宋智敏 胡正昌

完善我國(guó)農(nóng)村糾紛多元化解決機(jī)制的思考

宋智敏 胡正昌

我國(guó)農(nóng)村正在經(jīng)歷著從“鄉(xiāng)土社會(huì)”向“現(xiàn)代社會(huì)”的轉(zhuǎn)型。農(nóng)村糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、規(guī)模群體化、內(nèi)容多樣化和解決方式極端化的發(fā)展趨勢(shì)。面對(duì)不斷頻發(fā)的農(nóng)村糾紛，傳統(tǒng)宗法組織逐漸解體，鄉(xiāng)村自治組織日趨弱化，基層行政組織捉襟見(jiàn)肘，基層司法機(jī)關(guān)力不從心。這要求我們立足農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，完善以基層法院為核心的司法解決制度，構(gòu)建以民調(diào)組織為平臺(tái)的民間調(diào)解制度，健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為基礎(chǔ)的行政解紛制度，建立以當(dāng)事人為主體的協(xié)商和解制度，促進(jìn)農(nóng)村糾紛多元化解決機(jī)制的形成。

社會(huì)轉(zhuǎn)型；農(nóng)村；糾紛解決；多元化

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村糾紛的新趨勢(shì)

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變遷，利益關(guān)系走向多元。與此同時(shí)，農(nóng)民的行為意識(shí)和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)日趨變化，農(nóng)民的利益訴求呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村糾紛也呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征。具體表現(xiàn)為：

1.糾紛主體多元化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家權(quán)力滲透到我國(guó)鄉(xiāng)村的每一個(gè)角落并深刻影響著每一位農(nóng)民的命運(yùn)，絕不允許農(nóng)民個(gè)人利益與國(guó)家和集體利益存在對(duì)立現(xiàn)象，農(nóng)村社會(huì)矛盾一般只發(fā)生在鄰里之間，并且往往只是一些細(xì)小的口角矛盾，無(wú)關(guān)利益沖突。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的急劇變遷，農(nóng)村已經(jīng)存在著多元主體間的利益矛盾與沖突。這種利益矛盾與沖突主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織、村民個(gè)體之間，村莊精英與普通村民之間，村民與非公有制經(jīng)濟(jì)組織之間及村民與村民之間①唐紹洪等：《構(gòu)建化解“鄉(xiāng)域政治”中多元利益沖突的法治機(jī)制》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2011年第1期，第5～7頁(yè)。。面對(duì)這種縱向與橫向交錯(cuò)的多方利益沖突，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來(lái)的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制日顯羸弱，客觀上要求建立一套新的調(diào)處機(jī)制。

2.糾紛規(guī)模群體化。在農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和利益重組過(guò)程中，農(nóng)民思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性不斷凸顯，必然使得更深層次矛盾的進(jìn)一步暴露。從農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包引起的農(nóng)田、山林、水塘承包等糾紛，到因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制導(dǎo)致職工下崗引起的糾紛；從企業(yè)用地產(chǎn)生的利益沖突，到農(nóng)村城市化進(jìn)程中的大規(guī)模的土地征收、房屋拆遷引發(fā)的矛盾，等等。這些矛盾往往涉及多數(shù)農(nóng)民的利益，如果處理不當(dāng)，很容易激化，進(jìn)而演變?yōu)槿后w性事件。在2010年中國(guó)10大群體事件中，有7件就發(fā)生在農(nóng)村，其規(guī)模之大、涉及人員之多、危害程度之高，遠(yuǎn)非農(nóng)民個(gè)體層面的矛盾可比。

3.糾紛內(nèi)容多樣化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌步伐的加快，農(nóng)村糾紛已由過(guò)去單一的民事糾紛發(fā)展為涉及民事、經(jīng)濟(jì)、行政、刑事等多方面的糾紛。其中，農(nóng)村民事糾紛已由過(guò)去的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、房屋、宅基地糾紛為主，擴(kuò)展到了農(nóng)民生產(chǎn)生活的方方面面；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)糾紛則涉及到各類生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)承包、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)濟(jì)賠償?shù)阮I(lǐng)域；農(nóng)村行政糾紛則涉及到行政自由裁量權(quán)行使不當(dāng)、行政裁決不公、不履行或拖延履行法定職責(zé)及行政賠償?shù)取Ｓ捎谵r(nóng)村糾紛形成的社會(huì)因素多，生成過(guò)程復(fù)雜，解決的難度很大。而一旦得不到及時(shí)解決，極容易激化，最終導(dǎo)致傷害案、縱火案、投毒案、殺人案等刑事案件的發(fā)生。

4.解決方式極端化。農(nóng)村糾紛出現(xiàn)之初，當(dāng)事人一般都能通過(guò)正當(dāng)?shù)姆绞綄で簏h政組織和有關(guān)部門加以妥善解決，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。但是，那些重大、復(fù)雜、疑難的糾紛往往很難在基層組織與部門得到及時(shí)解決。當(dāng)事人就會(huì)采取上訪、上訴等方式尋求上級(jí)組織與部門的解決。而當(dāng)體制內(nèi)所有的途徑都不能妥善解決當(dāng)事人的正當(dāng)?shù)睦嬖V求時(shí)，群體圍攻、暴力對(duì)抗等解決方式就會(huì)一而再、再而三地發(fā)生，并逐漸成為他們謀求利益的常態(tài)途徑，這勢(shì)必影響整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

二、現(xiàn)有農(nóng)村糾紛解決機(jī)制存在的缺陷

新中國(guó)成立60多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村雖然通過(guò)繼承傳統(tǒng)和不斷創(chuàng)新，形成了調(diào)解、行政處理、仲裁、訴訟等多種糾紛解決方式，但它們之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)、程序銜接，無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村矛盾日趨多樣化、復(fù)雜化的新趨勢(shì)，難以促進(jìn)農(nóng)村糾紛的順利解決。

（一）民間宗法組織逐漸解體

解放前，農(nóng)民長(zhǎng)期聚族而居，為了應(yīng)對(duì)外族侵犯和解決本族糾紛，一般都建立了較完備的宗法系統(tǒng)。當(dāng)來(lái)自不同家族的村民發(fā)生矛盾時(shí)，村民各方會(huì)各自請(qǐng)本家族的“族長(zhǎng)”或“頭面人物”出來(lái)談判。族長(zhǎng)們都是道德高尚之輩，他們?cè)诮鉀Q農(nóng)村糾紛時(shí)依靠擺事實(shí)、講道理，對(duì)村民實(shí)行道德教化。通過(guò)這種方式，農(nóng)村糾紛往往能得到較好的解決。解放后，隨著黨在鄉(xiāng)村基層政權(quán)的建立，地方鄉(xiāng)紳階層消亡，宗法系統(tǒng)開(kāi)始解體。隨后，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、人民公社的發(fā)展過(guò)程，國(guó)家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村的各個(gè)角落，一體化行政權(quán)威得以形成。在這樣高度一統(tǒng)的局面下，生產(chǎn)隊(duì)作為一種權(quán)威性力量嵌入村民的日常生活，生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)成為正式權(quán)力系統(tǒng)的“家長(zhǎng)”，村民們行動(dòng)一致，生活水平一致，來(lái)自個(gè)人利益的沖突基本沒(méi)有，個(gè)人的生存與發(fā)展空間極窄，民間潛在的宗法權(quán)力系統(tǒng)的調(diào)解功能逐漸消失①劉作翔：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)及其模式選擇——兼對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)論點(diǎn)的學(xué)術(shù)介評(píng)》，載《法學(xué)評(píng)論》1998年第5期，第43頁(yè)。。特別是經(jīng)過(guò)30年的現(xiàn)代化洗禮，城鄉(xiāng)間的頻繁流動(dòng)，交通通訊的快速發(fā)展，大眾傳媒的長(zhǎng)驅(qū)直入，傳統(tǒng)的人際交往模式被打破，熟人社會(huì)的道德倫理被置換，村民逐漸形成了以利益關(guān)聯(lián)為紐帶的新型生存結(jié)構(gòu)體系。如此一來(lái)，以親情為基礎(chǔ)、以傳統(tǒng)為導(dǎo)向的宗法組織趨于瓦解，也就自然在農(nóng)村糾紛解決中喪失了原有的權(quán)威性和有效性。

（二）鄉(xiāng)村自治組織日趨弱化

改革開(kāi)放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力一體化解體。在鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中，雖然國(guó)家權(quán)力日益深入農(nóng)村，但由于國(guó)家能力的限度，不得不采取法律授權(quán)下的村民自治管理模式。村委會(huì)干部作為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的“代理人”，具有濃厚的“科層權(quán)威”色彩，在傳統(tǒng)的農(nóng)村解紛中保持較高的權(quán)威。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)稅廢除后，村委會(huì)及其干部往往因缺乏調(diào)解糾紛應(yīng)有的權(quán)威和資源，無(wú)法有效地開(kāi)展工作，從而導(dǎo)致他們對(duì)糾紛介入的程度不斷減少，調(diào)解糾紛的能力不斷下降。正如學(xué)者陳柏峰在皖中葛塘村的調(diào)查表明的那樣：由于“村莊缺乏原生型內(nèi)生權(quán)威，而鄉(xiāng)村組織體系日益松弛，村干部日益退出村莊糾紛解決的場(chǎng)域。”②陳柏峰：《村莊糾紛解決：主體與治權(quán)——皖中葛塘村調(diào)查》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第3期，第25頁(yè)。由于糾紛在村莊內(nèi)無(wú)法得到有效的解決，農(nóng)民權(quán)利無(wú)法得到切實(shí)的保障，上訪急劇增加。

（三）基層行政組織捉襟見(jiàn)肘

行政性調(diào)解是村民尋求的最主要的糾紛解決方法，在整個(gè)糾紛解決體系中起著舉足輕重的作用。目前，承擔(dān)著維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)處民間糾紛的基層行政組織主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦，但二者沒(méi)能切實(shí)履行好自身的職責(zé)，法治的規(guī)則和理念并未在農(nóng)村開(kāi)花結(jié)果。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所解紛的程序化傾向?qū)е罗r(nóng)村糾紛的積壓。司法所是國(guó)家處理農(nóng)村矛盾糾紛最基層的司法行政機(jī)構(gòu)，之前主要依靠地方性規(guī)范和日常權(quán)力技術(shù)解決農(nóng)村糾紛。隨著中國(guó)法制現(xiàn)代化和司法改革的深入，農(nóng)村司法所規(guī)范化建設(shè)日益受到重視。司法部在1996年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)司法所建設(shè)的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)司法所要制度化、規(guī)范化。1998年，司法部再次下文強(qiáng)調(diào)，司法所在工作上要實(shí)行職責(zé)、程序、結(jié)果三公開(kāi)，嚴(yán)格依照法律和處理程序，運(yùn)用疏導(dǎo)教育和依法定程序處理的方式解決民間糾紛。與此同時(shí)，司法所的糾紛解決工作機(jī)制也在悄然發(fā)生變化。有學(xué)者把這種變化歸納為“從前以解決問(wèn)題為目的，通過(guò)‘炕上開(kāi)庭’、‘軟硬兼施’、擺事實(shí)講道理等為表現(xiàn)的基層糾紛解決模式變換成為在正規(guī)調(diào)解庭內(nèi)進(jìn)行，通過(guò)程序運(yùn)作的規(guī)范化、程式化的法院式審判模式①田先紅：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛解決機(jī)制的變化及其原因分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第5期，第36頁(yè)。。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在調(diào)處糾紛時(shí)，往往以履行程序、完成任務(wù)而不是以解決糾紛為目的，致使大量糾紛得不到及時(shí)、有效解決，由此導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)糾紛的大量積壓和惡化，違背了黨和國(guó)家將“糾紛解決于基層”的工作方針。

2.信訪機(jī)構(gòu)的行政化趨勢(shì)導(dǎo)致農(nóng)村糾紛解決效果不明顯。在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村社會(huì)成員受益不均是產(chǎn)生糾紛的基本原因，突出表現(xiàn)為一方主體憑借權(quán)力資源和強(qiáng)勢(shì)地位侵害另一方的合法利益。因此，為保障糾紛解決的公正性，必然要求化解糾紛的主體保持超然的地位。但現(xiàn)行的解紛機(jī)構(gòu)并非如此。如信訪機(jī)構(gòu)本就屬于政府的組織，它所代表的利益主體當(dāng)然是政府，如果讓它去解決村民與政府之間的利益矛盾，就違背了一條重要的法治原則——“禁止自己做自己的法官”。所以，當(dāng)公權(quán)力侵犯私權(quán)力的情況下，村民的訴求很難通過(guò)信訪途徑得到滿意的解決②唐紹洪等：《構(gòu)建化解“鄉(xiāng)域政治”中多元利益沖突的法治機(jī)制》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2011年第1期，第7頁(yè)。。

（四）基層司法機(jī)關(guān)力不從心

面對(duì)農(nóng)村社會(huì)日益嚴(yán)峻的結(jié)構(gòu)變遷和秩序穩(wěn)定，國(guó)家通過(guò)“送法下鄉(xiāng)”的方式推進(jìn)法治化進(jìn)程，意在重建國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的公共權(quán)威。但面對(duì)農(nóng)村社會(huì)紛繁蕪雜的糾紛和沖突時(shí)，司法卻顯得力不從心。

1.現(xiàn)有法律因不能與鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)在制度相契合，難以獲得村民信仰。一種行之有效的法律制度，只有與所在社會(huì)的習(xí)俗、觀念等制度緊密聯(lián)系在一起，才能真正被人們認(rèn)同和接受。與法理社會(huì)人們主要依據(jù)法律規(guī)范不同，鄉(xiāng)土社會(huì)更多地將本土的風(fēng)俗和習(xí)慣作為行為規(guī)范，我們稱之為“習(xí)慣法”。我國(guó)在法制現(xiàn)代化的過(guò)程中，沒(méi)有足夠重視農(nóng)村社會(huì)的特質(zhì)，試圖用現(xiàn)代法律來(lái)改造甚至取代民間法，將理想超前的法治模式強(qiáng)行向農(nóng)村輸入。這樣，不僅加劇了現(xiàn)代法律與農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際差距，而且引發(fā)了國(guó)家法與民間法的沖突，從而使得國(guó)家法無(wú)法有效實(shí)施。

2.基層司法機(jī)關(guān)因其行政化傾向嚴(yán)重，難以獲得村民信任。獨(dú)立而有權(quán)威的司法機(jī)關(guān)是公正解決糾紛的前提條件，也是人們選擇司法程序解決利益沖突的主要原因。盡管確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立審判是當(dāng)前司法改革的大趨勢(shì)，但基層司法行政化現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重。一方面，體現(xiàn)為基層法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作機(jī)制的行政化?；鶎臃ㄔ阂话阍谠洪L(zhǎng)之下依次設(shè)立副院長(zhǎng)（若干），審判委員會(huì)，審判庭（設(shè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等）。這樣的機(jī)構(gòu)和職務(wù)設(shè)置，使得法院內(nèi)部形成了一個(gè)體系嚴(yán)密的權(quán)力金字塔，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的行政化屬性。另一方面，由于基層法院的財(cái)政撥款是由地方政府決定的，在某種程度上使法院成為了政府的附庸。在涉及“民告官”的案件中，法院往往迫于政府的壓力，無(wú)法杜絕“權(quán)力案”、“關(guān)系案”、“人情案”，致使村民對(duì)法院產(chǎn)生了“官官相護(hù)”、“權(quán)權(quán)交易”的不良印象。因此，對(duì)原本具有“厭訴”情結(jié)的他們來(lái)說(shuō)，司法不僅不是保護(hù)，反而是一種暴虐。

3.現(xiàn)有訴訟制度自身的缺陷不利于糾紛解決，甚至還會(huì)引發(fā)新的矛盾。國(guó)家設(shè)立司法機(jī)關(guān)的根本目的在于公正解決糾紛，但不同生活背景、不同文化程度的人們對(duì)公平、正義的理解往往不盡相同。當(dāng)國(guó)家的訴訟制度一味強(qiáng)調(diào)程序，甚至用程序正義作為衡量司法公正的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，農(nóng)村社會(huì)的一般正義觀卻保持著濃厚的“情理成分”。由于公平、正義的價(jià)值觀念的差異，使我國(guó)的法院尤其是基層法院在面對(duì)人民群眾對(duì)實(shí)質(zhì)正義的高度期盼時(shí)，往往陷入圓滿解決糾紛與嚴(yán)格適用法律的矛盾糾結(jié)之中。當(dāng)以“國(guó)家強(qiáng)制力”為基礎(chǔ)的“依法判決”遭遇紛繁復(fù)雜的民風(fēng)民俗時(shí)，有時(shí)不但不能定紛止?fàn)?，反而?dǎo)致矛盾激化，催生新的矛盾，進(jìn)而引起不斷上訴、上訪，嚴(yán)重影響司法效率和司法權(quán)威。

三、完善我國(guó)農(nóng)村糾紛多元化解決機(jī)制的構(gòu)想

“社會(huì)越復(fù)雜，糾紛解決的方式、手段也越豐富，構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制就越重要。”①吳英姿：《鄉(xiāng)下鑼鼓鄉(xiāng)下敲——中國(guó)農(nóng)村基層法官在法與情理之間的溝通策略》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期，第60頁(yè)。在完善農(nóng)村多元化糾紛解決機(jī)制的過(guò)程中，我們除了要在觀念上明確各種糾紛解決機(jī)制的價(jià)值取向外，還要在制度上建立起類型與方式多樣的銜接機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)各種糾紛解決機(jī)制的互動(dòng)。

（一）完善以基層法院為核心的司法解決制度

如何實(shí)現(xiàn)從書本上的法向?qū)嶋H生活秩序規(guī)范的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)法院尤其是基層法院必須面對(duì)的重大問(wèn)題。在農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，基層法院應(yīng)立足于農(nóng)村，尋找適合鄉(xiāng)土中國(guó)的司法運(yùn)行模式。

1.在糾紛解決中實(shí)現(xiàn)規(guī)則的治理。規(guī)則之治與糾紛解決，作為法院的兩種職能，在通常情況下是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。但在我國(guó)農(nóng)村，追求實(shí)質(zhì)正義的法律傳統(tǒng)與熟人社會(huì)的游戲規(guī)則，常常使基層法官們陷入糾紛解決與法律適用的兩難選擇中。因此，將法律規(guī)則所蘊(yùn)含的普遍公正轉(zhuǎn)化為基層民眾容易接受的具體個(gè)案的公正，是擺在基層法官面前的現(xiàn)實(shí)課題。一方面，基層法官要在司法中立與司法能動(dòng)中保持動(dòng)態(tài)的平衡。充分認(rèn)識(shí)到自身的職責(zé)并非主要落實(shí)法律規(guī)則，為當(dāng)事人提供司法意義上的合法判決，其更為重要的一項(xiàng)功能是完成國(guó)家和社會(huì)交給他的治理任務(wù)，順便才是提供一種模糊的法律產(chǎn)品，一種衡平利益沖突的轉(zhuǎn)型正義②方 樂(lè)：《超越‘東西方’法律文化的司法——法制現(xiàn)代化中的中國(guó)司法》，載《政法論壇》2007年第3期，第29頁(yè)。。另一方面，基層法官應(yīng)在司法實(shí)踐中促進(jìn)糾紛解決與規(guī)則治理的良性互動(dòng)。具體個(gè)案的糾紛化解過(guò)程本身就是一個(gè)普及規(guī)則，并對(duì)糾紛按照法律規(guī)定進(jìn)行梳理的過(guò)程。因此，基層法官在認(rèn)定事實(shí)中，不僅要結(jié)合法律、情理和村規(guī)民俗進(jìn)行綜合權(quán)衡，還要深入探究行為人的行為動(dòng)機(jī)和行為之間的因果關(guān)系，在規(guī)范與事實(shí)間保持動(dòng)態(tài)的平衡③王 靜：《基層法院的糾紛解決與規(guī)則治理之路——對(duì)陳燕萍工作方法的法理解讀》，載《人民司法》2010年第7期，第34頁(yè)。。

2.在拓展法院內(nèi)部解紛機(jī)制的同時(shí)。實(shí)現(xiàn)法院與訴訟外糾紛解決機(jī)制的互動(dòng)。鑒于基層司法資源和判決效果的有限性，建立和完善基層法院多元化糾紛解決機(jī)制已迫在眉睫。一方面，通過(guò)建立行政案件的協(xié)調(diào)機(jī)制、刑事案件的和解機(jī)制及完善民事案件的調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)部糾紛解決功能的拓展。另一方面，通過(guò)建立以基層法院為主導(dǎo)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)和村民調(diào)解委會(huì)參與的三級(jí)糾紛解決服務(wù)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制、基層人民法院支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)人民調(diào)解機(jī)制、委托調(diào)解或邀請(qǐng)協(xié)助調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法院與訴訟外糾紛解決的有效對(duì)接。

（二）構(gòu)建以民調(diào)組織為平臺(tái)的民間調(diào)解制度

人民調(diào)解制度是民間糾紛解決機(jī)制中最富中國(guó)特色的一種，被西方譽(yù)為化解社會(huì)矛盾的“東方經(jīng)驗(yàn)”。作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，人民調(diào)解制度曾在我國(guó)農(nóng)村糾紛解決中發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加劇，農(nóng)村糾紛形態(tài)發(fā)生了很大變化，人民調(diào)解制度一度受到冷落。2011年施行的《人民調(diào)解法》開(kāi)啟了人民調(diào)解，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府對(duì)人民調(diào)解的責(zé)任、堅(jiān)持人民調(diào)解的憲法定位、明確人民調(diào)解協(xié)議的法律效力、實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型方面取得了突破性的進(jìn)展，但由于城鄉(xiāng)差異，人民調(diào)解在農(nóng)村和城市表現(xiàn)出不同的風(fēng)格。因此，建立一種適合我國(guó)農(nóng)村的調(diào)解制度非常必要。

1.健全農(nóng)村調(diào)解組織。根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，農(nóng)村調(diào)解組織的真正主體是村民委員會(huì)內(nèi)的調(diào)委會(huì)?；鶎诱{(diào)委會(huì)能否正常發(fā)揮作用，不僅取決于基層組織的自治情況和村莊環(huán)境，還取決于村民的素質(zhì)和基層政府的重視程度。近年來(lái)，很多地方司法行政機(jī)關(guān)將工作重心放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)的正規(guī)化、專業(yè)化建設(shè)上，卻忽視了基層民調(diào)組織的建設(shè)，從而導(dǎo)致任命調(diào)解網(wǎng)絡(luò)松散、地位下降，功能弱化的局面。因此，廣大農(nóng)村應(yīng)建立司法部門指導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組三級(jí)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立人民調(diào)解辦公室，設(shè)首席人民調(diào)解員；在自然村建立人民調(diào)解辦公室并設(shè)專職人民調(diào)解員；在村民、居民小組設(shè)兼職人民調(diào)解員，形成比較完整的農(nóng)村人民調(diào)解體系。另外，在農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)、旅游景點(diǎn)和外來(lái)人口聚集區(qū)還應(yīng)建立專門的調(diào)解組織，最大限度地?cái)U(kuò)大人民調(diào)解工作的覆蓋面①赫榮平：《新時(shí)期和諧農(nóng)村視角下的人民調(diào)解機(jī)制》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第7期，第65頁(yè)。。同時(shí)，調(diào)委會(huì)組成人員不僅應(yīng)包括村干部、村小組長(zhǎng)，還應(yīng)包括熱心公益、德高望重的村民、村莊精英、退休干部等。

2.提高農(nóng)村調(diào)解員素質(zhì)。調(diào)解是一種來(lái)源于實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和藝術(shù)。人民調(diào)解并不能單純依靠法律的推動(dòng)，而需要每一個(gè)調(diào)解員的實(shí)踐。他們的能力和素質(zhì)決定著人民調(diào)解的質(zhì)量、社會(huì)效果和未來(lái)②范 愉：《〈中華人民共和國(guó)調(diào)解法〉評(píng)析》，載《法學(xué)家》2011年第2期，第12頁(yè)。?！度嗣裾{(diào)解法》第14條規(guī)定：“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識(shí)的成年公民擔(dān)任”。人民調(diào)解員必須既要具備良好的道德、心理素質(zhì)，又要知曉法律政策、掌握明法析理的技巧?；谵r(nóng)村社會(huì)的傳統(tǒng)，農(nóng)村調(diào)解員還要了解農(nóng)村的風(fēng)土人情，更要諳熟農(nóng)村社會(huì)規(guī)則。因此，司法行政部門應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村調(diào)解員培訓(xùn)機(jī)制。

（三）健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為基礎(chǔ)的行政解決制度

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)司法工作從之前的以解決問(wèn)題為宗旨的實(shí)用主義走向以履行手續(xù)、完成程序?yàn)槟康牡某绦蛑髁x③田先紅：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所糾紛解決機(jī)制的變化及其原因分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第5期，第36頁(yè)。，不利于農(nóng)村糾紛的有效化解，違背了基層政府與民眾的期待和要求，應(yīng)進(jìn)一步完善。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所應(yīng)成為國(guó)家法與民間法互動(dòng)的橋梁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是政府主導(dǎo)下農(nóng)村糾紛解決的主要力量，生存于國(guó)家法與民間法交匯的夾縫中。如何既盡量遵循國(guó)家法的要求，又兼顧?quán)l(xiāng)土社會(huì)的風(fēng)俗習(xí)慣，確保司法行為得以順利實(shí)現(xiàn)將成為今后基層司法所改革的著力點(diǎn)。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員要秉承 “從群眾中來(lái)，到群眾中去”的工作原則，深入農(nóng)村、調(diào)查研究以獲取糾紛當(dāng)事人的詳細(xì)信息。糾紛發(fā)生時(shí)，能善于根據(jù)案件情況、背景的不同，當(dāng)事人的身份、性格的差異，有所側(cè)重地采取不同的對(duì)策措施，在法、理、情之間尋求最佳結(jié)合點(diǎn)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所應(yīng)從注重法律程序的引入到法律精神貫徹的轉(zhuǎn)變。如果說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的規(guī)范化建設(shè)是國(guó)家“送法下鄉(xiāng)”的重要舉措的話，那么這種舉措僅僅停留在形式層面，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)法律理念在鄉(xiāng)村的培育。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法工作人員應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)土社會(huì)的特點(diǎn)，借助習(xí)慣情理與善良風(fēng)俗對(duì)民眾進(jìn)行說(shuō)服教育，用百姓心中的那桿秤來(lái)闡釋民間法，并適時(shí)地培養(yǎng)民眾的法律意識(shí)和程序觀念，努力達(dá)到“案結(jié)、事了、人和”的理想狀態(tài)。

（四）建立以當(dāng)事人為主體的協(xié)商和解制度

糾紛解決的過(guò)程也是當(dāng)事人合意和交涉的過(guò)程。缺乏當(dāng)事人主導(dǎo)的糾紛解決往往導(dǎo)致糾紛解決的過(guò)程和結(jié)果并不為當(dāng)事人所認(rèn)同，各種矛盾仍彌散在社會(huì)中。我國(guó)農(nóng)村解紛的方案和過(guò)程幾乎由解決機(jī)構(gòu)或人員所控制，即使有當(dāng)事人之間的協(xié)商與交涉，往往也不對(duì)糾紛的最后結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。在當(dāng)事人無(wú)法主導(dǎo)糾紛解決過(guò)程的情況下，不僅當(dāng)事人的主體地位無(wú)法彰顯，而且容易導(dǎo)致當(dāng)事人失去發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所，從而使整個(gè)糾紛解決的過(guò)程和結(jié)果帶有強(qiáng)制性。這正如日本學(xué)者棚瀨孝雄所言：“如果不是以當(dāng)事人自己推動(dòng)程序的形式，糾紛的解決怎樣都會(huì)變成被強(qiáng)加的東西的危險(xiǎn)?！雹苄u武司、伊藤真：《訴訟外糾紛解決法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年，第16頁(yè)。由此，應(yīng)在糾紛解決主體的協(xié)助和引導(dǎo)下，充分尊重當(dāng)事人合意在解決糾紛中的主導(dǎo)地位。首先，有必要在制度層面創(chuàng)造出當(dāng)事人溝通的程序空間，提供當(dāng)事人充分闡述自己想法的機(jī)會(huì)和場(chǎng)合。其次，為了避免當(dāng)事人之間的溝通陷于無(wú)序與漫無(wú)目的，在制度上還應(yīng)賦予解紛主體一定的控制權(quán)。解紛主體可以根據(jù)當(dāng)事人交涉的具體情況適時(shí)調(diào)整，盡可能使當(dāng)事人的溝通聚焦在特定問(wèn)題上⑤左衛(wèi)民：《常態(tài)糾紛的非司法解決體系如何和諧與有效——以S縣為分析樣本》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2010年第5期，第56頁(yè)。。

宋智敏，湖南科技大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士；湖南 湘潭411201。胡正昌，湖南科技大學(xué)法學(xué)院教授。

車 英