葛荃

[摘要]當代中國的社會轉(zhuǎn)型是社會整體的轉(zhuǎn)型，在這樣的過程中，制度的構(gòu)建與創(chuàng)新當然很必要。然而，過于強調(diào)制度的作用，不免會在理論上忽略了制度的承載者——人。本文提出，人是社會轉(zhuǎn)型的根本推力和制度的承載物，人的精神和理念是社會轉(zhuǎn)型期改善民生問題的實質(zhì)與核心。文章分析了政治主體與行政主體，以及行政文化研究在推動人的觀念更新中的重要意義。認為制度創(chuàng)新的可行性不只在于制度本身，還在于制度的承載物。人有精神、理念和情感，人是理念簇擁下的人。排除了這些要素談改善民生的制度創(chuàng)新，其可行性是難以想像的。

[關(guān)鍵詞]制度創(chuàng)新；理念更新；社會轉(zhuǎn)型；民生問題；行政文化

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1000-4769(2012)01-0056-06

中國社會的轉(zhuǎn)型，從長時段歷史考量，應(yīng)當起始于19世紀中葉，這個轉(zhuǎn)型歷經(jīng)了150余年，仍然在行進中。在這一過程中，制度的變遷至為明顯，茲毋庸贅言。20世紀80年代以來，全社會被發(fā)展經(jīng)濟的欲念驅(qū)動，依賴政策和制度領(lǐng)跑，確實有了長足的進步。理論界暨學(xué)術(shù)界遂將當代中國的進步與成功寄托在制度變革方面，實是情有可原。捫心而論，這一選擇不無道理。不過。轉(zhuǎn)換一個視角來看，制度變革論者雖然把握住了當代中國現(xiàn)代化進程的主要路徑，但還是忽略了些什么。

一、問題的提出：

“制度至上論”忽略了什么

針對當前國內(nèi)學(xué)界的一股思潮：認為解決中國改革和發(fā)展問題的關(guān)鍵在于制度。似乎只要在制度的更新、改制和構(gòu)建上下足了工夫，困擾社會進步與發(fā)展的難題就能迎刃而解。我們姑且將這種觀點稱之為“制度至上論”。關(guān)注制度的認識雖然有道理，但是，認識過于強化，難免會遮蔽制度內(nèi)里的關(guān)鍵之處：制定和實施制度、規(guī)制及政策的“人”，亦即作為社會政治主體的“人”。

我有一個基本判斷，認為中國近代以來社會動蕩、政治變革和制度的變遷及發(fā)展是顯而易見的事實，有目共睹。但是，作為社會政治主體的“人”的精神世界卻在一定程度上保持了“歷史的穩(wěn)定性”。如果從社會政治與文化精英的層面看其社會政治理念的進步性，當代之中國與近代之中國相比較，在諸多層面和角落或有不及。如若以當年新文化運動提出的口號為標的，當前顯然尚未達成。一百多年來，我們一直踟躕在“啟現(xiàn)代化之蒙”的行進途中。

我以為，近代以來中國社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展滯后，其緣由“不在于制，而在于政——不在于政，而在于人”。因之，本文針對當下學(xué)界的“制度至上思潮”擬予解讀，從另一個視角提出問題：“制度創(chuàng)新還是理念更新”?

首先厘清幾個概念。關(guān)于制度，道格拉斯·C·諾斯(Douglass C.North)曾這樣解釋：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關(guān)鍵。”有研究者站在社會學(xué)家的立場，認為制度包含兩方面的含義?！暗谝?，制度是社會公認的比較復(fù)雜而有系統(tǒng)的行為規(guī)則，是維系團體生活和人類關(guān)系的法則和社會行為模式，是在特定的社會活動領(lǐng)域中比較穩(wěn)定和正式的社會規(guī)范體系。第二，制度包括正式的、成文的、理性化的形式，還包括風(fēng)俗、習(xí)慣、道德、文化、價值觀等非正式的、不成文的、非系統(tǒng)的表現(xiàn)形式?！睆纳厦娴慕缍矗贫鹊膬?nèi)涵是比較寬泛的。其本質(zhì)規(guī)定性是游戲規(guī)則和行為規(guī)范，表現(xiàn)為一個復(fù)雜系統(tǒng)，包括理性的人為規(guī)定和約定俗成的慣常模式等多種構(gòu)成。

其次，關(guān)于制度創(chuàng)新的理論，學(xué)界一般認為是源自經(jīng)濟學(xué)。1971年美國經(jīng)濟學(xué)家蘭斯·E·戴維斯和道格拉斯·C·諾斯出版了《制度變革和美國經(jīng)濟增長》一書，他們繼承了約瑟夫·A·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的創(chuàng)新理論，認為制度創(chuàng)新“指的是能夠使制度創(chuàng)新者獲得追加或而外利益的對現(xiàn)存制度的變革”。不過，隨著研究的擴展，制度創(chuàng)新被研究者們廣泛地運用于多個研究領(lǐng)域，李景治就從政治發(fā)展的角度概括說：“制度創(chuàng)新就是社會政治、經(jīng)濟和文化等方面制度的變革過程，是支配人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范和慣例的進步，并改善個人、組織與其外部環(huán)境，其直接結(jié)果是激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，促使各種社會資源配置更加合理，經(jīng)濟效率和社會效率有更大提高。

在這些表述中，制度的創(chuàng)新被看作是改進環(huán)境、促使進步、獲取更多利益以推動社會政治發(fā)展的主要路徑。

再次，關(guān)于社會轉(zhuǎn)型，作為學(xué)界研究的熱點問題，觀點眾多。有人講得簡單，“中國社會轉(zhuǎn)型的實質(zhì)，就是從前市場經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟”。有人概括出幾層內(nèi)涵：從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，從封閉半封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型，從一元管控型社會向多元統(tǒng)合型社會轉(zhuǎn)變等等。有人則講得更細致，把社會轉(zhuǎn)型的趨向歸納為十個方面。這些認識見仁見智，其中將社會轉(zhuǎn)型理解為整體性和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換與發(fā)展的認識是有一定道理的。如劉祖云所言：“社會轉(zhuǎn)型，是指社會從傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會過渡的過程，是社會中的傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素此消彼長的進化過程，是社會的結(jié)構(gòu)性變革與整體性發(fā)展，其主體是結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型?！?/p>

基于以上敘述，本文提出這樣一個問題：民生問題的改善，是不是全部聚焦在制度創(chuàng)新方面?關(guān)于民生問題，當前正在成為學(xué)界、理論界和政治宣傳的熱點，論著挺多，概念的界定分歧不大。就字面而言，無非是“人民生計”，即人們的生活問題。我們引用馬克思的一句話大概就可以說明了：“我們首先應(yīng)當確定一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西”。那么，怎樣改善一般社會成員在實際生活中遇到的種種問題呢?我以為不能簡單地歸結(jié)為制度的創(chuàng)新。

在我看來，制度至上論者的思慮范圍囿于規(guī)則、規(guī)定、制度、結(jié)構(gòu)的層面，他們沒有將話語沉降，落腳在所有這些制度與規(guī)則的載體——人的身上。這當然不是什么缺陷或疏漏，因為在這些專家學(xué)者們看來，人的思想與行為在制度和規(guī)制面前，當然是服從與遵行。這是題中應(yīng)有之義，似乎毋須贅述。本文則稍稍轉(zhuǎn)換一下視角，從行政文化的層面設(shè)問，以為當代中國發(fā)展中諸多問題的破解，包括當下亟須改善的民生問題等等，都需要追溯至制度的載體一人。

二、人是社會轉(zhuǎn)型的根本推力和制度的載體

所謂“社會轉(zhuǎn)型”是社會的整體轉(zhuǎn)變、發(fā)展和進步。人作為社會政治的載體，是社會轉(zhuǎn)型的根本推力。

把社會轉(zhuǎn)型視為社會的整體過程，在諸種觀點中是最具有合理性的，李培林的表述就很典型：“如果從理論上來界定社會轉(zhuǎn)型，可以簡單地說，社會轉(zhuǎn)型是一種整體性的發(fā)展，也是一種特殊的結(jié)構(gòu)性變動，有必要把數(shù)量分析引入對結(jié)構(gòu)變動

的考察?！痹谶@樣的社會轉(zhuǎn)型過程中，人作為社會政治的主體，必然是踐行和促動這一轉(zhuǎn)型過程的實際推力。無論是“從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟社會向社會主義市場經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型”，還是“從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型，從封閉、半封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型”，或是“從同質(zhì)的單一性社會向異質(zhì)的多樣性社會轉(zhuǎn)型，從倫理社會向法理社會轉(zhuǎn)型”，都不可能脫離人的選擇與行為過程。正如李培林所提到的：“社會轉(zhuǎn)型的具體內(nèi)容是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、機制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變；在社會轉(zhuǎn)型時期，人們的行為方式、生活方式、價值體系都會發(fā)生明顯的變化?！边@就是說，社會的轉(zhuǎn)型和變革，包括經(jīng)濟、制度、法制和文化等諸多層面。其中，文化層面的轉(zhuǎn)型和變革是最具有實質(zhì)性的，而人的精神和理念的轉(zhuǎn)型與變革則是當代中國社會轉(zhuǎn)型最深層的變革。從20世紀80年代以來的行進歷程看，這一變革開端于物質(zhì)即經(jīng)濟方面，其間伴隨著法制和制度，同時也出現(xiàn)了覆蓋廣泛、某些局部日益嚴重的社會沖突和發(fā)展障礙。民生問題之所以受到執(zhí)政黨的重視，以至于成為當代熱門話題之一，恰恰是上述沖突與障礙嚴重到必須關(guān)切的一種反應(yīng)。

我以為，經(jīng)濟一市場、法制和制度是社會的表層結(jié)構(gòu)，人的價值觀念、人權(quán)觀念、利益意識和現(xiàn)代化法制理念等等，即人的精神和理念層面才是社會的深層結(jié)構(gòu)。這一層面的變革如若滯后，必然會與變革中的表層結(jié)構(gòu)處于錯位、扭曲和相互糾結(jié)的狀態(tài)，正如我們現(xiàn)在所看到的。除非提升人的精神與理念，否則就是社會表層運作與深層結(jié)構(gòu)錯位、糾結(jié)的進一步加劇。如果說當下的“維穩(wěn)”問題不過是令執(zhí)政黨“頭疼”不已，那么，錯位加劇導(dǎo)致維穩(wěn)失效，其后的局面必將是社會沖突的全面失控，最終引發(fā)社會整體性的失序、動蕩與嚴重的政治危機。由此，本文以為，一般社會成員即全體公民是社會轉(zhuǎn)型的根本推力，離開人的本性與特點談社會轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新，多少有些疏忽。具體到民生問題，脫開人的觀念、意識和心態(tài)談民生問題，有如膠柱鼓瑟，難以破題。

換言之，探討促進、改善民生問題從制度創(chuàng)新立論，不無合理。但是我們不能忽視與這一論題緊密相關(guān)的政治形態(tài)和社會政治主體。社會轉(zhuǎn)型-改善民生-制度創(chuàng)新問題的背后是當代中國社會整體的進步，其中的關(guān)鍵是人的進步，包括人價值觀念、意識和行為選擇。社會學(xué)家們?nèi)缤螌W(xué)家們，往往關(guān)注社會結(jié)構(gòu)——制度與機制，但是，所謂轉(zhuǎn)型“它是指一種整體的和全面的結(jié)構(gòu)狀態(tài)的過渡，而不僅僅是某些單項發(fā)展指標的實現(xiàn)”。這一點我以為至關(guān)重要，連馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中描述的理想社會都是以人的全面發(fā)展為指標的。我們探討改善民生問題，似乎應(yīng)該從制度創(chuàng)新的層面更深入一步，從一般社會成員的現(xiàn)代化意識、公民觀念，以及政治權(quán)力的實際承載者們的現(xiàn)代化理念、社會政治主體意識等處起筆，為改善民生而成功破題。

從社會發(fā)展的層面看，制度創(chuàng)新有利于社會進步，這一提法很有感召力，也很誘人，值得為其開動腦筋。不過，如若仔細思忖，制度的創(chuàng)新、制定、執(zhí)行與操作，都是社會政治主體在承載之，制度與人實際存在著互動的關(guān)系，亦即相互影響與作用的狀況。因之，偏重于制度創(chuàng)新而忽略人，顯然難以取得預(yù)期的效果，達成預(yù)設(shè)的目標。30多年來，我們已經(jīng)有了不少的制度創(chuàng)新。例如為了治理濫用權(quán)力攫取資源中飽私囊，我們沒有制度創(chuàng)新嗎?效果如何呢?

張揚制度建設(shè)在社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的作用，目前已是學(xué)界主流思潮。為什么會是這樣，緣由很多。從政治文化的層面看，我以為是受到了現(xiàn)代西方自由主義思潮的影響。自1860年以來，中國開啟了向西方尋求真理的過程。無論是自由主義、保守主義還是馬克思主義，無不是西學(xué)的造物。20世紀80年代以來，西學(xué)東漸展現(xiàn)出又一個高潮，以羅爾斯、哈耶克為代表的現(xiàn)代自由主義思潮成為學(xué)界時尚?，F(xiàn)代自由主義理論家們在具體的社會認識方面或有分歧，但是在人與制度的選擇上，他們更注重后者。在他們看來，自由主義理論無非是對于政治制度與法律制度合理性的理論論證。

自由主義思潮當然關(guān)注個人和人的利益問題。不過在現(xiàn)代社會條件下，一般社會成員即公民個人的利益問題是通過受到法律積極維護的公民權(quán)利義務(wù)來體現(xiàn)的，個人的道德評判與行為正當性也是通過政治制度和法律制度的中介來驗證并校正的。因而在現(xiàn)代自由主義來看，社會制度即政治制度與法律制度是問題的本根。將這樣的政治理念作用于社會，制度的構(gòu)建與更新遂成為社會發(fā)展的主要歸結(jié)點，在中國理論界亦成為關(guān)注的焦點。

然而，西方自由主義思潮淵源有自，西方社會的現(xiàn)代化進程業(yè)已行進了六、七百年，對于人的啟蒙，價值觀念、意識、理念的現(xiàn)代化洗禮已經(jīng)完成。他們的政治文化根源是自由主義?，F(xiàn)代政治理念所謂權(quán)力義務(wù)公民尊嚴的自覺及法治：意識等，在西方文化土壤中已然成熟，當下可以只管收獲，不問耕耘。“野渡無人舟自橫”，現(xiàn)代自由主義自然會側(cè)重制度層面的考量。

中國則不然。我們的現(xiàn)代化進程不過是一個半世紀，我們的啟蒙命運多舛，困頓艱難。我們政治文化根源是王權(quán)主義②。在當代中國人的精神內(nèi)里，在社會層面上，現(xiàn)代化觀念和意識還基本處于童稚狀態(tài)。除了極少數(shù)先進人士，絕大多數(shù)的所謂文化精英、政治精英和商界一經(jīng)濟的精英們，對現(xiàn)代化價值準則的認知或是他們自認為的現(xiàn)代化理念大體上都處于誤讀與模棱的狀態(tài)。

因此，在社會政治實踐中，還需要新的創(chuàng)新制度問世。

三、理念更新：關(guān)于制度創(chuàng)新的可行性陳述

本文的主題“理念更新”是個看似很虛其實很實的問題。諸如當前引起眾多研究興趣同時也帶來諸多困擾的公民社會、公民意識、公民觀念等問題，其核心即是人的理念的更新。本文之所以提出“理念更新”，是基于下面的考慮。

政治制度及政策的價值在社會實效，在于實施的有效性。既然制度運作——政策實施的對象和實施操作的主體都離不開人的承載，那么，如若我們改善民生問題的思緒纏繞在制度的制定與實施方面，事實上，這種狀況反而更需要關(guān)注人的問題。因為，在當代中國社會，制度制定與實施的場域恰恰是政治權(quán)力主體得以運用手中權(quán)力自由裁量的過程。在政治權(quán)力主體或行政權(quán)力主體執(zhí)掌和行使公共權(quán)力的過程中，在權(quán)力制約嚴重缺失的情況下，權(quán)力的濫用和公民權(quán)益被無端剝奪的狀況就會與人們的良好愿望嚴重背離，而深深地陷于窘境。為此，我們的思緒便需要深入到制度創(chuàng)新的內(nèi)里，來尋求其間的癥結(jié)：首要解決的并非制度本身，而是制度的承載物——人的精神和理念。這里涉及到兩個問題：一是對于政治主體和行政主體的辨析，另一是對行政文化在制度建構(gòu)中的價值判斷。

關(guān)于政治主體和行政主體，我曾經(jīng)試著做過界定，立意是從政治哲學(xué)和行政哲學(xué)的層面，厘清在社會政治生活中，政治權(quán)力的執(zhí)掌者與公民之間的關(guān)系定位。

現(xiàn)代政治學(xué)理論認為，政治主體(politicalsubject)即是政治行為者。我以為就一般意義而

言，政治主體可以分為兩個層面，一是“社會政治主體”，另一是“政治權(quán)力主體”。前者是從廣泛意義上對于政治主體的一種理解。相對政治環(huán)境而言，指的是一般社會成員，亦即具有一定的政治認知、具備政治人格和政治參與意識的人；從現(xiàn)代法制社會的角度看，社會政治主體對于自身的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當具有相當明確的自覺，其主要的角色擔(dān)當是公民。

后者是對政治主體的一種狹義的理解。相對于運作中的政治權(quán)力以及政治權(quán)力宰制范圍內(nèi)的一般社會成員而言，執(zhí)掌和操作政治權(quán)力的成員構(gòu)成政治主體。這類政治主體基于其特殊的政治角色定位，而在政治過程中處于主導(dǎo)地位，對于其政治行為所涉及的對象具有支配力。換言之，政治權(quán)力主體指的是政治系統(tǒng)中的掌權(quán)者，相對政治制度、政治設(shè)施和政治輸入輸出過程而言，他們的主體地位和支配作用是顯而易見的。

從行政哲學(xué)的層面看，其主體的辨析依然兩分，可以稱之為“行政關(guān)系主體”和“行政權(quán)力主體”。前者指的是在行政管理的范圍內(nèi)，一般社會成員與行政權(quán)力主體在行政管理的過程中結(jié)成了行政管理關(guān)系。從形式上看，是政府官員、公務(wù)員即行政組織的代表者在執(zhí)掌和行使行政管理權(quán)力。依照中國憲法第2條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！闭靶姓M織的權(quán)力是全體公民所委托賦予的公權(quán)力。在這一點上，一般社會成員即公民是主體。也就是說，行政組織及其代表者們所實際行使的行政管理權(quán)力是其管理的對象人——公民或社會公眾所委托其行使的公權(quán)力。因之，在管理與被管理的基本關(guān)系中，一般社會成員是主體。

行政權(quán)力主體是說，在行政管理的過程中。行政組織以及行使行政管理權(quán)力的人實際運用行政權(quán)力進行管理，一般社會成員則是行政權(quán)力的受體，他們接受和服從相應(yīng)的管理，就此而言。他們是客體。用“行政權(quán)力主體”界定行政組織及其代表者，是從行政哲學(xué)的視角認識這種關(guān)系。確指行政組織的主體意涵是在行政權(quán)力的運作過程中被認定的，一般社會成員在這一過程中的行為才會被賦予了義務(wù)合理性和操作的正當性。

本文之所以要辨析政治與行政主體問題是為了說明，在制度的制定和實施中，一般社會成員即公民具有更為根本的即“第一序位”的主體定位。這種定位不僅需要法律的確定與維系，同時也需要在人們的觀念和意識中，具有明晰的自覺。特別是作為政治權(quán)力主體和行政權(quán)力主體的政府官員即公共權(quán)力的執(zhí)掌者與行使者們，在他們眼中的“群眾”、“老百姓”其實是制約權(quán)力的權(quán)利主體，他們是官員們執(zhí)掌和行使的公共權(quán)力的賦予者。一般社會成員的主體定位表明，在實際政治運作和行政管理過程中，他們選擇服從或遵從無非是其公民義務(wù)的踐行；同時，他們的基本人權(quán)、公民的尊嚴和權(quán)利必須得到相應(yīng)尊重，因為他們作為第一序位的社會政治主體擁有神圣和不可侵犯的公民權(quán)利。如果他們的權(quán)益受到傷害或侵犯，作為公民，他們的利益訴求渠道是暢通和有效的，他們的權(quán)益必將受到法律的絕對維護。

假設(shè)，當代中國的權(quán)力執(zhí)掌者與行使者的政治意識中具有明晰的現(xiàn)代主體理念，他們有著清晰的政治認知，其面對的公眾是社會政治的主體和行政關(guān)系主體，他們不過是在執(zhí)掌并行使公眾委托和賦予他們的權(quán)力。如果在行使權(quán)力的過程中，他們無視這一點，把公眾視為“刁民”，對公眾“執(zhí)法粗暴”，動輒打砸，“暴力執(zhí)法”，甚而傷及人身，他們必然會受到法律的嚴厲制裁。這時，近年來愈益普遍和劇烈的“群體性事件”至少在引發(fā)的主觀因素上會有所抑制。也就是說，當我們的政府官員和執(zhí)政的執(zhí)法者們真的將這樣的現(xiàn)代政治理念替代了深深盤踞在他們觀念意識中的權(quán)力崇拜、等級身份和特權(quán)意識，這時，制度的創(chuàng)新與實施方才具有了可行性。

基于本文關(guān)于政治主體兩分結(jié)構(gòu)的陳述，作為社會政治主體和行政關(guān)系主體的一般社會成員，其主體理念當然也存有缺漏。但是，從政治權(quán)力運作過程看，一般社會成員畢竟處于相對的客體位置，因之就改善民生的制度創(chuàng)新而言，權(quán)力主體的觀念更新才是問題的關(guān)鍵。為此就需要從行政文化的視角進一步予以解讀。

關(guān)于行政文化的研究，當前論者不少，界定頗紛紜。我的看法是：“行政文化屬于狹義的文化范疇，是指在一定歷史條件下通過行政社會化而影響著行政主體的行政行為、行政傾向、行政態(tài)度、行政價值觀、行政情感和行政心理等一切主觀因素的總稱。如果從學(xué)科歸屬來看，行政文化是政治學(xué)學(xué)科的政治文化研究的一個特定的研究領(lǐng)域?！薄啊边@一界定是狹義的，為的是將行政文化研究的邊界劃定在政治與行政權(quán)力的范圍之內(nèi)，研究的對象是人，具體說是一些特定的人群，亦指那些執(zhí)掌和行使行政權(quán)力的人，亦即政府成員，也可稱之為“政府人”。

行政文化是行政行為的深層結(jié)構(gòu)，是政治權(quán)力在運作和行使中的精神內(nèi)核，作為影響政治和行政行為的主觀性因素，行政文化可以穩(wěn)定或變革行政系統(tǒng)，規(guī)范、引導(dǎo)或調(diào)整行政行為。行政文化對政治運作和行為的影響是無形、深刻而持續(xù)的。這種影響體現(xiàn)在社會政治過程的踐行中。一般會通過政府人的行為表現(xiàn)出來。

從行政文化的層面看，在當代中國，嚴重阻礙政治權(quán)力執(zhí)掌與行使者們現(xiàn)代政治理念的既非資產(chǎn)階級思想，也非教條主義思維，而是源于傳統(tǒng)中國王權(quán)主義政治文化的“官本位”政治理念。前述所謂權(quán)力崇拜、等級身份和特權(quán)意識，無非都是官本位政治理念的諸種表現(xiàn)。

在強勢的官本位政治理念作用下，當官的行為表現(xiàn)聚集為“管”、“治”二字。有的人表現(xiàn)得官氣十足、奉上壓下、唯上是從，公然踐踏人權(quán)、知法犯法、執(zhí)法犯法、欺壓民眾，以至于官官相護，集群性聚斂錢財，真可謂丑陋不堪，無恥之尤。同時，另一方面，一般社會成員的政治主體意識原本贏弱，在強權(quán)的壓迫下，愈加難以彰顯。既然政治上的身份地位決定了統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，基于榜樣效應(yīng)和實際利益，一般社會成員除非通過某種方式或途徑改換其“庶民”的身份，想方設(shè)法介入體制，分享權(quán)力并占有利益，否則就只有滯存于社會的底層，承受欺壓。換言之，在當代中國強權(quán)與官本位政治理念相互融通而形成的強勢壓制下，當代中國一般社會成員的政治主體意識非但沒能擴展和提升，反而在實際社會政治生活中，在關(guān)切自身利益是非的取與舍中。往往選擇了權(quán)力的一方，表現(xiàn)出對于政治權(quán)力和特權(quán)的普遍崇拜與熱衷。

本文沒有做計量分析，當然不能說上述狀況涵蓋了全部，但也不能認可只是個別，僅從“群體性事件”年終統(tǒng)計達六位數(shù)的信息看，當代中國政府人之現(xiàn)代政治理念的缺失程度是極為普遍和至為嚴重的。在這種狀況下，制度創(chuàng)新的意義難免大打折扣，那么，創(chuàng)新制度在改善民生方面的實際價值又如何估量呢?

不可忽視的一個現(xiàn)象是，近十年來，從網(wǎng)絡(luò)民意看，中國公眾的法制觀念有所提升。從2001年劉涌案到2011年的藥家鑫案，公眾與“權(quán)勢”數(shù)個回合的較量，可以謂之“公理戰(zhàn)勝了強權(quán)”。在這樣的較量中，公理的一方不排除情感因素，但無可爭辯的是，事實表明了人的政治理念在行為選擇和制度實施中的正面價值和主導(dǎo)作用。由此亦可以認定，行政文化研究對于催動政府人政治理念的轉(zhuǎn)換亦應(yīng)具有相應(yīng)的作用。行政文化在制度建構(gòu)中的功能和價值亦藉此而顯現(xiàn)。

綜上，制度創(chuàng)新的可行性不只在于制度本身，還在于制度的承載物。人有精神、理念和情感，人是理念簇擁下的人。排除了這些要素談制度創(chuàng)新，其可行性是難以想像的。為此，我們可以重溫領(lǐng)袖的話語，為本文作結(jié)：“要改變中國的面貌除開建工廠、修水庫、修馬路等等，最重要的就是改造人。”