chǎn)到戶，從而拉開中國農(nóng)村改革的序幕。1979年9月召開的十一屆四中全會通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》明確提出:確定農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的首要出發(fā)點，是充分發(fā)揮中國八億農(nóng)民的積極性。1980年1月，全國有84%的生產(chǎn)隊實行了各種責任制，但這時的責任制與今天普遍實行的包產(chǎn)到戶和包干到戶還有很大不同，當時主要采取的是定額包干責任制和聯(lián)產(chǎn)承包制，這兩種形式的責任制普及率分別為55.7%和29%，而雙包的形式所占的比重則不足1.1%，在這之后短短的兩三年里，包產(chǎn)到戶、包干到戶以極簡明有效的責任制形式迅速成為各種生產(chǎn)隊的首選形式，在全國范圍內(nèi)普及開來。到1983年，實行“雙包”責任制的生產(chǎn)隊比重達97.8%，包產(chǎn)到戶和包干到戶為農(nóng)民獲得更多勞動成果提供了前提。

隨著集體經(jīng)濟的削弱，農(nóng)村“五保”制度卻受到?jīng)_擊。那種因家庭缺少勞動力而使土地保障性無法實現(xiàn)的問題再次凸顯出來。此時，農(nóng)村集體經(jīng)濟也有了新的情況，農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，絕大多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)濟組織(生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊)不再集中組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，單個農(nóng)戶的生產(chǎn)方式使得集體經(jīng)濟組織難以集中足夠的集體資產(chǎn)，從而導致利用集體資產(chǎn)興辦集體保障越來越困難，集體保障失去了經(jīng)濟基礎(chǔ)?！拔灞！敝贫戎饕峭ㄟ^集體經(jīng)濟組織的資金和物質(zhì)來維持的，集體經(jīng)濟組織的保障功能的削弱使得“五保”制度面臨很大的資金困難。

為此，國家根據(jù)農(nóng)村的新形勢，對五保工作進行了一系列的調(diào)整。1991年，國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)民負擔費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和公益金用于五保戶供養(yǎng)”。1994年，國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》?！稐l例》明確規(guī)定“五保供養(yǎng)的標準由鄉(xiāng)級政府規(guī)定，其救助經(jīng)費和救助實物從村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支或從集體經(jīng)營收入、集體企業(yè)上繳的利潤中列支?！睋?jù)洪大用等的實地調(diào)查資料顯示，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作日益面臨困境，主要體現(xiàn)在五個方面:五保對象應保盡保難、供養(yǎng)標準落實難、全面實現(xiàn)五保難、實施敬老院集中供養(yǎng)難、地區(qū)供養(yǎng)負擔不均衡。農(nóng)村集體的消解和五保供養(yǎng)制度調(diào)整滯后，是五保供養(yǎng)工作陷入困境的主要原因①洪大用等:《困境與出路:后集體時代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國人民大學學報》，2004年第1期。。

1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》延續(xù)了原有計劃經(jīng)濟時期的思路，沒有充分意識到農(nóng)村社會經(jīng)濟的新變化，特別是不能適應稅費改革后的新形勢，已經(jīng)越來越成為五保供養(yǎng)工作的約束因素，因此迫切需要對其進行修訂。與此同時，傳統(tǒng)上“依靠集體，依靠群眾，開展社會互助互濟和扶持生產(chǎn)自救，輔之以國家必要的救濟”這一指導思想也有必要轉(zhuǎn)變。

在新形勢下，我們需要重新確定五保供養(yǎng)的性質(zhì)，改變五保供養(yǎng)的責任主體，明確劃分各級政府和村集體在五保供養(yǎng)工作中的責任。事實上，按照國際慣例，在市場經(jīng)濟條件下，政府應該承擔起社會救助的主要責任。對最貧窮、最弱勢、最無助的五保對象實施救助更應該是中國政府的應盡之責，是政府解決農(nóng)村問題，推動農(nóng)村發(fā)展的一個切入點。這也是落實《憲法》第四十五條中規(guī)定的“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”的具體舉措。

2006年1月，國務(wù)院發(fā)布新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定:“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預算中安排?！薄爸醒胴斦ω斦щy地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當補助。”修訂后的《農(nóng)村五保條例》有一個重大的制度性轉(zhuǎn)變，就是農(nóng)村五保供養(yǎng)工作從農(nóng)村集體供養(yǎng)轉(zhuǎn)為財政供養(yǎng)，這也是適應社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和農(nóng)村稅費改革的新形勢的轉(zhuǎn)變。當然，它的主要意義就是把五保供養(yǎng)對象的吃、穿、住、醫(yī)、葬和未成年人教育的保障，納入到了公共財政支出的范圍。

五保條例的新修訂體現(xiàn)出了五保制度這一農(nóng)村社會救助形式的責任本位的巨大變化，即國家責任本位充分體現(xiàn)出來了。所謂國家責任本位就是將國家對社會成員的社會保障責任和義務(wù)作為社會保障立法的中心觀念。五保制度責任本位的變化使農(nóng)村五保對象第一次被納入國家福利體系之中。

具體來看，新五保制度具有以下特征:第一，轉(zhuǎn)向由政府直接救助為主的供養(yǎng)方式。供養(yǎng)資金在地方政府預算中安排，中央財政對經(jīng)濟困難地區(qū)的五保供養(yǎng)給予補助;集體供給、土地保障以及親友幫扶居于輔助地位。第二，強化按行政區(qū)劃分級負責的五保供養(yǎng)管理體制。新條例強調(diào)國家、縣級以上政府民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府分工負責本行政區(qū)域內(nèi)的五保供養(yǎng)，相應加強了縣級以上政府民政部門在五保供養(yǎng)中的直接責任。第三，建立由政府部門管理的五保供養(yǎng)服務(wù)體系。明確規(guī)定各級政府把農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)(敬老院等)建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供必要的設(shè)備、管理資金并配備必要的工作人員②高鑒國等:《中國農(nóng)村五保救助制度的特征——兼論國家與社區(qū)的關(guān)系》，《社會科學》，2007年第6期。。

由于五保對象被納入了國家福利的制度體系中，他們的身份已不再只是承包了土地的農(nóng)民，不再依靠土地的保障性，而是被國家的福利計劃所覆蓋的一個特殊群體。換言之，為他們承擔救助責任的主體已經(jīng)由村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?。對五保對象來說，他們所對應的責任主體超出了村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們所享受的供養(yǎng)，已經(jīng)不是原來意義上的互濟，他們的救助權(quán)利可以在更大程度上得到保障。

［責任編輯:韓肖奉］

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1003－8353(2012)06－0098－05

國家社科基金重大課題“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革”(項目號:11ZD＆028)、教育部人文社會科學研究青年基金項目“城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的社會政策研究”(09YJC840020)、江蘇省哲學社會科學研究基地項目“返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題研究”(09JD030)的階段成果。

嚴新明，南京大學政府管理學院副教授。