□文/王涯茜

（成都理工大學(xué)工程技術(shù)學(xué)院四川·樂山）

一、土地的使用與權(quán)利分配

（一）關(guān)于土地私有化。土地權(quán)利問題是當(dāng)前學(xué)界、政策研究部門、媒體以及社會(huì)大眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題。最近幾年，國內(nèi)外學(xué)界和媒體發(fā)出強(qiáng)大的要求土地私有化的聲音。從學(xué)界來看，海外華人經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張土地私有化的呼聲最高。在學(xué)界和社會(huì)上影響頗大的媒體如《財(cái)經(jīng)》、《南方周末》、《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》等，也是連年不止地主張土地私有化的文章。他們論證土地私有制合理性，大都從三個(gè)方面進(jìn)行：一是世界通則；二是自古如此；三是經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

當(dāng)然，針對(duì)主張土地私有化三個(gè)方面的論證，也有很大一部分專家學(xué)者也發(fā)表了相駁的觀點(diǎn)。

第一，關(guān)于“自古如此”。所謂“普天之下，莫非王土”。歷史學(xué)家秦暉證明，中國歷史上的土地制度一直屬于國有，而不是私有的。

第二，關(guān)于“世界通則”。從法律意義上講，當(dāng)代世界不存在絕對(duì)的土地私有產(chǎn)權(quán)。眾所周知，諸如新加坡這樣發(fā)達(dá)國家，土地全部屬于國有，且美國和日本也有大量的土地是國有的，日本國土的2/3以上為國有。從理論上講，產(chǎn)權(quán)明晰是相對(duì)的，全世界幾乎所有國家都對(duì)土地用途進(jìn)行管制。權(quán)屬是為了使用，干預(yù)使用就是干預(yù)權(quán)屬?？梢哉f，土地使用權(quán)實(shí)際上在國家與法律意義上的所有者之間發(fā)生了分割。即使在美國，土地使用權(quán)也是受到極其嚴(yán)格控制。舉個(gè)例子來說明一下，一位美國友人在加州海岸中部最昂貴的地區(qū)買下了上百平方公里的山地，但加州政府批準(zhǔn)這單交易的條件是禁止砍掉山中的任何一棵樹，否則交易作廢。私人間的土地交易憑什么要政府批準(zhǔn)？因?yàn)槊绹恋貜膩砭筒皇鞘裁础巴耆接小?，正如英國土地也不是私有的，英國政府憑借出讓999年的土地使用權(quán)合約來干預(yù)每塊土地的具體用途，私自改變用途就收回了。

第三，關(guān)于“經(jīng)濟(jì)學(xué)原理”。經(jīng)濟(jì)規(guī)律絕對(duì)不是脫離具體語境的抽象的絕對(duì)真理。任何經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)律都是有預(yù)設(shè)有前提的，脫離經(jīng)濟(jì)學(xué)定律的預(yù)設(shè)和前提，抽象使用經(jīng)濟(jì)學(xué)定律是不合理的。在中國，根據(jù)對(duì)中國的實(shí)際情況和社會(huì)環(huán)境的調(diào)查和研究表明，土地私有化在現(xiàn)階段是不能實(shí)行的，也不滿足經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律。

（二）土地使用權(quán)出讓和土地租賃。完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括使用權(quán)和收益權(quán)兩項(xiàng)基本權(quán)利。所謂出讓土地使用權(quán)即是指國家以土地所有者的身份將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金后取得的土地使用權(quán)。而國有土地租賃制度是在土地使用權(quán)出讓制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是土地使用權(quán)出讓制度的完善與補(bǔ)充。1999年7月27日國土資源部頒發(fā)的《規(guī)范國有土地租賃若干意見》第一條規(guī)定：“國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由土地使用者與縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補(bǔ)充?！?/p>

在國有土地租賃的系統(tǒng)下，土地所有者保留土地所有權(quán)，在一定條件下將土地使用權(quán)給其他人。一般來說，土地所有者的權(quán)利包括物質(zhì)權(quán)利和個(gè)人權(quán)利。所謂物質(zhì)權(quán)利，即包括將土地用于農(nóng)業(yè)開墾或短期使用土地（如建設(shè)短期性建筑）等權(quán)利。土地租賃即是這樣一種物質(zhì)權(quán)利，它是能建立、使用和出售土地上永久性建筑的土地權(quán)利，具體的解釋為“享有和使用土地上屬于另一私有個(gè)體的財(cái)產(chǎn)”。這樣的權(quán)利可以用來進(jìn)行交換，因此具有貨幣價(jià)值。

二、國有土地租賃制度

（一）設(shè)立國有土地租賃制度的原因。在澳大利亞、瑞典、芬蘭、荷蘭、英國等國，使用土地的主要方式是通過租賃而非土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的。這些外國政府設(shè)立國有土地租賃制度的原因，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面——規(guī)劃和財(cái)政。

1、政府的規(guī)劃?rùn)?quán)利與承租人的使用權(quán)。政府選擇以簽訂長(zhǎng)期租賃合同的形式而不是出售所有權(quán)的形式分配土地，這樣政府能比單純的土地規(guī)劃掌握更多的權(quán)利，也即是對(duì)承租人使用權(quán)利的限制。土地租賃賦予政府更多的規(guī)劃?rùn)?quán)利包括：

（1）長(zhǎng)期控制土地的使用。通過所有權(quán)轉(zhuǎn)讓形式出售的土地，其使用方式是和第一任買主商量決定的，并且在必要的時(shí)候能夠通過法律強(qiáng)制實(shí)行。然而，這很難強(qiáng)迫其后的土地所有者都遵守這項(xiàng)條款。若不是通過所有權(quán)轉(zhuǎn)移，而是以租賃的形式，條款就很容易持續(xù)執(zhí)行，因?yàn)槌鲎庹呷該碛型恋氐奈镔|(zhì)利益。這樣就能持續(xù)維護(hù)公用的公共設(shè)施，管理土地上零售業(yè)和商業(yè)的性質(zhì)。

（2）責(zé)成承租者維護(hù)租賃土地上的建筑。這一點(diǎn)對(duì)已經(jīng)開始退化的老城市尤為重要，并且在單純的法定城市規(guī)劃?rùn)?quán)下是很難達(dá)到的。

（3）促使土地適合未來發(fā)展規(guī)劃。如果政府想再開發(fā)一個(gè)地區(qū)，就必須獲得這個(gè)地區(qū)的土地所有權(quán)。若友好的土地收購不能成功，政府可以強(qiáng)制購買。但如果政府保有土地所有權(quán)，僅出售土地租賃合同，土地就較容易被開發(fā)，因?yàn)檫`背承租人的意思終止合同要比強(qiáng)制獲得土地所有權(quán)來的容易些。當(dāng)然，在租賃合同中通常應(yīng)包括這樣一個(gè)條款：“若政府要在合同到期前廢除合同，他們將付出一定的費(fèi)用，數(shù)額與強(qiáng)制購買該地產(chǎn)的價(jià)格差不多?！?/p>

綜上所述，通過國有土地租賃獲得的附加權(quán)利與通過出售土地所有權(quán)獲得的權(quán)利相比，前者可以為政府在開發(fā)后的規(guī)劃和控制土地與建筑的權(quán)利。

2、政府的收益權(quán)與承租人的開發(fā)權(quán)利。采用土地租賃方式分配建設(shè)用地而不是私人所有制，其中一個(gè)原因就是政府可以獲得預(yù)期土地價(jià)值增加的利益。政府獲得土地增值的收益主要通過以下幾個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)：

（1）合同期限。從世界各國的土地租賃制度來看，首先可以通過修改合同期限實(shí)現(xiàn)。在荷蘭、瑞典等國已逐步開始實(shí)行浮動(dòng)地租，改革方式為：初始地租的設(shè)定方式保持一樣，改變?cè)谧馄趦?nèi)的地租，一般為每5年（或一定年限）按通貨膨脹調(diào)整地租。調(diào)整必須反映土地的產(chǎn)出和不足，從而保證土地所有權(quán)未來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（2）對(duì)開發(fā)權(quán)利的限制?？梢酝ㄟ^對(duì)承租人對(duì)開發(fā)權(quán)利的限制使作為出租者的政府獲得土地增值的利益。租賃合同通常規(guī)定合同只適用于規(guī)劃制度下的開發(fā)權(quán)利。若承租人再開發(fā)土地（增加土地的使用密度或產(chǎn)生更高的使用價(jià)值），都會(huì)導(dǎo)致土地價(jià)值上漲。根據(jù)合同規(guī)定的條款，承租人必須獲得出租者（政府）的允許，并且一旦土地發(fā)生使用變化，征收的地租也會(huì)隨著改變。政府通常情況下會(huì)允許承租人的新開發(fā)權(quán)利，因?yàn)檫@是增加收入的一種方式。在以色列，這部分政府允許承租人額外開發(fā)權(quán)利的費(fèi)用稱之為允許費(fèi)。

（3）對(duì)市場(chǎng)權(quán)利的限制。政府部門通常會(huì)授予承租人的合同轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是會(huì)利用這個(gè)機(jī)會(huì)征收土地價(jià)值增加的費(fèi)用。以色列的基本規(guī)定是獲得土地自然增值產(chǎn)生利潤(rùn)的市場(chǎng)權(quán)利部分歸承租人，部分歸土地管理部門。這種以出售或饋贈(zèng)的形式轉(zhuǎn)讓土地的稅收費(fèi)用稱之為同意費(fèi)。

（二）國有土地租賃制度對(duì)租賃雙方產(chǎn)生的影響及保障措施

1、國有土地租賃制度的影響。根據(jù)世界各國實(shí)行國有土地租賃制度的實(shí)施情況來看，國有土地租賃對(duì)政府和承租人產(chǎn)生的主要正負(fù)面影響歸納如表1所示。（表1）

2、國有土地租賃的保障措施。采用國有土地租賃制度的根本目的不在于使租賃收入最大化。其目的主要是促進(jìn)城市發(fā)展和公共住房建設(shè)。從表1可以看出，國有土地租賃制度帶給政府的好處大于弊端，而對(duì)于承租人正好相反。為了保證國有土地租賃制度的有效實(shí)施，世界各國政府都采取了重要的措施平衡承租人和政府之間的權(quán)利分配，以促進(jìn)國有土地租賃這項(xiàng)制度的健康發(fā)展。主要措施包括：

（1）提高土地租賃的安全性。首先，針對(duì)承租人在合同過期時(shí)會(huì)喪失他們的財(cái)產(chǎn)的擔(dān)心，政府應(yīng)保障承租人在合同到期前可以續(xù)簽合同。在芬蘭，當(dāng)合同過期，承租人可以續(xù)簽合同。若合同沒有續(xù)簽，出租人必須補(bǔ)償承租人土地開發(fā)的費(fèi)用。在芬蘭地方和區(qū)域管理協(xié)會(huì)制定的合同中，當(dāng)土地用于住房建設(shè)時(shí)，承租人有權(quán)續(xù)簽合同。在瑞典，土地租賃合同不會(huì)在一個(gè)特定的時(shí)刻自動(dòng)過期。第一個(gè)期限是60年，接下去是40年，這樣承租人可以保證長(zhǎng)期擁有土地。最短的期限，也不少于20年，主要針對(duì)用于工業(yè)發(fā)展的土地租賃合同；其次，世界各國相關(guān)租賃法律法規(guī)禁止政府任何武斷性的單方面終止合同，并且合同到期時(shí)對(duì)土地開發(fā)進(jìn)行賠償。這些措施能夠減少承租人對(duì)合同到期時(shí)會(huì)失去財(cái)產(chǎn)的擔(dān)心，也將合同到期時(shí)忽略建筑維護(hù)的問題最小化。在芬蘭，出租者只有在承租人沒有繳納租金、忽略土地維護(hù)、不按合同條款規(guī)定使用土地以及沒有在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)土地等情況下才有權(quán)廢除土地合同。若政府基于公共利益而不得不終止租賃合同，可以選擇與承租人進(jìn)行協(xié)商以轉(zhuǎn)讓權(quán)利或者強(qiáng)制購買。對(duì)于合同到期時(shí)對(duì)土地開發(fā)進(jìn)行賠償?shù)膯栴}，芬蘭通常運(yùn)用法律和特殊的合同條款來解決。在這些法律文件中一般規(guī)定，出租人必須賠償承租人的開發(fā)費(fèi)用。通常，考慮到折舊問題，賠償費(fèi)定為建筑技術(shù)價(jià)值的60%～70%。對(duì)于工業(yè)用地而言，只有雙方在合同中明確規(guī)定，才需要支付賠償金。若事先沒有明確的合同條款，當(dāng)合同到期時(shí)，承租人必須徹底推翻和挪走土地上現(xiàn)有的建筑和設(shè)備。

在瑞典，政府有權(quán)廢除土地合同的原因是政府可能需要土地進(jìn)行其他建設(shè)，他們主要通過一些平穩(wěn)的措施來收回土地。若房屋土地租賃合同終止，土地所有人必須購買土地上的所有建筑物和其他固定設(shè)施；若是工業(yè)土地租賃合同，雙方可以協(xié)商購買部分或不購買土地上的建筑和固定設(shè)施。若政府想在合同到期前獲得租賃土地則有兩種做法：其一，可以像其他一些私人個(gè)體一樣，向承租人購買租賃權(quán)；其二，進(jìn)行征收，并說明土地需要用于城市發(fā)展或公共使用。對(duì)于不同使用用途的土地，政府的開發(fā)賠償力度是不一樣的。如上所述，工業(yè)租賃與房屋租賃的賠償問題之所以不同，原因在于工業(yè)建筑通常是因?yàn)樘厥饽康亩ㄔ斓?。?duì)于這些特殊建筑的價(jià)值，由于其沒有明確的市場(chǎng)價(jià)值，難以進(jìn)行客觀公正的評(píng)估，而且許多用于工業(yè)的房屋地基難以用作其他用途。

與此相對(duì)應(yīng)，各國相關(guān)租賃法律法規(guī)也禁止損壞或者濫用租賃土地以保護(hù)出租人的權(quán)利。若承租人污染土地或者沒有按照合同或者法律的規(guī)定使用土地，出租者有權(quán)廢除土地合同。若租賃土地受到損害，租賃法律法規(guī)允許出租者要求賠償。

（2）提高承租人的心理滿足程度。國有土地租賃系統(tǒng)能夠維持的原因在于，土地租賃大規(guī)模存在是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)并存的。針對(duì)土地租賃可能不能給承租人類似所有權(quán)的心理滿足，在芬蘭采取的一個(gè)方法就是授予承租人向其他人出售租賃權(quán)益和建筑權(quán)利或者以遺產(chǎn)的形式分配。承租人可以出售、捐贈(zèng)或者作為遺產(chǎn)的形式將他們的土地租賃權(quán)及土地上的建筑轉(zhuǎn)讓給其他人。在以色列，將城市租賃合同按照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行轉(zhuǎn)讓是不受限制的。承租人通常可以在任何時(shí)間出售、繼承、出租或者按照他們的意愿饋贈(zèng)給任何人。對(duì)于大部分城市土地的交易，合同完全是流動(dòng)的。

表1 國有土地租賃對(duì)政府和承租人產(chǎn)生的主要正負(fù)面影響

三、租金調(diào)整的明確化和法律保證

若合同雙方能夠制定一種機(jī)制以確保土地租金計(jì)算的公平性，調(diào)整土地租金就不存在問題。避免不必要爭(zhēng)端的一個(gè)方法是在合同條款中明確規(guī)定基礎(chǔ)租金和以后租金的調(diào)整方法。芬蘭確保公平租金的目標(biāo)是通過兩種途徑達(dá)到的。一是租賃法令包括解決合同雙方矛盾的仲裁方法；二是芬蘭公共當(dāng)局所采取的行為受公共審查和評(píng)判部門的監(jiān)督。這樣就可以防止政府出租人對(duì)承租人收取不合理的租金。

四、保障政府的規(guī)劃要求

在法律和合同中得到保障政府對(duì)城市的規(guī)劃?rùn)?quán)利。租賃合同中會(huì)說明，若土地建設(shè)或者其他開發(fā)沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，要征收罰金或?qū)⒑贤暈闊o效。在澳大利亞，租賃法律法規(guī)有對(duì)完成土地開發(fā)的時(shí)間限制，土地開發(fā)完成前，租賃合同是不可轉(zhuǎn)讓的。在芬蘭，租賃條令對(duì)開發(fā)的時(shí)間安排沒有限制。然而，政府通常在合同條款中增加了特殊的規(guī)定，要求承租人在特定期限內(nèi)完成建筑建設(shè)。若承租人不能履行這條規(guī)定，政府有權(quán)廢除合同、收回土地并出租給其他人。這樣既鼓勵(lì)承租人按時(shí)完成土地建設(shè)，也可以防止土地投機(jī)行為。

五、土地租賃制度構(gòu)建與土地權(quán)利分配

土地權(quán)利的合理分配在土地租賃制度中扮演至關(guān)重要的角色。既要促進(jìn)城市發(fā)展和公共住房建設(shè)，又要兼顧各方利益最大化，保障國有土地租賃制度的有效持續(xù)發(fā)展。

利益分配首先是權(quán)利分配，從上文世界各國實(shí)施的土地租賃制度的經(jīng)驗(yàn)來看，構(gòu)建土地租賃系統(tǒng)，應(yīng)重點(diǎn)把握好以下幾點(diǎn)內(nèi)容：（1）期限：即租賃合同的期限是多長(zhǎng)；（2）續(xù)簽：即是否有延期或者續(xù)簽權(quán)利；（3）價(jià)值：即怎樣決定租賃合同的價(jià)值，包括最初的價(jià)值確定和續(xù)簽的租賃價(jià)值；（4）承租人的使用權(quán)利：即是否對(duì)承租人使用權(quán)利進(jìn)行限制，確定使用規(guī)劃限制的土地的關(guān)系；（5）承租人的開發(fā)權(quán)利：即承租人未來開發(fā)的權(quán)利與條件；（6）承租人的轉(zhuǎn)讓權(quán)利：即是否對(duì)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制，當(dāng)然這個(gè)轉(zhuǎn)讓包括出售、繼承等；（7）承租人的市場(chǎng)權(quán)利：包括土地轉(zhuǎn)讓時(shí)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的受益利益的分配，土地是否抵押等；（8）政府控制開發(fā)進(jìn)度的權(quán)利；（9）政府合同終止的補(bǔ)償機(jī)制。

土地租賃制度作為土地使用的一種方式，在世界各國有了廣泛的應(yīng)用和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前我國法律規(guī)定的城市國有土地所有權(quán)和土地使用權(quán)分離的情況下，城市土地租賃制度建設(shè)將有助于國有土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。

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[2]國家土地管理局赴以色列考察團(tuán).以色列公有土地的租賃形式[J].中國土地科學(xué)，1998.1.

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