周曉明

談《里斯本條約》下的歐盟國際法律人格

周曉明

《里斯本條約》第47條賦予歐盟法律人格，結束了歐盟從《馬斯特里赫特》到《尼斯條約》以來“身份不明”的歷史。自此，歐盟對外將“以一個聲音說話”，歐盟的對外行動將更有效、更透明、更民主。但是，《里斯本條約》在歐盟法律人格的規(guī)定上還存在有待完善之處，例如，國際責任的規(guī)定不夠徹底，共同外交與安全政策領域權能不夠明確，歐盟內部機構職能劃分不夠清楚等。

國際法律人格；國際責任；一致性；歐盟共同外交與安全政策

歐洲聯(lián)盟，作為區(qū)域性組織，涉及經濟、政治、安全、軍事等諸多方面，堪稱區(qū)域性組織發(fā)展的典型，它是依照1992年簽署的《馬斯特里赫特條約》成立的。此后，規(guī)范歐盟的條約先后經《阿姆斯特丹條約》和《尼斯條約》兩次修訂。在《歐盟憲法條約》慘遭破產后，經過長期的反思與妥協(xié)，歐盟成員國于2007年簽署《里斯本條約》。它由《歐洲聯(lián)盟條約》（TEU，Treaty on European Union）和《歐洲聯(lián)盟運行條約》（TFEU，Treaty on the Functioning of the European Union）組成，兩條約具有同樣法律效力。該條約首次明確賦予歐盟以獨立法律人格，歐共體的所有權利將被歐盟取代而不復存在。被賦予法律人格的歐盟，在對外關系中將發(fā)揮更全面的作用，成員國將以歐盟為載體“用同一個聲音說話”，更有利于歐盟對外行動的一致性、有效性和透明性，從而促進和保護成員國的整體利益和價值，對歐盟公民和第三國而言，與歐盟的法律關系和法律義務也將更加明確和透明。

一、《里斯本條約》前歐盟的法律人格

國際組織的法律人格，是指能獨立參與法律關系并直接承受國際法上權利與義務的能力。國際組織的國際法律人格通常包括：締結條約、接受和派遣外交使節(jié)、承認其他國際法主體、提出或接受國際求償等。就歐盟而言，歐盟是否具備法律人格，可以從成員國是否明示或默示賦予歐盟以法律人格、歐盟是否獨立于成員國而與第三國發(fā)生法律關系、以及國際社會是否承認歐盟的獨立主體地位三個方面來考察①Ioannis Papathanasiou.“The European Union’s Identity as a Subject of the International legal Order Evolutions under the Treaty of Lisbon”，Cambridge Student Law Review，2009，22（5）.。

（一）《馬斯特里赫特條約》下的歐盟法律人格

歐盟聯(lián)盟是依照《馬斯特里赫特條約》成立的。條約沒有明確規(guī)定歐盟具有法律人格。條約將共同外交與安全政策的實現(xiàn)歸結于歐盟與成員國的政府間合作，歐盟僅是服務于成員國共同利益的“議事機構”，并不具有獨立的法律人格。在實踐中，成員國對于歐盟是否具有法律人格持否定態(tài)度。德國憲法法院在判決中指出歐盟僅是成員國共同行動時的一種稱呼，不具有獨立法律人格①33 ILM 388，1994，（judgment of 12 October 1993）.。英國和荷蘭也采取類似觀點②Ramses A.Wessel.The European Union’s Foreign and Security Policy A Legal Institutional Perspective，The Hague：Kluwer Law International，1999，p.258.。因此，《馬斯特里赫特條約》下的歐盟不具有獨立的法律人格，它只能通過歐共體各機構發(fā)揮作用，本身沒有獨立的財政預算，開支主要依賴歐共體預算。

（二）《阿姆斯特丹條約》下的歐盟法律人格

1996年歐盟成員國召開歐盟政府間會議，歐洲議會提交報告號召成員國賦予歐盟獨立法律人格。委員會在報告中也接受并支持歐洲議會的觀點，成員國也普遍認為歐盟法律人格的缺失會對外部世界造成極大的困惑并減弱了歐盟對外職能的發(fā)揮③Dominic Mc Goldrick.“The International Legal Personality of the European Community and the European Union”，in Michael Dougan and Samantha Currie eds.Fifties Years of the European Treaties，Looking back and Thinking f orward，Essays in European Law.Oxford and Portland，Oregon：Hart Publishing，2009，pp.195～201.。

在這一背景下，1999年生效的《阿姆斯特丹條約》第24條賦予歐盟理事會經全體一致表決后有權與其他國家或國際組織簽訂涉及共同外交與安全政策領域（及司法與內務領域）的國際協(xié)定的權利，但協(xié)定對需經本國憲法程序認可而生效的成員國不具有強制力。在實踐中，成員國對條約是否賦予歐盟以法律人格持不同觀點。荷蘭與愛爾蘭表示贊成，而英國則反對④Council Doc CONF2500/96.。因此，即使《阿姆斯特丹條約》在增強歐盟國際人格上取得重要進步，但不論條約本身，還是成員國的立場，都沒有對歐盟是否具備國際法律人格達成共識。

（三）《尼斯條約》下的歐盟法律人格

2001年簽署的《尼斯條約》對《阿姆斯特丹條約》24條作了兩處修改：其一是歐盟與第三方訂立的協(xié)定涉及共同立場或聯(lián)合行動時，采用多數表決機制；其二是條約規(guī)定依該條款訂立的國際協(xié)定對歐盟機構有拘束力。這一規(guī)定的初衷是好的，其目的在于增強歐盟對外政策的能力范圍。但是，在多數表決機制下投反對票的成員國，很難最終締結條約。同樣，若條約對必須依本國憲法程序才能通過的成員國不具拘束力，又很難執(zhí)行本條約。并且，該條增加條約對歐盟機構具有拘束力的規(guī)定，但事實上，對歐盟機構有拘束力并不等于對成員國具有拘束力。實踐中，自2001年起，依24條的規(guī)定，歐盟在安全與防務政策以及司法與內務政策框架內先后簽訂70多個條約。例如，2003年歐盟與美國簽訂有關引渡與相互司法協(xié)助的協(xié)定⑤［2003］OJ L 181/27（extradition）and［2003］OJ L 181/34（MLA）.。但這個協(xié)定的簽訂歷經波折，美國堅持要求歐盟確保成員國用書面形式與美國交換條約確認書。在歐盟內部，條約在成員國內的認可程序也足足花了三年時間。類似的情況也發(fā)生在歐盟與美國在2007年簽訂的有關《乘客姓名記錄處理與轉移的協(xié)定》以及歐盟與瑞士2004年簽訂的《申根協(xié)定》中⑥［2007］OJ L 204/18；［2003］OJ L 181/27（extradition）.。

上述國際實踐表明，不論是成員國，還是歐盟機構或歐盟自身，乃至國際社會對歐盟法律人格的認定仍比較含糊。很少有條約是脫離成員國而直接賦予歐盟權利與義務。大多數條約都力求避免直接與歐盟產生相應法律程序。即使就有關條約發(fā)生爭執(zhí)，締約雙方不是通過司法或仲裁程序而是通過外交程序予以解決。訴求都是直接針對歐盟成員國、歐盟機構或第三國，而非歐盟本身。

二、《里斯本條約》下的歐盟法律人格

《歐盟憲法條約》慘遭破產后，歐洲理事會和歐盟成員國開始轉變思路，轉而采用政治敏感度較低的術語以求成員國的一致認可。在否定了“憲法”或“聯(lián)盟”等措辭，并肯定國家主權首要性原則后，提出明確賦予歐盟法律人格有利于在歐盟范圍內簡化條約談判過程，并使歐盟的對外行動更具一致性。在這一背景下，《里斯本條約》應運而生。

（一）總則性規(guī)定

TEU第47條規(guī)定歐盟應具有法律人格。歐共體不復存在，其法律能力由歐盟取代。TFEU第335條規(guī)定歐盟成員國應在國內法中賦予歐盟以法律能力，第340條規(guī)定了歐盟的合同和非合同責任能力。此外，TEU取消三大支柱的劃分，統(tǒng)一規(guī)定歐盟對外政策的一般條款，包括歐盟對外行動的指導原則、目標、促進和保障行動的一致性等，這些總則性規(guī)定有利于增強歐盟對外行動的有效性、透明性和一致性，使歐盟國際法主體地位更加穩(wěn)固和確定①Article 21～22，Title V，TEU.。

（二）歐盟的國際條約締約權

TEU第8條、第24條和TFEU第216條是關于歐盟國際條約締約權的一般性條款。依第8條，歐盟應與毗鄰國家發(fā)展良好、密切、和平的關系，以求共同發(fā)展、合作和繁榮。第24條規(guī)定歐盟依共同外交與安全政策宗旨，有權與有關國家、國際組織訂立國際條約。TFEU188條規(guī)定，歐盟依TEU21條有關歐盟對外行動目標和TFEU208條有關發(fā)展與合作政策的規(guī)定，歐盟可以與第三國、國際組織簽訂國際協(xié)定②Article 21，TEU；Article 208，TFEU.。但是，歐盟在這兩個領域的締約權不應侵犯成員國有關權利。TFEU第214條規(guī)定，為實現(xiàn)TEU24和TFEU214條（1）款有關人道主義援助的目標，歐盟與第三國或國際組織訂立國際條約，但歐盟在這個領域的權利不應損害成員國在該領域的權利。TFEU216條第1款是新增條款，指出歐盟基于條約規(guī)定、為實現(xiàn)條約宗旨和目標、或基于一項有拘束力的法律行為以及為影響歐盟共同規(guī)則或改變規(guī)則范圍等要求，可與一個或多個第三國及國際組織締結國際條約。這一條新增條款賦予歐盟在條約規(guī)定的范圍內締結國際條約的權利的同時，也默示地賦予歐盟在條約沒有明確規(guī)定時的國際條約締結權，從而擴大了歐盟締結國際條約的能力范圍③Ioannis Papathanasiou.“The European Union’s Identity as a Subject of the International legal Order Evolutions under the Treaty of Lisbon”，Cambridge Student Law Review，Vol.22，Issue 5，2009，p.36.。第2款指出歐盟締結的條約對歐盟機構和歐盟所有成員國具有約束力。TFEU217條規(guī)定歐盟可以與一個或多個第三國或國際組織締結國際條約，建立有關互惠權利與義務、共同行動等聯(lián)盟。TFEU218條規(guī)定歐盟與第三國或國際組織締結條約時的談判和簽署程序。歐盟理事會有權啟動談判程序、簽署和締結條約。當所締結的國際條約涉及共同外交與安全政策事項時，歐盟委員會和歐盟外交事務與安全政策高級代表應向歐盟理事會提議，通過決議的方式授權啟動條約談判程序，并且根據條約的性質，任命歐盟談判成員。

（三）國際責任

《里斯本條約》后，歐盟取代歐共體，承擔其相應的國際責任，但歐盟仍力圖避免在爭議中通過司法或仲裁程序解決糾紛，也避免承擔單獨或連帶的經濟責任，歐盟在國際政治領域“政治行為體”的屬性仍高于“法律主體”屬性，歐盟的責任能力仍受到質疑④Aurel Sari.“The Conclusion of International Agreement by the EU in the Context of ESDP”，International and Comparative Law Quarterly，2008，57（1），pp.82～84.。以歐盟在歐洲安全與防御政策領域所締結的條約和采取的行動為例，截至2007年底，歐盟理事會與第三國共簽訂70多個有關的協(xié)定。但這些協(xié)定無一例外地在爭議解決條款中用雙邊外交協(xié)商方式解決爭議。

（四）制裁

TFEU215條是對EC第301條有關經濟制裁的發(fā)展：首先，制裁不僅包括經濟上（economic）的制裁，還包括財政或金融上（financial）的制裁；其次，歐盟采取制裁需要“告知”（inform）歐洲議會；其三，提案的主體不再僅是歐盟委員會，而是歐盟外交與安全事務高級代表和歐盟委員會共同提案；其四，制裁不僅可以針對國家，還可針對非國家實體和個人⑤Article 215，TFEU.。最后，制裁應提供相應的法律救濟措施，歐盟法院對歐盟針對個人或非國家實體采取的制裁有司法審查權。

（五）加入或參與其他國際組織

TFEU220條規(guī)定，歐盟應以各種形式與聯(lián)合國及其所屬機構、歐洲安全與合作組織、經濟合作與發(fā)展組織等保持密切合作，也應以各種形式維持與其他國際組織的關系①Dominic Mc Goldrick.“The International Legal Personality of the European Community and the European Union”，in Michael Dougan and Samantha Currie eds.Fifties Years of the European Treaties，Looking back and Thinking f orward，Essays in European Law.Oxford and Portland，Oregon：Hart Publishing，2009，p.214.。TEU第34條規(guī)定，作為安理會成員的歐盟成員國應協(xié)同合作并確保歐盟其他成員國和（高級）代表信息共享。作為安理會成員的歐盟成員國在不違背聯(lián)合國憲章所規(guī)定的義務的前提下，應維護歐盟的立場和利益。該條是《尼斯條約》第19條的發(fā)展，它不僅要求在安理會擔任常任理事國的成員國（如英國、法國），還要求作為其他成員國承擔對歐盟其他成員國的通知義務以及對高級代表的通知義務。但是，歐盟只能派出代表團參與安理會的正式會議，至于非正式的磋商和談判，由于受國家主權原則的限制而不能參與。

（六）外交承認與代表

《里斯本條約》下，歐洲理事會主席對外代表歐盟，但其簽署的國際條約對歐盟沒有約束力②Article 218.TFEU.Ioannis Papathanasiou，“The European Union’s Identity as a Subject of the International legal Order Evolutions under the Treaty of Lisbon”，Cambridge Student Law Review，2009，22（5）p.36.。同時，歐洲理事會主席行使職權不能侵犯高級代表的職權。歐盟共同外交與安全政策的對外行動在理事會的授權下，由高級代表的統(tǒng)一執(zhí)行，高級代表在與第三國的政治對話中對外代表歐盟，在國際組織和國際會議中代表歐盟發(fā)表立場和觀點③Article 18，TEU.。歐盟在第三國或國際組織中的代表團由高級代表授權，在相應級別上代表歐盟，并與歐盟成員國在第三國或國際組織中的外交與領事使團保持密切合作。高級代表由歐盟對外行動署（European External Action Service）協(xié)助。對外行動署在與各成員國外交部門合作及歐盟委員會協(xié)調的基礎上進行行動。

四、結 論

《里斯本條約》是歐盟發(fā)展史中的新的里程碑。明確賦予歐盟法律人格，有利于增強歐盟對外行動一致性，消除歐盟與歐共體權能分割而給歐盟自身、歐盟機構、成員國乃至第三國和其他國際組織造成的困惑；明確賦予歐盟法律人格，增強了歐盟潛在的和實際的國際條約談判功能，使歐盟的對外行動更有效、更透明、更民主；歐盟的獨立人格，有利于增強歐盟的凝聚力，使歐盟27個成員國得以對外“以一個聲音說話”，使歐盟公民更具歸屬感和認同感，歐盟機構與公民間的距離大大拉近；歐洲理事會主席制度化及高級代表的設立，進一步使歐盟在全球國際事務上決策更具協(xié)調性和影響力，樹立歐盟更強有力的國際形象；明確賦予歐盟法律人格，有利于提高歐盟法的確定力，避免歐共體多重法律人格所造成的制度間的重復，從而提高歐盟的決策效率。由于《里斯本條約》前的歐盟基礎條約中沒有明確規(guī)定歐盟的法律人格，僅在第二、第三支柱中含糊地規(guī)定了締約權，因此在涉及跨支柱國際條約時，對歐盟與成員國之間的權能界限并不清楚，對協(xié)議的執(zhí)行、修改、中止和違反協(xié)議的責任的承擔往往更不確定?！独锼贡緱l約》生效以后，這一問題將從根本上解決。

但《里斯本條約》在歐盟法律人格的規(guī)定上還有很多問題尚待明確。

首先，從憲政角度看，關于歐盟的權能范圍，尤其是共同外交與安全政策領域的權能不夠明確。歐洲理事會在對外關系上的權能變化與歐盟委員會已有的對外關系權能領域存在沖突④參見金玲：《〈里斯本條約〉與歐盟歐盟共同外交與安全政策》，載《歐洲研究》，2008年第2期，第70頁。。雖然名義上去掉了歐盟的三大支柱的劃分，但并沒從實質上改變共同外交與安全政策的政府間性質，歐盟仍存在兩個隱性支柱，共同外交與安全政策領域的權能規(guī)定十分模糊⑤參見程衛(wèi)東：《〈里斯本條約〉：歐盟改革與憲政化》，載《歐洲研究》，2010年第3期，第8頁。，對外政策的一致性仍舊很難貫徹。今后，有關歐盟權能劃分和法律基礎的爭論將公開化，尤其是跨支柱法律基礎的選擇問題會更加復雜⑥Marise Cremona.“Defining Competence in EU External Relations：Lessons from the Treaty Reform Progress”，in Alan Dashwood and Marc Maresceau eds.Law and Practice of EU External Relations Salient Features of a Changing Landscape.London：Cambridge University Press，2008，p.69.，為今后的實踐造成很大的困惑。

其次，就國際協(xié)定而言，歐盟理事會締結條約的決議在多數情況下需要獲得歐洲議會的同意。而且，特定多數表決方式的適用得以擴大，但事實上，歐洲理事會的全體一致決定是歐盟理事會例外適用特定多數表決機制的前提，這在一定程度上削弱了特定多數表決方式例外適用的實際效果。

再次，歐盟國際責任的規(guī)定不夠徹底。條約沒有規(guī)定歐盟承擔國際責任的形式和范圍。一個參與國際法律關系，卻回避承擔國際法律責任的國際法主體，在國際舞臺上很難發(fā)揮更大的作用。

此外，歐盟內部機構職能劃分不清楚。雖然歐盟機構改革的最大亮點在于增設歐洲理事會常任主席、歐盟外交與安全事務高級代表和歐盟對外行動署三大機構。但歐盟對外代表性上的職能區(qū)分和協(xié)調不明確，委員會主席、歐洲理事會常任主席和高級代表在各自領域內代表歐盟但分工不明，尤其是歐洲理事會常任主席和高級代表之間的分工不清；歐盟對外行動署的具體職能、運作方式、預算、結構、活動領域以及成員的任職條件、具體人數、組成方法等問題仍不清楚；身兼數職的高級代表如何在歐盟各機構之間有效行動，如何將歐盟共同外交與安全政策與歐盟共同商業(yè)政策、發(fā)展合作政策、人道主義援助政策等區(qū)分開來并保持協(xié)調仍不明確；歐盟、歐盟機構與成員國的關系也有待進一步明確，等等。

從國際政治的角度看，《里斯本條約》的諸多改革是歐盟內部政府間主義與超國家主義的較量，如同以往歷次歐盟憲政改革一樣，它是各種力量相互妥協(xié)的結果。它一方面增強了歐盟的超國家性，如取消三大支柱的劃分、設置歐盟外交與安全政策高級代表、擴大特定多數表決方式的適用范圍等；另一方面也保留了政府間因素在特定問題上的影響，如賦予歐洲理事會就歐盟所有對外行動的戰(zhàn)略意義和目標做出決議的權力，保留歐盟共同外交與安全政策領域的特殊性，剝奪歐盟委員會在共同外交與安全政策領域的動議權，等等。兩大因素必將在未來相當長的時期內并存。

最后，盡管《里斯本條約》的改革力度不夠，有些過度理想化，有些流于形式，有些過度保守，有些過于激進，但它畢竟為歐盟對外關系的一致性做出了很多積極的探索，結束了歐盟一體化進程中歐盟一直“身份不明”的歷史，同時也開啟了歐盟一體化進程中歐盟“追求身價”的新時代?！独锼贡緱l約》以后，有關歐盟法律人格（personality/identity）問題的討論，將不再是“是”（Yes）或“否”（No）的回答，而是歐盟的“身價”（competence/capacity）是多少的（what）、為什么具有這樣的（why）“身價”、和怎樣使歐盟在多極國際社會中能夠代表27個成員國對外“用一個聲音說話”（how）、歐盟承擔國際責任的形式和能力如何、歐盟與成員國及第三國的關系如何等問題，這些問題將成為歐盟憲政和歐盟對外關系法律制度領域的重要課題，值得我們密切關注。

周曉明，武漢大學政治與公共管理學院政治學流動站博士后；湖北 武漢430072。

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車 英