郝發(fā)輝,蔣小翼

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430072)

中國實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制的若干法律問題

郝發(fā)輝,蔣小翼

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,武漢 430072)

清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)是溫室氣體減排領(lǐng)域中新出現(xiàn)的一個(gè)以市場為基礎(chǔ)的合作法律機(jī)制.在中國實(shí)施CDM項(xiàng)目涉及諸多法律關(guān)系和尚存爭議的相關(guān)法律事宜.為完善中國CDM項(xiàng)目的發(fā)展,建議明確經(jīng)核準(zhǔn)減排量(CER)法律屬性以及賦予調(diào)節(jié)性所有權(quán),取消對DM項(xiàng)目股本結(jié)構(gòu)的限制,明確國家審批程序中專家評審的法律效力和標(biāo)準(zhǔn),推動中國發(fā)展CDM項(xiàng)目的公眾參與,在法律層面提出對CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓的硬性要求,加強(qiáng)和簡化CDM項(xiàng)目的國內(nèi)審批制度以及通過法律規(guī)范來調(diào)整和保證CDM相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì).

清潔發(fā)展機(jī)制(CDM);經(jīng)核準(zhǔn)減排量(CER);可持續(xù)發(fā)展;調(diào)節(jié)性所有權(quán)

清潔發(fā)展機(jī)制(clean development mechanism, CDM)是國際社會為了應(yīng)對全球氣候變暖在《京都議定書》中所規(guī)定的一種以市場為手段的減少溫室氣體排放的運(yùn)行機(jī)制.CDM面對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家,其中,發(fā)達(dá)國家可以通過提供經(jīng)濟(jì)資助或轉(zhuǎn)移清潔技術(shù)的方式參與發(fā)展中國家的碳減排項(xiàng)目獲取經(jīng)核準(zhǔn)減排量 (certified emission reduction, CER),以此部分抵消其在《京都議定書》中所規(guī)定的碳減排目標(biāo).中國作為主要的發(fā)展中國家和溫室氣體排放國,已經(jīng)占據(jù)了CDM項(xiàng)目市場,并在2005年發(fā)布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》(簡稱《辦法》),作為CDM項(xiàng)目運(yùn)行和管理的基本法律依據(jù).盡管如此,由于CDM是一個(gè)新出現(xiàn)的以市場為基礎(chǔ)的合作法律機(jī)制,發(fā)展CDM項(xiàng)目的必要條件和運(yùn)行規(guī)則極其復(fù)雜、煩瑣和費(fèi)時(shí),需要經(jīng)歷國際和國內(nèi)兩套運(yùn)行程序,因而在中國實(shí)施CDM項(xiàng)目涉及諸多法律關(guān)系和尚存爭議的相關(guān)法律事宜.基于此,筆者將從CER法律屬性和所有權(quán)形式、對CER價(jià)格的審查、CDM參與者資格限制、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)轉(zhuǎn)移法律規(guī)定、公眾參與問題以及CDM服務(wù)行業(yè)規(guī)范這幾個(gè)方面分析中國實(shí)施CDM項(xiàng)目中存在的主要法律問題.

一、CER法律屬性和所有權(quán)形式不明確

CER是實(shí)施CDM項(xiàng)目所產(chǎn)生的有價(jià)值的商品.明確的CER的法律屬性和所有權(quán)形式對于保障項(xiàng)目實(shí)施者的權(quán)益具有重要意義.然而,由于CER是相對新事物,目前對其法律屬性和合法權(quán)益的享有并沒有達(dá)成一致.

中國的法律制度也沒有明確規(guī)定CER的法律屬性和所有權(quán)形式,但《辦法》第24條規(guī)定:"溫室氣體減排量資源歸中國政府所有,而由具體清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目產(chǎn)生的溫室氣體減排量歸開發(fā)企業(yè)所有,因此,清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目因轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量所獲得的收益歸中國政府和實(shí)施項(xiàng)目的企業(yè)所有."此規(guī)定模糊了CER的法律屬性和所有權(quán)形式.首先,并沒有法律明確指出溫室氣體減排量資源屬于自然資源;其次,如果溫室氣體減排量資源在中國屬于自然資源,根據(jù)《中華人民共和國憲法》第9條第一款的規(guī)定,自然資源歸國家所有,這就與《辦法》中規(guī)定的溫室氣體減排量資源歸中國政府所有相矛盾.因此,中國法律制度并沒有明確規(guī)定CER的法律屬性和所有權(quán)形式.而鑒于減少溫室氣體排放在未來的必然性和長期性,有必要通過法律確認(rèn)溫室氣體排放量以保證碳交易雙方的權(quán)益.

首先需要明確CER的法律屬性.雖然目前中國的法律制度中并未明確規(guī)定CER的法律屬性,但是在實(shí)踐中,中國的法制安排一般對環(huán)境保護(hù)問題采取以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的方式.對于CER,也依然被確定為產(chǎn)權(quán).其次,傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,在環(huán)境領(lǐng)域一直以來存在著公有、私有和共有這三種所有權(quán)形式.三種形式是基于所有者的不同而加以劃分的.私人所有權(quán)是指所有權(quán)歸個(gè)人所有,公有所有權(quán)是指所有權(quán)由政府主體所有.環(huán)境法領(lǐng)域的共有形式是指環(huán)境或資源被不可分割地持有而不是以個(gè)人或政府的名義持有的一種指導(dǎo)原則.因此,其成員為后代的環(huán)境和資源的托管人而非所有人.雖然存在三種不同形式的討論,但是,并沒有統(tǒng)一的、最佳和優(yōu)先的適應(yīng)于一切情況的能夠解決所有環(huán)境問題的以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的解決方式.每一種所有權(quán)形式都有其有效性和局限性,可以在不同的情況下分別得以最優(yōu)化或最小化.一些學(xué)者認(rèn)為為了減少外商投資者的高投資風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該賦予CDM項(xiàng)目實(shí)施者以完全和明確的所有權(quán),同時(shí)通過向每一個(gè)CDM項(xiàng)目所產(chǎn)生的CER的收益按照一定比例進(jìn)行征收以保護(hù)國家利益.[1]8

然而,目前出現(xiàn)了一種新的所有權(quán)形式的討論.一些代表全體公民的和限制濫用商業(yè)特權(quán)的調(diào)節(jié)性控制已經(jīng)成為不可避免的現(xiàn)象.[2]82國家干預(yù)已經(jīng)悄然地產(chǎn)生了一種全新的所有權(quán)形式——調(diào)節(jié)性所有權(quán),完全改變了傳統(tǒng)的私有制的范式.[2]58在該種所有權(quán)模式的干預(yù)下,一種對特定種類的重要資源的高于一切的調(diào)控——讓我們稱之為"調(diào)節(jié)性所有權(quán)"的形式,確定了通過消費(fèi)者選擇可以決定這種資源是否、如何以及通過誰得以開發(fā)利用.[2]66政府機(jī)關(guān)通過調(diào)節(jié)性所有權(quán)分配和管理不能讓與的權(quán)利.[3]30實(shí)際上,現(xiàn)如今大多數(shù)產(chǎn)權(quán)市場都是以交易調(diào)節(jié)性所有權(quán)而非私人所有權(quán)的形式進(jìn)行交易的.[3]16

筆者認(rèn)為,調(diào)節(jié)性所有權(quán)模式更加適合中國發(fā)展CDM項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)情況,為CER建立調(diào)節(jié)性所有權(quán)從長遠(yuǎn)來看有助于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展.對于CDM項(xiàng)目發(fā)展的個(gè)體而言,CER意味著可觀的資金.換言之,項(xiàng)目實(shí)施者能夠擁有越多的CER,該項(xiàng)目就能帶來越多的資金.在這種情況下,反而是排放嚴(yán)重和缺乏清潔技術(shù)的企業(yè)越有可能通過發(fā)展CDM項(xiàng)目賺取更多的資金.因此,有可能出現(xiàn)這樣的情況:一些公司寧愿通過發(fā)展CDM項(xiàng)目出售減排量也不愿花費(fèi)資金和精力以促進(jìn)技術(shù)革新,因?yàn)榘l(fā)展CDM項(xiàng)目所帶來的收益有可能大于花費(fèi)金錢和精力促進(jìn)技術(shù)革新所產(chǎn)生的收益.然而中國的可持續(xù)發(fā)展需要低碳經(jīng)濟(jì),應(yīng)當(dāng)將減少碳排放作為一個(gè)長期目標(biāo),而只有技術(shù)革新才能引導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn).如果確立CER的私有制,那么作為"經(jīng)濟(jì)人"的適格主體必然會追求交易CER的最大經(jīng)濟(jì)利益而忽視發(fā)展CDM的環(huán)境和社會利益.雖然CDM項(xiàng)目需要通過相應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)對促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的審查和批準(zhǔn),但是項(xiàng)目實(shí)施者有可能基于賺錢的目的而非基于環(huán)境因素的考慮而通過項(xiàng)目評審.基于此,中國政府只有基于公權(quán)利才能夠正確引導(dǎo)CDM的發(fā)展并且在平衡實(shí)施CDM所帶來的益處和缺陷之間發(fā)揮重要作用.

基于以上原因,中國的CER應(yīng)當(dāng)適用調(diào)節(jié)性所有權(quán),這樣一方面可以避免設(shè)立私有權(quán)發(fā)展CDM項(xiàng)目會產(chǎn)生的負(fù)面影響,同時(shí)也有利于中國政府的合理管理.首先,應(yīng)當(dāng)將溫室氣體減排量資源確定為歸實(shí)施項(xiàng)目的企業(yè)所有.其次,為了避免追求最大經(jīng)濟(jì)利益所帶來的負(fù)面影響和平衡私人和公共利益,應(yīng)確立CER為調(diào)節(jié)性所有權(quán).在這種情況下,項(xiàng)目實(shí)施者為賣方,同時(shí)中國政府代表公民分配和管理溫室氣體減排量,并決定是否、如何和通過誰來開發(fā)利用CER.因而,基于調(diào)節(jié)性所有權(quán)形式的CER,中國政府有權(quán)分配交易CER的收益.

二、對CER價(jià)格的審查

中國政府為在中國產(chǎn)生的CER設(shè)立了底價(jià)(《辦法》第15條第四款).一些學(xué)者表示,對CER價(jià)格的監(jiān)管不符合市場決定價(jià)格的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理并且也影響了全球碳減排的價(jià)格.[1]11

筆者認(rèn)為,中國政府對CER價(jià)格的監(jiān)管具有合理性和必要性.首先,如前文所述,基于調(diào)節(jié)性所有權(quán)的CER,中國政府有權(quán)對其管理.其次,雖然中國的CDM項(xiàng)目正在持續(xù)發(fā)展,但是CDM對于大多數(shù)人來說還是一個(gè)相對新興的機(jī)制,因此,在現(xiàn)階段急需發(fā)展CDM項(xiàng)目和進(jìn)入國際碳市場所需要的相關(guān)的技能.實(shí)際上,CDM專家在中國并不多見,并且大多數(shù)的專家集中在政府機(jī)構(gòu).大多數(shù)的CDM項(xiàng)目實(shí)施者并不具有發(fā)展和在市場上銷售CER的相應(yīng)的知識和信息.因此,他們通常轉(zhuǎn)向CDM咨詢公司并且通過CDM的中介機(jī)構(gòu)在國際碳市場出售CER.在這種情況下,如果沒有政府的支持,中國CDM項(xiàng)目發(fā)展很有可能處于不利地位.因此,配有具備CDM相關(guān)知識的專業(yè)人員的國家部門就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起指導(dǎo)和監(jiān)督CDM項(xiàng)目實(shí)施的職責(zé).具有碳市場運(yùn)行的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和知識的人員可以為項(xiàng)目實(shí)施者提供及時(shí)和準(zhǔn)確的市場信息以確定合適的CER價(jià)格.從這方面來說,中國政府對CER的監(jiān)管不僅能夠保護(hù)國家和CDM項(xiàng)目實(shí)施者的利益,還有助于保障CER在國際碳市場獲得最優(yōu)化價(jià)值.

此外,中國對CER價(jià)格的監(jiān)管也對全球碳市場產(chǎn)生了影響.世界銀行2007年的《碳市場現(xiàn)狀和趨勢》報(bào)告指出:自從2002年起在CDM項(xiàng)目發(fā)展方面已經(jīng)處于領(lǐng)先地位的中國,通過其要求在項(xiàng)目審批之前可接受的底價(jià)的非正式的規(guī)定影響了整個(gè)市場的價(jià)格.同時(shí),其他國家可以利用中國的底價(jià)作為它們交易談判的基礎(chǔ).總的來說,中國政府有必要在CDM項(xiàng)目實(shí)施之前對CER的價(jià)格進(jìn)行審查.

三、CDM參與者資格

根據(jù)《辦法》第11條的規(guī)定,在中國境內(nèi)的中資和中資控股企業(yè)可以對外開展CDM項(xiàng)目.這條規(guī)定可以解釋為發(fā)展CDM項(xiàng)目的中方必須至少持有51%的項(xiàng)目股份.雖然對外商持有項(xiàng)目股份的限制規(guī)定是為了保持中方CDM項(xiàng)目實(shí)施者發(fā)展項(xiàng)目的積極性,但是這條規(guī)則實(shí)際上也可能會阻礙CDM在中國的發(fā)展.

首先,這條限制規(guī)定會阻撓潛在的投資者.當(dāng)外商投資者考慮在中國發(fā)展CDM項(xiàng)目時(shí)有許多重要的影響因素,尤其包括對項(xiàng)目的投資、技術(shù)轉(zhuǎn)移以及經(jīng)濟(jì)效益.投資者因此出于對自身利益的考慮希望能夠?qū)DM項(xiàng)目持有較多的股份或者能夠?qū)Πl(fā)展CDM項(xiàng)目持有主動性.相比較而言,中方項(xiàng)目實(shí)施者,因?yàn)槿狈Y金和清潔技術(shù),只能夠提供項(xiàng)目本身.此外,所有的CER的收益只有在碳市場交易后才能獲得.因此,對持有項(xiàng)目股份的限制會對實(shí)施CDM項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面的影響,使得潛在的投資者放棄在中國投資CDM項(xiàng)目而選擇在其他的主辦國投資或取而代之地在碳市場直接購買CER.

其次,投資者不能持有大部分股份的不利條件也可能阻礙清潔技術(shù)的引進(jìn),而清潔技術(shù)被認(rèn)為是中國實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵因素.此外,國內(nèi)外轉(zhuǎn)移技術(shù)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面依然很薄弱(詳文如下).在這種情況下,在國內(nèi)和國際現(xiàn)有的法律框架下,大多數(shù)的投資者對轉(zhuǎn)移其先進(jìn)技術(shù)持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度.

再者,對外商持有項(xiàng)目股份的限制導(dǎo)致不可能按照所有權(quán)結(jié)構(gòu)分配實(shí)施CDM項(xiàng)目的收益.比如,根據(jù)1979年通過,2001年修正的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第4條第三款的規(guī)定,合營各方按注冊資本比例分享利潤和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)及虧損.比中方投入更多資金和更多技術(shù)的外方反而被分配相對少的收益.結(jié)果,項(xiàng)目投資者和實(shí)施者之間對實(shí)施CDM項(xiàng)目收益的重新分配使在中國實(shí)施CDM項(xiàng)目復(fù)雜化.總的說來,取消對外商持有項(xiàng)目股份的限制將更加有益于CDM項(xiàng)目在中國的發(fā)展.

四、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)轉(zhuǎn)移的法律問題

由于技術(shù)進(jìn)步通常是環(huán)境得到改善的關(guān)鍵因素,[4]在許多情況下,國際環(huán)境法領(lǐng)域包括了積極措施規(guī)則支持對發(fā)展中國家清潔技術(shù)的轉(zhuǎn)移.同樣, CDM的目標(biāo)之一設(shè)定為通過技術(shù)轉(zhuǎn)移和提供資金協(xié)助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展.然而在現(xiàn)有的國際和國內(nèi)的法律框架下,促進(jìn)發(fā)展中國家技術(shù)更新和推廣并沒有取得真正的成功.

第一,由于CDM自身的商業(yè)屬性,實(shí)現(xiàn)通過其促進(jìn)清潔技術(shù)的轉(zhuǎn)移和發(fā)展方面存在許多障礙.盡管國際社會明確鼓勵(lì)清潔技術(shù)的轉(zhuǎn)移,但其本身是個(gè)很復(fù)雜的過程.因?yàn)橥顿Y發(fā)展CDM項(xiàng)目,發(fā)達(dá)國家并沒有義務(wù)把清潔技術(shù)看成是產(chǎn)品以外的任何東西.CDM項(xiàng)目的投資者會選擇以最少的成本和最符合成本有效性的技術(shù)轉(zhuǎn)移方式達(dá)到其減排目標(biāo)以保持其競爭優(yōu)勢.在這種情況下,通過CDM所能轉(zhuǎn)移的清潔技術(shù)就非常有限了.

第二,國際環(huán)境法領(lǐng)域缺乏充足的資金以及完備的機(jī)制支持技術(shù)轉(zhuǎn)移.發(fā)達(dá)國家的關(guān)于清潔技術(shù)所有權(quán)的狀況會阻礙其在發(fā)展中國家的轉(zhuǎn)移和發(fā)展.發(fā)達(dá)國家政府所公有的技術(shù)非常少,大多數(shù)技術(shù)是通過公共投資研發(fā)并由私人部門加以發(fā)展推廣并取得所有權(quán)的.[3]私人所有的知識產(chǎn)權(quán)受到《與貿(mào)易相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》中關(guān)于商業(yè)秘密和知識產(chǎn)權(quán)條款的規(guī)定的保護(hù).因此,這些知識產(chǎn)權(quán)的使用需要繳納使用費(fèi)和許可費(fèi),同時(shí)也需要在商業(yè)市場上進(jìn)行推廣.[5]從這方面來看,發(fā)達(dá)國家和中國之間可轉(zhuǎn)移的清潔技術(shù)就很有限.

第三,中國關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)定也會影響到清潔技術(shù)在中國的轉(zhuǎn)移和傳播.技術(shù)轉(zhuǎn)移和推廣受到知識產(chǎn)權(quán)規(guī)定的影響.從這點(diǎn)來說,保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)就是吸引外商投資的一個(gè)有利條件.一方面,中國政府已經(jīng)簽署了關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的國際條約,比如《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》《與貿(mào)易相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》《關(guān)于集成電路知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條約》《專利合作條約》,為技術(shù)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了相對良好的環(huán)境;另一方面,中國在國家層面上并沒有專門針對技術(shù)轉(zhuǎn)移的立法規(guī)定,導(dǎo)致了相關(guān)的利益方所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)以及知識產(chǎn)權(quán)所有權(quán)和權(quán)利歸屬都不明確.面對這種情況,2007年11月我國頒布了《國家技術(shù)轉(zhuǎn)移促進(jìn)條例》草案,并在2008年列入立法計(jì)劃.盡管如此,在現(xiàn)有的法律框架下,知識產(chǎn)權(quán)與清潔技術(shù)轉(zhuǎn)移和傳播之間的沖突并不能得到有效解決,發(fā)展CDM項(xiàng)目并不能實(shí)際上克服有效技術(shù)轉(zhuǎn)移的障礙.

五、公眾參與問題

在中國發(fā)展CDM項(xiàng)目的過程中,有兩個(gè)階段涉及公眾參與:一個(gè)是在項(xiàng)目申請過程中對項(xiàng)目的專家評審;另一個(gè)是在準(zhǔn)備項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件過程中利益方的協(xié)商意見.

《辦法》第18條第二款規(guī)定:"國家發(fā)展和改革委員會委托有關(guān)機(jī)構(gòu),對申請項(xiàng)目組織專家評審,時(shí)間不超過30日."依據(jù)本款規(guī)定,發(fā)展和改革委員會與有關(guān)機(jī)構(gòu)存在著委托法律關(guān)系.在委托法律關(guān)系中,委托人為發(fā)展和改革委員會,被委托人為有關(guān)機(jī)構(gòu).同時(shí),《辦法》也規(guī)定"國家發(fā)展和改革委員會將專家審評合格的項(xiàng)目提交項(xiàng)目審核理事會審核".因此,發(fā)展和改革委員會完全根據(jù)專家審評的結(jié)論來審核項(xiàng)目申請,很清楚地表明,專家審評的結(jié)論具有直接否定申請的法律效力.

然而目前對國家發(fā)展和改革委員會審批CDM項(xiàng)目過程中專家評審的法律效力存在爭議.[6]引進(jìn)專家評審是為了評估提出申請的適格的CDM項(xiàng)目,其在審批CDM項(xiàng)目中發(fā)揮了重要作用國家發(fā)改委只能將專家審評合格的項(xiàng)目提交項(xiàng)目審核理事會審核,并對項(xiàng)目審核理事會審核通過的項(xiàng)目辦理批準(zhǔn)手續(xù).在這種情況下,專家審評不僅僅發(fā)揮著公共參與的作用,還行使著行政許可中的公權(quán)力.專家審評之所以重要,主要原因在于CDM項(xiàng)目的復(fù)雜性和技術(shù)性.一方面,審查提出申請的項(xiàng)目的適格性需要對國際和國內(nèi)復(fù)雜的氣候變化法律領(lǐng)域和煩瑣費(fèi)時(shí)的CDM實(shí)施規(guī)則精通的專家;另一方面,提出申請的項(xiàng)目需要專業(yè)的技術(shù)評估其額外性.因此,有必要對提出申請的項(xiàng)目在審批之前由具有專業(yè)技能的專家進(jìn)行評估.同時(shí),這些專家的專業(yè)水平對促進(jìn)CDM項(xiàng)目在中國的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用.盡管目前有必要建立專家評審,但是該法律關(guān)系和法律效力尚不明確.首先,委托何種有關(guān)機(jī)構(gòu)組織專家評審尚不明確;其次,確定有資質(zhì)的專家的標(biāo)準(zhǔn)也尚不明確.

CDM項(xiàng)目必須接受國家機(jī)關(guān)對其是否以及如何促進(jìn)國家可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行審查.為了通過指定機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),項(xiàng)目實(shí)施者必須通過出示該項(xiàng)目環(huán)境影響評估的相關(guān)文件以及描述當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)利益者如何參與到該項(xiàng)目的商討,對該項(xiàng)目提供意見和反饋這些方面,詳盡地闡述該項(xiàng)目如何促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展.然而,中國政府并沒有令人滿意地滿足這項(xiàng)要求.首先,在中國現(xiàn)有的制度框架下,并沒有對CDM項(xiàng)目進(jìn)行利益相關(guān)者商討的專門程序.在項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件中所描述的商討過程缺乏反映當(dāng)?shù)毓娦枨蟮耐该骱陀行У姆绞?大多數(shù)中國的CDM項(xiàng)目在其項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件中沒有認(rèn)真對待利益相關(guān)者的商討過程.[7]52一些CDM項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件中并沒有說明實(shí)施者組織何種商討過程,他們大多使用書面調(diào)研或問卷調(diào)查來收集意見,只有少部分項(xiàng)目實(shí)施者會和當(dāng)?shù)毓娊M織公開會議或討論.[7]56由于書面形式限制了參與商討的利益相關(guān)者的范圍,中國目前的利益相關(guān)者商討過程并不能充分收集當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姾头从乘麄兯鶕?dān)心的事情.[7]59因此,需要完善在中國發(fā)展CDM項(xiàng)目的公眾參與.

六、CDM服務(wù)行業(yè)規(guī)范

CDM實(shí)施過程中存在的主要問題可以歸因于項(xiàng)目實(shí)施者專業(yè)水平的缺乏和CDM服務(wù)行業(yè)的不規(guī)范.如前文所述,CDM的運(yùn)行規(guī)則極其煩瑣和專業(yè),而項(xiàng)目實(shí)施者往往不具有相應(yīng)的專業(yè)能力和實(shí)施經(jīng)驗(yàn).在這種情況下,在項(xiàng)目發(fā)展過程中,項(xiàng)目的開發(fā)者往往會轉(zhuǎn)而求助于CDM相關(guān)的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu).因此,CDM相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)在CDM項(xiàng)目發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用.然而目前并沒有CDM相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),使得服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)人員的素質(zhì)無法保證,造成了諸如項(xiàng)目的實(shí)際操作與項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件預(yù)計(jì)不相符和CER簽發(fā)率低等問題.

針對這種情況,國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組在2006年2月頒布了《關(guān)于規(guī)范中國CDM項(xiàng)目咨詢服務(wù)及評估工作的重要公告》.該公告主要對部分CDM服務(wù)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)簽訂了直接分得一定比例的CER,或CER轉(zhuǎn)讓收益的合同這種行為和其他違反《辦法》的行為進(jìn)行規(guī)范.CDM在中國發(fā)展很快,而且通過碳交易這種方式減少溫室氣體的排放是應(yīng)對全球氣候變暖的必然和長期趨勢.而該公告法律位階較低,不具有強(qiáng)制性,沒有制定全面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),已經(jīng)不能適應(yīng)CDM項(xiàng)目現(xiàn)階段在中國發(fā)展的需要.因此,很有必要通過法律規(guī)范來調(diào)整和保證CDM相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì).

七、結(jié) 語

目前中國通過參加CDM項(xiàng)目活動進(jìn)入了全球碳市場,并且已經(jīng)成為了最大的賣家.盡管如此,國內(nèi)目前CDM市場法律安排仍然存在著不少缺陷,使中國的CDM市場的發(fā)展面臨著制度障礙.綜合前文的分析,建議從以下幾方面對該管理辦法進(jìn)行完善:第一,明確CER的法律權(quán)屬問題,賦予CER調(diào)節(jié)性所有權(quán).這樣既可以調(diào)動項(xiàng)目實(shí)施者的積極性,又可以合理地管理和分配CER.第二,取消CDM項(xiàng)目股本結(jié)構(gòu)的限制,降低在中國開展直接投資CDM項(xiàng)目的門檻,以最大限度地吸引國際投資以及促進(jìn)清潔技術(shù)的引進(jìn)和轉(zhuǎn)移.第三,盡管目前有必要賦予國家審批程序中專家評審以法律效力,但是該法律關(guān)系和法律效力尚不明確.首先,委托何種有關(guān)機(jī)構(gòu)組織專家評審尚不明確,其次,確定有資質(zhì)的專家的標(biāo)準(zhǔn)也尚不明確,因而應(yīng)當(dāng)明確受委托機(jī)構(gòu)和專家的資質(zhì).第四,需要完善在中國發(fā)展CDM項(xiàng)目的公眾參與環(huán)節(jié).目前實(shí)施CDM項(xiàng)目的利益相關(guān)者協(xié)商過程不完善,因此,必須建立在審批項(xiàng)目之前嚴(yán)格的環(huán)境影響評估程序,使項(xiàng)目實(shí)施者能認(rèn)真討論項(xiàng)目活動的潛在環(huán)境影響.第五,鑒于清潔技術(shù)對實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要性以及現(xiàn)階段通過CDM項(xiàng)目帶來技術(shù)轉(zhuǎn)移和推廣的不理想狀況,可以制定對CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定,考慮在法律層面提出對CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓的硬性要求.第六,加強(qiáng)和簡化CDM項(xiàng)目的國內(nèi)審批制度,建立合理透明的可持續(xù)發(fā)展評估標(biāo)準(zhǔn)和批準(zhǔn)程序,以便CDM項(xiàng)目能夠被快速和有效地審批和實(shí)施,減少風(fēng)險(xiǎn).第七,中國CDM交易市場中相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用.但是目前在咨詢服務(wù)方面沒有明確的法律規(guī)定,因而很有必要通過法律規(guī)范來調(diào)整和保證CDM相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和提高服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì).

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1671-7041(2012)03-0052-05

D922.683

A*

2012-01-15

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(11Y JC820045)

郝發(fā)輝(1981-),男,博士研究生;E-mail: haofahui@hotmail.com