河北省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究（上）

課題組長：路春艷

課題指導(dǎo)：申有順

課題組成員：畢雅瑋 楊珅珅唐保文 梁 磊董世勝 張 敏徐樂云 熊立兵

特邀課題研究：薛 晴 張振國

近年來，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展上取得了巨大的成就，但是區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯、貧富差距擴大、生態(tài)環(huán)境惡化等因素嚴重制約了我國的綜合發(fā)展質(zhì)量，可持續(xù)發(fā)展動力不足。在這樣的狀況下，響應(yīng)國家新政策，追蹤國際前沿城市發(fā)展理念，積極探索我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的理論和實踐，意義重大。河北省作為中國東部沿海地區(qū)較不發(fā)達的省份之一，在新一輪城鎮(zhèn)化浪潮中，應(yīng)該積極探索新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

一、新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵

（一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的時代背景

1.全球化

現(xiàn)階段，以生產(chǎn)全球化、投資全球化與市場全球化為內(nèi)涵的經(jīng)濟全球化，促進了全球生產(chǎn)體系、投資和金融體系、市場體系的形成，對全球經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與國際勞動地域分工等產(chǎn)生深刻影響，進而影響全球城鎮(zhèn)化的發(fā)展。經(jīng)濟全球化導(dǎo)致全球城鎮(zhèn)化速度加快，促進了全球城市體系的形成，加速了城市連綿區(qū)或城市群(帶)的發(fā)展，使得全球城市空間地域差異增大。

中國加入世界貿(mào)易組織后，將在更廣的范圍和更深的層面上，融入全球經(jīng)濟一體化的進程中。必須從經(jīng)濟全球化的角度，重新審視中國城鎮(zhèn)化的進程，根據(jù)融入全球經(jīng)濟、贏得國際競爭的戰(zhàn)略需要，調(diào)整中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略。一是充分利用全球資源、資金、技術(shù)、人才、管理和貿(mào)易為發(fā)展我國的城市經(jīng)濟服務(wù)。二是優(yōu)化全國城鎮(zhèn)體系的職能結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，使我國的城鎮(zhèn)體系更好地融入以城市為節(jié)點的全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)體系之中。我國城市發(fā)展的動力機制、空間布局和功能組織、區(qū)域城鎮(zhèn)化推進的速度和方式等，都將隨之發(fā)生重要變化。三是按照WTO規(guī)則調(diào)整城市經(jīng)濟社會發(fā)展的管理體制和機制。為適應(yīng)WTO規(guī)則，中國在法律制度、經(jīng)濟制度、行政管理制度上應(yīng)實施一系列變革。

2.市場化

二十世紀后期，世界經(jīng)濟領(lǐng)域再現(xiàn)強勁的市場化趨勢。一方面，原有的市場經(jīng)濟國家，在經(jīng)歷國家干預(yù)主義帶來的失敗后，出現(xiàn)政府的退縮和市場價值的回歸。另一方面，在非市場化國家，開始了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，在政府有意識的推動下，市場機制開始在經(jīng)濟生活中發(fā)揮基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。

目前，我國社會主義市場經(jīng)濟的基本框架已經(jīng)建立，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制已成為迫切需要。這意味市場己經(jīng)開始在城鎮(zhèn)化資源配置中發(fā)揮重要作用，意味著城鎮(zhèn)化必須由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，意味著經(jīng)濟手段將發(fā)揮更重要作用。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展過度倚重于政府的計劃指令，忽略了市場對于城鎮(zhèn)化發(fā)展中要素配置的基礎(chǔ)性作用，忽略了企業(yè)、個人等眾多的市場主體在城鎮(zhèn)化進程中的主觀能動性，從而引發(fā)了“空心城”、“空心鎮(zhèn)”等問題，浪費了大量的社會資源。

為此，與市場化要求相適應(yīng)，城鎮(zhèn)化必須充分考慮計劃和市場的不同作用，平衡協(xié)調(diào)兩種手段，在加強政府規(guī)劃引導(dǎo)的同時，充分尊重市場選擇的結(jié)果。

3.信息化

世紀之交，信息技術(shù)的推動和信息需求的牽動使人類社會經(jīng)濟發(fā)展進入了一個嶄新的時期，人類正快步進入信息時代。信息技術(shù)廣泛地滲透到和改變著人們的工作和生活，信息已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略資源和獨特的生產(chǎn)要素，成為社會經(jīng)濟發(fā)展的強大動力，世界上所有國家都要面對信息化這一全新課題。

目前，我們將同時面臨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化的重任。一方面，我國作為發(fā)展中國家，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)落后、資金匾乏，需要從最基本的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)起步，以便把廉價的勞動力資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟增長的強大動力。另一方面，我們也同樣面臨著高新技術(shù)的挑戰(zhàn)，特別是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖擊。我們?yōu)榱诉M一步縮小與發(fā)達國家之間的差距，必須盡快跟上信息技術(shù)發(fā)展的步伐，運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等高新技術(shù)來裝備國民經(jīng)濟各個行業(yè)，包括裝備和改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代社會中，信息技術(shù)日新月異，信息產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，城市從工業(yè)制造中心、商務(wù)貿(mào)易中心向信息流動中心、信息管理中心和信息服務(wù)中心轉(zhuǎn)變。與此同時，在信息化時代，城鎮(zhèn)化以分散與集聚的兩種形式向前推進，共同推動工業(yè)化時代的城鎮(zhèn)化向更高層次邁進。對此，我們必須積極應(yīng)對由信息技術(shù)快速發(fā)展所帶來的巨大變化，充分協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與信息化發(fā)展。

4.生態(tài)化

20世紀50年代以來，世界各國先后進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期。當越來越多的居民享受城市精神和物質(zhì)文明的同時，他們也不得不面對城鎮(zhèn)化帶來的種種弊端，其中最為嚴重的當數(shù)城市生態(tài)環(huán)境的惡化。隨著經(jīng)濟發(fā)展和居民素質(zhì)的提高，越來越多的人們開始注重居住地環(huán)境質(zhì)量，希望生活在一個舒適的、有益于身體健康的環(huán)境里。因而，回歸“綠色自然”的呼聲日益強烈。于是一種以“綠色技術(shù)”為代表的新的生產(chǎn)力應(yīng)運而生，由此出現(xiàn)了一場新的革命，即生態(tài)革命。一個更大的生態(tài)文明建設(shè)高潮即將到來，人類社會也將出現(xiàn)再一次偉大的飛躍，進入一個新的時代，即生態(tài)時代。

目前，生態(tài)化的趨勢已滲透到經(jīng)濟生活的各個方面。在城市建設(shè)上，愈來愈強調(diào)尊重自然；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，愈來愈強調(diào)“綠色產(chǎn)業(yè)”；在生產(chǎn)經(jīng)營上，愈來愈強調(diào)“綠色管理”等。此外，生態(tài)化趨勢甚至還進入文化、政治領(lǐng)域，例如出現(xiàn)了綠色大學(xué)、綠色足球、綠色“奧運”和綠色警察、綠色軍隊等等。生態(tài)化發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了當代經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律性。

我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展忽視人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀規(guī)律，造成環(huán)境污染加劇，生態(tài)環(huán)境惡化，這使得可持續(xù)發(fā)展遭遇到前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)，建立新的、面向21世紀的可持續(xù)城鎮(zhèn)化機制迫在眉睫。

（二）新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)涵義及其特征

1.新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)涵義

所謂新型城鎮(zhèn)化，是指堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，而不是建高樓、建廣場。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不出來，不僅農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益出不來，擴大內(nèi)需也無法實現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是用科學(xué)發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化的要求是不斷提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量內(nèi)涵。與傳統(tǒng)提法比較，新型城鎮(zhèn)化更強調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，也就是要推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。長期以來，我們習慣于粗放式用地、用能，現(xiàn)在必須從思想上明確走資源節(jié)約、環(huán)境友好之路的重要性；過去我們主要依靠中心城市帶動，現(xiàn)在更應(yīng)該強調(diào)城市群、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)配合發(fā)展的必然性。而解決區(qū)域間城鎮(zhèn)化水平差距過大的問題是加速我省新型城鎮(zhèn)化進程的重中之重。一方面，河北省各地市由于地理位置、交通狀況、經(jīng)濟基礎(chǔ)等差異較大，以致城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡。另一方面，我省縣域城鎮(zhèn)化率普遍偏低，縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后是影響城鎮(zhèn)化進程的重要因素。所以，加速推進新型城鎮(zhèn)化進程，就是要認真落實全省新型城鎮(zhèn)化工作會議的各項部署，加速形成以城市群為主體形態(tài)、以特大城市為依托、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城市體系。加快推進環(huán)首都城市群、冀中南城市群以及沿海城市帶建設(shè)，抓好規(guī)劃修編和實施，加強交通網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，增強城市功能，提高輻射能力。加強區(qū)域中心城市建設(shè)，注重發(fā)展壯大省際邊界地區(qū)中心城市。著力抓好縣城和中心鎮(zhèn)擴容提質(zhì)，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)在聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)、輻射農(nóng)村、擴大就業(yè)中的重要作用。

2.新型城鎮(zhèn)化的特征與要求

（1）規(guī)劃起點高。城鎮(zhèn)要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，要使城鎮(zhèn)規(guī)劃化，城市建設(shè)、發(fā)展和管理中始終處于“龍頭”地位，從而解決城市建設(shè)混亂、小城鎮(zhèn)建設(shè)散亂差、城市化落后于工業(yè)化等問題。

（2）途徑多元化。中國地域遼闊、情況復(fù)雜，發(fā)展很不平衡，在基本原則的要求下，中國城鎮(zhèn)化實現(xiàn)的途徑應(yīng)當是多元的。中國東中西部不一樣，山區(qū)、平原不一樣，不同的發(fā)展階段要求不一樣，不同地域特色不一樣，等等，不能強調(diào)甚至只允許一種方式。與工業(yè)化的關(guān)系處理也應(yīng)該有多種方式，有的是同步，有的可能要超前。

（3）聚集效益佳。城鎮(zhèn)一個最大的特點是具有聚集功能和規(guī)模效益。要在增加城鎮(zhèn)數(shù)量、適度擴大城鎮(zhèn)規(guī)模的同時，把城鎮(zhèn)做強，不能外強中干，現(xiàn)在有些城市就虛得很。

（4）輻射能力強。利用自身的優(yōu)勢向周邊地區(qū)和廣大的農(nóng)村地區(qū)進行輻射，帶動郊區(qū)、農(nóng)村一起發(fā)展，這是城鎮(zhèn)責無旁貸的義務(wù)，它應(yīng)該做到而且也可以做到，問題是我們要有這種意識、視野、規(guī)劃和措施。千萬不能搞成孤島式的城鎮(zhèn)。

（5）個性特征明。中國的城鎮(zhèn)要有自己的個性，每個地方的城鎮(zhèn)，每一個城鎮(zhèn)都應(yīng)該有自己的個性，要突出多樣性。城和鎮(zhèn)都是有生命的，都有自己不同的基礎(chǔ)、背景、環(huán)境和發(fā)展條件，由此孕育出來的城鎮(zhèn)也應(yīng)顯示出自己與眾不同的特點。

（6）人本氣氛濃。我們不能為城鎮(zhèn)而城鎮(zhèn)，發(fā)展城鎮(zhèn)的目的是為人服務(wù)。所以，城鎮(zhèn)的一切應(yīng)當圍繞人來展開，要樹立牢固人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，產(chǎn)生良好的為人服務(wù)的功能?？偟膩碚f，就是要使城鎮(zhèn)具有人情味，能夠促進人的自由而全面的發(fā)展，而不是相反。

（7）城鎮(zhèn)聯(lián)動緊。筆者在表述上使用的是“城鎮(zhèn)化”，而非城市化。其內(nèi)涵是要把城市的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為一個有機的整體來考慮，解決好非此即彼、或非彼即此、或畸輕畸重的問題。因為我國600多個大中小城市和兩萬多個小城鎮(zhèn)本來就是一個完整的梯隊，不能人為地分割開來。

（8）城鄉(xiāng)互補好。中國的城鎮(zhèn)化一定要體現(xiàn)一盤棋的思想，要打破二元結(jié)構(gòu)，形成優(yōu)勢互補、利益整合、共存共榮、良性互動的局面。市帶縣體制也好、城鄉(xiāng)一體化也好，其出發(fā)點都是要走活城鄉(xiāng)這盤棋。因為農(nóng)村可以為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供有力支持，形成堅強后盾，城鎮(zhèn)可以為農(nóng)村的發(fā)展提供強大動力，從而全面拉動農(nóng)村發(fā)展。決不能以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來謀求城鎮(zhèn)的進步，這是一些發(fā)達國家曾經(jīng)走過的老路，是一條教訓(xùn)，當引以為戒。

與國際社會比較，中國城鎮(zhèn)化的道路仍然漫長而艱難。1998年，世界的平均城市化水平（城市人口占總?cè)丝诘谋戎兀┦?6%，低收入國家為30%，中等收入國家為65%，高收入國家為77%，中國為31%，而整個東亞和太平洋地區(qū)則為34%。 到2009年底，我國的城鎮(zhèn)化水平盡管上升為46.6%，但仍處在一個較低的發(fā)展水平，比低收入國家略高一點。中國正在全面建設(shè)小康社會，大幅度提高城鎮(zhèn)人口比重，逐步扭轉(zhuǎn)、縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別是其中的重要目標之一。為此，我們必須努力消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，走出一條既不同于西方發(fā)達國家和地區(qū)，也不同于傳統(tǒng)發(fā)展中國家片中城市與工業(yè)發(fā)展的老路，而應(yīng)走城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)共同繁榮的與新型工業(yè)化道路相呼應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化道路。

二、推進新型城鎮(zhèn)化是河北省城市化的必然選擇

河北省是一個農(nóng)業(yè)大省，屬于東部沿海地區(qū)經(jīng)濟較不發(fā)達省份之一。加快推進具有河北特色的新型城鎮(zhèn)化是堅持科學(xué)發(fā)展的必由之路，是加快富民強省的不二法門。這是我省決策層在審視世界發(fā)展趨勢、國內(nèi)發(fā)展機遇、省內(nèi)發(fā)展實際、全省人民的深切期望作出的重大決策?？偨Y(jié)國內(nèi)外城市化發(fā)展經(jīng)驗，分析我省城市化進程和發(fā)展態(tài)勢，我們可以作出以下基本判斷：

（一）河北省已經(jīng)進入城市化加速階段

根據(jù)“納瑟姆曲線”，城市化一般分為三個階段，即初期階段：城市化率在30%左右，是城市化的起步階段；中期階段（加速期）城市化率在30%—70%之間，是城市化的加速期；后期階段：城市化率高于70%，是城市化的成熟時期。我省自本世紀初城市化率超過30%，近幾年來以年均提高1.5個百分點的速度推進，2010年達到了45.3%。同時，2010年我省人均GDP已超過3000美元，進入工業(yè)化中期。這些都表明，我省已經(jīng)進入不可逆的城市化加速時期。該階段城市化更加注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，而不是城鄉(xiāng)分制，城市單獨發(fā)展。

（二）發(fā)展區(qū)域中心城市是河北省新型城鎮(zhèn)化的重要途徑

城市化有一個基本階段，首先是單點單核的發(fā)展，然后才是“點核連通”形成城市群。目前我省11個地級市，發(fā)展區(qū)域中心城市就是首先使這11個地市級中心城市做大做強。任何一個地方的發(fā)展，都不是均衡的發(fā)展，如果沒有一個中心，那么就是一盤散沙，形成不了重點，就只能陷入全面停滯的狀況，發(fā)展就只能是空話。

（三）城市群是河北省城市化發(fā)展的必然選擇。目前我省不僅城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平近3個百分點，而且城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模也低。如果不改變這種狀況，不僅龐大的農(nóng)村人口無法消化吸納，而且難以形成相應(yīng)的企業(yè)集聚和強大的經(jīng)濟實力。

（四）新型城鎮(zhèn)化是河北省經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。2010年，全省設(shè)區(qū)市規(guī)模擴大到219.3平方公里，設(shè)區(qū)市人口占全省城鎮(zhèn)人口的比重由42.5%增加到51.9%，新增集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)40個，增強了集聚輻射和帶動作用。推進新型城市化是擴大內(nèi)需，防止經(jīng)濟出現(xiàn)大的起落，促進持續(xù)又好又快發(fā)展的現(xiàn)實選擇。

（五）新型城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。農(nóng)業(yè)大省是我省最基本的省情，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾是我省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中最突出的矛盾，人地關(guān)系高度緊張是我省農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富最大的制約因素。只有減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民，減少農(nóng)民的根本途徑就是要立足于推進本省的城鎮(zhèn)化。

2010年11月11日，在“河北省環(huán)首都經(jīng)濟圈規(guī)劃編制座談會”上，河北省委常委、常務(wù)副省長趙勇表示，我省將建設(shè)環(huán)首都經(jīng)濟圈，在環(huán)繞北京1000公里、2.7萬平方公里、13個縣市區(qū)范圍內(nèi)，建成政策上比當年深圳更優(yōu)惠的經(jīng)濟特區(qū)，最終把環(huán)首都經(jīng)濟圈建成發(fā)展高地、科技高地、人才高地、創(chuàng)新高地和綠色生活高地。至此，環(huán)首都城市群作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，明確要求試驗區(qū)要走出一條有別于傳統(tǒng)模式的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展新路。因此，在深刻總結(jié)國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求和經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，我們可以對河北省新型城鎮(zhèn)化作這樣的理解，即：新型城鎮(zhèn)化就是以人為本，以環(huán)首都城市群為帶動，新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化互為促進，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的機制，堅持可持續(xù)集約發(fā)展，以城市群為主體形態(tài)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化城鎮(zhèn)化道路。我們要按照中央的要求，緊密結(jié)合我省實際，努力走出一條河北特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

三、河北省推進新型城鎮(zhèn)化面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

（一）資源嚴重短缺

雖然我省礦產(chǎn)資源儲量相對較高，但人均占有量只有全國平均水平的60%，單位國土面積潛在價值占有量不到全國平均值的1/3，原煤、鐵礦石等支撐城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略資源已嚴重短缺。我省是全國典型的缺水省份之一，近幾年人均水資源下降到200立方米左右，僅為全國平均水平的十分之一，大大超過國際公認的人均500立方米的極度缺水警戒線。石家莊市每年超采上億立方米地下水才能保障生產(chǎn)生活需要，邯鄲、滄州、承德等城市已相繼發(fā)生水荒。人均耕地面積也低于全國平均水平，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)耕地保護矛盾日顯突出，這些問題勢必影響城鎮(zhèn)規(guī)模和承載能力。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)就業(yè)率低

由于我省長期實行偏重重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中工業(yè)、特別是重工業(yè)比重較高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足。據(jù)分析，等量的固定資產(chǎn)投資，輕、重工業(yè)和第三、第二產(chǎn)業(yè)提供的就業(yè)崗位大致為2∶1和3∶1。2008年我省重工業(yè)比重達79.3%，比全國高8.8個百分點；第二產(chǎn)業(yè)增加值比重高于全國平均值3.6個百分點；而第三產(chǎn)業(yè)增加值卻低于全國6.9個百分點，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不利于擴大就業(yè)。2008年，全國第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重為33.2%，我省僅為26.5%，居倒數(shù)第4位；1998年至2008年，全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員增加30.1%，我省反而減少7.7%。

（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足

2003年以來我省每年用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資在300億元左右，投入力度最大的2008年達到383億元，也僅占全社會固定資產(chǎn)投資的4.3%，仍低于聯(lián)合國推薦的9%—15%的參考值。我省城市人均住宅建筑面積、萬人擁有公交車輛、人均公園綠地面積等設(shè)施指標均低于全國平均水平，石家莊公交營運車輛在28個省會城市中居第20位。城鎮(zhèn)公用設(shè)施欠賬較多，公共產(chǎn)品供給緊缺，制約了城鎮(zhèn)的載體功能和發(fā)展后勁。

（四）體制、政策不配套

一是城鄉(xiāng)二元管理體制改革遲緩，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動障礙依然存在。二是現(xiàn)行土地制度不適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要，缺乏集體土地資本化、市場化的流轉(zhuǎn)、交易機制。三是戶籍制度改革不徹底，對農(nóng)民工在求職、就業(yè)、居住、子女入學(xué)、社會保險等方面的政策仍不配套、不到位。四是市區(qū)和縣城一些已無耕地的鄉(xiāng)村依然沿襲原有的管理體制，“城中村”問題短期內(nèi)難以徹底解決。五是一些小城鎮(zhèn)未建立獨立財政，在一定程度上影響了其培植財源、加大投資的動力和積極性。

（五）城鎮(zhèn)化管理水平低

城市決策者和管理者思想認識和知識結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化要求不適應(yīng)，不能從科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的高度認識和推進城鎮(zhèn)化，重土地輕人口、重經(jīng)濟輕社會、重建設(shè)輕管理、重投資輕環(huán)保、重人治輕法治等傳統(tǒng)觀念和工作傾向依然存在；對城鎮(zhèn)化的理論和方法研究不夠、把握不好，把城鎮(zhèn)化簡單地等同于城鎮(zhèn)建設(shè)，缺乏宏觀、長遠的科學(xué)規(guī)劃和合理布局；城鎮(zhèn)管理職能交叉，政出多門，效率低下，道路擁堵、環(huán)境污染等各種“城市病”尚未得到有效治理。

（六）城鎮(zhèn)化的推力和拉力不足

城鎮(zhèn)化率的增長是農(nóng)村勞動力供給和城鎮(zhèn)勞動力需求共同作用的結(jié)果，兩者分別構(gòu)成了城鎮(zhèn)化的推力和拉力，也就是說，城鎮(zhèn)化的進程取決定于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的數(shù)量、速度和城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力。從農(nóng)村勞動力情況來看，2008年我省鄉(xiāng)村就業(yè)人員占全社會就業(yè)人員的比重為79.3%，大大高于全國61%的比值，仍有40%以上的農(nóng)村勞動力滯留于農(nóng)業(yè)，還有大批農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可見我省農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移相對較慢。從城鎮(zhèn)就業(yè)情況來看，2008年，我省城鎮(zhèn)就業(yè)人員僅占全社會就業(yè)人員的20.6%，較全國39.0%的比重幾乎低一半；尤為嚴重的是職工人數(shù)由1993年703.7萬人的最高值減少到2008年的470.7萬人，說明我省城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力較弱，這種城鎮(zhèn)化供給和需求低水平均衡，即推力和拉力“雙不足”狀況，是造成我省城鎮(zhèn)化率偏低的直接原因。進一步分析，“雙不足”的根本原因在于我省城鎮(zhèn)工資收入水平偏低，在比較利益驅(qū)使下，農(nóng)村剩余勞動力大多流向京津及南方發(fā)達城市（我省為16個人口凈流出省份之一，僅流向京津的農(nóng)民工就有130萬人）。

四、河北省推進新型城鎮(zhèn)化的有利條件

（一）具有比較完備的工業(yè)體系和較強的經(jīng)濟實力，生產(chǎn)總值居全國第6位，為推進城鎮(zhèn)化提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和充沛的發(fā)展動力。

（二）城鎮(zhèn)布局比較均衡，城鎮(zhèn)密度較高，除張、承壩上地區(qū)人口和城鎮(zhèn)密度偏低外，全省城鎮(zhèn)平均密度和城市人口分別為5.2個/千平方公里和2375人/平方公里，均高于全國平均水平。

（三）環(huán)京津，兩大都市功能正由集聚為主階段向擴散為主階段過渡，我省可通過承接其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和技術(shù)外溢，強化產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的集群和規(guī)模效應(yīng)。

（四）環(huán)渤海，我省東部沿海地區(qū)的加速開發(fā)，尤其是港口、臨港工業(yè)區(qū)和新區(qū)、新城建設(shè)，有利于培育城鎮(zhèn)化新的增長點和增長極。

（五）地理位置適中，區(qū)位優(yōu)勢明顯，交通體系發(fā)達，鐵路、高速公路里程分別居全國第3、第5位，有利于形成城市帶、城市群。

（六）多年來環(huán)保城市、文明城市等各項創(chuàng)建活動，特別是2008年以來的“城鎮(zhèn)面貌三年大變樣”工作的開展，為優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，增強城鎮(zhèn)功能，改善投資和人居環(huán)境，提供了豐富經(jīng)驗和有效手段。

五、日韓經(jīng)驗對加速河北新型城鎮(zhèn)化進程的啟示

日韓作為發(fā)達國家，城市化和新型工業(yè)化取得了舉世矚目的成績。日本是亞洲最富有的國家之一，韓國創(chuàng)造了舉世聞名的“漢江奇跡”。他們的成功，很大程度上得益于加快城市化、推進城市群建設(shè)中采取的有效做法。

日本、韓國與我國地理相鄰、人文相通、歷史相近，特別是經(jīng)濟起步階段的特征相似，他們的經(jīng)驗對河北省科學(xué)跨越、富民強省有諸多可鑒之處。

（一）日韓城市化發(fā)展和城市群建設(shè)的做法與經(jīng)驗

1.高度重視規(guī)劃、法律對城市化發(fā)展的引導(dǎo)和約束作用。日韓城市化的飛速發(fā)展，以及城市建設(shè)和管理上的成功，主要得益于高起點規(guī)劃的引導(dǎo)。像東京、名古屋和大阪三大城市群是日本經(jīng)濟發(fā)展的核心地帶，也曾是城市病集中的地區(qū)。針對人口、經(jīng)濟高度集聚造成地區(qū)發(fā)展不平衡、人居環(huán)境惡化等問題，日本強調(diào)通過規(guī)劃引導(dǎo)人口、經(jīng)濟合理集中，促進城市群健康發(fā)展，逐步形成疏密相間、適度集中、集約發(fā)展的城市化發(fā)展模式。從1961年－2000年，日本先后制定了5次全國綜合開發(fā)規(guī)劃、3次國土利用規(guī)劃、5次首都圈基本規(guī)劃、5次近畿圈基本整備規(guī)劃和4次中部圈基本開發(fā)整備規(guī)劃，對城市化進行引導(dǎo)。特別是日本1955年提出“首都圈構(gòu)想”后，按照居住、產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境的規(guī)劃理念，先后5次調(diào)整完善首都圈規(guī)劃，有效解決了城市化發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，確保城市始終充滿活力。

韓國面對快速提高的城市化，以1982年《首都圈整備規(guī)劃法》為依據(jù)，確定了首都圈5個新城市建設(shè)規(guī)劃，強調(diào)城市發(fā)展要從高起點規(guī)劃入手，著力解決各種城市問題、恢復(fù)歷史與自然環(huán)境、提高生活質(zhì)量。經(jīng)過近30年的調(diào)整，首爾成為具備國際都市特征、提高國民生活水平、參與國際競爭的重要載體。

日本、韓國的規(guī)劃，有三個較為明顯的特點。一是規(guī)劃先行。兩國都高度重視城市規(guī)劃，特別是城市化進入快速發(fā)展階段，更表現(xiàn)出強烈的規(guī)劃先行特點。他們認為，規(guī)劃是涉及長遠的大事，一定要有長期設(shè)想。對政府而言，有的事情雖然不一定要馬上解決，但必須預(yù)想到并為將來處理準備條件。按照這樣的要求，兩國的規(guī)劃通常以20年為期限，規(guī)劃每10年進行一次調(diào)整。比如，現(xiàn)在的東京還基本沿著40多年前確立的規(guī)劃思路進行。2006年，日本瞄準東京再次舉辦奧運會，編制了“十年后的東京”發(fā)展規(guī)劃，提出到2016年要把東京建成高效率的、有魅力的城市，重點實現(xiàn)恢復(fù)城市綠化和水包圍的優(yōu)美形象；建設(shè)三條環(huán)狀道路、再生一個新型的東京；使東京成為世界上環(huán)境污染最少的城市之一；建設(shè)極具抗災(zāi)能力的城市、提高東京的可信度；創(chuàng)建超高齡社會的城市模型；以城市的優(yōu)越性和強有力的產(chǎn)業(yè)能力確立東京在國際上的社會地位；為一切有創(chuàng)業(yè)愿望的人提供創(chuàng)業(yè)機會；發(fā)展體育事業(yè)給青少年以夢想等8個方面的戰(zhàn)略任務(wù)。二是針對發(fā)展趨勢適時調(diào)整完善規(guī)劃。在強調(diào)規(guī)劃先行的同時，針對城市化發(fā)展不同階段，兩國都非常注重適時調(diào)整完善規(guī)劃，以更好地發(fā)揮規(guī)劃的重組和引導(dǎo)功能，進一步優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、合理化城市布局。比如，為解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，制定和實施全國綜合開發(fā)規(guī)劃，規(guī)范都市開發(fā)、完善城市體系。為應(yīng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、中心城市功能向周邊擴散的趨勢，頒布“太平洋帶狀地區(qū)構(gòu)想”，推動形成若干以中心城市為核心的城市經(jīng)濟新地域，實現(xiàn)中心城市的再生和環(huán)境負荷的減輕。特別是提出“首都圈”構(gòu)想以后，日本先后5次對規(guī)劃進行調(diào)整和完善。強調(diào)依托便利、完善的基礎(chǔ)設(shè)施，促進城市健康發(fā)展、規(guī)模體系合理完備。三是樹立規(guī)劃的權(quán)威性。日本、韓國制定規(guī)劃的過程長、程序復(fù)雜，但規(guī)劃一旦確立就會樹立起崇高的權(quán)威，得到嚴格的貫徹實施，關(guān)鍵是建立起了完備的規(guī)劃法律體系。日本早在1950年就制定了《國土綜合開發(fā)法》，以后又制定了幾十部相關(guān)法律，切實做到了每個層面的規(guī)劃都有具體的法律來保障編制和實施。規(guī)劃涉及的各方面主體都要嚴格執(zhí)行法律，避免了部門之間執(zhí)行規(guī)劃的不協(xié)調(diào)，也杜絕了因政府更替導(dǎo)致規(guī)劃中斷或隨意變動。

2.高度重視綜合交通設(shè)施，特別是公共交通設(shè)施的建設(shè)。日韓城市化的快速推進，得益于超前發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是綜合性、網(wǎng)絡(luò)化公共交通設(shè)施，不僅增強了城市的承載功能，也為市民提供了方便舒適的生活條件。首爾、東京和大阪等城市交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，運行間隔短、密度高、速度快，主要表現(xiàn)出三個方面的顯著特點：一是立足長遠、超前謀劃。兩國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常注重滿足長遠發(fā)展需求，交通設(shè)施往往把20年甚至30年后的需求考慮在內(nèi)。比如，日本現(xiàn)在使用的地下鐵道、大型車站、地下街道等大型設(shè)施，多是上世紀60年代修建的。著名的新干線上世紀50年代末開始建設(shè)，1964年開通，現(xiàn)在是城際交通的主力。大阪1960年制定城市道路規(guī)劃，當時就考慮到20年后交通會發(fā)展到什么樣子、有什么需要，為此確定了10大放射狀道路和3條環(huán)線的道路建設(shè)規(guī)劃，以后的歷次修訂基本都在此基礎(chǔ)上進行調(diào)整。二是多元化、綜合性強。日本三大都市圈的城市交通系統(tǒng)龐大，選擇性強、便利程度高。各大城市的電氣鐵道、地下鐵道、路面電車、公共汽車和出租車構(gòu)成了地面、地下、空中三張立體交叉的公共交通網(wǎng)絡(luò)。地面網(wǎng)包括電車、公共汽車和出租車，服務(wù)城市內(nèi)部短距離交通。地下網(wǎng)主要是地鐵，集中在市區(qū)中心，目前東京大約有50多條地鐵線路，延伸到市區(qū)的每一個角落，是城市交通的主力?？罩芯W(wǎng)主要是高架的新干線、高速公路，解決中長距離交通問題。首都圈高速公路呈“三環(huán)九射”形狀，確保都市中心與周邊城市的互聯(lián)互通，再加上11條環(huán)線、36條放射線和294條輔路組成的普通公路，構(gòu)成了東京都市圈公路交通骨干架。三是強調(diào)無縫銜接。各大都市圈交通復(fù)雜多樣，但線路布局合理，干線、支線配合，鐵路、地鐵與公路交通在都市區(qū)縱橫交錯，交通節(jié)點上往往多種、多條線路重疊在一起設(shè)立車站，實現(xiàn)了無縫對接、自由換乘。同時，強調(diào)軌道交通自動化、公共設(shè)施人性化和交通管理精細化。乘坐新干線列車，購買車票、檢查均由自動控制系統(tǒng)來完成，通過系統(tǒng)還可以方便獲知列車的到站時間及一些其他信息。

3.高度重視產(chǎn)業(yè)對城市化發(fā)展的支撐作用，同時強調(diào)重大產(chǎn)業(yè)布局和改造時機。日韓經(jīng)驗表明，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市化的根本動力。重大產(chǎn)業(yè)的布局和升級，必然帶來人口的聚集和城市的擴張，提速城市化。重點集中在三個方面：一是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為先導(dǎo)，夯實城市化基礎(chǔ)。二戰(zhàn)后，日本以煤炭、鋼鐵、電力、造船等重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為突破口，加速推進國家工業(yè)化，吸引了農(nóng)村人口以前所未有的速度向城市聚集。1950年－1955年僅東京就吸納了135萬人。目前全國最大的10個城市均分布在太平洋東岸工業(yè)帶，其中7個位居?xùn)|京－大阪都市帶。上世紀60年代，韓國開始走依托工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展大城市，吸引人口向城市集中的城市化道路。迅速推進的工業(yè)化和蓬勃發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，對人口的集中產(chǎn)生了巨大推力，國內(nèi)城市數(shù)量大量增加，城市規(guī)模不斷擴大，城市人口急劇上升。目前韓國共有277座城市，其中7座人口過100萬。上世紀60年代韓國農(nóng)村人口占60%，2007年只占不到8%。首爾1960年人口僅200萬，1970年達到400萬，1980年超過800萬，1990年成為過1000萬的世界特大城市。二是以結(jié)構(gòu)調(diào)整為手段，構(gòu)建城市發(fā)展的長遠競爭力。二戰(zhàn)后，日本政府先后引導(dǎo)和推動了四次大的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，為城市發(fā)展注入長久動力。目前正在進行的第四次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整明確提出，把高新技術(shù)、園區(qū)經(jīng)濟和招商引資作為培育未來核心競爭力的舉措，大力發(fā)展電子信息、現(xiàn)代物流和金融保險，提高產(chǎn)業(yè)知識含量，推動制造業(yè)向服務(wù)業(yè)成功轉(zhuǎn)型。持續(xù)不斷的結(jié)構(gòu)調(diào)整，使城市競爭力得到極大的鞏固和提升。2007年全球的城市競爭力排名中，東京居第11位，首爾列第27位。三是以產(chǎn)業(yè)集群為支撐，提升城市實力。日本、韓國認識到，產(chǎn)業(yè)集群化是增強城市實力和吸納能力的重要途徑。為此，日本對產(chǎn)業(yè)集聚制定了專項補助方案，著力構(gòu)造“知識集群創(chuàng)新事業(yè)”。同時，鼓勵依托大學(xué)、研究機構(gòu)把新研發(fā)的技術(shù)同當?shù)鼐哂懈偁幜Φ漠a(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)集群。韓國1993年明確了21世紀前10年重點發(fā)展的10大產(chǎn)業(yè)集群，推動了這些產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展和城市實力提升。以造船業(yè)為例，兩國都認為這是重要的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，可以提高城市產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工和合作水平。為此，兩國對關(guān)聯(lián)企業(yè)給予必要支持，鼓勵集群發(fā)展?，F(xiàn)在日本的今治市擁有500多家與海事相關(guān)的企業(yè)，造船產(chǎn)量占日本國內(nèi)的1/4，成為世界著名的造船工業(yè)集中地。

4.高度重視城市化過程中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。日本、韓國城市化有兩個突出的特點：一個是城市化發(fā)展速度快，每年增速都在一至兩個百分點以上。另一個是人口高度聚集。日本三大都市圈聚集了約2/3的全國人口，首爾的人口占全國總?cè)丝诘?0%以上。但不管城市化發(fā)展多快、水平多高，農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)都長期存在。為了防止城鄉(xiāng)差距的擴大，使城市化成果惠及農(nóng)村，讓農(nóng)村人口過上高品質(zhì)的城市化生活，兩國非常注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在實現(xiàn)城市化的同時，帶動了農(nóng)村的現(xiàn)代化。一是依靠行政力量推動農(nóng)村資源整合。日本、韓國的市場化程度很高，但他們發(fā)展農(nóng)業(yè)、振興農(nóng)村并不完全依靠市場力量。事實上，眾多積極因素以及一系列健康機制的形成，多源于政府的行政推動。上世紀70年代初，韓國70%的人口是農(nóng)民。根據(jù)當時韓國經(jīng)濟開發(fā)5年計劃，要加快實現(xiàn)城市化和工業(yè)化，但面臨農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)民收入低、工業(yè)產(chǎn)品市場狹小的嚴重局限。為了解決這個問題，韓國政府從中央到地方、從總統(tǒng)到最基層公務(wù)員都行動起來，自上而下發(fā)起了新村運動，引導(dǎo)農(nóng)民“過好日子”。同時，政府還構(gòu)建了強力的財政反哺體系和政策支農(nóng)體系。近40年來，韓國政府對農(nóng)村累積投入超過20億美元。如一個總投資約20億韓元的山葡萄農(nóng)莊，政府補貼為12億韓元，占總投資額的60%。在村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中，政府向農(nóng)民普遍發(fā)放最長達30年的低息貸款。日本政府適應(yīng)城市化需要，通過提高農(nóng)業(yè)機械化水平、推行兼業(yè)農(nóng)戶等途徑，把農(nóng)民從土地上解放出來，在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。1960年政府的農(nóng)業(yè)機械支出為841億日元，1975年增加到9685億日元，增長了10多倍。行政推動的結(jié)果，使各類資源得到有效整合，模糊了城鄉(xiāng)界限，將落后的農(nóng)村改造成為現(xiàn)代化的新農(nóng)村。二是發(fā)展合作經(jīng)濟提高農(nóng)業(yè)組織化程度。日韓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的繁榮，很大程度上得益于合作經(jīng)濟的發(fā)展。韓國農(nóng)協(xié)成立于1961年，目前大約有2.4萬名會員、1327個分支機構(gòu)，不僅組織農(nóng)產(chǎn)品銷售，而且在器材購買、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與流通、農(nóng)村信用合作社等領(lǐng)域有廣泛業(yè)務(wù)。每年通過農(nóng)協(xié)進行的市場交易占整個韓國農(nóng)業(yè)流通的40%。日本市原地區(qū)布引農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作社有農(nóng)戶223戶，不僅負責會員的產(chǎn)品銷售、農(nóng)資采購，而且將功能拓展到旅游觀光代理、保險、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等領(lǐng)域。三是按照城鄉(xiāng)一體化理念謀劃農(nóng)村發(fā)展。城鄉(xiāng)融合是經(jīng)濟、社會進步的最高境界。日本、韓國在城市化發(fā)展中，按照城鄉(xiāng)一體化理念來統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展，城市功能的設(shè)置不局限于城市內(nèi)，而是把周圍農(nóng)村也包括在內(nèi)，呈放射性狀態(tài)。上世紀70年代開始，日本就實施了“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”，在改善農(nóng)村道路、公共設(shè)施和工商設(shè)施的同時，重點考慮與城市的對接，以便利城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸。韓國新村運動將重點放在改善農(nóng)村生活環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，確保農(nóng)村享有城市同質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施。

（未完待續(xù)）