文/劉 信 蘇寶霞

城市轉型發(fā)展的若干思考

文/劉 信 蘇寶霞

改革開放以來尤其是近10年來，中國城市化快速推進，越來越多的人離鄉(xiāng)進城，已有超過一半的人口長年居住在城市。然而無庸諱言，在突飛猛進的城市化進程中，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度與發(fā)展質量失衡的矛盾越來越突出，主要表現(xiàn)為住房緊張、交通擁擠、失業(yè)加劇、城市環(huán)境失衡等，同時，城市規(guī)劃、建設、管理中重面子、輕里子，重速度、輕質量，重形象工程、輕民生工程的問題也日益凸顯。因此，中國城市化面臨全面轉型發(fā)展的新階段。城市轉型發(fā)展勢在必行，城市發(fā)展理念轉型則迫在眉睫。

一、建構未來城市的理想空間：由“單中心城市向組團城市”轉型

多中心、分散化是西方發(fā)達國家城市空間結構轉型的共同趨向，建設組團城市、衛(wèi)星城也已成為新世紀中國城市規(guī)劃發(fā)展的基本共識。從一些特大城市發(fā)展的實踐可以看出，所謂組團式城市結構，一般是有一個核心城區(qū)，即“一核多組團”，而且各組團與核心城區(qū)之間的時空距離比較適中，太近了容易連綿成一片，太遠了核心城區(qū)的輻射力及組團城區(qū)的吸引力則下降。

按照河北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，2020年石家莊主城區(qū)要達到300萬人口，因而，規(guī)模擴張、要素集聚仍將是今后一個時期城市建設發(fā)展的主導方面。但在城市規(guī)模擴張過程中，應盡早向多中心格局過渡，不要像北京那樣四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)、七環(huán)修下去，而應把主城區(qū)控制在三環(huán)以內，力避單中心、攤大餅模式，真正做到組團式布局，少走彎路、減少浪費。

按照石家莊 “一城三區(qū)三組團”的城市空間布局結構目標，為保證組團格局內有足夠比例的綠色空間，關鍵是要加快建立主城區(qū)與組團城區(qū)之間的綠化隔離帶，下決心實施生態(tài)林建設工程。通過城市組團綠化隔離帶生態(tài)林建設，阻止主城區(qū)的無限蔓延和組團城區(qū)的極力接近，是防止“攤大餅”的有效手段，同時也是為各組團之間建立氧氣庫和“出氣孔”。

嚴格控制主城區(qū)城市建設用地的膨脹和外延，其建設重點要從占地開發(fā)轉向調整和改造，其產業(yè)發(fā)展策略要從試圖搬遷所有企業(yè)轉向建立合理的產業(yè)形態(tài)。保持一定的產業(yè)用地比例，保留部分無污染、無環(huán)境公害企業(yè)，培育新的產業(yè)業(yè)態(tài)，增強主城區(qū)的高端服務功能，避免主城區(qū)的產業(yè)空心化現(xiàn)象。

加快組團城區(qū)建設，著力加強產業(yè)培育，引導各類產業(yè)按照規(guī)劃定位向相關組團聚集，強化各組團的經濟支撐。注重就業(yè)與居住的平衡，促進公共資源的均衡分布。大城市病的一個主要原因就是，除了產業(yè)與居住不一致外，還與科技、教育、文化、體育、醫(yī)療等公共資源分布不均密切相關。

注重基礎設施建設和管理體制創(chuàng)新，建立便捷高效的交通網絡。爭取不出現(xiàn)或減輕bmw族現(xiàn)象，即先乘公共汽車（Bus）、然后換乘地鐵（Metro）、出了地鐵再走一段路（Walk）到達目的地，為市民節(jié)省時間成本。疏散主城區(qū)人口并改善居住環(huán)境，引導人口向各組團城市轉移，促進人口合理分布。

二、統(tǒng)籌居住與產業(yè)布局：由“單純居住向產城一體”轉型

一個城市的吸引力首先來自于就業(yè)機會、收入水平和個人發(fā)展機會。經濟發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境以及人居環(huán)境中的個人感受，是綜合評價一個城市的主要方面。2011年11月，中國城市發(fā)展研究院對外公布了《2011中國城市發(fā)展綜合評價報告》。報告顯示，廈門、寧波、蘇州位列2011中國城市科學發(fā)展綜合排名前三甲，把北京、上海、廣州等大城市遠遠地甩在了后面。因為大量外來人口涌入，使“北上廣”一線城市人口在短時期內急劇增加，教育、醫(yī)療、環(huán)境、交通、住房等公共服務的提供卻難以適應，這就城市發(fā)展中的各種矛盾更加突出。廈門、寧波、蘇州之所以備受青睞，主要原因在于其經濟社會等各方面發(fā)展比較均衡。

經濟發(fā)展為人們提供了充分的就業(yè)機會和豐富的物質生活，經濟繁榮、就業(yè)機會多，才能吸引更多的人來到城市，才能使基礎設施建設的必要性、共用性體現(xiàn)出來。城市建設不只是蓋房子、修馬路，人們來到城市不僅僅是為了住在城市，而首先是要有工作、有生活來源，接著才是怎樣住下來，工作和生活穩(wěn)定了才考慮定居，所以“宜居”首先必須“宜業(yè)”，“業(yè)”、“居”不分離才是適宜生活的城市。人們寧可在“北上廣”做漂族，也不愿回中小城市找工作，看中的就是大城市的國際化程度和就業(yè)發(fā)展空間具有不可替代的優(yōu)勢，但也無法擺脫不宜居或居不易的煩惱。

一個城市，首先要給一切勞動者以勞動的機會；其次，要給一切勞動者以基本的尊嚴；第三，要給一切勞動者分享應有的幸福。倘能如此，“宜居”，則名符其實。無“宜業(yè)”之基，“宜居”則是無本之木，無源之水。一個城市假如到處是失業(yè)的人，到處是讓人感到創(chuàng)業(yè)困難的人，那么，它又有多少“宜居”的成份呢？住在一個城市，什么才讓人感到幸福？對于普通百姓而言，大家真正關心的，是舒適的住房，便利的交通和完善的社會保障。所以，宜居宜業(yè)才是最美麗的城市名片。

城市建設特別是新城區(qū)建設，不單單是提高建設標準、開發(fā)房地產、改造舊城、美化市容等這樣一些外在的東西，更重要的是城市生財、聚財及綜合承載能力的提高。需要統(tǒng)籌安排好城市的產業(yè)、就業(yè)和居住空間，不能將城中村改造和企業(yè)搬遷騰出的土地，都急功近利地蓋成住宅賣掉，那樣，雖然可得一時之利，但這些土地永遠不會再提供就業(yè)和財源，而且人口、建筑過度密集，還會使城市交通堵塞更加難以治理。新城區(qū)建設，不能搞沒有產業(yè)支撐、缺乏就業(yè)機會的“空殼”城市，也不能搞沒有企業(yè)落戶、缺乏生活配套設施的“臥城”。沒有企業(yè)就沒有就業(yè)，沒有產業(yè)就沒有城市，沒有人和居住就沒有城市。

三、強化交通建設的支配地位：由“一般設施配套向交通功能主導”轉型

在城市轉型發(fā)展階段，交通建設應占居城市建設的支配地位，以交通建設為主導，統(tǒng)籌安排好其他方面的建設。

城市發(fā)展要與城市交通功能的擴展方向保持協(xié)調一致。鐵路、公路、航空、港口等重要基礎設施的新建或改造，直接影響或決定城市的發(fā)展方向，是關系城市空間結構調整及城市長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性問題。國內各城市都把高速鐵路建設作為城市擴張、調整布局、開發(fā)新區(qū)的好機會，跳出老城區(qū)建新干線、新車站，成為絕大多數城市的選擇，為城市未來發(fā)展打基礎、做準備。如果對這個重大抉擇和機遇認識不清，或隨意改變城市發(fā)展方向，一會兒東，一會兒西，以至一度方向迷失；或高鐵車站選址，缺乏從城市未來發(fā)展格局定位的深謀遠慮，只盯著腳下那一畝三分地，甚至與城市擴展方向南轅北轍。初衷是要解決鐵路分割城市、城區(qū)空間局促的問題，但卻似乎步入了一個與期望目標相悖的怪圈，無助于有效拉開城市空間，還可能對未來城市發(fā)展帶來某些不應有的缺憾。個中利弊得失，確有反思之必要。

統(tǒng)籌考慮城市內外交通，實現(xiàn)合理銜接，高效配置。鐵路、公路、航空是內陸城市對外交通的基本方式，尤其鐵路站場、公路樞紐、航空機場的建設是城市規(guī)模擴張和功能提升的良機，運用得好，可以使城市面貌得到迅速改觀，城市運行效率得到快速提升，城市發(fā)展進入新的境界。

規(guī)劃建設功能清晰、等級結構合理、布局完善的城市道路網絡。在主城區(qū)的舊城改造中，應盡可能劃小用地單元，注意保持足夠的道路交通建設用地，促進形成合理的道路結構比例，重點是增加次干道，加強支路及一般道路的建設，加密路網，改善微循環(huán)不暢的狀況。

切實處理好停車的需求與供應關系。改變單純以滿足停車需求為目標的建設管理模式，采取有限供給、控制需求的策略，形成與道路交通狀況相適應的停車管理模式。提高新建住宅停車規(guī)劃配建標準，降低主城區(qū)工作地的停車規(guī)劃配建標準，適度增加公共停車位的規(guī)劃供應，鼓勵多元化投資建設停車場。

在主城區(qū)內慎建高架道路。全面考慮交通、環(huán)境、景觀、商業(yè)等因素，切忌急功近利、頭痛醫(yī)頭式的短期建設行為，要堅持充分論證，謹慎決策。加強城市快速道路體系的整體規(guī)劃，使快速路建設與城市路網結構相協(xié)調，既保證快速交通需求，又保證沿線居民出行方便。

改變交通方式，發(fā)展公共交通。優(yōu)先發(fā)展公共交通，建立以軌道交通為骨干、常規(guī)公交為主體、出租車為補充、對小汽車交通有競爭力的公共交通體系，確立公共交通在城市客運中的主導地位，構筑良好的交通出行結構。合理發(fā)展快速公交，搞好公交與地鐵的銜接，完善行人和自行車交通設施，改善通行條件和步行環(huán)境，構筑以人為本的行人交通空間。

四、維護城市規(guī)劃的嚴肅性：由“百米短跑向接力賽跑”轉型

城市規(guī)劃是一項科學性、應用性和綜合性很強的工作。然而，“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，不如領導一句話”，這句順口溜反映出目前我國城市建設“重短期、輕長期，規(guī)劃不理性、不科學、不持續(xù)”，在很大程度上取決于長官意志的現(xiàn)狀，是目前城市規(guī)劃、建設、管理中存在的第一大問題。把城市規(guī)劃視作小孩過家家那樣的兒戲，說改就改、隨意變動或突破，不但是對城市資源和社會財富的嚴重浪費，更是一種違法違規(guī)行為。

城市的規(guī)劃、建設、管理及其可持續(xù)發(fā)展本是極其宏大、復雜的系統(tǒng)工程，但在一些城市管理者那里，城市規(guī)劃卻成了“朝規(guī)夕改”的計劃。一任領導一個規(guī)劃、一任領導一套口號、一任領導一種做法的現(xiàn)象，幾乎司空見慣。如：有的發(fā)展心切，把瞎折騰當創(chuàng)新，同一塊地方，頭任搞工業(yè)開發(fā)，繼任建商業(yè)中心，后任又弄房地產；或前任建公園，后任拆公園建廣場，第三任又去挖人工湖；有的心血來潮，想起什么做什么，昨建今拆，看上去城市面貌不斷變化,實際上卻為此付出了許多不該付的代價；有的總是以為自己比他人、比前任高明，上任后或忙著改弦易轍，另起爐灶，或對一些很專業(yè)、很具體的事情指手畫腳，交通護欄安了撤、撤了安，行道樹砍了栽、栽了砍，剛拆墻透綠又拆欄透空，搞的下面無所適從，造成巨大的人力和物力浪費。

城市規(guī)劃成在領導，敗也在領導，關鍵在于是否科學決策。城市領導應當尊重科學、尊重專家、尊重規(guī)律、尊重群眾，真心誠意地聽取專家的意見和建議，特別是那些和自己有不同看法的意見，真正讓群眾參與到城市規(guī)劃的制定過程之中來，并置規(guī)劃的實施于群眾的監(jiān)督之下。在制定規(guī)劃中，要多方案比較，實行嚴格的專家評審制度，并保證不走過場。要切實做到城市規(guī)劃一經批準，不得隨意修改，不因領導人的變更而變更，也不因領導人意志的變化而變化。嚴肅執(zhí)行城市規(guī)劃修改的條件和程序，對城市規(guī)劃的實施情況進行定期評估，維護規(guī)劃的科學性。

五、推進城市建設協(xié)調有序：由“以大為美、以快為榮”向“適度、均衡、以人為本”轉型

一些官員為追求短期政績，不愿費勁抓項目、搞企業(yè)，而熱心于修寬馬路、建大廣場，急功近利、急于求成，習慣于把城市當作自己的“秀場”，而非為人民服務的平臺。所以，人們常?？吹?，一些人太喜歡體現(xiàn)個人意志，太重視打造、展現(xiàn)“亮點”與政績，太在意外人特別是上級領導能不能看到，太熱衷形象工程、面子工程。只想在任出不“彩”，不管后任為不為“難”。于是，野蠻拆遷事件屢見不鮮，安居工程變“豆腐渣”之事時有所聞，貪大求洋、大干快上、只抓“亮點”不顧“盲點”幾成城市通病。城市如此發(fā)展，背離了城市的本質，往往使得百姓利益受損，是不健康、不協(xié)調的，最終也將難以持續(xù)。

推進城市建設科學、有序、可持續(xù)進行，就是要求城市不再盲目擴張，不再單純求快。要堅持城市規(guī)劃的科學性、穩(wěn)定性、人性化，既要注重城市的公共基礎設施建設，也要注重城市的人性化管理。少做一些“大手筆”的形象工程、面子工程，多做一些精雕細刻的惠民工程、里子工程，少一點浮躁冒進，多一些腳踏實地、一絲不茍，改變那種為了“獻禮”而脫離實際，盲目趕工期、催進度，不講科學的“大干快上”。只有那些實實在在的民心工程、良心工程、放心工程，才是最好的“獻禮工程”，才能讓城市真正成為市民的幸福樂園。

增強對城市規(guī)劃的法律性、程序性、嚴肅性和剛性的認識，杜絕規(guī)劃實施中的主觀性、隨意性。辯證分析、正確對待前任的思路和做法，要把前任好的工作思路接過來，做下去。把前任確定的好的工作思路繼續(xù)實施，變成現(xiàn)實，沒人認為無能，只會顯示才能；把前任沒有做完的工作繼續(xù)做下去，做出成果，照樣創(chuàng)造政績，而且彰顯政德。當然，并非主張只能重復前任的思路，而是強調要有一種科學態(tài)度和科學精神，善于在繼承中發(fā)展，在揚棄中創(chuàng)新。

六、促進城市全面發(fā)展：由“重視物質財富積累向加強精神文化建設”轉型

城市競爭力是一個綜合概念，既包括經濟競爭力，也包括文化競爭力。當前，文化競爭力對城市發(fā)展的影響和作用越來越突出，成為推動城市經濟、社會可持續(xù)發(fā)展的重要力量。

石家莊是一塊歷史文化底蘊豐厚的古老土地，又是一座隨著現(xiàn)代鐵路交通發(fā)展而興盛的年輕城市，但城市文化認同感先天不足，整體文化氛圍不濃，個體創(chuàng)新意識淡薄，文化原創(chuàng)力不強也是顯而易見的。努力把石家莊轄區(qū)歷史文化資源優(yōu)勢轉變?yōu)槌鞘形幕蜗蟮幕疽兀嘤鞘形幕J同，增強城市的凝聚力、吸引力，提升文化創(chuàng)新力在內的綜合競爭力，是石家莊城市文化建設的艱巨任務。

城市文化認同不是一個自發(fā)形成的過程，而是一個自覺實踐的過程。弘揚地方文化，讓石家莊的歷史淵源、風土人情、文化遺產等文化要素深入人心，達到認知、認同，內化為獨特的城市精神品格；強化省會意識，把關心和維護省會利益、省會形象, 推動省會發(fā)展，轉化為市民大眾的文化自覺；概括和提煉城市精神，營造文化創(chuàng)新的濃厚氛圍；借助媒體和公眾的互動式參與, 構筑文化公共空間, 依靠公共生活本身的聚合力和親和力，在參與、交往過程中建構社會文化認同；大力發(fā)展社區(qū)及各類社會組織，提高市民社會化、組織化程度，使所有市民的情感和利益表達都能有所依歸；完善城市發(fā)展目標，既體現(xiàn)人民群眾的共同理想和意志，又涵蓋不同群體、階層的愿望和追求，形成強大吸引力和凝聚力，全面增強城市發(fā)展的活力。

總之，轉變城市發(fā)展方式，就是要堅持以科學發(fā)展觀指導城市的規(guī)劃、建設和管理，牢固樹立以人為本的發(fā)展理念，努力實現(xiàn)規(guī)模、布局、結構、速度、需求、資源等多種要素的均衡協(xié)調、有機統(tǒng)一，讓城市生活更美好，未來發(fā)展可持續(xù)?！?/p>

劉 信，石家莊市人民政府研究室

蘇寶霞，河北省人民政府法制辦公室