黃俊輝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

尋找中國(guó)公共行政改革的均衡之美
——讀《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》有感

黃俊輝

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

新公共服務(wù)理論不僅為中國(guó)公共行政改革提供了一種可資借鑒的理論資源，而且啟示中國(guó)公共行政改革務(wù)必明確價(jià)值理性與工具理性的主次與辯證關(guān)系。在中國(guó)行政改革面臨現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化的雙重夾擊下，結(jié)合登哈特教授的觀點(diǎn)，應(yīng)該從憲政主義與管理主義兩種取向、國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩種資源、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩種安排三個(gè)均衡點(diǎn)入手，實(shí)現(xiàn)中國(guó)公共行政改革的均衡之美。

新公共服務(wù)；憲政主義；管理主義；中國(guó)行政改革；均衡

登哈特教授在其著作《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書(shū)中詳細(xì)闡述了新公共服務(wù)的基本精神和七個(gè)基本原則，將民主、公民權(quán)和公共利益的價(jià)值觀重新肯定為公共行政的卓越價(jià)值觀。盡管該著作的觀點(diǎn)是建構(gòu)于美國(guó)公共行政實(shí)踐的基礎(chǔ)之上，且中美兩國(guó)國(guó)情存在很大差異，但沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家的公共行政改革能夠逃離憲政主義和管理主義關(guān)系的合理界定。一方面，政府需以最大可能的效率提供服務(wù)；另一方面，政府及其政策運(yùn)行應(yīng)以公共利益為指向，必須對(duì)公眾的需求和愿望做出回應(yīng)。如何定位政府的作用與職能？如何在實(shí)踐中不喪失政府的公共價(jià)值指向？新公共服務(wù)理論給我們提供了一個(gè)嶄新的視角。

一、西方公共行政之三種模式

在介紹新公共服務(wù)理論之前，登哈特教授先回顧了西方公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，著重比較了老公共行政、新公共管理的異同，在追溯、比較各種理論淵源的基礎(chǔ)上提出了一種可供選擇的替代模式——新公共服務(wù)。

（一）老公共行政

在20世紀(jì)前六七十年的時(shí)間里，伍德羅·威爾遜、弗雷德里克·泰羅、盧瑟·古力克和赫伯特·西蒙等人確立了公共行政學(xué)的主流模式，并力圖將公共行政描述為價(jià)值中立，盡管事實(shí)上并非如此。這一模式把政府視作一個(gè)封閉的系統(tǒng)，其以實(shí)質(zhì)性權(quán)威的單一“控制型”行政長(zhǎng)官為主要特征，并且以一種自上而下的方式運(yùn)作，工作效率是評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的首要標(biāo)準(zhǔn)。盡管遭到了“增加自由裁量權(quán)、提高回應(yīng)性和加大開(kāi)放程度”等觀點(diǎn)的反對(duì)，但該模式還是在當(dāng)時(shí)的理論和實(shí)踐中占據(jù)主導(dǎo)地位。登哈特教授將老公共行政的主流觀點(diǎn)歸納為八個(gè)方面：1．政府工作的中心在于通過(guò)現(xiàn)存的政府機(jī)構(gòu)或授權(quán)的政府機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)；2．公共政策和公共行政所參與的是設(shè)計(jì)和執(zhí)行政策，這些政策集中于一個(gè)政治上規(guī)定的單一目標(biāo)；3．公共行政官員承擔(dān)執(zhí)行公共政策這樣一種有限角色；4．行政官員要對(duì)民主選舉產(chǎn)生的政治領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)；5．實(shí)施公共項(xiàng)目的最佳途徑是等級(jí)制組織，其中的管理人員主要是從該組織的頂部施加控制的；6．公共組織的首要價(jià)值觀是效率和理性；7．公民參與是有限的；8．公共行政官員的角色主要被界定為計(jì)劃、組織、用人、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告和預(yù)算［1］（p．8）。即便老公共行政并非完美，但它還是為當(dāng)時(shí)的行政管理實(shí)踐做出了顯著貢獻(xiàn)，即使是在今天，老公共行政模式的許多方面仍然在發(fā)揮著重要作用。

（二）新公共管理

20世紀(jì)八十年代以來(lái)，西方許多國(guó)家為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)以及提高政府績(jī)效而進(jìn)行了一系列行政改革，如美國(guó)的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”、英國(guó)的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”和“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”。針對(duì)這一嶄新的實(shí)踐，學(xué)者們從不同的視角試圖對(duì)其進(jìn)行闡述和解釋。歐文·休斯將這種變革表現(xiàn)視作是從官僚模式向市場(chǎng)化模式、從行政模式向管理模式的典范變遷［2］（p．256）。凱特爾也持類(lèi)似的觀點(diǎn)，這些改革措施試圖以市 場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的機(jī) 制 去 取代官僚制［3］（p．73）。甚至，有部分學(xué)者將其歸結(jié)為各級(jí)政府活動(dòng)中的“3E”，即追求經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。后來(lái)，西方學(xué)界將這一系列思想和實(shí)踐活動(dòng)稱(chēng)為新公共管理，其目標(biāo)是通過(guò)在公共部門(mén)中引進(jìn)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及私營(yíng)部門(mén)的管理理念、技術(shù)和方法，來(lái)塑造一個(gè)更具服務(wù)效率和品質(zhì)的“企業(yè)家”型政府。

依據(jù)新公共管理理論的思路，政府及其官員被要求去尋找新的途徑和方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府職能或者將原來(lái)屬于政府的服務(wù)供給進(jìn)行外包甚至民營(yíng)化，他們的工作是“掌舵”，而不是“劃槳”。這也就意味著他們可以不親自去承擔(dān)提供服務(wù)的責(zé)任，盡可能地通過(guò)外包或其他方式由其他主體去具體實(shí)施項(xiàng)目。新公共管理如同它前面的老公共行政一樣，不只是涉及一些新管理方法的實(shí)施，而是含有一套來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理的新的價(jià)值觀，更有學(xué)者稱(chēng)其為“與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑”［4］（p．20）。

（三）新公共服務(wù)

效率優(yōu)先于公平嗎？私人利益高于公共利益嗎？是顧客還是公民？新公共管理自其誕生之日就遭到了學(xué)者們的非議與詰難。在登哈特教授看來(lái)，新公共管理實(shí)際上與老公共行政一樣依賴(lài)和信奉理性選擇的模式并強(qiáng)調(diào)效率原則，如果一味地吹捧新公共管理理論而不辯證地看待甚至加以反思，必然會(huì)錯(cuò)置公共行政的核心價(jià)值。不管政府的職責(zé)是“劃槳”還是“掌舵”，那僅僅是用一個(gè)“行政中心論”觀點(diǎn)替代了另一個(gè)“行政中心論”。目前，公共行政官員更傾向于成長(zhǎng)為日益私有化的新政府企業(yè)家，并將公共服務(wù)的提供和政府績(jī)效的評(píng)價(jià)過(guò)于集中在經(jīng)濟(jì)、效率、效能三個(gè)方面，從而容易忽視甚至損壞諸如公平、正義、參與等民主和憲政價(jià)值。登哈特教授將這些現(xiàn)象形象地形容為“在忙于‘掌舵’的時(shí)候是否忘記了是誰(shuí)擁有這艘船呢？”［1］（p．16）公共行政官員的工作重點(diǎn)和職責(zé)既不是為政府這艘船“掌舵”，也不是為其“劃槳”，而應(yīng)該是要幫助公民表達(dá)并滿足他們共同的利益需求，建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)，使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問(wèn)題的協(xié)商解決提供便利?；趯?duì)新公共管理的反思和憲政主義精神的推崇，登哈特教授提出了新公共服務(wù)理論，并直言強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、政府責(zé)任、公共利益和公民精神的新公共服務(wù)理論將會(huì)成為未來(lái)公共行政發(fā)展的方向和趨勢(shì)?！靶鹿卜?wù)理論”指的是政府及其行政官員在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念，它主張將公民置于整個(gè)治理過(guò)程的中心，強(qiáng)調(diào)政府的角色是服務(wù)而非“掌舵”或“劃槳”；強(qiáng)調(diào)為公民建立一套有效的利益表達(dá)機(jī)制；推崇公共精神，旨在提升政府公共服務(wù)的價(jià)值與尊嚴(yán)；重視公民身份和公民社會(huì)，重視政府與公民、社區(qū)之間的對(duì)話、溝通、協(xié)調(diào)和合作治理；主張用一種基于民主精神、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來(lái)替代當(dāng)前的基于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和私營(yíng)企業(yè)管理理論為主導(dǎo)的行政模式［5］。登哈特將其概括為七個(gè)方面［1］（p．31）：1．服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；2．追求公共利益；3．重視公民權(quán)勝過(guò)企業(yè)家精神；4．思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性；5．承認(rèn)責(zé)任不簡(jiǎn)單；6．服務(wù)，而不是掌舵；7．重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。從中可以發(fā)現(xiàn)，新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理價(jià)值的重新考量，是公共行政中諸如公平、民主等理念的重新回歸，這在一定程度上顯現(xiàn)出新公共服務(wù)理論的獨(dú)特之處。

縱觀西方國(guó)家公共行政發(fā)展史可以知道，從老公共行政到新公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上源于管理主義和憲政主義兩大范式的鐘擺效應(yīng)。從哲學(xué)基礎(chǔ)和主導(dǎo)價(jià)值來(lái)看，兩大范式存在著從工具理性向價(jià)值理性的鐘擺式效應(yīng)，即從以效率、經(jīng)濟(jì)、效能為主導(dǎo)的管理主義價(jià)值向以公平、公正、民主為主導(dǎo)的憲政主義價(jià)值的轉(zhuǎn)向［6］。西方公共行政就是在憲政主義和管理主義鐘擺效應(yīng)過(guò)程中行進(jìn)而演變?yōu)槔瞎残姓?、新公共管理和新公共服?wù)三種模式。

二、新公共服務(wù)理論對(duì)中國(guó)行政改革之啟示

在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書(shū)中，登哈特教授通過(guò)回顧西方公共行政的基本發(fā)展歷程，比較了老公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)三種標(biāo)準(zhǔn)模式，對(duì)時(shí)下流行的新公共管理進(jìn)行反思和批判的同時(shí)，以民主社會(huì)的公民權(quán)理論、組織人本主義理論、組織對(duì)話理論等理論資源作為基礎(chǔ)，提出了新公共服務(wù)的七項(xiàng)基本原則。其中最突出的原則就是公共行政官員的首要作用是把社會(huì)公眾帶到“桌子旁邊”，幫助人們闡述并實(shí)現(xiàn)其共同利益，而不是試圖通過(guò)“掌舵”的方式去控制、駕馭社會(huì)?？v觀全書(shū)，作者的基本目的有二：第一，嘗試對(duì)公共行政自產(chǎn)生以來(lái)的種種思考和呼聲進(jìn)行整合，這些思考和呼聲要求將公共利益的民主價(jià)值觀、公民權(quán)等重新確立為公共行政的規(guī)范性?xún)r(jià)值基礎(chǔ)。第二，試圖圍繞一定原則將這些想法組織成為一個(gè)框架，進(jìn)而為這些想法與理念提供一個(gè)便于理解和交流的名稱(chēng)。

新公共服務(wù)理論的建構(gòu)是基于對(duì)新公共管理理論和實(shí)踐的批判與反思，可以說(shuō)，它解決了在新公共管理中難以解決的公共利益問(wèn)題、人本問(wèn)題、公平價(jià)值問(wèn)題以及民主問(wèn)題。從理論視角來(lái)看，新公共服務(wù)本質(zhì)上是對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄，它在承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于推進(jìn)當(dāng)代公共行政實(shí)踐具有重要價(jià)值的同時(shí)，主張?jiān)跀P棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一種更加適合于現(xiàn)代公共行政實(shí)踐和公民社會(huì)發(fā)展、更加關(guān)注公共利益和民主價(jià)值所需要的新理論。如何思考公共行政的效率與回應(yīng)性之間的張力，以使政府能真正反映公共利益？這可以說(shuō)是公共行政改革與發(fā)展的“元問(wèn)題”。在政府治理過(guò)程中，效率固然不能忽視，而公共性卻是政府存在的根本。如何處理這個(gè)“元問(wèn)題”？登哈特教授給予我們一個(gè)很好的回答，“即使在一種思想占據(jù)支配地位的時(shí)期里，其他思想也從來(lái)不會(huì)被完全忽略。然而，在民主社會(huì)里，當(dāng)我們思考治理制度時(shí)，對(duì)民主價(jià)值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。在這里面，其他價(jià)值觀或者是有價(jià)值的技術(shù)（比如傳統(tǒng)公共行政理論或者新公共管理理論的價(jià)值理念和核心思想）都能夠獲得‘粉墨登場(chǎng)’的機(jī)會(huì)。伴隨公共行政改革的行進(jìn)，這個(gè)爭(zhēng)論肯定還會(huì)持續(xù)若干年。但新公共服務(wù)理論為公共行政的理論研究與政策實(shí)踐提供了一個(gè)振奮人心的觀點(diǎn)，圍繞該觀點(diǎn)，我們可以展望公共服務(wù)的前景。未來(lái)的公共服務(wù)和政府治理將會(huì)是以公民對(duì)話協(xié)商以及公共利益為基礎(chǔ)，并與后兩者充分結(jié)合”［7］。可以說(shuō)，登哈特教授在看到管理主義與憲政主義兩種價(jià)值取向?qū)α⒌耐瑫r(shí)，還看到了兩種價(jià)值取向之間的統(tǒng)一、融合之處，而且在未來(lái)的發(fā)展中二者變動(dòng)不居，相互影響。從以上的論述可以看出，登哈特教授所描述的新公共服務(wù)理論是對(duì)新公共管理理論的揚(yáng)棄，體現(xiàn)出公共行政改革應(yīng)該持有一個(gè)開(kāi)放、包容的態(tài)度和姿態(tài)，而不是試圖用一種極端去替代另一種極端，在改革時(shí)務(wù)必明確價(jià)值理性與工具理性的主次與辯證關(guān)系。所以，這是我們從新公共服務(wù)理論中能夠獲得的重要啟示。

三、中國(guó)公共行政改革之三個(gè)均衡點(diǎn)

“均衡”原本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，主要用以描述供給與需求之間的變動(dòng)關(guān)系。當(dāng)某一種產(chǎn)品在市場(chǎng)上供過(guò)于求或者供不應(yīng)求時(shí)，價(jià)格會(huì)隨之發(fā)生相應(yīng)的變動(dòng)。當(dāng)這種產(chǎn)品的供給量等于需求量時(shí)，那么該產(chǎn)品的供求關(guān)系就是處于“均衡狀態(tài)”，這種“均衡狀態(tài)”就是我們一直追求的理想狀態(tài)，此時(shí)產(chǎn)品價(jià)格才會(huì)平穩(wěn)，市場(chǎng)交易才得以順利、持續(xù)地開(kāi)展。同樣，其他領(lǐng)域也是在追求各自的“均衡狀態(tài)”。例如，溫度的均衡才能適宜人類(lèi)生存繁衍，物種的均衡才能維持光怪陸離的世界。可以說(shuō)，均衡就是一種美。在極其復(fù)雜的公共行政領(lǐng)域，“均衡狀態(tài)”一直是人們努力的方向。如何在理論與實(shí)踐之間實(shí)現(xiàn)均衡，是中國(guó)行政學(xué)界面臨的一個(gè)一般性問(wèn)題，中國(guó)公共行政改革亦是在這一試錯(cuò)中不斷行進(jìn)。在面對(duì)新公共服務(wù)等西方理論的“強(qiáng)勢(shì)入侵”之時(shí)，我們應(yīng)該采取何種策略方能幫助中國(guó)的公共行政改革取得成功？易言之，在中國(guó)公共行政改革進(jìn)程中應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)多方均衡？筆者認(rèn)為需要從兩種價(jià)值、兩種資源以及兩種安排三方面入手，均衡這三方面的關(guān)系。

（一）憲政主義與管理主義兩種取向的均衡

西方行政發(fā)展史就是由以效率、經(jīng)濟(jì)、效能為主導(dǎo)的管理主義價(jià)值與以公平、公正、民主為主導(dǎo)的憲政主義價(jià)值的鐘擺式效應(yīng)所描繪而成的［7］?？梢哉f(shuō)，西方公共行政就是在憲政主義和管理主義相互交替的過(guò)程中行進(jìn)并演變?yōu)楦鞣N不同模式。西方公共行政改革給我們一個(gè)重大的啟示就是絕對(duì)不能簡(jiǎn)單地用一種極端代替另外一種極端?；趦纱蠓妒礁髯缘娜毕菀约皟?yōu)缺互補(bǔ)的特質(zhì)，實(shí)現(xiàn)兩種范式的價(jià)值整合是公共行政發(fā)展的趨勢(shì)。因?yàn)楣残姓仁枪芾韱?wèn)題，又是憲政問(wèn)題。只有把兩種認(rèn)知結(jié)合起來(lái)，才能理解公共行政，進(jìn)而有效地解決公共行政的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。登哈特教授批評(píng)新公共管理以效率為導(dǎo)向的工具理性只會(huì)引導(dǎo)人們過(guò)度關(guān)注實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的手段，而忽略對(duì)目的本身的關(guān)切。易言之，在以效率為基礎(chǔ)的工具理性的指導(dǎo)下，政府及其行政管理工作只會(huì)越來(lái)越遠(yuǎn)離社會(huì)需求和社會(huì)價(jià)值，只會(huì)褪變成“斤斤計(jì)較”而片面壓縮行政成本，這樣，強(qiáng)調(diào)效率的工具理性就衍變?yōu)楣残姓\(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力，以致行政體系行動(dòng)本身的“道德脈絡(luò)”完全散失［8］。針對(duì)這一弊病，新公共服務(wù)理論主張將理論焦點(diǎn)從公共行政的工具理性轉(zhuǎn)移到價(jià)值重塑上來(lái)，更進(jìn)一步說(shuō)，公共行政的核心價(jià)值就是公平、公正。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)該在公共行政中喪失，應(yīng)該要被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。憲政主義和管理主義孰主孰次的問(wèn)題更是一個(gè)國(guó)家公共行政改革的焦點(diǎn)問(wèn)題。從《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一書(shū)給讀者透露出的一個(gè)重要信息就是，公共行政的核心價(jià)值必然是強(qiáng)調(diào)公平、正義、民主為主導(dǎo)的憲政主義價(jià)值，而強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率、效能的管理主義價(jià)值只能是作為工具性手段服務(wù)于公共行政的核心價(jià)值，憲政主義和管理主義的關(guān)系就是目的與手段的關(guān)系。這是我們應(yīng)該積極借鑒和學(xué)習(xí)的地方，絕不可將管理當(dāng)作目的本身，忽視公共行政本應(yīng)有的“公共性”。憲政主義和管理主義孰主孰次的問(wèn)題也是中國(guó)公共行政改革無(wú)法回避的，如何將二者均衡處理？從目前中國(guó)政府提出構(gòu)建服務(wù)型政府的制度安排觀之，中國(guó)政府已經(jīng)明確憲政主義在公共行政改革中的核心位置，只不過(guò)在當(dāng)下中國(guó)，不僅是公平、公正、正義等價(jià)值有待加強(qiáng)，而且經(jīng)濟(jì)、效率、效能等工具理性也同樣需要提高。換句話說(shuō)，就是中國(guó)公共行政改革既要增強(qiáng)政府對(duì)公眾的回應(yīng)性，體現(xiàn)公平、公正、正義，還要在公共服務(wù)的供給中強(qiáng)調(diào)效率，降低行政成本。中國(guó)公共行政改革面臨著憲政主義和管理主義，價(jià)值理性和工具理性的雙重任務(wù)。未來(lái)的公共行政理應(yīng)是強(qiáng)調(diào)管理主義和憲政主義的高度融合、均衡發(fā)展。任何偏執(zhí)于某一種價(jià)值而忽視另一種價(jià)值的策略都會(huì)使公共行政學(xué)走向無(wú)底深淵。因此，在公共行政改革的實(shí)踐和理論研究中，如何實(shí)現(xiàn)兩種價(jià)值之間的融合、均衡是擺在學(xué)者和實(shí)踐者面前的當(dāng)務(wù)之急。

（二）國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩種資源的均衡

在經(jīng)濟(jì)全球化的歷史趨勢(shì)下，我們面對(duì)的是“西方社會(huì)治理的多種模式”與“西方學(xué)術(shù)理論的強(qiáng)勢(shì)地位”，如何待之？行政學(xué)大師羅伯特·達(dá)爾在半個(gè)多世紀(jì)以前就忠告人們，從某一個(gè)國(guó)家或地區(qū)總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，不能夠馬上給予普遍化，或直接應(yīng)用于另外一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展與改革中去。一種理論能否適用于其他國(guó)家或地區(qū)，必須先把產(chǎn)生那種理論的特殊場(chǎng)合和情境加以研究之后方可判定。先哲的忠告道出了公共行政改革的關(guān)鍵之處，凸顯國(guó)家差異性的重要性。因此，要實(shí)現(xiàn)公共行政改革的穩(wěn)定發(fā)展必定離不開(kāi)國(guó)內(nèi)國(guó)外兩方面學(xué)術(shù)和實(shí)踐資源的合理汲取，正確處理“國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩種資源”的均衡問(wèn)題。

新公共服務(wù)理論是基于美國(guó)的社會(huì)歷史文化傳統(tǒng)和民主價(jià)值理念以及憲政制度，結(jié)合美國(guó)公共行政改革之實(shí)際情況而建構(gòu)的。新公共服務(wù)理論的誕生隱含著美國(guó)社會(huì)的三個(gè)重要背景：第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展成熟，能夠獨(dú)立有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活，一般情況下政府可以不用為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而操心。第二，建立以保護(hù)公民權(quán)利為基礎(chǔ)的憲政制度并實(shí)現(xiàn)良好和持續(xù)地運(yùn)行。第三，擁有較成熟的公民社會(huì)和數(shù)量眾多的社會(huì)自治組織，并逐步形成以公民為中心的治理體系。這樣，有了公民的廣泛參與，政府提供服務(wù)的動(dòng)力很足，提供服務(wù)的質(zhì)量也能得到有效的監(jiān)督。同時(shí)又能夠在政府之外承擔(dān)起社會(huì)自治的職能，減輕政府負(fù)擔(dān)，政府就能更好地發(fā)揮作用。然而，中國(guó)現(xiàn)在還不具備這些條件。這說(shuō)明中國(guó)公共行政改革和研究面臨的是與西方國(guó)家完全不同的環(huán)境。

在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理中，西方社會(huì)發(fā)展所積累的理論常常是我們模仿的主要對(duì)象，因?yàn)樗亲顬橹苯拥膶?duì)于西方社會(huì)治理成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展的最便捷手段。殊不知，任何一種理論都是一定歷史階段的產(chǎn)物，而且，它是生長(zhǎng)于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與價(jià)值文化之上的東西，“拿來(lái)”是最方便的，也是最有風(fēng)險(xiǎn)的。借鑒西方國(guó)家公共行政的理論資源不是意味著對(duì)西方相關(guān)研究成果的照搬照抄，而應(yīng)該是把握理論的來(lái)龍去脈，找出中國(guó)與西方國(guó)家的異同點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際情況有選擇地吸收，為我所用，實(shí)現(xiàn)行政學(xué)研究的“中國(guó)化”。對(duì)此，何艷玲曾呼吁，行政學(xué)研究的本土關(guān)懷，不僅需要對(duì)中國(guó)本土經(jīng)驗(yàn)給予足夠的關(guān)注，更需要對(duì)源自西方國(guó)家的行政學(xué)概念和理論進(jìn)行重新檢驗(yàn)，并構(gòu)建中國(guó)本土化的概念與理論。事實(shí)上，只有面向中國(guó)的本土經(jīng)驗(yàn)，了解和解釋中國(guó)的公共行政實(shí)踐，才能夠找到分析中國(guó)公共行政實(shí)踐的合適工具［9］。在借鑒西方國(guó)家的理論資源的同時(shí)，還要善于利用國(guó)內(nèi)的資源。這里的“國(guó)內(nèi)資源”主要是指中國(guó)古代政治體制與行政管理的思想精髓?？v觀世界各國(guó)成功的政治經(jīng)濟(jì)改革，無(wú)一不是充分尊重本國(guó)歷史的。毛澤東說(shuō)過(guò)：“從孔夫子到孫中山，我們應(yīng)當(dāng)給以總結(jié)，繼承這份珍貴的遺產(chǎn)?！保?0］（p．547）的確，中國(guó)五千多年的歷史就是一筆寶貴的遺產(chǎn)。在公共行政改革遇到障礙的時(shí)候，我們需要回顧歷史，尋找國(guó)內(nèi)寶貴的歷史資源，均衡國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源，而不是一味地迷信西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

（三）戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩種安排的均衡

戰(zhàn)術(shù)是指當(dāng)有可為時(shí)知道如何為之，戰(zhàn)略是指當(dāng)無(wú)可為時(shí)知道如何為之。一般來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)主要是全局與局部，目的與手段的關(guān)系。戰(zhàn)略是指為達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)及達(dá)到目標(biāo)的途徑和手段的總體謀劃，而戰(zhàn)術(shù)是指為達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)所采取的具體行動(dòng)。

西方國(guó)家的行政改革進(jìn)程明顯快于中國(guó)，所以西方國(guó)家行政改革的理論與實(shí)踐對(duì)中國(guó)而言具備借鑒之處。中國(guó)在走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中迎來(lái)了后現(xiàn)代社會(huì)之氣息，在現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)的雙重夾擊下，中國(guó)在行政改革中既需要追趕已經(jīng)步入后現(xiàn)代社會(huì)的西方國(guó)家，又需要為現(xiàn)代社會(huì)“補(bǔ)課”。那么，中國(guó)到底是先實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，再步西方國(guó)家的后塵進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)呢？還是基于現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的考慮，以一個(gè)更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略安排，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的同時(shí)積極應(yīng)對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)？顯然，我們選擇了后者，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)西方國(guó)家的趕超。面對(duì)現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化的雙重要求，我們就必須要恰當(dāng)?shù)靥幚響?zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩種安排，實(shí)現(xiàn)兩種安排的均衡。

這里的戰(zhàn)術(shù)安排是指我們要積極解決當(dāng)前中國(guó)公共行政改革所出現(xiàn)的問(wèn)題，如何高效地提供公共服務(wù)，如何提升政府對(duì)公眾的回應(yīng)性，等等。戰(zhàn)術(shù)安排固然重要，但是缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)的戰(zhàn)術(shù)安排必然是短淺的。假如中國(guó)只顧埋頭解決公共行政改革實(shí)踐所遇到的種種細(xì)枝末節(jié)而忽視公共行政改革的戰(zhàn)略安排，那么中國(guó)的公共行政改革與發(fā)展只能永遠(yuǎn)落后于西方國(guó)家，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)它們的趕超。新公共服務(wù)的一個(gè)重要理論來(lái)源是后現(xiàn)代公共行政。傳統(tǒng)方法下的官僚機(jī)構(gòu)缺乏生氣，甚至死氣沉沉。應(yīng)該采用何種方法應(yīng)對(duì)呢？登哈特教授認(rèn)為需要通過(guò)增進(jìn)政府與社會(huì)公眾之間的公共對(duì)話來(lái)幫助公共官僚機(jī)構(gòu)消除“死氣沉沉的格局”，使公共行政領(lǐng)域恢復(fù)生氣和合法性的意識(shí)。?？怂购兔桌照J(rèn)為在“獨(dú)白式的溝通中，沒(méi)有任何互動(dòng)，沒(méi)有任何機(jī)會(huì)從言語(yǔ)上努力界定問(wèn)題并且決定應(yīng)該就此問(wèn)題采取什么措施”［11］。相比之下，后現(xiàn)代公共行政主要信奉“對(duì)話”的理念，信奉公共問(wèn)題通過(guò)對(duì)話要比通過(guò)“客觀”測(cè)量或理性分析更有可能解決的觀念。毫不夸張地說(shuō)，后現(xiàn)代公共行政的對(duì)話理論已經(jīng)成為未來(lái)的發(fā)展方向。廈門(mén)的PX事件、躲貓貓事件等一系列事件的接連發(fā)生顯示出中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了后現(xiàn)代公共行政的跡象，但面向現(xiàn)代社會(huì)的公共行政并加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的步伐依然是中國(guó)行政改革的重點(diǎn)。

因此，我們既要積極發(fā)現(xiàn)、解決中國(guó)當(dāng)前行政改革中的種種難題，又不能鼠目寸光，僅將著眼點(diǎn)停留在解決步入現(xiàn)代社會(huì)所帶來(lái)的各種問(wèn)題當(dāng)中。中國(guó)公共行政改革的戰(zhàn)略安排應(yīng)該立足于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史趨向，把脈現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)的雙重要求和發(fā)展規(guī)律，才能夠在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的同時(shí)追趕上西方國(guó)家發(fā)展的步伐。這種戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)安排是基于中國(guó)在現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)雙重夾擊的背景而提出的，也是從《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書(shū)中挖掘出來(lái)的。從登哈特教授的專(zhuān)著中，我們不僅需要理解作者的核心觀點(diǎn)，更要從里面挖掘所隱含的信息，為我所用。

［1］［美］登哈特．新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵［M］．丁煌．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010．

［2］Owen E．Hughes．Public Management and Administration：An Introduction［M］．London：Macmillan Press，1998．

［3］Kettl，Donald F．The Global Public Management Revolution ［M］．Washington，DC：Brookings Institution Press，2000．

［4］David Rosenbloom．Public Administration ［M］．New York：McGraw Hill Companies Inc，1998．

［5］［美］羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特．新公共服務(wù)，服務(wù)而非掌舵［J］．中國(guó)行政管理，2002，（10）．

［6］劉耀東，施雪華．鐘擺效應(yīng)？抑或融合效應(yīng)？——從新公共管理到新公共服務(wù)的價(jià)值變遷［J］．晉陽(yáng)學(xué)刊，2010，（5）．

［7］Robert B．Denhardt，Janet V．Denhardt．The New Public Service，Serving Rather than Steering ［J］．Public Administration Review，2000，（60－6）．

［8］張成福．公共行政的管理主義：反思與批判［J］．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（1）．

［9］何艷玲．問(wèn)題與方法：近十年來(lái)中國(guó)行政學(xué)研究評(píng)估（1995－2005）［J］．政治學(xué)研究，2007，（1）．

［10］毛澤東選集（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1991．

［11］Charles J．Fox，Hugh T．Miller．The Depreciating Public Policy Discourse ［J］．American Behavioral Scientist，1997，（41－1）．

D63 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2012）03－0096－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．03．016

2012－02－16

黃俊輝（1984－），男，廣東東莞人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。

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