□李世平 馬文博 [西北農(nóng)林科技大學(xué) 楊凌 712100]

□陳 昱 [華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 武漢 430070]

耕地保護(hù)關(guān)乎國家的糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定，是中國土地管理工作的重中之重，但現(xiàn)行以行政和法律手段為主的耕地保護(hù)制度被諸多學(xué)者證明是低效的[1～3]，究其原因，是由于制度設(shè)計忽視了耕地資源的總價值及其合理分配，導(dǎo)致耕地與非農(nóng)用地之間的比較效益差別，使耕地保護(hù)主體缺乏激勵和動力。因此，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段的耕地保護(hù)制度創(chuàng)新——耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制日益受到社會各界的廣泛關(guān)注，并成為耕地保護(hù)研究及社會實踐亟待解決的問題之一。早在2005年，國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好基本農(nóng)田保護(hù)有關(guān)工作的意見》就明確提出要盡快建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；2011年8月23日，中共中央政治局第三十一次集體學(xué)習(xí)，胡錦濤強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個時期，要“切實堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，“健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。近年來，我國耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`逐步展開，相比之下，西方國家的相關(guān)理論研究和實踐積累了較為豐富的經(jīng)驗。梳理國內(nèi)外在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理論研究和實踐方面的已有成果，取其精華，去其糟粕，是實現(xiàn)我國耕地保護(hù)制度創(chuàng)新、建立和完善耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、切實有效保護(hù)耕地的必然要求。

一、國外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯?/h2>

國外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)理論研究主要體現(xiàn)為對耕地保護(hù)的外部性及其內(nèi)部化、耕地保護(hù)的外部效益評估方面的研究。

（一）耕地保護(hù)的外部性

外部性的存在由劍橋?qū)W派的奠基者、英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奇威克在其《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中首次認(rèn)識到，而外部性的具體概念由劍橋?qū)W派的創(chuàng)始人、英國新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表馬歇爾在其1890年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中提出，隨后，“福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父”庇古進(jìn)一步完善了外部性問題，在其1920年的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出了“外部不經(jīng)濟(jì)”的概念與內(nèi)容，并指出市場機(jī)制自身無法消除外部性，應(yīng)該實行政府干預(yù)促使外部性內(nèi)部化，“可能采取的鼓勵與限制的最顯著的形式是津貼與稅收”[4～5]。庇古津貼與稅收的實質(zhì)是通過“國家行為改善‘自然’趨勢”[6]，從而促使私人收益（成本）與社會收益（成本）相一致，實現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)。外部性理論、庇古津貼與稅收成為國外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的理論淵源。

國外對耕地保護(hù)外部性的研究大多涵蓋于農(nóng)地環(huán)境和生態(tài)、農(nóng)地保護(hù)的相關(guān)研究中，可以追溯到20世紀(jì)80年代，那時的學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識到耕地的外部效益包括空氣與水凈化、開敞空間、景觀、野生動物棲息、保存鄉(xiāng)村生活方式等[7]。隨后，眾多學(xué)者開展了耕地外部效益的研究[8～10]，由于研究側(cè)重點的不同，他們強(qiáng)調(diào)的耕地外部效益也不盡相同，但這些研究使人們對耕地外部效益的認(rèn)識不斷全面和深入，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為耕地重要的非市場效益即為外部效益[11]，耕地的外部效益大體可歸納為環(huán)境效益、發(fā)展效益和社會效益[12]，其中環(huán)境效益有土壤保存、開敞空間、水保護(hù)、地下水凈化、洪水控制、野生動物棲息、生物多樣性、娛樂、風(fēng)景、緩解擁擠；發(fā)展效益有鄉(xiāng)村社區(qū)、鄉(xiāng)村就業(yè)、多樣化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會效益包括食物安全、小農(nóng)場結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活、文化遺產(chǎn)等。

（二）耕地保護(hù)外部性的內(nèi)部化

耕地保護(hù)外部性內(nèi)部化方面的研究，Luther Tweeten認(rèn)為由于農(nóng)地外部性的存在，單純依靠私人市場難以有效控制農(nóng)地流失，應(yīng)將農(nóng)地外部性以貨幣顯化[13]。Larry Libby和Elena G.Irwin建立模型考察了土地資源優(yōu)化配置與耕地外部效益的關(guān)系，結(jié)果表明，當(dāng)凈外部效益為正，同時缺乏政策干預(yù)時，耕地將供給不足，這種市場失靈只有借助政策來糾正，而政策的制定需要以外部效益的類別與大小為依據(jù)[14]。Werner Hediger和Bernard Lehmann認(rèn)為，應(yīng)按照社會邊際外部效益補(bǔ)償農(nóng)用地和林地的經(jīng)營者，以使兩類用地產(chǎn)生的外部效益內(nèi)部化，這種情況下，盡管城市用地的地租可能仍高于農(nóng)地產(chǎn)出品的地租，但農(nóng)地經(jīng)營是有利可圖的，可以達(dá)到土地資源最優(yōu)配置，否則，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地不可避免，農(nóng)地外部效益的供給也將低于社會最優(yōu)水平[13]。Aliza Fleischer and Yacov Tsur認(rèn)為農(nóng)地環(huán)境效益在農(nóng)地與城市用地的競爭配置中起著至關(guān)重要的作用，如果農(nóng)地環(huán)境效益在土地市場中被忽視，將導(dǎo)致農(nóng)地供給不足，這可能與隨著人口和家庭收入增長而增長的農(nóng)地需求相矛盾[15]。Jeffrey H.Dorfman和Barry J.Barnett的研究認(rèn)為應(yīng)在調(diào)查分析市民和農(nóng)民耕地保護(hù)需求的基礎(chǔ)上，依據(jù)耕地非市場價值，補(bǔ)償耕地利用和保護(hù)的行為[16]?？梢姡瑖鈱W(xué)者不僅對耕地外部效益的存在達(dá)成了共識，而且對耕地外部效益的具體內(nèi)容進(jìn)行了深入研究，同時很多學(xué)者認(rèn)識到耕地外部效益不容忽視，否則將導(dǎo)致土地市場失靈和耕地外部效益供給不足[17]，這成為耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。

（三）耕地保護(hù)的外部效益評估

國外對耕地保護(hù)外部效益評估的研究較多包含于農(nóng)地生態(tài)和環(huán)境效益評估的相關(guān)研究中，運用較多的評估方法包括條件價值評估法（CVM）、特征價值法（HPM）等。1947年，CVM的基本思想在哈佛大學(xué)博士生Ciriacy-Wanturp的論文中首次提出，認(rèn)為抵御土壤侵蝕在某種程度上具有公共物品屬性，這種公共物品價值的計算可以通過對受訪者支付意愿的直接詢問。1963年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Robert K.Davis初次將CVM思想應(yīng)用于狩獵娛樂價值測算的實踐。之后，學(xué)術(shù)界在CVM理論與應(yīng)用方面的研究開始大量出現(xiàn)[18]。目前，CVM是西方國家評估環(huán)境品或公共品非市場價值的主流方法。Bowker、Diychuck采用CVM評估了加拿大New Brunswick地區(qū)的農(nóng)地非市場效益，假想市場為保護(hù)農(nóng)地以避免轉(zhuǎn)為城市用地，結(jié)果顯示，分別保存23750英畝、47500英畝、71250英畝、95000英畝農(nóng)地，平均每戶每年的支付意愿分別是49.07元、67.64元、78.49元、86.20元[19]。Pruckner運用CVM測算了奧地利的農(nóng)地環(huán)境效益，得出的支付意愿為每人每天9.20奧地利先令[20]。Aurelia Bengochea-Morancho等人指出了意愿調(diào)查法的實質(zhì)，并比較了采用若干參數(shù)和非參數(shù)分析法計算的自然空間存在價值，認(rèn)為WTP是極為敏感的經(jīng)驗?zāi)Ｐ蚚21]。特征價值法在評估農(nóng)地對附近住房價值的邊際貢獻(xiàn)方面應(yīng)用較多，這些研究將農(nóng)地開敞空間視為對住房具有外部性的環(huán)境品[22]。Brent L.Mahan運用HPM評估濕地價值，結(jié)果表明，濕地面積每擴(kuò)大1hm2，周邊居住價值相應(yīng)提高約12.5美元/m2，距離濕地每接近305m，居住價值相應(yīng)提高約90.8美元/m2[23]。Irwin采用HPM評估馬里蘭州的耕地、牧草地和保留地等開敞空間對周圍住房的外部影響，結(jié)果表明，如果將1英畝的耕地或牧草地分別轉(zhuǎn)化為商業(yè)或工業(yè)用地、低密度的居住區(qū)，周邊的住房價格將分別平均下降4450美元、1530美元[24]。1997年，Costanza等在《全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與自然資本的價值》中綜合運用各種直接和間接評估技術(shù)，核算了每類生態(tài)系統(tǒng)的各項生態(tài)服務(wù)價值，使生態(tài)系統(tǒng)價值測算達(dá)到了一個新水平，得出的全球生態(tài)服務(wù)價值總量為33萬億美元[25]。還有一些研究通過估算提供耕地非市場效益的成本來確定耕地資源非市場價值[26]。科學(xué)評估耕地保護(hù)的外部效益，形成完整的耕地資源價值核算體系，是合理確定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，也是構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以上研究為耕地保護(hù)外部效益評估提供了理論基礎(chǔ)和思路。

二、國外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶嵺`

國外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)實踐主要包括以下五種形式：

第一，土地發(fā)展權(quán)的購買（PDR）或轉(zhuǎn)移（TDR）。PDR是從耕地“產(chǎn)權(quán)束”中分離出土地非農(nóng)化發(fā)展權(quán)，并由政府購買，耕地?fù)碛姓叩玫较鄳?yīng)補(bǔ)償，必須保持耕地農(nóng)用，并可交易除土地發(fā)展權(quán)外的其他土地權(quán)屬，非農(nóng)化只有在耕地?fù)碛姓哔徎匕l(fā)展權(quán)時才能夠發(fā)生，但有極其嚴(yán)格的購回條件[27]。美國通過PDR保護(hù)了約200萬英畝耕地，但政府為此支付了高達(dá)15億美元的費用[28]，高昂的成本催生出了另一種做法，即TDR。TDR與PDR的不同之處在于，由開發(fā)商在農(nóng)地保護(hù)區(qū)購買土地發(fā)展權(quán)，并獲得在土地開發(fā)區(qū)建設(shè)更高或更密建筑的許可，政府基本不干涉按照市場機(jī)制進(jìn)行的土地發(fā)展權(quán)交易過程[29]。英國、法國和加拿大等國家也通過設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，補(bǔ)償農(nóng)地保護(hù)者的土地開發(fā)機(jī)會成本。

第二，稅收優(yōu)惠或減免。美國的農(nóng)地減稅方法包括，農(nóng)地的“特惠估稅值”，即不附帶條件的純粹減稅；區(qū)別征稅，即依據(jù)農(nóng)地開發(fā)時間征收不同比例的稅金；限制性協(xié)議，即農(nóng)地持有者同意在規(guī)定的期限內(nèi)保持農(nóng)地農(nóng)用，以獲得稅收減免，否則將歸還減免的稅金[30]。加拿大對農(nóng)戶之間保持農(nóng)用的耕地交易征收較低的資產(chǎn)稅。英國、澳大利亞、德國、瑞典和荷蘭免除耕地的一切財產(chǎn)稅，英國的涉農(nóng)建設(shè)也免稅[31]。

第三，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。一類是針對農(nóng)地質(zhì)量提高和農(nóng)業(yè)環(huán)境改善的直接補(bǔ)貼。例如，美國的耕土地保護(hù)計劃，政府對有益于環(huán)保的農(nóng)地保護(hù)和利用行為提供獎勵補(bǔ)貼或成本分擔(dān)[32]；歐盟的環(huán)境敏感地區(qū)項目（ESA），以每個會員國確定的本國最低良好耕作實踐水平為基準(zhǔn)[33]，進(jìn)行第一階段的政府補(bǔ)貼，包括價格支持和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，若農(nóng)民通過不懈努力超過基準(zhǔn)水平，則相應(yīng)獲得更多補(bǔ)貼[34]。另一類是通過農(nóng)地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為農(nóng)民提供技術(shù)或信息服務(wù)等的公共投資，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和增強(qiáng)競爭力的間接補(bǔ)貼。美國、加拿大、英國、韓國等國家都有此類做法。

第四，生態(tài)補(bǔ)償。美國20世紀(jì)30年代起就開始關(guān)注土壤保護(hù)，鼓勵農(nóng)民休耕或退耕，并給予農(nóng)民相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，50年代末出臺的“土地銀行政策”就屬于此類。隨著時間的推移，美國生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域從最初的土壤生產(chǎn)力和土壤侵蝕，擴(kuò)寬到后來的農(nóng)業(yè)用水污染、野生動物棲息地保護(hù)和濕地保護(hù)等，都對相應(yīng)群體提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。歐盟也有類似的休耕項目，每年每英畝的補(bǔ)償額高達(dá)650美元[35]。德國、日本等國家也有將對耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償融入生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼摺?/p>

第五，為農(nóng)地的景觀游憩價值付費的鄉(xiāng)村旅游。在以色列和歐洲的一些國家，如德國、奧地利、意大利（南部） 和瑞士（北方）等，城市居民到鄉(xiāng)村度假，需要為其享用的農(nóng)地景觀效益付費，是對農(nóng)民提供農(nóng)地外部效益一定程度上的補(bǔ)償[36]。

三、國內(nèi)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯?/h2>

國內(nèi)有關(guān)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)难芯孔钤珞w現(xiàn)為對耕地資源價值的研究，隨后是對耕地保護(hù)外部性和耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償?shù)难芯浚陙聿艛U(kuò)展到對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究。

（一）耕地資源價值研究

起步階段：20世紀(jì)80年代末90年代初，由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和土地有償使用制度改革的開展，學(xué)術(shù)界對耕地（農(nóng)地）資源價值和價格的研究應(yīng)運而生，早期的研究側(cè)重于價值理論和價格評估理論。學(xué)者們對耕地（農(nóng)地）資源價值理論的探討可謂百家爭鳴，主要包括勞動價值論、效用價值論、使用價值決定論、多元價值論等[37]，其中，馬克思的勞動價值論逐漸成為國內(nèi)主流的價值理論。耕地（農(nóng)地）價格評估理論方面，王萬茂和黃賢金提出了農(nóng)地估價的技術(shù)路線和程序等[38～39]。對耕地資源價值的核算僅限于市場價值，采用的方法主要是收益還原法[40～41]。

深入階段：隨著改革開放的深入和工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，到了90年代中后期，大量農(nóng)地非農(nóng)化、征地補(bǔ)償費偏低等問題日益凸顯，迫切需要重新審視耕地資源價值，為我國建立科學(xué)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格體系、改革和完善土地征用制度提供理論支撐[42]。該時期的研究側(cè)重于對耕地資源價值內(nèi)涵的挖掘，及其在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定中的應(yīng)用。學(xué)者們逐漸認(rèn)識到耕地資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價值，而且具有社會價值、生態(tài)價值等外部性價值，應(yīng)在征地補(bǔ)償中顯化以上外部性價值。

根據(jù)所采用的耕地資源外部性價值評估方法，可將已有研究歸為兩類，一類研究多運用替代法、成本法等。郝晉珉，任浩在核算2000年耕地資源價值的基礎(chǔ)上，認(rèn)為現(xiàn)行征地補(bǔ)償只顯化了平均占耕地資源總價值16%的經(jīng)濟(jì)價值，耕地的社會保障價值和生態(tài)服務(wù)價值均未體現(xiàn)[43]。陳思源，曲福田等認(rèn)為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價格包括三部分，即農(nóng)用地質(zhì)量價格、農(nóng)用地社會價值量、地面附著物及青苗補(bǔ)償費，并結(jié)合我國的社會保障體系，創(chuàng)新了農(nóng)用地社會價值量的評估方法，公式為：農(nóng)民人均年農(nóng)業(yè)純收入/農(nóng)民人均年純收入=農(nóng)用地社會價值量/社會價值量[44]。邊學(xué)芳，吳群等以江都市為例，采用假設(shè)開發(fā)法、替代法、成本法分別測算了耕地所有權(quán)價格、耕地社會保障價格和糧食安全價格、耕地生態(tài)安全價格，并依此確定耕地的征收價格[45]。王仕菊，黃賢金等依據(jù)耕地總價值測算出2007年全國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為49萬元/hm2，是現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的2.51倍[46]。

另一類研究則運用CVM等資源環(huán)境價值評估法測算耕地資源的外部性價值。蔡銀鶯，李曉云，張安錄運用CVM的調(diào)查和研究表明，武漢居民每年保護(hù)耕地的支付意愿價值為9.67×109元，由此測算出耕地的非市場價值為5917l元/ hm2[47]。高魏，閔捷，張安錄運用CVM測算出江漢平原耕地非市場價值每年的支付意愿為5.31×108元～6.46×108元，并對支付意愿的影響因素進(jìn)行了回歸分析和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋[48]。張鵬運用CVM評估農(nóng)地價值，并將該理論數(shù)據(jù)同實際征收補(bǔ)償數(shù)額比較，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償政策嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益[49]。王湃，凌雪冰，張安錄采用CVM估算出武漢市和平農(nóng)莊休閑農(nóng)地的存在價值為3.368416667×107元，應(yīng)在估算農(nóng)地總價值及農(nóng)地保護(hù)決策中引起重視[50]。聶鑫，汪晗，張安錄基于對四座城市失地農(nóng)民以及相關(guān)主體的調(diào)查，運用收益還原法、替代法和 CVM 法分別測算了農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價值、社會保障價值和外部效應(yīng)，結(jié)果顯示，基于公平思想的水田、旱地、菜地的總福利補(bǔ)償價值分別為 3414447×106元/hm2、3.4269945×106元/hm2和 5.1589725×106元/hm2[51]。

（二）耕地保護(hù)外部性的研究

耕地保護(hù)外部性的研究是構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)之一，隨著對耕地資源價值研究的深入，學(xué)者們逐漸認(rèn)識到耕地保護(hù)的外部性，并展開了深入探討，研究內(nèi)容主要包括耕地保護(hù)外部性產(chǎn)生的原因、具體表現(xiàn)、負(fù)面影響及外部性內(nèi)部化的方法等。

首先，對耕地保護(hù)外部性產(chǎn)生原因的探討，范少冉認(rèn)為是由于我國各地區(qū)承擔(dān)著不同的耕地保護(hù)責(zé)任，某地區(qū)耕地過度非農(nóng)化導(dǎo)致其他地區(qū)保護(hù)耕地的機(jī)會成本增加[52]。邵建英、陳美球認(rèn)為是由于耕地不僅給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)收益，更重要的是為全社會的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來巨大的效益[53]。牛海鵬，張安錄認(rèn)為耕地的生態(tài)效益和社會效益導(dǎo)致了耕地利用和保護(hù)的區(qū)內(nèi)外部性問題和區(qū)際外部性問題[54]。

其次，耕地保護(hù)外部性的具體表現(xiàn)，牛海鵬，張安錄認(rèn)為主要包括具有公共物品屬性的生態(tài)效益和社會效益，其中生態(tài)效益具體有涵養(yǎng)水源、水土保持、改善小氣候、改善大氣質(zhì)量、生物多樣性和土壤凈化效益，社會效益具體有糧食安全、社會保障、開敞空間及景觀、科學(xué)文化效益[55]。

再次，耕地保護(hù)外部性的負(fù)面影響，范少冉認(rèn)為，一方面耕地保有量多的地區(qū)尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)，犧牲了自身的多元化發(fā)展機(jī)會；另一方面極易造成地方政府與中央政府間耕地保護(hù)行為和目標(biāo)的沖突，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展[52]。孫海兵，張安錄認(rèn)為不能在市場中經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)的農(nóng)地外部效益的存在，導(dǎo)致農(nóng)地比較效益低下，土地資源配置個體決策往往傾向于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)地供給不足，給整個社會帶來不利或損失[56]。牛海鵬，張安錄認(rèn)為耕地保護(hù)外部性問題是耕地非農(nóng)化速度加快的根本原因，影響和制約著耕地非農(nóng)化驅(qū)動機(jī)制的作用過程，決定著耕地非農(nóng)化驅(qū)動力的大小和方向[54]。

最后，耕地保護(hù)外部性的內(nèi)部化，錢忠好認(rèn)為可采取政府直接管制、市場經(jīng)濟(jì)激勵、自愿協(xié)商、社會準(zhǔn)則或良心效應(yīng)等四種方法[57]。范少冉認(rèn)為應(yīng)建立耕地保護(hù)的評價體系和激勵機(jī)制，獎勵或激勵包括制定農(nóng)用地的政府補(bǔ)貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼與保護(hù)政策等[52]。邵建英、陳美球提出應(yīng)科學(xué)評估耕地價值，建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，重構(gòu)耕地保護(hù)的利益分享機(jī)制[53]。孫海兵，張安錄的構(gòu)想是增設(shè)農(nóng)地外部效益財產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民，國家籌資組織購買以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)激勵和補(bǔ)償[58]。蔡銀鶯，張安錄運用CVM估算出江漢平原農(nóng)地保護(hù)的外部效益為4.8658×104元/hm2，具有不容忽視的重要地位，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)[59]。牛海鵬，張安錄主張將耕地保護(hù)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，建立耕地保護(hù)基金，落實對農(nóng)戶保護(hù)耕地的直接補(bǔ)貼[55]。

（三）耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償?shù)难芯?/h3>

耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分，近年來一些學(xué)者圍繞補(bǔ)償原因和補(bǔ)償機(jī)制架構(gòu)展開了對耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償問題的探討。對區(qū)域補(bǔ)償原因的探討，吳澤斌，劉衛(wèi)東通過對我國31個省級行政區(qū)（不含港、澳、臺地區(qū)）耕地保護(hù)政策執(zhí)行力的測度和評析，認(rèn)為在耕地保護(hù)過程中，應(yīng)充分考慮區(qū)域的差異性，把土地利用分區(qū)和土地利用收益分配結(jié)合起來，通過建立區(qū)域間的利益補(bǔ)償機(jī)制，矯正耕地保護(hù)政策執(zhí)行較好區(qū)域的外部經(jīng)濟(jì)損失問題[60]。方斌等在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，從耕地保護(hù)易地補(bǔ)充的客觀實際需求出發(fā)，結(jié)合已形成的易地補(bǔ)充的雛形市場，探討了耕地保護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)目尚行訹51]。紀(jì)昌品，歐名豪從經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的耕地面積減少、區(qū)域間耕地保護(hù)壓力與機(jī)會成本差異、區(qū)域間耕地保護(hù)責(zé)任與義務(wù)不對等方面闡述了耕地保護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)的客觀性與必要性[52]。

對區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的架構(gòu)的研究，根據(jù)視角的不同可分為兩類。一類主張建立以耕地資源價值為核心的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。張效軍、歐名豪等[53～64]提出建立耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的思路：確定補(bǔ)償?shù)膬r值標(biāo)準(zhǔn)；測算各區(qū)域最低耕地保有量，計算耕地赤字或盈余；確定面積標(biāo)準(zhǔn)，折算標(biāo)準(zhǔn)面積；建立耕地保護(hù)補(bǔ)償基金。其中價值標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)耕地資源價值，但并非完全補(bǔ)償，其研究表明，我國耕地的價值為112.68萬元/hm2，經(jīng)核算，耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償價值標(biāo)準(zhǔn)的全國平均水平為107.03萬元/hm2。紀(jì)昌品，歐名豪提出了政府主導(dǎo)型-公共財政轉(zhuǎn)移支付或市場主導(dǎo)型-區(qū)域之間協(xié)作的區(qū)域補(bǔ)償途徑[62]。苑全治，郝晉珉等以經(jīng)濟(jì)外部性理論為依據(jù)，建立了區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的理論模型和經(jīng)驗?zāi)Ｐ?，理論模型重點模擬區(qū)域耕地保護(hù)外部性的影響及對策，而經(jīng)驗?zāi)Ｐ蛣t探討了補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算、補(bǔ)償方式、制度保障和機(jī)構(gòu)設(shè)置[65]。

另一類研究主張建立以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為核心的耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。臧俊梅等認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是國家糧食安全和生態(tài)安全的載體，應(yīng)以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建耕地總量動態(tài)平衡下的區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過產(chǎn)權(quán)手段解決“異地指標(biāo)調(diào)劑”的跨區(qū)域耕地保護(hù)問題[66]。任艷勝構(gòu)建了基于主體功能分區(qū)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制，即由開發(fā)型區(qū)域（優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)）對保護(hù)型區(qū)域（限制、禁止開發(fā)區(qū)）因農(nóng)地保護(hù)行為而引發(fā)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)損失進(jìn)行的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)于功能分區(qū)所造成的受管制農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)價值通過農(nóng)地最高回報價值與農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途價值之差衡量，補(bǔ)償資金分配模式有政府主導(dǎo)性補(bǔ)償與市場補(bǔ)償兩種[67]。

（四）耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究尚處于探索階段，主要集中于從宏觀層面上探討機(jī)制的整體框架問題。首先，建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的原因、依據(jù)和基本思路。朱新華，曲福田將耕地保護(hù)的外部性補(bǔ)償界定為糧食主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，分析表明糧食主銷區(qū)的土地產(chǎn)出效率高于糧食主產(chǎn)區(qū)，具有對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實條件和愿望，并提出了機(jī)會成本稅、GDP增長提成、基于市場貿(mào)易的產(chǎn)銷區(qū)購銷協(xié)作三類補(bǔ)償途徑[68]。姜廣輝，孔祥斌，張鳳榮等認(rèn)為耕地多功能外溢引發(fā)的耕地利用低收益和耕地非農(nóng)化的低成本，以及耕地保護(hù)的巨大機(jī)會成本是耕地轉(zhuǎn)用的根本所在，由此應(yīng)建立由兩大部分構(gòu)成的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，即基于耕地利用多功能外溢效應(yīng)補(bǔ)貼的農(nóng)戶補(bǔ)償機(jī)制和基于發(fā)展機(jī)會成本補(bǔ)償?shù)母乇Ｗo(hù)區(qū)域平衡機(jī)制[69]。周小平，柴鐸，盧艷霞等認(rèn)為耕地資源配置中的市場失靈和政府失靈是建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的原因，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是通過重新調(diào)整耕地價值分配、使耕地價值的外部性內(nèi)部化的過程，其基本思路是“公平優(yōu)先、效率跟進(jìn)”[70]。

其次，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w運行機(jī)制。原光，任德成認(rèn)為利益平衡是構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償運行機(jī)制的基本原則，補(bǔ)償方式包括資金補(bǔ)償、實物與科技補(bǔ)償、保障補(bǔ)償?shù)龋a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)以耕地的綜合價值為依據(jù)[71]。陳會廣，吳沅箐，歐名豪認(rèn)為耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)包括外部性理論、公共物品理論、可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)服務(wù)功能理論，提出了以政府為主導(dǎo)的公共財政轉(zhuǎn)移支付與代際補(bǔ)償和以市場為主導(dǎo)的土地開發(fā)（發(fā)展）權(quán)轉(zhuǎn)移與交易兩種模式并存的補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建思路，以及加強(qiáng)法律政策、基金運作、土地規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)評估、市場交易等配套體系建設(shè)的建議[72]。牛海鵬將耕地保護(hù)外部性界定為耕地的生態(tài)社會效益，并認(rèn)為耕地保護(hù)總體外部性=耕地保護(hù)區(qū)內(nèi)外部性+耕地保護(hù)區(qū)際外部性，相應(yīng)的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制由區(qū)內(nèi)和區(qū)際經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)成。以河南省焦作市為例，分別運用綜合方法（當(dāng)量因子法、替代/恢復(fù)成本法的集成綜合）和條件價值法測算了耕地保護(hù)最高和最低經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為彈性區(qū)間，并可進(jìn)行動態(tài)修正[32]。周小平，柴鐸，盧艷霞等依據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際生產(chǎn)率分配論以及外部性內(nèi)部化的基本原理得到了耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜蠡緱l件，指出確定補(bǔ)償提供者和接受者的依據(jù)是外部性的提供或接受情況，補(bǔ)償額的上限和下限分別為耕地為其他社會成員提供的正外部性價值和耕地保護(hù)主體的機(jī)會成本損失，并應(yīng)根據(jù)各地的占地壓力實際進(jìn)行梯度化補(bǔ)償[70]。雍新琴提出以耕地保護(hù)的機(jī)會成本損失為依據(jù)確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府耕地保護(hù)的直接機(jī)會成本損失等于土地出讓金純收入，農(nóng)戶耕地保護(hù)的機(jī)會成本損失等于耕地作為建設(shè)用地與用于糧食生產(chǎn)用地的收益差額。補(bǔ)償機(jī)制通過建立耕地保護(hù)臺賬、簽訂耕地保護(hù)合同和設(shè)立各級耕地保護(hù)補(bǔ)償基金委員會得以運行[73]。

四、國內(nèi)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶嵺`

1999年～2003年連續(xù)5年糧食產(chǎn)量的下滑，催生出了以2004年～2009年連續(xù)6年中央1號文件為標(biāo)志，包括農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、最低收購價等一系列扶持糧食生產(chǎn)和促進(jìn)耕地保護(hù)的惠農(nóng)支農(nóng)政策，以上政策可視為國家對耕地保護(hù)的微觀主體——農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上一定的補(bǔ)償。實踐證明這些旨在調(diào)節(jié)利益分配的補(bǔ)償政策是有效的也是可行的，2004年～2008年糧食產(chǎn)量和糧食種植面積均實現(xiàn)了穩(wěn)步增長，2008年糧食產(chǎn)量刷新歷史最高水平，達(dá)到52850萬噸，一定程度上扭轉(zhuǎn)了糧食生產(chǎn)下滑和耕地保護(hù)乏力的態(tài)勢?，F(xiàn)有耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策有許多可取之處，例如農(nóng)業(yè)稅的減免切實減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，糧食直補(bǔ)的直接到賬方式廣受農(nóng)民們好評等。但也存在一系列問題，諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，單純的政策性補(bǔ)貼導(dǎo)致農(nóng)民和地方政府對其長期性的預(yù)期不穩(wěn)定，資金來源及運作方式成本較高等。因此，創(chuàng)新現(xiàn)行耕地保護(hù)制度，建立長效的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制無論在理論層面還是實踐層面都顯得迫切而重要。

近年來，國內(nèi)一些省、市也開始試行耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策[74]?！斗鹕绞谢巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼實施辦法》規(guī)定對土地利用總體規(guī)劃中劃定的基本農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為800元/畝·年，每5年調(diào)整一次。東莞市從2008年1月1日起，對屬于村集體超額分?jǐn)偟幕巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)和非經(jīng)濟(jì)林地統(tǒng)一實施財政補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為500元/畝·年。成都市設(shè)立了耕地保護(hù)基金，建立起耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和契約式管理機(jī)制，通過財政轉(zhuǎn)移支付，耕地保護(hù)基金主要用于農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼、耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保、耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶養(yǎng)老保險補(bǔ)貼和耕地保護(hù)責(zé)任集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)金補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為一類耕地400元/畝·年、二類耕地300元/畝·年。以上實踐為我國耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究和建立提供了借鑒。

五、研究評述及展望

關(guān)于耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)难芯亢蛯嵺`，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點和前沿之一。國外對耕地保護(hù)外部性的研究由來已久，且注重數(shù)學(xué)模型和調(diào)查研究方法的應(yīng)用，為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了理論支撐；國外成熟的資源環(huán)境價值評估方法為我國尚且年輕的耕地資源價值研究提供了借鑒和技術(shù)手段；國外耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶嵺`雖更注重對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而未將糧食安全放在首位，但其對耕地保護(hù)主體的經(jīng)濟(jì)激勵措施，尤其是土地發(fā)展權(quán)購買或轉(zhuǎn)移的做法為我國耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供了新思路。

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對耕地資源具有外部性價值基本達(dá)成了共識，采用較多的耕地資源外部性價值評估方法包括替代法、成本法和條件價值評估法等。國內(nèi)對耕地保護(hù)外部性的研究注重理論分析，對其引發(fā)市場失靈和政府失靈的問題從多層次、多角度展開了論述，一些學(xué)者還指出耕地保護(hù)具有區(qū)內(nèi)外部性和區(qū)際外部性。以上無疑是耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究和構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。國內(nèi)已有對耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究整體上尚處于起步和設(shè)想探討階段，但其在補(bǔ)償原因、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、補(bǔ)償方式、運作形式等方面的研究，為未來耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究提供了參考，使研究可以站在巨人的肩膀之上，視野更為開闊，思路更加清晰。同時，國內(nèi)相關(guān)實踐的經(jīng)驗和暴露的不足，對創(chuàng)新耕地保護(hù)制度的研究具有一定的指導(dǎo)意義。

已有研究雖提出耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的建立是重構(gòu)耕地保護(hù)利益調(diào)節(jié)機(jī)制的過程，但卻鮮有運用博弈論，通過構(gòu)建耕地保護(hù)的參與主體農(nóng)戶、農(nóng)村集體、地方政府和中央政府的利益博弈模型理清他們之間的利益關(guān)系，并為合理確定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供支撐的研究。同時，農(nóng)民是耕地保護(hù)的微觀主體，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計應(yīng)切實考慮農(nóng)民的利益訴求和意愿，但已有研究對此卻較少關(guān)注。另外，現(xiàn)有研究較注重通過財政轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，雖然也有一些學(xué)者提出了通過設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，構(gòu)建以市場為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)想，但并未對其進(jìn)行深入探討，也未提出如何使二者結(jié)合的綜合的、可行的架構(gòu)方案。以上三個方面均為未來耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究指明了方向。

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