李瑩

(中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京 100872)

移民在遷入地的定居與權(quán)益保護(hù)
——國際政策實踐及其對我國農(nóng)民工政策的啟示

李瑩

(中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京 100872)

戶籍制度的存在，使我國的鄉(xiāng)城遷移與當(dāng)前從發(fā)展中國家流向發(fā)達(dá)國家的勞動力移民有相似之處。本文考察了當(dāng)前主要發(fā)達(dá)國家關(guān)于國際移民的政策實踐，目的在于從中找出可供我國農(nóng)民工政策參考的經(jīng)驗。并且，筆者認(rèn)為，我國農(nóng)民工政策目前主要面臨兩個問題，第一個涉及長期在城市工作生活的農(nóng)民工的定居問題，第二個為在城市臨時務(wù)工的農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題。因此，本文在考察國際移民政策實踐時，主要關(guān)注國際社會在移民定居以及臨時移民的權(quán)益保護(hù)兩個方面的表現(xiàn)，并就其對我國農(nóng)民工政策的相關(guān)性作出討論。

國際移民;農(nóng)民工;權(quán)益保護(hù)

以2006年中央《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》為標(biāo)志，我國政府首次正式出臺了專門關(guān)注農(nóng)民工問題的文件，其與以往政策的主要區(qū)別在于對農(nóng)民工的權(quán)益與社會保護(hù)的強調(diào)。2010年的中央一號文件以及政府工作報告，均提到要促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，深化戶籍制度改革，放寬中小城市、小城鎮(zhèn)的落戶條件，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益①溫家寶:《推進(jìn)戶籍制度改革放寬中小城市落戶條件》，http://news.sina.com.cn/c/2010－03－05/101119796393.shtml;中新網(wǎng):《中央鼓勵將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系》，http://news.sina.com.cn/c/2010－01－31/193317023234s.shtml.。這些標(biāo)志性的事件先后揭示了當(dāng)前我國關(guān)于農(nóng)民工政策的兩個重要議題:即農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，以及長期農(nóng)民工在城市的定居問題。

在這兩個方面，已有研究作了很多探討，但較少有研究將視線擴(kuò)至國外，通過考察其他國家的實踐活動，來審視我國的農(nóng)民工政策。筆者認(rèn)為，我國的農(nóng)村勞動力向城市流動的現(xiàn)象與當(dāng)前發(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家的移民有較多相似。首先，雖然我國的鄉(xiāng)城遷移屬于國內(nèi)人口流動，但戶籍制度的存在，發(fā)揮了類似國際移民流動簽證制度的功能;其次，人口均是從經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相對不完善的地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。在此情況下，發(fā)達(dá)國家面臨的一些問題可能與我國較為相似，其政策實踐可能對我國具有一定的啟發(fā)意義。

基于此認(rèn)識，本文將國際社會的移民管理政策作為主要考察對象:一為有關(guān)移民定居與社會融入的政策，二為臨時勞動力移民的權(quán)益保護(hù)政策。希望這一研究對我國農(nóng)民工政策的制定與執(zhí)行有所啟發(fā)。

一、促進(jìn)移民安居的政策:加拿大的經(jīng)驗

在面對國外移民問題的時候，各國采取的政策一般可以分為兩個方面:一為移民政策(immigration policy)，主要承擔(dān)守門人的角色，決定哪些人、在何種情況下可以進(jìn)入本國;二為移民安居政策(immigrant settlement policy)，指的是接收國調(diào)控、促進(jìn)新移民的社會融入的方式與過程的政策②Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。由于我國的農(nóng)民工可以自由流動，目前主要的關(guān)注點之一在于他們在城市的生活與定居問題。因此，這里將主要考察國際上關(guān)于移民安居政策的實踐與經(jīng)驗。

關(guān)于移民安居政策，國際上主要分為四類③Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。一為規(guī)范型，強調(diào)移民應(yīng)該做到什么。二為禁制型，強調(diào)移民必須不能做什么。三為主動促進(jìn)型，這一政策取向試圖通過一系列措施積極影響(但并不強制要求)移民的行為，幫助他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)厣鐣４送?，這一政策取向強調(diào)移民群體本身應(yīng)參與到移民定居政策的制定與實施中來，國家的移民安居政策應(yīng)是決策部門與移民群體相互對話的產(chǎn)物，而不是由政府自上而下傳達(dá)的命令。四為放任自由型，這種政策取向下，政府完全將移民的社會融入交由移民本身或相關(guān)社會組織負(fù)責(zé)，認(rèn)為移民自己——或者通過個人的努力或者通過自由結(jié)社——會找到成功融入當(dāng)?shù)厣鐣牡缆贰?/p>

觀察世界上主要的移民接收國家發(fā)現(xiàn)，不同國家往往采取不同的移民安居政策。其中，美國可視為放任自由型的代表，加拿大為主動促進(jìn)型①Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。應(yīng)該說，采取主動促進(jìn)取向積極幫助移民定居的政策實踐對于我國的農(nóng)民工政策來說，具有更多借鑒意義。因此，加拿大的經(jīng)驗值得特別關(guān)注。

1、加拿大促進(jìn)移民安居的社會項目

加拿大公民權(quán)與移民部門負(fù)責(zé)移民調(diào)控與安居政策。這一部門提供一系列專門針對移民安居的社會服務(wù)與支持項目②Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.，主要包括1)語言服務(wù)——為獲得永久居民資格的人提供免費語言訓(xùn)練，資金來源于聯(lián)邦、省以及地方資源。2)移民安居以及適應(yīng)項目——這一項目由聯(lián)邦政府提供資金支持，通過省、地方政府以及非政府組織，為移民提供各種各樣的服務(wù)幫助其適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?，比如各種轉(zhuǎn)介服務(wù)，幫助他們獲得所需的經(jīng)濟(jì)、社會、健康、文化、教育或輔導(dǎo)服務(wù)，以及幫助他們了解尋找工作的技巧、完善自己的簡歷等等。3)加拿大還組織了一個“東道主項目”。在這一項目下，地方非政府組織招募本地的志愿者，與移民及其家庭結(jié)成一對一的對子。這些志愿者幫助移民練習(xí)當(dāng)?shù)卣Z言，解答他們提出的問題，為他們的子女入學(xué)、尋找住房、使用公共設(shè)施等等提供相關(guān)建議，幫助他們盡快熟悉環(huán)境。4)對于以難民資格進(jìn)入的新移民，加拿大聯(lián)邦政府通過地方政府以及非政府組織提供給他們一系列支持項目，比如提供臨時住房、收入支持、健康保護(hù)，幫助找到永久住房，以及針對婦女的應(yīng)急保護(hù)項目等等。

此外，加拿大完善的社會政策體系也為移民的生活提供了廣泛支持。一般所有經(jīng)過政府許可的移民都和當(dāng)?shù)厝艘粯酉碛屑幽么蠓伤ＷC的各種權(quán)益。大多數(shù)加拿大的移民可以享受普遍健康照顧的福利，公共教育包括高等教育，對于失業(yè)或就業(yè)不足家庭的收入支持，住房補貼，就業(yè)培訓(xùn)與安置等等。并且，加拿大政府鼓勵移民保持自己的文化，促進(jìn)文化多元發(fā)展;為了消除社會中存在的種族歧視現(xiàn)象，加拿大政府出臺了反歧視行動計劃，以減小影響移民成功融入當(dāng)?shù)厣鐣恼系K③同上，以及ILO.(2006).ILO multilateral framework on labour migration non－binding principles and guidelines for a rightsbased approach to labour migration.Retrieved March 4，2010，from http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/2006/106B09_343_engl.pdf。

2、加拿大移民安居政策的執(zhí)行體制

加拿大移民安居政策的制定與執(zhí)行涉及到四個層次的行為主體:聯(lián)邦政府，省政府，市政府，以及非政府組織④Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.A-merican Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。一般，聯(lián)邦政府制定政策目標(biāo)。具體的政策執(zhí)行，是由省級政府統(tǒng)一管理，由市政府以及地方非政府組織實際操作。在財政支持方面，聯(lián)邦政府會提供一些資金，但大部分資金來源于省級政府，此外，社會資金也構(gòu)成了另外一個來源。

具體到街道層面的政策實行，加拿大政府主要依賴一個雙層的非政府組織體系來執(zhí)行。首先，綜合性的社會服務(wù)非政府組織從政府部門包括聯(lián)邦政府以及省政府，以及私人資金處獲得為移民提供社會服務(wù)的資金，履行移民服務(wù)的監(jiān)管與協(xié)調(diào)職責(zé)，并對政府部門以及其他資金贊助者負(fù)責(zé)。然后，他將具體服務(wù)的提供外包給各種專門的非政府社會服務(wù)組織，由這些組織負(fù)責(zé)面對面的服務(wù)。

值得注意的是，這一雙層的NGO體系還發(fā)揮了聯(lián)系政府與移民，促進(jìn)雙方交流的紐帶功能。如上文所介紹的，加拿大采取了積極促進(jìn)移民安居的政策取向。而這一政策取向的一個核心要素在于傾聽移民的聲音，為移民群體與政策制定和執(zhí)行者之間提供溝通的渠道。在加拿大，大量基層NGO組織充當(dāng)了聯(lián)系政府與移民的紐帶功能。這些組織負(fù)責(zé)提供給移民專門服務(wù)，可直接感受移民的需要與意見。在與更高層級的非政府組織談判時，他們便可以將移民的意見反映上去。同樣的，更高層級的非政府組織在與他們主要的資金支持者——省級政府乃至聯(lián)邦政府協(xié)商時，又會將移民的聲音傳達(dá)到政策制定者耳中。這樣在政策制定者與移民群體之間便形成了一個信息溝通的渠道，從而保證政策的制定與執(zhí)行不是政府部門自上而下的單方面決定，而是與移民群體雙向溝通的結(jié)果。

二、臨時勞動力移民的權(quán)益與保護(hù)

由于人口的老齡化以及本地人對于某些工作崗位的嫌棄，發(fā)達(dá)國家普遍存在對低技術(shù)水平勞動力的大量需求，比如在農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、清潔、餐飲、照護(hù)、家政服務(wù)等領(lǐng)域①Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。另一方面，發(fā)展中國家存在大量勞動力供給。這種情況下，從本世紀(jì)初開始，國際社會對通過建立規(guī)范的臨時勞動力移民項目(temporary and circular labor migration program)來滿足供需雙方要求的興趣日益提高②Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265;Zapata－Barrero，R.，Garcia，R.F.＆Montijano，E.S.(2009).Temporary and circular labour migration:reassessing established public policies.Retrieved February 2，2010，from http://www.recercat.net/bitstream/2072/41897/1/GRITIM (1).pdf。

這一對于臨時勞動力移民項目的興趣，其背后理念或目標(biāo)是要實現(xiàn)三贏。1)移民獲得更高工資收入;2)移民接收國得到額外勞動力來滿足就業(yè)需求以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出;3)移民輸出國一方面通過輸出勞動力獲得更多的匯款，另一方面當(dāng)這些臨時移民回來的時候，通常在國外提高了技能水平，這也對輸出國的發(fā)展有益③Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。很多學(xué)者指出，這一三贏目標(biāo)的實現(xiàn)很大程度上依賴于臨時勞工的權(quán)益是否得到充分保護(hù)④Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。但目前來看，這方面的情況不容樂觀。

1、臨時勞動力移民的權(quán)益:問題與爭議

現(xiàn)在的臨時勞動力移民的權(quán)益保護(hù)存在諸多問題。在很多國家，臨時勞動力移民項目往往對移民在輸入國的居住時間，工作領(lǐng)域，工作時間，獲得失業(yè)以及福利救濟(jì)的權(quán)利等方面列出種種限制⑤Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。并且，低技術(shù)水平的臨時勞動力移民相對雇主處于劣勢地位，其權(quán)益受侵害現(xiàn)象嚴(yán)重，比如惡劣的工作條件，超長工作時間、工資被壓低等等⑥Medina，E.(2009).Immigration Reform at a Transformational Moment in US History.Social Policy，39(1)，15－16.。

這些問題的存在受多種因素影響。其中，接收國政府對于臨時勞動力移民群體的忽視以及關(guān)于臨時勞動力移民數(shù)據(jù)的缺乏，是制約移民保護(hù)政策的制定與執(zhí)行的一個因素⑦Zapata－Barrero，R.，Garcia，R.F.＆Montijano，E.S.(2009).Temporary and circular labour migration:reassessing established public policies.Retrieved February 2，2010，from http://www.recercat.net/bitstream/2072/41897/1/GRITIM(1).pdf。此外，另外一個更加值得注意的因素在于，目前很多學(xué)者以及政策制定者對于臨時勞動力移民應(yīng)該享有的權(quán)益還存在爭議。

簡單來說，這一爭議的焦點在于勞動力移民的數(shù)量以及他們應(yīng)該享有的權(quán)益的關(guān)系上。目前，一個很流行的觀點認(rèn)為，在增加臨時勞動力移民數(shù)量與移民享有的權(quán)利間，存在此消彼長的關(guān)系⑧Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。原因在于，勞動力移民接收地區(qū)對于低技術(shù)水平勞動力的需求與勞動力成本負(fù)相關(guān)，而賦予低技術(shù)勞動力移民更多權(quán)利意味著當(dāng)?shù)仄髽I(yè)勞動力成本的提高以及接收國政府福利支出壓力的增大，結(jié)果就是企業(yè)主將減小他們的勞動力需求而發(fā)達(dá)國家將對勞動力進(jìn)入的數(shù)量實施限制。這樣，在引入的勞動力移民的數(shù)量與所賦予他們的權(quán)利之間便出現(xiàn)一種此消彼長的替代關(guān)系。

這一關(guān)于移民數(shù)量與權(quán)利相互替代的觀點在國際移民政策的制定上表現(xiàn)出了較大影響力。比如，在世界貿(mào)易組織關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的磋商中，國際勞工組織關(guān)于移民權(quán)益保護(hù)的公約要求移民與本地勞動力應(yīng)同工同酬，但遭遇到明顯反對聲音。反對者認(rèn)為，這種同工同酬的要求目的在于創(chuàng)造一個公平的環(huán)境，但它同時會削弱發(fā)達(dá)國家雇用國外勞動力的成本優(yōu)勢、減少發(fā)達(dá)國家的勞動力需求，其實際功用相當(dāng)于引入了一個配額機制，限制了可能引入勞動力的數(shù)量。

另外，這一觀點在現(xiàn)存移民權(quán)益保護(hù)政策的執(zhí)行上也有較大影響。比如，作為勞動力輸出國的一些發(fā)展中國家不愿意在國際移民保護(hù)公約上簽字，擔(dān)心這樣會減小他們國家的勞動力在外的工作機會①Ruhs，M.＆Martin，P.(2008).Numbers vs.rights:Trade－offs and guest worker programs.Internaitonal Migration Review，42(1)，249－265.。這就使得現(xiàn)存勞動力移民保護(hù)公約的履行缺乏微觀基礎(chǔ)。

但需要指出的是，有學(xué)者專門考察了不同國家勞動力移民數(shù)量與權(quán)益狀況的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)所謂移民數(shù)量與所獲權(quán)利的悖論，并沒有得到統(tǒng)計數(shù)據(jù)的支持②Cummins，M.＆Rodriguez，F(xiàn).(2009).Is there a numbers vs.rights trade－off in immigration policy?what the data say.Retrieved February 2，2010，from http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2009/papers/HDRP_2009_21.pdf。并且，有研究指出，相比引入移民的數(shù)量，接收國的政治體制以及移民的具體身份，比如是合法移民還是非法移民等，對于移民的權(quán)益享受的影響更大。因此，國際社會不應(yīng)因勞動力移民數(shù)量與權(quán)利保護(hù)之間可能存在替代關(guān)系而接受現(xiàn)狀，而是應(yīng)盡力尋求改善臨時勞動力移民權(quán)益的途徑與措施③Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

另外重要的一點是，對于臨時勞動力移民的差別待遇顯然是與西方發(fā)達(dá)國家的自由民主體制以及強調(diào)正義的價值觀和法律體制相悖。這種情況下，從盡可能弘揚正義價值觀出發(fā)，有學(xué)者強調(diào)，需要區(qū)分現(xiàn)實可行原則與民主國家的正義價值觀指導(dǎo)下的不同政策決定。當(dāng)與正義相悖但在現(xiàn)實條件下唯一可行的方法被選擇時，人們需要認(rèn)識到這一政策選擇并不是最佳的，在條件改善時，要盡可能改進(jìn)④Carens，J.H.(2008).Live－in Domestics，Seasonal Workers，and Others Hard to Locate on the Map of Democracy.Journal of Political Philosophy，16(4)，419－445.。

目前，有國際移民組織認(rèn)為，考慮到臨時勞動力移民畢竟不同于永久居民，給予臨時勞動力移民的權(quán)益可以與永久居民有所不同;但各國際組織同時強調(diào)勞動力移民的人權(quán)與基本權(quán)益應(yīng)得到保護(hù)⑤Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。但即使是賦予臨時勞動力移民部分社會經(jīng)濟(jì)權(quán)益，要落到實處也并非易事。

2、國際調(diào)控機制:可行性與有效性

事實上，自上世紀(jì)40年代以來，不少國際組織積極投身到國際移民的管理實踐中去。但是關(guān)于國際人口流動的管理以及權(quán)益保護(hù)，目前存在一個明顯的制度缺陷，即沒有一個專門的國際機構(gòu)全面負(fù)責(zé)管理國際遷移的問題⑥Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。雖然有很多組織都涉及國際移民，比如國際勞工組織，聯(lián)合國難民高級委員會，聯(lián)合國人權(quán)高級委員會辦公室，國際遷移組織，世界銀行，世界貿(mào)易組織，以及聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)處。但是通常這些組織都是專注于國際移民問題的某一特定方面，而不是統(tǒng)籌考慮協(xié)調(diào)管理。

這種情況下，最有效的提高國際移民管理的選擇是建立一個專門的世界遷移組織。但是這一組織的成立會影響到主權(quán)國家在移民問題上的獨立性。因此，這一建議可能會受到主要移民接收國的反對⑦Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

第二個方案是授權(quán)現(xiàn)在存在的某個組織，如國際勞工組織或者聯(lián)合國難民高級委員會或者國際遷移組織來全面負(fù)責(zé)國際移民問題。但是這些組織可能面臨的問題是，他們關(guān)于移民管理與保護(hù)的努力可能得不到其成員國的支持。比如，關(guān)于移民的權(quán)利與義務(wù)，聯(lián)合國以及國際勞工組織已經(jīng)制定了一些國際公約。但是一些主要的移民接收國拒絕在這些公約上簽字，或者即使簽字了，也并不積極履行⑧Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

另外一個選擇是將關(guān)注國際移民的主要國際組織召集起來，建立一個國際咨詢論壇。事實上，在這方面已經(jīng)有所實踐。但是一個重要問題是，作為咨詢組織，這些組織的決策以及強制力不足，導(dǎo)致其作用的發(fā)揮受到很大限制。比如聯(lián)合國秘書處在2006年建立了一個全球遷移工作組。這一組織的目的在于促進(jìn)現(xiàn)行關(guān)于移民管理與權(quán)益保護(hù)公約的履行，提供更加連貫、協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)。但是由于其內(nèi)部各成員的利益分歧，以及這一組織并非決策主體，導(dǎo)致這一組織的協(xié)調(diào)能力以及促進(jìn)實際項目執(zhí)行的能力有限⑨Wickramasekara，P.(2008).Globalisation，International Labour Migration and the Rights of Migrant Workers.Third World Quarterly，29(7)，1247－1264.。

可見，關(guān)于臨時勞動力移民的權(quán)益保護(hù)，目前仍面臨諸多問題與爭議。國際社會也進(jìn)行了種種探索試圖解決這些問題，但似乎還沒有找到可行有效的方法。

三、總結(jié)與討論

1、移民的居留與融合

關(guān)于長期移民的定居與融入問題，在我國，2010年伊始，多位中央領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)了促進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民工在城市，尤其是中小城市定居的愿望。但如果政府部門希望看到一定數(shù)量的農(nóng)民工確實沉淀在城市中的話，需要明確我國政府部門在促進(jìn)長期農(nóng)民工定居中承擔(dān)什么責(zé)任，或者說采取什么取向的政策定位。

如上文所述，國際上主要的移民國家——美國和加拿大分別采取了如下政策取向。一種是主動促進(jìn)式，以加拿大為代表。這一政策取向強調(diào)積極向移民提供社會支持，并且移民群體本身應(yīng)參與到定居政策的制定中，反映他們的訴求與意愿。另外一種是放任自由式，以美國為代表。這種政策取向強調(diào)移民自己會找到自己的道路以成功融入當(dāng)?shù)厣鐣?，政府完全將移民的社會適應(yīng)交由移民本身及相關(guān)社會組織負(fù)責(zé)①Schmidt，S.R.(2007).Comparing Federal Government Immigrant Settlement Policies in Canada and the United States.American Review of Canadian Studies，37(1)，103－122.。

對于我國農(nóng)民工來講，是采取放任自由性的政策，也即讓農(nóng)民工自己在城市中打拼，成功者留下來，其他回去;還是采取更加積極的政策給予他們一定的政策支持，比如在提供價格適當(dāng)住房方面予以專門考慮與財政支持，以促進(jìn)更多的農(nóng)民工有能力、有意愿留下來?如果政府部門對于自己應(yīng)該或者說打算扮演的角色不清楚的話，促進(jìn)農(nóng)民工在城市定居以及城鎮(zhèn)化仍可能缺乏實質(zhì)性進(jìn)展。

目前來看，我國政府似乎正處于一個從放任自由的移民居留政策向更加積極的支持政策轉(zhuǎn)變的過渡階段。90年代末以來，我國取消了關(guān)于農(nóng)民工在城市的就業(yè)限制，對于農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工采取開放態(tài)度。但對于農(nóng)民工在城市的居留與否，并未積極采取行動，而是讓農(nóng)民工自己負(fù)責(zé)在城市的生活與融入問題。但是，近年來，比如在2010年的一號文件以及三月份的兩會上，我國政府多次強調(diào)，要促進(jìn)符合條件的農(nóng)民工在城市，尤其是中小城市定居，并且指出，有條件的城市應(yīng)該將有穩(wěn)定職業(yè)、在城市生活一定年限的農(nóng)民工納入住房保障體系②中新網(wǎng):《中央鼓勵將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系》，中新網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2010－01－31/193317023234s.shtml。眾所周知，城市的高昂生活成本是農(nóng)民工采取流動遷移方式的原因之一，尤其是其中高昂的住房成本。因此，如果城市確實可以將農(nóng)民工的住房需求予以考慮的話，應(yīng)該會對部分農(nóng)民工的定居產(chǎn)生促進(jìn)作用。

但要采取更為積極的移民吸納政策，我們需首先回答一個實際問題。即為農(nóng)民工提供更多社會支持的資金從哪里來?顯然，農(nóng)民工的吸納對于城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、福利供給，如住房、醫(yī)療、義務(wù)教育以及更高層次的教育等均有要求。要滿足這些要求，資金從哪里來?中央政府、省政府、還是地方政府?

目前，我國城市的社會支持網(wǎng)的財政來源很大程度上依賴于地方政府。但囿于地方財力，很多基本社會服務(wù)比如住房保障、最低生活保障等還不足以滿足本地居民的要求。這一事實表明，如果單純依靠地方政府來給予農(nóng)民工更多社會支持，可能并不可行。借鑒國際經(jīng)驗，比如加拿大的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，中央以及省級政府在移民服務(wù)的財政支持上扮演了重要角色，而不僅僅是地方政府。因此，建議我國中央以及省級政府可考慮對于吸納農(nóng)民工較多的城市予以財政支持。另外，為保證資金的有效利用，中央或省政府還應(yīng)對地方政府對資金的利用以及移民吸納的效果及時進(jìn)行評估。

此外，加拿大的經(jīng)驗表明，執(zhí)行積極的移民定居政策，需要在促進(jìn)移民定居的過程中，注意傾聽移民的聲音。這一問題，我國政府已經(jīng)注意到了并做出了一些努力。比如，從2003年起，我國開始積極吸收農(nóng)民工加入工會;近年來，又逐步開始吸收農(nóng)民工進(jìn)入各級人大代表。但目前來看，能成為人大代表的農(nóng)民工鳳毛麟角;在工會參與方面，雖然據(jù)說加入工會的農(nóng)民工已過半數(shù)③徐飛鵬:《全國半數(shù)農(nóng)民工加入工會》，http://nc.people.com.cn/GB/7003868.html，但囿于工會在我國的特殊地位，農(nóng)民工對政策決策的影響力仍較弱。

2、臨時勞動力移民的權(quán)益保護(hù)

與國際臨時勞動力移民相似，我國存在數(shù)量巨大的季節(jié)性的或短期在城市就業(yè)、流動于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工。關(guān)于臨時勞動力移民的權(quán)益保護(hù)，國際上存在諸多爭議與問題。一個流行的觀點認(rèn)為，如果賦予勞動力移民更多權(quán)益，必然會引起勞動力成本的提高，導(dǎo)致勞動力需求的減少，同時也會造成地方政府更大的財政壓力，進(jìn)而促使其對于移民的進(jìn)入與權(quán)益保護(hù)采取消極態(tài)度。這樣，本意是造福于勞動力移民的政策可能造成對其不利的后果。這一觀點在國際移民政策制定中表現(xiàn)出了一定影響力。有的國際組織表示，由于臨時勞動力只是短期居住，接收國政府可以對他們的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利采取與永久居民不同的政策①Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。也就是說，可以對臨時勞動力的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利適當(dāng)加以限制。

在我國，也曾有人提出類似觀點，認(rèn)為由于平等吸納所有農(nóng)民工會給城市公共設(shè)施、服務(wù)等造成巨大壓力，區(qū)別對待農(nóng)民工是我國城市化的一個特定階段②陳曉:《深圳居住證人口管理的第三條道路》，《中國新聞周刊》，2007年8月6日;張緯，王瓊，繆艷萍，丁金宏:《大城市外來人口離“市民待遇”還有多遠(yuǎn)?》，《人口與發(fā)展》，2008年第4期。。事實上，我們國家在制定農(nóng)民工政策時，明確區(qū)分了長期農(nóng)民工與雙向流動的短期工，賦予了他們不同的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利。目前，對于雙向流動的農(nóng)民工，我國關(guān)注的焦點在于他們的基本勞動權(quán)益，而對于長期農(nóng)民工，我國政府強調(diào)要創(chuàng)造條件，使他們享有與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊拇觥?/p>

國際上以及我國這種區(qū)別對待不同移民的政策建構(gòu)，似都表明移民的權(quán)益保護(hù)與接納不是輕而易舉之事，必須考慮種種現(xiàn)實資源限制以及社會約束。在這些約束條件下，相比長期移民以及本地居民，臨時勞動力移民的權(quán)益往往受到較多限制。

另外，除了臨時勞動力移民在接收地應(yīng)該享有的權(quán)益受到限制外，目前，國際上還存在現(xiàn)存移民權(quán)益保護(hù)政策實施難的問題。國際組織已出臺了關(guān)于移民權(quán)利的公約，協(xié)議等等，號召注重移民的權(quán)利，但在各接收國并沒有得到有效執(zhí)行③Global Commission on International Migration.(2005).Migration in an interconnected world:New directions.Retrieved March 22，2010，from http://www.gcim.org/attachements/gcim－complete－report－2005.pdf。移民接收地政府往往出于對本地人口利益以及本地財政的考慮，對于移民的權(quán)益保護(hù)采取消極態(tài)度。

這一移民權(quán)益保護(hù)政策執(zhí)行難的問題在我國也存在。事實上，自從2006年以來，我國中央政府明確提出要加強對農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，消除農(nóng)民工中普遍存在的超長工作時間、不能按時拿到工資、工作條件惡劣等問題，并要求將農(nóng)民工納入城市職工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險體系。但有研究表明，有些地方政府在執(zhí)行勞動法、保護(hù)農(nóng)民工勞動權(quán)益方面動力不足，擔(dān)心這樣做會提高當(dāng)?shù)貏趧恿Τ杀荆瑖樑芡顿Y者，減緩當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長④楊立雄:《深圳市農(nóng)民工問題與社會保護(hù)》，鄭功成與黃黎若蓮編:《中國農(nóng)民工問題與社會保護(hù)》，北京:人民出版社，2007年版。。

對于政策執(zhí)行者動力不足的問題，國際社會強調(diào)要建立調(diào)控國際移民的制度化渠道，但由于各主權(quán)國家擁有較大獨立性與自主性，這些制度措施的可行性或有效性均受到嚴(yán)重制約。在這方面，由于我國農(nóng)民工問題涉及的是一國之內(nèi)不同層級的政府，要建立一個中央政府對于地方政府的調(diào)控機制，應(yīng)該更為容易一些。目前，一般認(rèn)為，我國中央政府為地方政府提供的激勵措施不足，導(dǎo)致地方政府在加強農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)方面缺乏動力⑤Wong，D.F.K.，Chang，Y.L.，＆He，X.S.(2007).Rural Migrant Workers in Urban China:Living a Marginalized Life.International Journal of Social Welfare(16)，32－40.。因此，建議中央政府考慮建立專門激勵機制，并且確保這一激勵機制應(yīng)為規(guī)范化的、制度化的，而非一時的號召與命令。

最后，需要強調(diào)的是，我國的農(nóng)民工畢竟不同于國際移民，他們共為中國平等公民，理應(yīng)得到同等公民權(quán)。這一根本性差異決定了我國可以、并且應(yīng)該探求更加有力的政策來賦予他們平等權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)民工在城市社區(qū)的融合。并且，考慮到我國農(nóng)民工問題與國際勞動力移民的相似性，可以說，農(nóng)民工問題在我國的解決，不僅對我國的城市化與和諧發(fā)展意義重大，而且會對國際移民政策以及移民管理實踐產(chǎn)生有益影響。

［責(zé)任編輯:韓肖奉］

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1003－8353(2012)06－0092－06

本文為中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金(中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助)項目成果(10XNF013)。

李瑩，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院講師。