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作為對(duì)理性決策模式的批判，林德布羅姆在20世紀(jì)50年代將漸進(jìn)調(diào)適模式引入有關(guān)決策過(guò)程的描述性研究和解釋性研究中。這種“含混應(yīng)付”（muddling through）的漸進(jìn)主義，不僅有助于呈現(xiàn)更為豐富生動(dòng)的決策過(guò)程，而且很重要的是，它給予了在有限資源、有限認(rèn)知以及不完全信息約束下的人類(lèi)抉擇行為以一種理性的解釋和尊重。到了60年代，漸進(jìn)主義已經(jīng)成為與理性主義分庭抗禮的重要決策理論。除了林德布羅姆、達(dá)爾等人以外，瓦爾達(dá)夫斯基等人在公共預(yù)算領(lǐng)域的研究工作也大大推動(dòng)了漸進(jìn)主義作為一種描述性和解釋性工具的影響力，并使公共預(yù)算的理論建構(gòu)，尤其是在實(shí)證預(yù)算理論方面有了突破性的進(jìn)展，漸進(jìn)預(yù)算理論成為此后近30年間公共預(yù)算研究中占據(jù)主導(dǎo)地位的理論流派。盡管如此，自70年代開(kāi)始，漸進(jìn)預(yù)算理論受到一批學(xué)者的批判。到了80年代中后期，漸進(jìn)預(yù)算理論的發(fā)展似乎進(jìn)入了瓶頸期，連瓦爾達(dá)夫斯基本人也承認(rèn)漸進(jìn)預(yù)算理論的解釋力大不如從前，魯賓甚至斷言漸進(jìn)預(yù)算理論已走向消亡。然而，從90年代中后期開(kāi)始，漸進(jìn)預(yù)算理論再度“引燃”公共預(yù)算研究領(lǐng)域新一輪的關(guān)注。本文將對(duì)近50年來(lái)漸進(jìn)預(yù)算理論①除了作為實(shí)然面上的描述性和解釋性理論，漸進(jìn)預(yù)算理論還帶有不太明顯的規(guī)范層面的色彩，或者說(shuō)，在漸進(jìn)預(yù)算理論看來(lái)，預(yù)算過(guò)程不僅實(shí)際上具有漸進(jìn)性特征，而且也應(yīng)該是漸進(jìn)的。懷特稱(chēng)之為《預(yù)算過(guò)程的政治》的一個(gè)“樂(lè)觀暗示”（Maurice Wright．Public Spending Decisions：Growth and Restraint in the 1970s．London：George Allen ＆Unwin，1980）。本文主要是對(duì)實(shí)證層面上的漸進(jìn)預(yù)算理論進(jìn)行文獻(xiàn)綜述。的發(fā)展及圍繞其所產(chǎn)生的論爭(zhēng)進(jìn)行全面梳理與初步討論。

一、漸進(jìn)預(yù)算理論的提出及其解釋力

通常認(rèn)為，瓦爾達(dá)夫斯基1964年的經(jīng)典著作《預(yù)算過(guò)程的政治》即為漸進(jìn)預(yù)算理論創(chuàng)立之標(biāo)志，然而早在1961年他的另一篇代表作——《預(yù)算改革的政治含義》里，漸進(jìn)預(yù)算理論的兩重使命即得以清晰陳表。在這篇文章中，瓦爾達(dá)夫斯基批評(píng)了當(dāng)時(shí)的公共預(yù)算研究大多關(guān)注規(guī)范理論和預(yù)算改革問(wèn)題，而幾乎沒(méi)有關(guān)注“預(yù)算決策是如何做出以及為何如此”的實(shí)證性研究。因此，瓦爾達(dá)夫斯基認(rèn)為公共預(yù)算研究應(yīng)著力于提出實(shí)證有效的命題，以建構(gòu)能對(duì)預(yù)算過(guò)程的運(yùn)作和結(jié)果加以說(shuō)明的理論（一般性解釋?zhuān)?，發(fā)展至少是初步的描述性理論。這便是漸進(jìn)預(yù)算理論建構(gòu)的第一重使命。第二重使命，也是更重要的使命在于開(kāi)啟公共預(yù)算之政治學(xué)研究視角。在對(duì)那些標(biāo)榜不涉價(jià)值沖突、高舉理性大旗的預(yù)算改革理念批判的同時(shí)，瓦爾達(dá)夫斯基指出公共預(yù)算及其改革不可避免地包含了對(duì)于政治系統(tǒng)而言的重要含義，那就是政府決策中“誰(shuí)得到了什么”。預(yù)算與政治系統(tǒng)間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，也許“預(yù)算研究”就是“政治研究”的另一種表達(dá)方式①Aaron Wildavsky．“Political Implications of Budget Reform”，Public Administration Review1961，21（4），p．189，183，190．。在說(shuō)明上述使命的過(guò)程中，瓦爾達(dá)夫斯基簡(jiǎn)單地陳述了其對(duì)公共預(yù)算的認(rèn)識(shí)，所用之概念包括預(yù)算參與者角色、相互的期望、預(yù)算策略、公平份額等，漸進(jìn)預(yù)算理論呼之欲出。

作為描述性理論，漸進(jìn)預(yù)算理論不僅讓人們看到了枯燥乏味的預(yù)算過(guò)程妙趣橫生的一面，而且也使復(fù)雜難懂的預(yù)算過(guò)程第一次得以被清晰地?cái)⑹?。瓦爾達(dá)夫斯基對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府“傳統(tǒng)預(yù)算”“故事”的講述，一個(gè)重要線(xiàn)索就是預(yù)算參與者的角色差異和角色間交互式的預(yù)期模式。按照瓦爾達(dá)夫斯基的描述，預(yù)算過(guò)程總是圍繞著強(qiáng)化參與者的角色和預(yù)期而建立，某種“簡(jiǎn)單、非分析性策略”得以在預(yù)算過(guò)程中被普遍運(yùn)用。而這種“簡(jiǎn)單、非分析性策略”的關(guān)鍵即所謂的“基數(shù)”（base）。它實(shí)際上也可看作是預(yù)算官員普遍持有的一種期望，期望某一項(xiàng)目能夠繼續(xù)支出，并且作為將要被執(zhí)行的支出部分而免于嚴(yán)格審查②Aaron Wildavsky．The Politics of the Budgetary Process，p．16～18．。預(yù)算基數(shù)為預(yù)算過(guò)程提供了一個(gè)方便實(shí)用的起點(diǎn)，然而更重要的是，預(yù)算基數(shù)為保證預(yù)算過(guò)程的穩(wěn)定性提供了一種有效機(jī)制。

20世紀(jì)60年代后期開(kāi)始，漸進(jìn)預(yù)算理論研究的注意力開(kāi)始轉(zhuǎn)移到檢驗(yàn)公共預(yù)算漸進(jìn)增長(zhǎng)的假設(shè)上，或者用莫蘭德的話(huà)說(shuō)漸進(jìn)預(yù)算理論從“描述性漸進(jìn)主義”提升至“分析性漸進(jìn)主義”層面。研究焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移的理由很簡(jiǎn)單——“預(yù)算過(guò)程明顯有規(guī)律可循”③O．A．Davis，M．A．H．Dempster ＆ A．Wildavsky．“A Theory of the Budgetary Process”，American Political Science Review1966，60（3），p．529．。

在定性的、描述性漸進(jìn)預(yù)算理論中，預(yù)算過(guò)程包括了不同的預(yù)算參與者角色以及他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)各自目標(biāo)而采取的多種策略行為。不過(guò)，戴維斯、丹普斯特和瓦爾達(dá)夫斯基認(rèn)為大部分預(yù)算過(guò)程是可以用幾種較為簡(jiǎn)單的策略模型加以解釋的，這些模型基于機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)數(shù)（通過(guò)預(yù)算辦公室）與國(guó)會(huì)撥款數(shù)之間的關(guān)系建構(gòu)而來(lái)。同時(shí)，從對(duì)預(yù)算過(guò)程的定性描述中不難發(fā)現(xiàn)預(yù)算過(guò)程中的參與者的決策之間存在著線(xiàn)性的數(shù)量關(guān)系。另外，也非常重要的是，“基數(shù)”的存在意味著預(yù)算參與者觀念和計(jì)算模式具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，因此用時(shí)間序列數(shù)據(jù)來(lái)估計(jì)各種預(yù)算關(guān)系具有合理性④O．A．Davis，M．A．H．Dempster ＆ A．Wildavsky．“A Theory of the Budgetary Process”，pp．529～531．。

亦如其他定量模型分析一樣，漸進(jìn)預(yù)算理論的模型建構(gòu)過(guò)程也有所取舍，建模過(guò)程并沒(méi)有涉及預(yù)算全程中的整個(gè)決策系統(tǒng)，而是對(duì)決策系統(tǒng)中的各要素進(jìn)行了聚合（aggregate）。具體來(lái)說(shuō)，只考慮預(yù)算辦公室代各支出部門(mén)向國(guó)會(huì)提交的申請(qǐng)數(shù)，不區(qū)分各支出部門(mén)向預(yù)算辦公室提交的申請(qǐng)數(shù)和預(yù)算辦公室向國(guó)會(huì)提交的申請(qǐng)數(shù)之間的差異，也不考慮各支出部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)向部門(mén)提出的預(yù)算申請(qǐng)。類(lèi)似地，國(guó)會(huì)中不同預(yù)算參與者的決策模式也被聚合到一起，從而將國(guó)會(huì)視為一個(gè)具有單一決策模式的實(shí)體⑤O．A．Davis，M．A．H．Dempster ＆ A．Wildavsky．“A Theory of the Budgetary Process”，p．531．。

初始模型有6個(gè)，其中3個(gè)模型解釋支出部門(mén)通過(guò)預(yù)算機(jī)構(gòu)提出的預(yù)算申請(qǐng)，另外3個(gè)模型解釋國(guó)會(huì)決定給予的撥款。模型假定支出部門(mén)的決策規(guī)則是，其通過(guò)預(yù)算機(jī)構(gòu)提出的預(yù)算請(qǐng)求是相對(duì)去年請(qǐng)求或撥款的一定比例的變化數(shù)加上適當(dāng)?shù)碾S機(jī)變量；而國(guó)會(huì)的決策規(guī)則是，其決定的撥款等于支出部門(mén)預(yù)算請(qǐng)求的一個(gè)相對(duì)固定比例加上一些隨機(jī)變量。戴維斯等人運(yùn)用美國(guó)聯(lián)邦政府中56個(gè)非國(guó)防機(jī)構(gòu)1947至1963年的時(shí)間序列數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了上述模型，數(shù)據(jù)檢驗(yàn)的結(jié)果支持了模型假定。但是，戴維斯等人也不諱言這些模型的解釋力是“朝向過(guò)去”的，即模型不具有預(yù)測(cè)性。這主要是由于預(yù)算過(guò)程僅僅只是在短期內(nèi)保持暫時(shí)的穩(wěn)定，而基于事后觀察所得對(duì)漸進(jìn)預(yù)算出現(xiàn)變化點(diǎn)原因的簡(jiǎn)單分類(lèi)，顯然還不足以提供用以估測(cè)預(yù)算決策模式是否以及將如何發(fā)生變化的基礎(chǔ)⑥O．A．Davis，M．A．H．Dempster ＆ A．Wildavsky．“A Theory of the Budgetary Process”，p．542．。

幾年以后，戴維斯等人對(duì)初始模型進(jìn)行了改進(jìn)，以期實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)預(yù)算理論作為一種預(yù)測(cè)性理論的目標(biāo)。借鑒皮考克和魏斯曼的研究，戴維斯等人也意識(shí)到，雖然預(yù)算過(guò)程基本上是漸進(jìn)性的，但它也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的需求做出反應(yīng)，在壓力積淀到一定程度之后，就會(huì)發(fā)生突然的變化①O．A．Davis，M．A．H．Dempster ＆ A．Wildavsky．“Towards a Predictive Theory of Government Expenditure：US Domestic Appropriations”，British Journal of Political Science 1974，4（4），p．421．。而模型具有預(yù)測(cè)性的關(guān)鍵之一就在于判定何種因素將導(dǎo)致隨機(jī)轉(zhuǎn)折點(diǎn)的發(fā)生。戴維斯等人從一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、行政以及政治方面的因素中提煉了“成年人口比例”、“失業(yè)率”、“以前財(cái)年預(yù)算赤字”、“選舉年”等18個(gè)解釋性變量，以作為漸進(jìn)預(yù)算擴(kuò)展模型可能的外生變量。通過(guò)對(duì)53個(gè)聯(lián)邦支出部門(mén)在1964年至1968年間的撥款數(shù)額進(jìn)行預(yù)測(cè)來(lái)檢驗(yàn)擴(kuò)展模型的解釋力。研究表明，擴(kuò)展模型已經(jīng)具有了較好的預(yù)測(cè)效果，這不僅是相較于初始模型而言，也包括了被比較的其他有關(guān)預(yù)測(cè)方法②O．A．Davis，M．A．H．Dempster ＆ A．Wildavsky．“Towards a Predictive Theory of Government Expenditure：US Domestic Appropriations”，pp．439～447．。

二、對(duì)漸進(jìn)預(yù)算理論的批判與爭(zhēng)議

20世紀(jì)60年代中后期至70年代，漸進(jìn)預(yù)算理論已開(kāi)始顯現(xiàn)出其在公共預(yù)算研究領(lǐng)域的重要影響力。一方面，有越來(lái)越多的研究運(yùn)用漸進(jìn)預(yù)算理論描述和解釋政府預(yù)算過(guò)程及其結(jié)果；另一方面，也有越來(lái)越多的批判性研究開(kāi)始指向漸進(jìn)預(yù)算理論。

繼瓦爾達(dá)夫斯基等人對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府（非國(guó)防機(jī)構(gòu)）的相關(guān)研究，漸進(jìn)預(yù)算理論很快應(yīng)用于對(duì)美國(guó)州與地方政府及美國(guó)國(guó)防部、其他國(guó)家或地區(qū)、國(guó)際組織的預(yù)算過(guò)程的描述和解釋中，并獲得了大量支持性的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。盡管如此，自70年代開(kāi)始，越來(lái)越多的研究向漸進(jìn)預(yù)算理論發(fā)起挑戰(zhàn)。在實(shí)證研究層面上，批評(píng)和質(zhì)疑主要來(lái)自以下幾個(gè)方面：

其一，漸進(jìn)主義過(guò)程和漸進(jìn)主義結(jié)果的混淆以及寬泛的漸進(jìn)變化衡量標(biāo)準(zhǔn)。貝利和歐康納指出，漸進(jìn)主義不僅是一種用來(lái)界定決策制定特征的方法，而且也是一種用來(lái)描述和解釋預(yù)算產(chǎn)出特點(diǎn)的方法。當(dāng)漸進(jìn)主義被用于描述和解釋預(yù)算決策過(guò)程時(shí)，“漸進(jìn)”一詞被定義為了“討價(jià)還價(jià)”（bargaining），隨之而來(lái)的潛在假設(shè)便是，討價(jià)還價(jià)的過(guò)程必然導(dǎo)致漸進(jìn)增長(zhǎng)的預(yù)算結(jié)果。借助高度寬泛的30%的變化標(biāo)準(zhǔn)，漸進(jìn)預(yù)算理論可以更容易地將更多預(yù)算結(jié)果貼上漸進(jìn)性的標(biāo)簽，并反過(guò)來(lái)支撐漸進(jìn)預(yù)算過(guò)程產(chǎn)生漸進(jìn)預(yù)算結(jié)果的假設(shè)。人們或許難以提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)證明預(yù)算過(guò)程中沒(méi)有討價(jià)還價(jià)、相互調(diào)適，但這并不代表可以回避對(duì)這樣兩個(gè)問(wèn)題的討論，首先是討價(jià)還價(jià)過(guò)程的產(chǎn)出范圍，其次是非漸進(jìn)性產(chǎn)出與產(chǎn)生這一結(jié)果的預(yù)算過(guò)程間的關(guān)系③Jonh J．Bailey ＆ Robert J．O’Connor．“Operationalizing Incrementalism：Measuring the Muddles”，Public Administration Review 1975，35（1），p．61，65．。

其二，漸進(jìn)預(yù)算理論聚合分析層級(jí)的選擇問(wèn)題。勒婁普指出，漸進(jìn)主義主要建立在一系列分析性選擇基礎(chǔ)上，而這些分析性選擇會(huì)影響漸進(jìn)主義本身的有效性和適用性④Lance T．LeLoup．“The Myth of Incrementalism Analytical Choices in Budgetary Theory”，Polity1978，10（4），p．496．。其中尤以所謂的聚合分析層級(jí)選擇問(wèn)題最為人所詬病。漸進(jìn)預(yù)算理論選擇在支出部門(mén)這個(gè)層次上進(jìn)行聚合分析，這使得不同類(lèi)型預(yù)算資金及其決策模式間的差異被忽略或掩蓋。瓦納特通過(guò)對(duì)1968至1972財(cái)年美國(guó)勞工部預(yù)算的分析就發(fā)現(xiàn)，支出部門(mén)撥款請(qǐng)求分為基數(shù)、強(qiáng)制性需求（mandatory needs）⑤瓦納特所謂的“強(qiáng)制性需求”是指為了使機(jī)構(gòu)維持如上年一樣運(yùn)轉(zhuǎn)水平而必需的所有新增成本。與其產(chǎn)生有關(guān)的因素，比如通貨膨脹、服務(wù)對(duì)象人數(shù)的增加、工資上調(diào)等。這些外部因素中的絕大部分都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，而經(jīng)濟(jì)狀況通常又不會(huì)在短期內(nèi)出現(xiàn)劇變。因此，強(qiáng)制性需求支出的變化也就不會(huì)顯示出激進(jìn)特征了。參見(jiàn)John Wanat．“The Bases of Budgetary Incrementalism”，American Political Science Review1974，68（3），pp．1225～1228．、項(xiàng)目性請(qǐng)求（programmatic desires）三個(gè)部分，其中只有強(qiáng)制性需求以及國(guó)會(huì)對(duì)其增長(zhǎng)的默許可以對(duì)應(yīng)描述性的漸進(jìn)預(yù)算過(guò)程。吉斯特也捕捉到預(yù)算中一些具有相對(duì)不可控制性的預(yù)算類(lèi)別的存在，例如強(qiáng)制性應(yīng)享權(quán)益支出、永久性撥款以及后門(mén)支出（backdoor spending）。通過(guò)對(duì)1965至1977財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算的分析，吉斯特尖銳地指出年度預(yù)算的漸進(jìn)性已經(jīng)在很大程度上（甚至也可以說(shuō)“完全”）被不可控支出的不成比例增長(zhǎng)吸收了。因此，預(yù)算基數(shù)不僅要面臨重新審查，而且常常成為削減的對(duì)象，尤其是在經(jīng)濟(jì)緊縮期間①John R．Gist．“‘Increment’and‘Base’in the Congressional Appropriations Process”，American Journal of Political Science 1977，21（2），p．342．。這一觀點(diǎn)顯然直指漸進(jìn)主義有關(guān)“預(yù)算基數(shù)免于審查”的基本判斷。

在支出部門(mén)這個(gè)層次上進(jìn)行聚合分析的另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自對(duì)項(xiàng)目間競(jìng)爭(zhēng)的忽略?？蔡卦谄潢P(guān)于國(guó)會(huì)與國(guó)防預(yù)算撥款的研究中發(fā)現(xiàn)，國(guó)防預(yù)算項(xiàng)目間的調(diào)整并不一定會(huì)在總預(yù)算中體現(xiàn)出來(lái)②Arnold Kanter．“Congress and the Defense Budget：1960－1970”，American Political Science Review1972，66（1），p．129．。這也就意味著，相互競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目間所出現(xiàn)的增增減減可能會(huì)在總額不變的情況下互相抵消。納齊茲和巴普的預(yù)算“競(jìng)爭(zhēng)”理論也認(rèn)為，建立在“機(jī)構(gòu)”這一分析單位上的漸進(jìn)預(yù)算模型所認(rèn)定的漸進(jìn)“穩(wěn)定性”只是對(duì)政府行政結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性的反映，它掩蓋了不穩(wěn)定的、基于項(xiàng)目的預(yù)算資源分配過(guò)程，后者充滿(mǎn)了交易與激烈競(jìng)爭(zhēng)，反映了在目標(biāo)與優(yōu)先順序上的真正沖突③不過(guò)，納齊茲和巴普的研究目標(biāo)并在于對(duì)漸進(jìn)預(yù)算模型的補(bǔ)充和完善，他們的結(jié)論是，研究作為政策過(guò)程的政府預(yù)算應(yīng)該以項(xiàng)目而非機(jī)構(gòu)作為分析單位。參見(jiàn)Peter B．Natchez ＆Irvin C．Bupp．“Policy and Priority in the Budgetary Process”，American Political Science Review1973，67（3），p．953，963．。

其三，漸進(jìn)預(yù)算理論在統(tǒng)計(jì)分析方法上也存在一些問(wèn)題。瓦納特通過(guò)對(duì)戴維斯—丹普斯特—瓦爾達(dá)夫斯基模型及數(shù)據(jù)的再分析指出，盡管最大化相關(guān)準(zhǔn)則足以區(qū)分戴維斯等人提出的模型，但這并不表明可以接受他們整組模型，因?yàn)槠湎嚓P(guān)幅值與預(yù)算約束條件下隨機(jī)數(shù)據(jù)產(chǎn)生的相關(guān)幅值一樣。換言之，或許漸進(jìn)預(yù)算模型能描述預(yù)算決策現(xiàn)象，但僅憑較高的相關(guān)系數(shù)其說(shuō)服力仍不夠充分。另外，借助敏感度分析（sensitivity analysis）方法可以發(fā)現(xiàn)，在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上并不能保證可以推斷出預(yù)算漸進(jìn)主義的“博弈”解釋④John Wanat．“The Bases of Budgetary Incrementalism”，p．1224，1227．。吉斯特也指出，戴維斯等人得出高度相關(guān)性結(jié)論，主要是因?yàn)楹雎粤藢?duì)數(shù)據(jù)中長(zhǎng)期趨勢(shì)的控制。通過(guò)控制共線(xiàn)性，吉斯特發(fā)現(xiàn)在預(yù)算請(qǐng)求和預(yù)算撥款中，至少有50%的變化可以單獨(dú)用長(zhǎng)期性趨勢(shì)來(lái)解釋⑤John R．Gist．“Mandatory Expenditures and the Defense Sector：Theory of Budgetary Incrementalism”，Sage Professional Papers in American Politics，Beverly Hills and London：Sage Publications 1974，Vol．2，series 04－020，p31．。

進(jìn)入80年代，美國(guó)嚴(yán)峻的赤字形勢(shì)與白宮“新主”里根的政策偏好使得有關(guān)漸進(jìn)預(yù)算理論的討論也開(kāi)始關(guān)注預(yù)算緊縮或削減問(wèn)題。在此之前，“漸進(jìn)主義”亦是預(yù)算的“漸增”，而這與漸進(jìn)主義產(chǎn)生的時(shí)代背景——一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府規(guī)模不斷擴(kuò)大的時(shí)代——不無(wú)關(guān)系，它鼓勵(lì)了一種視增長(zhǎng)為理所當(dāng)然的預(yù)算行為模式以及資源可獲得的假設(shè)⑥參見(jiàn) Allen Schick．“Incremental Budgeting in a Decremental Age”，in Albert C．Hyde（eds．）．Government Budgeting：Theory，Process，Politics．Califonia：Brooks／Cole Publishing1992，p．411．該文首次發(fā)表于Policy Sciences 1983年第16卷第1期（pp．1～25）。這種問(wèn)題并非美國(guó)僅有，?？嗽谶@里引用了懷特（Wright，1980）為一本英國(guó)政府支出論文集做序時(shí)的觀點(diǎn)，懷特指出“在超過(guò)一代人的時(shí)期里”，增長(zhǎng)的假設(shè)已經(jīng)被編入地方政府及中央政府的結(jié)構(gòu)和過(guò)程中 …… 供給的一致性已經(jīng)變成了組織原則，盛行的是一致性而非競(jìng)爭(zhēng)性。這種一致性的建立受益于討價(jià)還價(jià)的增長(zhǎng)部分，而這種增長(zhǎng)范圍又是由年度增長(zhǎng)預(yù)期所提供的。隨著時(shí)間的推移，它被假想為資源是可獲得的。參見(jiàn) Maurice Wright．Public Spending Decisions：Growth and Restraint in the 1970s，p．3．。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的惡化顯然再無(wú)力支撐起這樣的行為模式與假設(shè)，那么對(duì)漸進(jìn)預(yù)算理論而言，這意味著什么，遭撇棄或者作出調(diào)整以適應(yīng)新的狀況？于后種選擇而言，漸進(jìn)主義可在方向上作出調(diào)整成為“漸減主義（decrementalism）”。但?？撕拓惗鞫颊J(rèn)為漸減預(yù)算不可能在漸進(jìn)主義邏輯下對(duì)預(yù)算削減過(guò)程作出解釋?zhuān)驗(yàn)闈u減預(yù)算是資源的再分配（redistributive）而非分配（distributive），其穩(wěn)定性較弱，也將會(huì)產(chǎn)生更多的沖突⑦貝恩甚至還引鑒認(rèn)知心理學(xué)的研究結(jié)論對(duì)漸減預(yù)算決策的這些特點(diǎn)作出解釋。他指出人們?cè)谑找媲榫持袃A向于“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”決策，因而更易達(dá)成妥協(xié)；而在損失情境中則更傾向于“風(fēng)險(xiǎn)尋求”決策，因而更易產(chǎn)生沖突——這在預(yù)算決策過(guò)程中同樣適用。參見(jiàn) Robert D．Behn．“Cutback Budgeting”，Journal of Policy Analysis and Management 1985，4（2），p．167．。貝恩相信，預(yù)算削減不可能在分權(quán)化的、自下而上的漸進(jìn)預(yù)算過(guò)程中實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)在?？说难芯恐械玫搅擞∽C，他發(fā)現(xiàn)包括美國(guó)在內(nèi)很多OECD國(guó)家在面臨財(cái)政壓力而緊縮預(yù)算時(shí)都會(huì)偏重或轉(zhuǎn)向自上而下的決策過(guò)程，這一決策過(guò)程被?？朔Q(chēng)為宏觀預(yù)算，它將逐步取代自下而上、專(zhuān)注部分而非整體的漸進(jìn)預(yù)算或者微觀預(yù)算⑧參見(jiàn) A．Schick．“Macro－Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Democracies”，Public Administration Review 1986，46（2），pp．12～34；“Macro－Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Democracies”，Public Administration Review1988，48（1），pp．523～533．。

爭(zhēng)議或許反映了漸進(jìn)預(yù)算理論在此研究領(lǐng)域中的重要性與被關(guān)注程度，但它們于推動(dòng)公共預(yù)算研究本身而言意義何在，則需另議。塔克認(rèn)為，對(duì)漸進(jìn)主義本真定義的非建設(shè)性探討只會(huì)有礙于公共預(yù)算領(lǐng)域知識(shí)的增長(zhǎng)。漸進(jìn)主義亦如標(biāo)簽被貼在了眾多觀點(diǎn)與實(shí)證模型上，許多有關(guān)漸進(jìn)主義的討論其實(shí)并不是建立在同一概念或相同方法論基礎(chǔ)上的。有鑒于此，塔克認(rèn)為對(duì)任何預(yù)算模型作出基本確認(rèn)或否認(rèn)還為時(shí)過(guò)早，漸進(jìn)預(yù)算理論及其支持性研究與批判性研究都各有其長(zhǎng)，不必為了承認(rèn)批判性研究的價(jià)值而斷然否定了漸進(jìn)預(yù)算支持者的研究①Harvey J．Tucker．“Incremental Budgeting：Myth or Mode”，The Western Political Quarterly1983，35（3），pp．331～335．。

亦如塔克所言，批判性研究并未能實(shí)現(xiàn)否證漸進(jìn)預(yù)算理論的成就。直到80年代后期，也仍然沒(méi)有理論可以取代漸進(jìn)預(yù)算理論來(lái)主導(dǎo)公共預(yù)算研究領(lǐng)域，但漸進(jìn)預(yù)算理論的發(fā)展已盡顯疲態(tài)。對(duì)此，魯賓給出了一個(gè)尖銳而決絕的結(jié)論。她于1989年發(fā)表了《阿倫·瓦爾達(dá)夫斯基與漸進(jìn)主義的消亡》一文②Irene S．Rubin．“Aaron Wildavsky And The Demise Of Incrementalism”，Public Administration Review1989，49（1），pp．78～81．，雖是一篇書(shū)評(píng)，但亦如該文題目，魯賓給漸進(jìn)預(yù)算理論下了一個(gè)最為沉重的結(jié)論?；蛟S，這一結(jié)論可以視作魯賓對(duì)公共預(yù)算研究領(lǐng)域能有新發(fā)展的一種期待，因?yàn)榫驮谠撐陌l(fā)表前一年，魯賓在為其主編的《預(yù)算歷史的新方向》一書(shū)所作的序言中也提到過(guò)此結(jié)論。魯賓指出，作為一種理論，漸進(jìn)主義既過(guò)于寬泛又過(guò)于狹隘，且難以證明或證偽。漸進(jìn)預(yù)算理論的寬泛由其關(guān)于人類(lèi)諸如認(rèn)知局限、注意力短暫（short attention spans）等特點(diǎn)所致，此外漸進(jìn)預(yù)算理論還將預(yù)算過(guò)程中的行動(dòng)者刻畫(huà)成不喜沖突、竭力避免沖突的人；這些特點(diǎn)不變，則人為之預(yù)算過(guò)程亦不會(huì)變，進(jìn)而預(yù)算結(jié)果易測(cè)且通常變化較小。漸進(jìn)預(yù)算理論在其描述性層面上存在的這些問(wèn)題決定了其需要不斷延展理論以囊括那些新的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)，從而完成其在分析性層面上的理論抱負(fù)。另一方面，漸進(jìn)預(yù)算理論也是狹隘的。它對(duì)于“授權(quán)”、“財(cái)政收入”、“應(yīng)享權(quán)益支出”、“官僚各層級(jí)預(yù)算間的差異”、“外部預(yù)算環(huán)境”、“部門(mén)首長(zhǎng)的角色”、“持續(xù)性決議案”、“補(bǔ)充撥款”等這些于描述和解釋預(yù)算過(guò)程來(lái)說(shuō)不可忽略者，漸進(jìn)預(yù)算理論都沒(méi)有給予足夠的重視甚或未被涉及③Irene S．Rubin．New Directions in Budget History．New York：State University of New York，1988，p．3～5．。

魯賓的結(jié)論并非全部源自其對(duì)漸進(jìn)預(yù)算理論的理解與批判，也包括對(duì)瓦爾達(dá)夫斯基有關(guān)漸進(jìn)預(yù)算理論態(tài)度轉(zhuǎn)變的觀察。事實(shí)上，1984年瓦爾達(dá)夫斯基在《預(yù)算過(guò)程的政治》最后一版中即曾些許黯然地將漸進(jìn)預(yù)算喻作忠實(shí)反映一段歷史的記錄④Aaron Wildavsky．The Politics of the Budgetary Process．Boston：Little Brown，1984，p．xxx．。這一年距離《預(yù)算過(guò)程中的政治》第一版出版正好20年。4年以后在《預(yù)算過(guò)程的新政治》一書(shū)中，瓦爾達(dá)夫斯基也指出，基于過(guò)去一致意見(jiàn)的預(yù)算收斂性曾是計(jì)算得以正常進(jìn)行的基礎(chǔ)所在，但現(xiàn)在它已遭破壞。而在該書(shū)第二版序言中瓦氏更是感言，共識(shí)意味著在預(yù)算基數(shù)問(wèn)題上存在一致意見(jiàn)，而當(dāng)共識(shí)消逝殆盡時(shí)，漸進(jìn)主義便也不復(fù)存在了⑤Aaron Wildavsky ＆ Naomi Caiden．The New Politics of the Budgetary Process．New York：Addison Wesley Longman，Inc．，2001，p．xxix，xxvi．。

三、對(duì)漸進(jìn)預(yù)算理論的修正與發(fā)展

值得慶幸的是，魯賓的斷言并未應(yīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代至今，漸進(jìn)預(yù)算理論仍未退出公共預(yù)算研究的舞臺(tái)。甚至在90年代中后期至21世紀(jì)第一個(gè)10年里，關(guān)于漸進(jìn)預(yù)算理論的研究再度引燃公共預(yù)算研究領(lǐng)域，無(wú)論相關(guān)研究之目標(biāo)是實(shí)證檢驗(yàn)，或是批判性發(fā)展，甚或純粹的批判。

在20世紀(jì)90年代初期，為數(shù)不多的幾項(xiàng)關(guān)于漸進(jìn)預(yù)算理論的研究依然沒(méi)有脫離批判與辯護(hù)的舊旋律，較具代表性的是貝里和懷特的研究。貝里對(duì)漸進(jìn)增長(zhǎng)決策早期涵義與漸進(jìn)主義特定預(yù)算涵義⑥前者包括“對(duì)非創(chuàng)新性替代方案的限制”、“限制替代方案數(shù)量”、“對(duì)替代方案的依序考察”、“對(duì)政策結(jié)果的有限評(píng)估”、“目標(biāo)對(duì)手段的依賴(lài)”、“簡(jiǎn)單決策規(guī)則”；后者包括“缺少對(duì)基數(shù)的關(guān)注”、“小幅的終極變化”、“扮演狹隘角色的參與者間的討價(jià)還價(jià)”、“缺少競(jìng)爭(zhēng)”、“關(guān)系的常態(tài)化”、“外部變量的影響不足”。進(jìn)行了梳理，通過(guò)對(duì)這些定義進(jìn)行了比較，貝里指出各涵義之間幾乎并沒(méi)有什么直接的邏輯關(guān)聯(lián)。據(jù)此，貝里認(rèn)為“漸進(jìn)主義”一詞包含了太多不同的內(nèi)容以至于降低了其對(duì)學(xué)術(shù)研究的效用。另一方面，有些內(nèi)涵諸如“關(guān)系的常態(tài)化”、“外部變量的影響不足”、“簡(jiǎn)單決策規(guī)則”等太籠統(tǒng)，也無(wú)法作為有關(guān)預(yù)算本質(zhì)的實(shí)證分析之基礎(chǔ)。但是，各種漸進(jìn)主義概念內(nèi)涵可能暗含了預(yù)算過(guò)程的一系列特征。因而，他建議不要再膠著于預(yù)算是否具有漸進(jìn)性這一問(wèn)題，甚或可將漸進(jìn)主義這個(gè)術(shù)語(yǔ)排除在新的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)之外，更關(guān)注于研究預(yù)算過(guò)程的具體特征①William D．Berry．“The Confusing Case of Budgetary Incrementalism：Too Many Meanings for a Single Concept”，The Journal of Politics 1990，52（1）．。而作為對(duì)漸進(jìn)預(yù)算理論的辯護(hù)以及對(duì)未來(lái)發(fā)展的構(gòu)想，懷特于1994年發(fā)表了《陽(yáng)光之下無(wú)新聞——為什么預(yù)算仍然是漸進(jìn)的？》，堪稱(chēng)反批判性研究的“檄文”。在這篇文章中，懷特總結(jié)了漸進(jìn)預(yù)算理論的適用條件：權(quán)力越分散，漸進(jìn)主義越有可能發(fā)生；平均可用增量相對(duì)于基數(shù)越小，漸進(jìn)主義結(jié)果越容易出現(xiàn)；預(yù)算周期越短，漸進(jìn)主義結(jié)果和漸進(jìn)主義過(guò)程越有可能發(fā)生；漸進(jìn)主義的程度與項(xiàng)目為同一筆資金競(jìng)爭(zhēng)的程度之間的關(guān)系類(lèi)似倒掛鐘形曲線(xiàn)。懷特還針對(duì)以往批判性研究中的某些主要論點(diǎn)，如應(yīng)享權(quán)益支出，予以了反擊。在懷特看來(lái)，應(yīng)享權(quán)益支出的增加恰使預(yù)算更具漸進(jìn)性。其基數(shù)是一項(xiàng)權(quán)利并受到保護(hù)，其份額被強(qiáng)制執(zhí)行，并且因此極大地簡(jiǎn)化了政治和實(shí)際的計(jì)算。只不過(guò)這類(lèi)支出主要受經(jīng)濟(jì)影響而使其可能看上去不似漸進(jìn)。懷特為漸進(jìn)預(yù)算理論辯護(hù)所提出的另一個(gè)重要觀點(diǎn)是，漸進(jìn)主義是預(yù)算內(nèi)部邏輯的產(chǎn)物，而預(yù)算拐點(diǎn)則由外部政策過(guò)程導(dǎo)致。換言之，只有當(dāng)外部世界對(duì)預(yù)算施以干預(yù)時(shí)預(yù)算才不會(huì)呈現(xiàn)出漸進(jìn)特點(diǎn)。即使預(yù)算過(guò)程成為“變革”的舞臺(tái)，引起變化的因素仍外在于預(yù)算過(guò)程②Joseph White．“（Almost）Nothing New Under the Sun Why the Work of Budgeting Remains Incremental”，Public Budgeting ＆Finance 1994，14（1），p．121，119，131．。但是，此論點(diǎn)建立在預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程的二分，以及犧牲漸進(jìn)主義在解釋決策過(guò)程中的作用、降低預(yù)算過(guò)程本身影響力的基礎(chǔ)之上，這恐怕是瓦爾達(dá)夫斯基及其恩師同時(shí)也是漸進(jìn)主義創(chuàng)始者的林德布羅姆所不愿見(jiàn)到的結(jié)果。

懷特在非漸進(jìn)性問(wèn)題上所表現(xiàn)出的防衛(wèi)心態(tài)以及采取的辯護(hù)策略，與70年代末瓦爾達(dá)夫斯基等人面對(duì)預(yù)算漸增之“邊際”困擾時(shí)的心態(tài)和策略并無(wú)二致③如何界定漸進(jìn)變化規(guī)模問(wèn)題一直困擾著漸進(jìn)預(yù)算理論此前所堅(jiān)稱(chēng)的“邊際”標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橛醒芯堪l(fā)現(xiàn)許多支出的變化很“大”而非“小”（Bailey and O’Conor，1975）。為了擺脫這種的困擾，1979年瓦爾達(dá)夫斯基等人對(duì)“漸進(jìn)”做了重新界定，即撥款的規(guī)律性年度變化。如果要想知道是否真的使用了漸進(jìn)方法，很重要的一點(diǎn)就是，對(duì)過(guò)去實(shí)踐的漸增或減的規(guī)律性。但這顯然并不是一個(gè)太令人信服的標(biāo)準(zhǔn)，而且其所帶來(lái)的困擾可能并不亞于“邊際”這一判定標(biāo)準(zhǔn)。為此，瓦爾達(dá)夫斯基不得不加上對(duì)預(yù)算過(guò)程漸進(jìn)性的界定，即在一年的時(shí)間里預(yù)算參與者間關(guān)系的常態(tài)化。參見(jiàn)M．A．H．Dempster ＆Aaron Wildavsky．“On Change：Or，There is No Magic Size for an Increment”，Political Studies 1979，27（3），p．371，375．，都是長(zhǎng)久以來(lái)漸進(jìn)預(yù)算理論略顯狹隘的研究路徑的一個(gè)縮影。顯然，預(yù)算結(jié)果存在更為寬泛的變化范圍，比漸進(jìn)主義所描述的范圍要寬廣得多。早在1980年，佩吉特通過(guò)對(duì)艾森豪威爾、肯尼迪和約翰遜政府時(shí)期聯(lián)邦政府項(xiàng)目預(yù)算變化數(shù)據(jù)的分布檢驗(yàn)就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于大多數(shù)項(xiàng)目分配決策而言，在大多數(shù)時(shí)候其變化確為邊際性的，但偶爾也會(huì)發(fā)生重大變化甚至突變④John F．Padgett．“Bounded Rationality in Budgetary Research”，The American Political Science Review1980，74（2），p．370．。這一結(jié)論在90年代中期間斷均衡理論研究中再次得到了驗(yàn)證。這暗示著新的理論使命，即建構(gòu)一個(gè)可能同時(shí)對(duì)預(yù)算過(guò)程穩(wěn)定的漸進(jìn)性與偶爾的重大變遷加以描述和解釋的理論框架。間斷均衡理論在這一方面作出了重要貢獻(xiàn)。

間斷均衡理論源自古生物學(xué)領(lǐng)域，最早是為了批判性發(fā)展達(dá)爾文“漸變論”進(jìn)化學(xué)說(shuō)而被提出的。在90年代初期，鮑勃加特納和瓊斯借用了“間斷式均衡”概念，并將其引入到公共政策與預(yù)算研究中，用以描述與解釋兼具漸進(jìn)性和非漸進(jìn)性特征的政策過(guò)程。鮑勃加特納和瓊斯相信，“間斷式均衡”才是對(duì)政策過(guò)程全景真實(shí)而簡(jiǎn)單的寫(xiě)照：穩(wěn)定狀態(tài)與重大的變遷都是政策過(guò)程的要素，通常該過(guò)程是由一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義的邏輯所驅(qū)動(dòng)的，但偶爾也會(huì)出現(xiàn)不同于過(guò)去的重大變遷⑤James L．True，Bryan D．Jones ＆ Frank R．Baumgartner．“Punctuated－Equilibrium Theory：Explaining Stability and Change in Public Policymaking”，In P．A．Sabatier（eds．）．Theories of the Policy Process．Boulder，C．O．：Westview Press，2007，p．155．。到90年代中期，瓊斯等人通過(guò)考察二戰(zhàn)以后至90年代中期美國(guó)的聯(lián)邦政府預(yù)算，為間斷均衡理論尋找到了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支持。他們的研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算變化是呈尖峰厚尾分布而非正態(tài)分布的。這表明，在預(yù)算時(shí)間序列里確實(shí)存在著大量極微小的變化以及較少的中等程度變化，但顯著的大規(guī)模變化卻不像漸進(jìn)預(yù)算理論描述的那樣“少”。這在此后對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府與地方政府、其他國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)實(shí)證研究中也得到了印證。從整個(gè)政府到支出部門(mén)、從預(yù)算項(xiàng)目到支出功能類(lèi)別，都可以觀察到穩(wěn)定的漸變與劇變同時(shí)存在的現(xiàn)象。

不過(guò)，瓦爾達(dá)夫斯基早在80年代末就因觀察到美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算過(guò)程一致意見(jiàn)的瓦解而作出漸進(jìn)預(yù)算時(shí)代難以為繼的暗示，間斷均衡理論關(guān)于預(yù)算變遷存在非漸進(jìn)性的證據(jù)需要與這一暗示劃清界限。1997年瓊斯等人在《漸進(jìn)主義是源自政治一致還是制度僵局》一文中，通過(guò)對(duì)1947至1995財(cái)政年度美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的分析發(fā)現(xiàn)，與流行的神話(huà)相反，二戰(zhàn)后直至60年代初期，聯(lián)邦預(yù)算在支出優(yōu)先順序方面存在顯著的劇變，而并非一派漸進(jìn)主義政治的沉悶壓抑。與此同時(shí)，自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，預(yù)算波動(dòng)已基本趨于穩(wěn)定或者說(shuō)趨于漸進(jìn)性。這意味著需要重新審視瓦爾達(dá)夫斯基關(guān)于漸進(jìn)預(yù)算與一致意見(jiàn)、預(yù)算變化與意見(jiàn)分歧間聯(lián)系的論點(diǎn)。至少“后漸進(jìn)預(yù)算時(shí)代”的漸進(jìn)性需要這樣兩種可能解釋?zhuān)浩湟唬我庖?jiàn)分歧有可能導(dǎo)致典型的制度僵局，以致無(wú)法達(dá)成一致的政策，并進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算少有變化；其二，政治上的意見(jiàn)分歧可能獨(dú)立于預(yù)算過(guò)程而發(fā)生，或僅與預(yù)算決策中并不重要的問(wèn)題有所關(guān)聯(lián)①Bryan D．Jones，James L．True＆Frank R．Baumgartner．“Does Incrementalism Stem from Political Consensus or from Institutional Gridlock？”American Journal of Political Science 1997，41（4），p．1321，1336．。

間斷均衡理論由于確認(rèn)了非漸進(jìn)性變化在預(yù)算過(guò)程中的存在及其意義，從而比漸進(jìn)預(yù)算理論站得更高，而以注意力為驅(qū)動(dòng)、議程設(shè)置為基礎(chǔ)的理論建構(gòu)又使之將對(duì)公共預(yù)算的考察與認(rèn)知模式、政策過(guò)程研究更緊密地聯(lián)系在一起。間斷均衡理論無(wú)疑為公共預(yù)算研究注入了新鮮血液。然而，現(xiàn)在就斷言該理論能比漸進(jìn)預(yù)算理論走得更遠(yuǎn)還為時(shí)過(guò)早。不過(guò)，必須承認(rèn)的是，20世紀(jì)末至21世紀(jì)第一個(gè)10年里漸進(jìn)預(yù)算理論再次被關(guān)注在一定程度上確是由于間斷均衡理論在公共預(yù)算研究中的興起。

進(jìn)入21世紀(jì)，漸進(jìn)預(yù)算理論依然不乏堅(jiān)定的“搖旗吶喊者”。2001年，斯維因和哈特利的《漸進(jìn)主義：歷久而仍有效嗎？》一文為漸進(jìn)預(yù)算理論支持者提供了一個(gè)新千年“開(kāi)場(chǎng)白”。他們認(rèn)為漸進(jìn)預(yù)算理論的批判性研究只能說(shuō)明漸進(jìn)預(yù)算理論存在不足之處，而不能表明其已經(jīng)被推翻或被取代。并且他們相信漸進(jìn)預(yù)算理論仍能為未來(lái)公共預(yù)算研究的發(fā)展提供統(tǒng)一的視角、通用詞匯和一系列的研究問(wèn)題，最起碼漸進(jìn)預(yù)算理論已經(jīng)為未來(lái)的研究（尤其是那些以解釋和預(yù)測(cè)預(yù)算為研究目標(biāo)者）識(shí)別確認(rèn)了諸如增量、政治策略、個(gè)人或集團(tuán)的偏好等一些重要變量②John W．Swain ＆ C．Jeff Hartley，Jr．“Incrementalism：Old But Good？”，in John R．Bartle（eds．）．Evolving Theories of Public Budgeting．Greenwich：JAI Press Inc．，2001，pp．23～25．。當(dāng)然，更鼓舞漸進(jìn)預(yù)算理論支持者的是21世紀(jì)以來(lái)漸進(jìn)預(yù)算理論仍能獲得支持性的實(shí)證研究結(jié)論。例如，古德通過(guò)對(duì)加拿大聯(lián)邦預(yù)算過(guò)程的研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是預(yù)算參與者間的關(guān)系還是他們?cè)陬A(yù)算過(guò)程中的計(jì)算都體現(xiàn)了漸進(jìn)主義的特點(diǎn)，描述預(yù)算過(guò)程的核心詞匯仍是基數(shù)、增量、公平份額與均等犧牲。僅在1995年財(cái)政危機(jī)以及2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時(shí)，預(yù)算才未在基數(shù)上漸進(jìn)。但是導(dǎo)致這兩個(gè)拐點(diǎn)出現(xiàn)的因素顯然是外源性的。古德認(rèn)為漸進(jìn)預(yù)算理論仍然適用于解釋預(yù)算過(guò)程及其中參與者的預(yù)算行為。且從預(yù)算實(shí)踐層面，漸進(jìn)預(yù)算依然發(fā)揮著簡(jiǎn)化計(jì)算以及減少?zèng)_突的重要作用③David A．Good．“Still Budgeting by Muddling Through：Why Disjointed Incrementalism Lasts”，Policy and Society 2011，30（1），pp．45～50．。

不過(guò)，獲得更多關(guān)于漸進(jìn)預(yù)算理論的絕對(duì)支持性經(jīng)驗(yàn)證據(jù)可能是一種不太現(xiàn)實(shí)的想法。建立在對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)以及統(tǒng)計(jì)方法完善基礎(chǔ)上、在一定條件或范圍內(nèi)確認(rèn)漸進(jìn)預(yù)算的存在，則可能更容易實(shí)現(xiàn)，也更有可能為漸進(jìn)預(yù)算理論的新發(fā)展找到突破口。例如，安德森和哈波雷德運(yùn)用1955年至2002年美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算的一個(gè)新數(shù)據(jù)庫(kù)，從撥款法案層面，或者說(shuō)總額層面，以及諸如子賬戶(hù)、機(jī)構(gòu)等分解層面（disaggregated level）上分別檢驗(yàn)了漸進(jìn)主義假設(shè)。研究發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)預(yù)算是相對(duì)穩(wěn)定的，這一結(jié)果可能受益于時(shí)有出現(xiàn)的分立政府，因?yàn)榉至⒄畷?huì)導(dǎo)致僵局。但是，與國(guó)會(huì)決策有關(guān)的子賬戶(hù)與撥款法案層面上還是存在明顯波動(dòng)，并不怎么符合漸進(jìn)主義特征。這種波動(dòng)，至少一部分源自黨派控制上的變化。上述兩方面的結(jié)果反映了在政府政策的穩(wěn)定性與回應(yīng)性（尤其是選任官員對(duì)選民陣營(yíng)利益的回應(yīng)）間的妥協(xié)與權(quán)衡④Sarah Anderson ＆Laurel Harbridge．“Incrementalism in Appropriations：Small Aggregation，Big Changes”，Public Administration Review2010，70（3），pp．468，472．。再如，阿萊格里和佩尼亞斯在戴維斯等人1974年研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合多種統(tǒng)計(jì)工具，提出一個(gè)整合了漸進(jìn)主義與外部因素分析法的新分析矩陣。矩陣劃分依據(jù)“外生變量的作用”以及“是否在預(yù)算內(nèi)測(cè)量漸進(jìn)主義”。通過(guò)對(duì)1985年至2009年西班牙預(yù)算的實(shí)證分析結(jié)果表明，漸進(jìn)主義解釋了年度預(yù)算數(shù)據(jù)在相對(duì)狹窄區(qū)間內(nèi)的演變，但諸如執(zhí)政黨意識(shí)形態(tài)、通貨膨脹、人口增長(zhǎng)等外部變量能更好地解釋預(yù)算總額變化的動(dòng)態(tài)性，而對(duì)預(yù)算內(nèi)偏離上述區(qū)間的現(xiàn)象則可借預(yù)算外投資、選舉、之前預(yù)算的偏離、各支出相對(duì)規(guī)模等變量部分地加以解釋①JoséCaama?o－Alegre ＆ Santiago Lago－Penas．“Combining Incrementalism and Exogenous Factors in Analyzing National Budgeting：An Application to Spain”，Public Finance Review2011，39（5），pp．734～736．。

近10年來(lái)還有一些研究雖然其結(jié)論為預(yù)算的漸進(jìn)主義提供了支持性經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，但卻顯然無(wú)法劃入漸進(jìn)預(yù)算理論的陣營(yíng)。它們將預(yù)算的漸進(jìn)主義視作對(duì)未來(lái)資金供給的承諾（或者說(shuō)一個(gè)長(zhǎng)期的多階段預(yù)算），是預(yù)算參與者面對(duì)復(fù)雜、廣泛以及充滿(mǎn)沖突的決策而進(jìn)行理性選擇的結(jié)果。托哈米等人將其稱(chēng)作預(yù)算過(guò)程的新理論。該理論將美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的漸進(jìn)主義解釋為立法機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)利益集團(tuán)政治以及經(jīng)濟(jì)狀況的政治性策略結(jié)果②Soumaya M．Tohamy，Hashem Dezhbakhsh ＆Peter H．Aranson．“A New Theory of The Budgetary Process”，Economicsa nd Politics 2006，18（1），pp．47～68．。再如，莫克斯對(duì)法國(guó)政府部門(mén)的實(shí)證研究也支持了預(yù)算“漸進(jìn)主義”的存在，而其所依據(jù)的理論模型包括：其一，程序理性簡(jiǎn)化模型，用以捕捉?jīng)Q策過(guò)程的復(fù)雜性；其二，在魯賓斯坦—斯塔爾輪流出價(jià)討價(jià)還價(jià)博弈（Rubinstein－Stahl alternating－offers bargaining game）模型基礎(chǔ)上提出的政治討價(jià)還價(jià)模型，用以測(cè)量政治文化和多元政體影響；其三是中位數(shù)選民模型③Beno?t Le Maux．“Complexity，Political Conflict and Budgetary Incrementalism：The Case of The French Departements”，paper presented at the annual meeting of the European Public Choice Society in 2005．。顯然，無(wú)法將這類(lèi)研究與漸進(jìn)預(yù)算理論稱(chēng)作“殊途同歸”，從某種意義上而言，這類(lèi)研究比傳統(tǒng)批判性研究隱藏更大的“殺機(jī)”，因?yàn)槠渲敝笣u進(jìn)預(yù)算理論的基本假設(shè)。

四、結(jié) 語(yǔ)

雖然漸進(jìn)預(yù)算理論存在一些問(wèn)題，但其在揭示預(yù)算過(guò)程的政治性本質(zhì)以及將有限理性范式引入對(duì)預(yù)算決策過(guò)程的分析這兩個(gè)方面，其重要意義絲毫不減當(dāng)年。預(yù)算是政府的生命源泉，是為支撐公共政策得以正常運(yùn)行輸送基本生命要素的媒介，是政治過(guò)程的中心④Aaron Wildavsky ＆ Naomi Caiden．The New Politics of the Budgetary Process．New York：Addison Wesley Longman，Inc．，2001，p．xxvii．。政治性將是公共預(yù)算研究中不能或缺的永恒基調(diào)。同時(shí)，作為該理論的基石——有限理性范式依然在描述和理解預(yù)算決策過(guò)程中發(fā)揮著不可取代的作用，它時(shí)刻提醒著研究者關(guān)注預(yù)算環(huán)境的復(fù)雜性、信息的不完全性和不對(duì)稱(chēng)性以及認(rèn)知的局限性，最大限度地還原預(yù)算決策過(guò)程中政治智慧的真諦。因此，未來(lái)在公共預(yù)算過(guò)程中繼續(xù)尋找規(guī)律性或挖掘特殊性時(shí)，不必放棄瓦爾達(dá)夫斯基最初對(duì)預(yù)算過(guò)程高度情境化、政治性的判斷以及關(guān)于有限理性的基本假設(shè)。雖然漸進(jìn)預(yù)算理論存在一些問(wèn)題，但是直到今天都未能有理論真正代替漸進(jìn)預(yù)算理論。當(dāng)然，對(duì)漸進(jìn)預(yù)算理論的支持也絕不意味著要固守其狹隘的研究路徑。亦如懷特所言，如果任何一個(gè)理論都有其所能涵蓋和不能涵蓋的情況，那么漸進(jìn)預(yù)算理論自不例外⑤Joseph White．“（Almost）Nothing New Under the Sun Why the Work of Budgeting Remains Incremental”，pp．114～115．。因此，漸進(jìn)預(yù)算理論能否真正從“僵而不死”的狀態(tài)中走出并獲得新的續(xù)航能力，在很大程度上取決于它能否回答好這樣幾個(gè)問(wèn)題，即“漸進(jìn)主義在什么時(shí)間、為什么以及對(duì)于什么才是適用的”。

漸進(jìn)預(yù)算理論及其相關(guān)研究成果是以瓦爾達(dá)夫斯基為代表的一批學(xué)者——毫無(wú)疑問(wèn)也應(yīng)該包括漸進(jìn)預(yù)算理論的批判者們——為公共預(yù)算研究創(chuàng)造的一筆寶貴財(cái)富。漸進(jìn)預(yù)算理論產(chǎn)生于特定時(shí)代背景，因此我們沒(méi)有理由苛求它能解決公共預(yù)算領(lǐng)域現(xiàn)在和未來(lái)的所有問(wèn)題。事實(shí)上，當(dāng)一個(gè)理論無(wú)論在什么時(shí)候都適合任何情況時(shí)，它就不再是一種理論，而只能成為一種虛妄的迷思。