王 棟，徐承英

（重慶三峽學院，重慶 404000）

整合、協調、回饋：社會組織參與社區(qū)治理民主機制及其功能探究

王 棟，徐承英

（重慶三峽學院，重慶 404000）

以社會組織為突破口，探索創(chuàng)新社會組織參與社區(qū)多元主體合作主動、平衡制約的民主機制理論。在此基礎上，立足現實，服務現實，力圖實現社區(qū)治理民主機制在整合各治理主體效力、協調機制與體制的關系、回饋治理主體良性發(fā)展的“整合、協調、回饋”——“三位一體”機制功能。而社區(qū)治理民主機制功能還將分別衍生出“給力、協力、返力”效應，且“功能”和“效應”的各自三個元素分別發(fā)揮聯系、遞進和互補的作用，形成一個系統有機的聯系體。

社會組織；社區(qū)治理；民主機制；功能

一、引言

社區(qū)治理的核心涵義是多元主體共同參與社區(qū)事務決策制定和執(zhí)行的過程。尤其是社會組織以其獨立性、自治性和民間性，往往代表著社區(qū)中普通的、弱勢的和邊緣的群體或個體，在社區(qū)治理中起著利益均衡的作用。同時社會組織也是社區(qū)治理力量的重要一極，社會組織與社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務中心、物業(yè)公司等共同治理社區(qū)事務，它的志愿性、非營利性，與代表政府的或市場的社區(qū)部門在運作方式和運作目的方面形成鮮明的區(qū)別，承擔著不同的職能，從而成為社區(qū)治理不可或缺的一環(huán)。

實現社會組織參與社區(qū)治理必須有一個科學的運行機制，以幫助社會組織有機地納入社區(qū)治理網絡中，并與其他治理主體合作互動，優(yōu)勢互補。然而據調查研究，目前我國大多數社區(qū)治理中的多元參與格局往往存在著形式大于內容，各治理主體沒有形成合理的合作機制，基本處于“合而不力”的狀況。如何改變這一困境，筆者認為必須從機制建設入手，建立各治理主體之間公平的、法制的、公共性的合作互動、平衡制約、有序競爭的民主機制。民主機制建設是社區(qū)治理基本內涵決定的，一是在主體行為假定上，社區(qū)治理主張對所有主體統一采用個體主義方法論，假定所有主體都只是有限理性的，在此基礎上形成一種互動主義方法論，必須通過適當的機制設計和制度安排來促使各方主體成為公益代表。二是在利益導向上，社區(qū)治理承認公益和私益的共同存在，兩者都應受到尊重，在兼顧公益的基礎上實現社會整體利益的最大化。三是在治理主體方面，社區(qū)治理主張所有公共關系主體都是治理主體，各種治理主體在社會治理中扮演著不同的角色，平等參與社區(qū)治理過程，各展其長，各得其所，相得益彰，形成多元治理格局。四是在治理方式上，主張先自治后共治，先市場后社會、先政府后民眾的選擇標準，實現治理方式的多元化、民主化和規(guī)范化，通過博弈實現均衡，借助程序正義實現實體正義；社區(qū)治理主張在憲政框架下所有公共治理主體都應該權責一致，確保沒有權力不受監(jiān)督，沒有權利不受救濟，所有治理主體都要依法承擔法律責任。

當前，我國很多地區(qū)已經在社區(qū)治理機制建設方面進行了探索，如街道行政主導與居民區(qū)自治主導合作的“上海模式”、行政主導的國家普遍性治理和社區(qū)內部自治的共存與合作的“沈陽模式”、政府行政調控機制與社區(qū)自治機制相結合、政府行政功能與社區(qū)自治功能互補的“江漢模式”等［1］。在機制運行手段上也進行了很多創(chuàng)新，如寧波海曙區(qū)的電子網絡互動平臺、北京朝陽區(qū)培育式政社合作方式、深圳鹽田“一站兩會”方式等。然而，這些模式或方式還基本停留在地方性的機制結構性調整創(chuàng)新，沒有從更宏觀的環(huán)境和深層的制度背景角度著手，在機制的民主性方面還沒能實現實質性和長效性的構建與運行。本文基于以上考慮，在前期理論和實踐研究基礎上，結合現有探索模式，總結經驗，力圖創(chuàng)新具有“整合、協調、回饋”功能的社區(qū)治理民主機制，促進社區(qū)治理與社會組織發(fā)展良性互動，實現機制在地區(qū)、模式、體制等制約性因素方面的優(yōu)化解決。

二、文獻分析與問題提出

（一）民主機制與整合功能研究

一是關于社會組織在社區(qū)治理中的單向性參與機制已經充分研究，而多元互動機制的研究還比較缺乏。首先，積極發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理中的重要作用，并建立社會組織參與治理的各項機制［2］（p.81）［3］（pp.136－162）［4］（pp.382－407）；另 外，學 者 還 從 社 會組織參與社區(qū)治理的各個角度闡述其積極性并建立相應機制［5］。對于其他主體如政府、企業(yè)、居民個體等也有學者論述，鑒于本文主要是從社會組織視角進行分析，此處論述從略。二是學者已經提出社區(qū)多元主體互動關系需要機制的保障，而現實中機制的建構雖然實現了多元主體關系的結合，但沒有突破“合而不力”的狀況。并且建構的機制中社會組織等弱勢主體權利的救濟途徑沒有得到充分體現①［1］；而從“第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇”②提交的101篇論文來看，關于機制研究的文章不多，對機制效力的研究則只有曾永和與張華林的2篇文章。因而，基于以上研究分析，社區(qū)治理機制的研究不僅要側重各主體的參與治理的途徑建設，還應建構它們共同遵守的制約機制，實現多元主體既相互平等對待，又合作互動，使各個主體既能充分發(fā)揮自己的作用又都能得到權利救濟。

（二）民主機制與協調功能研究

當前研究已經認識到體制因素在社區(qū)合作治理機 制 建 構 中 的 影 響 作 用［1］；景 躍 進［6］、于今［7］（pp.215－335）、周 海南［8］（pp.456－469）、康曉 強［9］等 也 從社會組織的黨建研究方面論述了社會組織與黨的建設協調發(fā)展的觀點；曾永和從“加強體制、機制和能力建設 實現政治保證、共治合作和自治發(fā)展”方面論述了社會組織發(fā)展中體制與機制的關系［10］。然而，以上研究還較為分散，都是從某個角度進行研究，因此應將其進行系統化，綜合運用于社區(qū)合作治理機制中，使機制創(chuàng)新與體制背景得以有效結合，實現機制的現實性、科學性。

（三）民主機制與回饋功能研究

一是研究還基本處于地方社區(qū)實踐經驗總結階段，幾乎沒有相關理論文章（據百度與中國知網搜索，截至2011年12月27日）。二是長效機制的長效作用還基本上是針對社區(qū)治理本身作用，而很少從各治理主體自身健康持續(xù)發(fā)展進行研究（據中國知網、維普網、萬方數據庫，以及《社團管理研究》、《中國第三部門研究》和《中國非營利組織研究》等重要專業(yè)學術期刊，截至2012年2月27日）。

本文以社會組織為突破口，民主機制創(chuàng)新作為一個新的理論視角，將有利于發(fā)揮社會組織在建構社區(qū)合作治理機制中的積極作用，也將有利于社會組織本身的健康發(fā)展。一是當前社區(qū)合作治理機制的研究側重于多元主體關系協調理論研究，突出關系的“整合”但忽視整合的“效力”，通過創(chuàng)新民主化機制，力圖改善“合而不力”的狀況。二是充分認識社區(qū)治理機制理論建構中所隱含的國家與社會、社會組織與政府等體制性協調發(fā)展的問題，在科學規(guī)律的指導下創(chuàng)新機制。三是當前長效機制構建研究側重于社區(qū)治理本身效力的提高，本文力圖創(chuàng)新長效機制理論，探尋機制長效作用的新增長點，將機制作用反饋于各治理主體的健康發(fā)展，從而實現各治理主體發(fā)展與社區(qū)治理效力提高的良性循環(huán)。四是在原有理論研究基礎上，突破問題分析的邊緣性和分散性，將“整合、協調、回饋”三個理念融入其中，建構三者相互補充，層次逐步遞進的“三位一體”機制理論，實現機制的“給力、協力、返力”效應。

三、社會組織參與社區(qū)治理民主機制構建

（一）政府部門與社會組織的民主互動機制

1.有序的分離機制。政府與社會組織的分離，不僅表現在辦公場所、人員、資產等形式上的分離，同時在政府指導方面也由行政手段改為合作或市場的手段。社區(qū)居委會只負責社會組織的備案登記和相關活動記錄，利于把握社區(qū)整體規(guī)劃發(fā)展。但是，分離應是有序的，當前社會組織發(fā)育還不夠成熟，本來很多社會組織是在政府直接資助扶持下成立的，如果一刀切，將所有幫助項目都分離出來，社會組織會因資金和資源的極具短缺而面臨倒閉風險，這不利于社區(qū)治理整體發(fā)展，更不利于社會組織的良性發(fā)展。政社分離不應僅是分利，政府應逐漸地將一些項目分離出來，對于關乎社會組織生存的項目有時間有秩序地逐漸撤出。在分離過程中，國家應出臺法律法規(guī)，明確社會組織的法律地位，在資金支持和稅收優(yōu)惠方面也應加大力度，在政府購買社會組織服務方面應提供更多機會，同時政府也應積極轉變職能，為發(fā)揮社會組織的作用提供更廣闊的空間。

2.選擇性激勵機制。實踐證明，政府對社區(qū)新社會組織的扶持和培育起到了積極作用，但是隨著組織的發(fā)展壯大，政府對其培育的效果開始逐漸遞減，到一定程度或階段，開始轉向負面影響，起阻礙作用。因此注意區(qū)分新老組織，政府在對其培育時要看其自身發(fā)展程度，新建組織應積極扶持，老組織應適當逐步放開。社區(qū)中的社會組織一般可分為維權類、服務類和文體類三種，對于不同的組織也應區(qū)別對待。現在社區(qū)一般將資金主要投向服務類社會組織，文體類次之，而維權類如業(yè)主委員會則基本不給予物質上的扶持，導致其難以可持續(xù)發(fā)展甚至流變。因此，社區(qū)應給予維權類組織適當的物質支持。在政府激勵方式中，一般分為合法性激勵和資源性激勵。在合法性激勵方面，對于維權類、文體類和服務類基本都給予了同等對待，但是資源性激勵（包括資金、人員、場所、稅收優(yōu)惠等）則沒有達到合理分配。因此，政府應區(qū)別對待各種激勵，實現扶持政策的公平合理。

3.購買式合作機制。政府購買社會組織服務已經是當前社區(qū)合作治理的一個主流模式。在這種購買式合作中，需達到效益化、人性化和民主化。其一，以需求為驅動，以項目為載體?！耙孕枨鬄轵寗印狈从沉司用竦恼鎸嵭枰@種形式改變了單向的指令方式，也改進了僅以效率為目標，追求利潤最大化的市場方式。而“以項目為載體”，體現了服務供給從單一主體向多元主體參與的轉變，也改變了政府向社區(qū)投入資源決策方式，形成了自上而下的，由內向外的以居民需求為驅動的權力和資源分配體制。其二，在購買式服務中充分發(fā)揮其靈活性特征，可以積極摸索不同的購買運作模式。一是我們可以采取“服務券”作為運作的重要支撐手段。其相關治理主體及客體包括：政府或基金作為投資方、社區(qū)內各社會組織成立社會組織聯合會、由社會組織聯合會選取的非營利組織、社會組織成員和居民、基礎（文化）設施；政府和基金負責向社會組織聯合會投入服務券，由其掌握服務券的具體使用、非營利組織具體負責經營和管理基礎（文化）設施，并接受社會組織聯合會的項目決策、監(jiān)督和評估。成員和居民獲取社會組織聯合會發(fā)放的服務券，并到基礎文化設施處消費。這個模式以服務券為紐帶形成了一個循環(huán)鏈。服務券在各個消費處的消費額度反映了居民的真實需要，政府可根據消費情況有選擇地投入資金，提高資金利用效率。服務券也使政府職能管辦分離，能有效避免單向管理的弊端。而各活動設施服務券的消費多少也可以作為政府對非營利組織服務項目質量和需求度的評估等。二是服務熱線作為支撐手段。寧波市海曙區(qū)很好地使用了“81890”這個電話服務平臺。其中，規(guī)劃方即政府負責公共服務生產的規(guī)劃、組織、融資和監(jiān)管。服務方即“81890”加盟企業(yè)、志愿者、非營利機構、政府機構等負責生產。使用者即居民、社會組織、企業(yè)、政府機構等提出服務需求、協同和監(jiān)管服務生產。服務平臺即“81890”這個服務熱線、互聯網等信息聯絡平臺，以信息處理為樞紐會聚以上三類主體的活動，對接相互的需求和供給，形成資源共享、協調互動的公共服務網絡。這個社區(qū)服務網絡，有效地利用了科學技術和先進管理經驗，通過“81890”電話網絡平臺實現了與不同性質功能、不同層次、不同能力的服務提供方和服務需求方的無縫對接，并在大量的可選擇信息資源中迅速實現服務的有效輸出。在選擇中也實現了對各服務提供主體的優(yōu)勝劣汰效應。

4.相互的監(jiān)督機制。我國尚處在社會轉型期，市場發(fā)育不成熟，社區(qū)自治能力較弱，還遠不適應政府職能轉變的需要，所以政府應加強對社區(qū)社會組織的規(guī)范、引導和監(jiān)督。目前，我國除了《社團管理條例》和《民辦非企業(yè)組織管理條例》等少數法律法規(guī)外，對社區(qū)層面的社會組織監(jiān)管問題沒有落實。因此政府應加大對社區(qū)社會組織監(jiān)管的立法和執(zhí)法力度，具體而言：一是通過制定法律法規(guī)對社區(qū)社會組織的主體資格、活動范圍、責任義務、違法違紀等明確加以規(guī)定，使社會組織能在正確的法制軌道中健康發(fā)展。二是政府應實行社會組織的社區(qū)資格準入制度、注冊管理審查制度等，采用行政指導、行政獎勵等多種協調手段，積極扶持合法、守法的社區(qū)社會組織的發(fā)展。三是政府應依法監(jiān)督社會組織的社會服務過程，確保其活動的公正性和公平性。另外，我國長期條塊分割的體制特點加上政府改革和社會轉型形成的權力真空，以及黨政體系權力相對獨立，對社會組織的行政、許可及監(jiān)管職能分散在了登記部門、各主管部門和部分監(jiān)管機構中，使得社會組織得不到具體活動過程的監(jiān)管，特別是那些無法通過民間組織登記注冊的社區(qū)興趣類小型準社會組織得不到監(jiān)督。因此，實行“民政部門登記、行業(yè)部門聯系指導、街道社區(qū)日常管理”的新模式，將具體的社會組織監(jiān)管問題下放到街道社區(qū)層面，既有利于監(jiān)管的具體實施，又能夠有針對性地進行問題梳理和引導，使其向著社區(qū)需要的方向發(fā)展。

同時社會組織作為社會自發(fā)力量，代表著組織和成員的利益，可以參與到對政府的工作監(jiān)督中去。一是監(jiān)督社區(qū)公共部門浪費問題。通過調查，確定社區(qū)公共部門是否浪費納稅人的錢，對于浪費的項目和現象，通過媒體公布，公開批評。二是監(jiān)督社區(qū)公共部門責任和倫理問題。主要是防止政府、官員腐敗，通過調查社區(qū)居委會成員，查到腐敗現象通過媒體公布。三是監(jiān)督社區(qū)預算。督促政府減少赤字，做預算時要有責任。這些監(jiān)督職能可以專門由相關社會組織實施。一方面，可以設立公共預算小組與社區(qū)預算部門，幫助預算部門完善一些項目的預算工作，但小組的設立要獨立于政府和黨的運作，以便起到真正監(jiān)督效果；另一方面，在社區(qū)預算階段，公民社會預算小組可以為傾向于公民的項目提供信息，并且通過培訓，提高公民的聽證參與能力；在制定預算規(guī)則階段，可以促進人們對預算的了解，加強培訓，以及提倡預算中有助于弱勢群體保障的觀點；在實施階段，預算小組對影響各項目的信息進行比較；在審計階段，進行預算效果的評價，并幫助居民監(jiān)督社區(qū)審計。

（二）社會組織之間的民主互動機制

1.有載體的聯合機制。將各類社會組織聚集起來，建立社會組織聯合會，制定聯合會規(guī)范章程，設立理事會、秘書長、工作人員等崗位，擴大社會組織間的交往與合作，推進社會組織的自律和互律。聯合會可以在社區(qū)內成立社會組織服務中心作為其日常辦事機構，由聯合會秘書長負責管理。該中心起著培育和服務社會組織、服務社區(qū)居民以及推進黨的建設的作用；代表各組織與政府溝通與聯系，爭取政府的更大支持，并整合組織資源推進社區(qū)服務和民主自治建設，同時也作為各社會組織之間聯絡和矛盾糾紛處理的平臺。具體職責包括：定期召開社會組織聯席會議，交流信息；受民政部門委托辦理社區(qū)社會組織的登記、年檢等事務；加強與政府及其他企事業(yè)組織的溝通，積極承接它們提供的服務項目；維護社會組織的合法權益；監(jiān)督社會組織的活動，并對組織活動進行記錄；培育社區(qū)需要的社會組織等。

2.公平的競爭機制。使社會組織運營符合市場規(guī)律，將資源向資質優(yōu)秀、能力強、信譽好、服務好的社會組織轉移，從而凈化社會組織市場，優(yōu)化社會組織系統進出機制，淘汰不合格的組織，引導組織良性發(fā)展。當前，我國在這方面還存在缺乏競爭機制的問題。如根據《社會團體登記管理條例》第13條第2項規(guī)定，在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或相似的民間組織，沒有必要成立的，對于民間組織的成立申請不予批準。另外，社會組織不得設立地域性分支機構。可以看出，我國在民間組織問題上實行壟斷政策，這不利于市場的自由競爭，也不利于整個社會組織系統的可持續(xù)發(fā)展。甚至在缺乏最基本的競爭壓力的情況下，這些社會組織往往存在職能荒廢或者權力尋租的現象。因此，打破這種封閉機制，在現行政策環(huán)境允許的條件下，適當放開，通過增量的改革促進存量的調整，逐步形成社團優(yōu)勝劣汰機制。社區(qū)在引入社會組織機制上，采取競標方式，甚至可以同時引入兩家或多家同類社會組織參與服務項目，使其展開競爭，提高服務質量，降低消費價格。

3.統籌的子類機制。有些社區(qū)的治理主體是較多的，對這些治理主體不是眉毛胡子一把抓，醬缸式的管理和合作。比如，在社區(qū)內，維權類組織有社區(qū)議事會、公民咨詢委員會、業(yè)主委員會、社區(qū)法律援助中心等，服務類組織有社區(qū)教育協會、社區(qū)環(huán)保協會、社區(qū)治安協會等，興趣類組織有養(yǎng)鳥、種花、唱歌、舞蹈等協會組織，另外還有代表政府的居委會。因此，將這些組織進行合理分類，了解其性質和活動目的，有計劃有意識地將其納入統籌發(fā)展之中。

（三）社會組織與社區(qū)居民的民主互動機制

1.培育式參與機制。社會組織的合法性已經得到人們的普遍認可，但是人們參與的積極性并不高。一是當前民主建設以選舉為主，通過選舉出的社區(qū)工作人員來執(zhí)行社區(qū)事務管理，居民很少有參與決策的機會。二是人們對社會組織還帶有偏見。據調查，如果是以居委會名義開展的社區(qū)活動，較能得到認可和支持，而社會組織獨立的活動一般存在著居民對其不信任的問題。三是由于人們工作時間增長，婦女參加工作、電視等休閑方式普及等“非社會資本化”因素的影響，導致人們參與社會組織的積極性降低。四是遺留的臣民意識仍舊對人們的思想產生著影響，主動參與意識不強。以上原因阻礙了社會組織與居民之間合作互動，共同治理社區(qū)的目的的實現。因此，社區(qū)要對居民進行公民意識教育或培訓，增加居民參與社區(qū)事務的機會和渠道，完善居民公共活動領域，形成濃厚的社區(qū)自治氛圍。社會組織也應對自己加大宣傳，增強公信力，并以切實的服務贏得居民的支持。政府部門要從政策等方面給予幫助和扶持，積極引導居民參與社會組織，并有意識地組織居民以組織的形式開展社區(qū)活動等。

2.參與式監(jiān)督機制。社會組織參與社區(qū)治理，提高了治理效果，也減輕了居委會的負擔。但是，很多社會組織實施的社區(qū)服務項目是由政府出資購買的，這些資金大部分來自于居民的納稅。居民作為納稅人，理應對自己的付出進行監(jiān)督。因此，社會組織應建立信息披露制度，把自己的活動計劃、活動過程和活動結果向居民公開，對資金詳細使用流向進行公示，接受居民監(jiān)督。社區(qū)的重大活動的決策應專門召開聽證會，接受居民參與聽證提出建議。居民還可成立自己的組織如“居民評審團”“居民審議組”等參與監(jiān)督社區(qū)各項事務，對社區(qū)公共部門和社區(qū)社會組織的違規(guī)行為進行制約。

（四）社會組織與私人企業(yè)的民主互動機制

政府、社會組織、市場（企業(yè)）被公認為當前社會治理的三大支柱。“而社會組織是作為一種中間調節(jié)機制出現的，可以彌補市場調節(jié)和政府管理的不足?！保?1］（p.234）由于 企 業(yè) 的 主 要 目 標 是 實 現利潤最大化，在社會責任方面顯得不是很積極，如何引導企業(yè)參與社會服務，政府可以采取相應政策措施予以鼓勵，而社會組織可以作為企業(yè)參與社會服務的橋梁。企業(yè)以向社會組織捐贈的方式間接參與社會服務，在捐贈模式上創(chuàng)新定向捐贈機制，民政部門給予定向捐贈提供稅收優(yōu)惠。所謂定向捐贈，就是指由原來企業(yè)直接向社會組織捐贈，改為企業(yè)先將資金等捐到民政部門的捐助中心，由民政部門出具捐贈發(fā)票，然后捐助中心足額轉給定向捐贈的社區(qū)社會組織?！镀髽I(yè)所得稅法實施條例》規(guī)定“通過縣級以上人民政府及其部門”的捐贈屬于可以享受免稅資格的公益性捐贈，因而通過上述流程的轉換，企業(yè)所交資金可以在稅前列支，在計算應納稅所得額中予以扣除。這一定向捐贈的制度創(chuàng)新將有助于提高企業(yè)捐贈的積極性，也在一定程度上改善社會組織的資金短缺局面。在定向捐贈過程中，要建立監(jiān)督機制，企業(yè)、政府和社會組織分別派出人員監(jiān)督這一流轉過程和資金使用過程，或者建立賬務制度，資金的支出要有三方代表的共同簽字方可嚴防資金流向腐敗或失效。

（五）社會組織與社區(qū)黨組織的民主互動機制

1998年，中央組織部和民政部聯合發(fā)布了《關于在社會團體中建立黨組織有關問題的通知》。黨的十七屆四中全會提出，“哪里有群眾哪里就有黨的工作，哪里有黨員哪里就有黨組織，哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮”。加強社區(qū)社會組織黨的建設成為黨建工作的重要任務。然而，另一方面，1998年，中央辦公廳和國務院辦公廳已經聯合下發(fā)了《關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》，2002年開始，全國要求黨政機關與行業(yè)協會進行脫鉤。2006年，重慶、上海等地又率先在全國開展黨政機關與除行業(yè)性協會以外的社會團體進行分離。在這一系列的改革中，基本上實現了政府與社會組織形式上的分離，但黨與社會組織的分離沒有得到很好地體現，某種程度上加強了黨對社會組織的監(jiān)管和控制。因此出現的悖論是：黨政機關與社會組織的分離、改革的政府單一分離和加強社會組織的獨立性與加強黨對它的監(jiān)控力。是否在社會組織內部建立黨組織，當前對這個問題產生了爭議，學者的意見不一，國家行政學院馬慶鈺教授指出，“如果在社團當中也整齊劃一進行黨組織的建設和領導，在執(zhí)政黨這種強大力量環(huán)境中，有可能會消弭民間社團自主獨立的個性，影響非政府非營利組織在社會事務管理中正常角色的擔當”；“應當以不影響民間非政府組織的獨立自主性為前提，來謹慎探索社會組織中黨建工作的可行之路，切實避免因不當措施，使政社分開的改革努力成為無果而終的‘同義反復’”［12］。

這種悖論反映出當前我國基層社會治理的兩難困境。一是當前大量社會組織沒有向政府部門登記，也不接受政府部門的領導和指導，據有的學者估算這部分社會組織大約有200多萬個。同時，由于社會流動性加強，大量農民涌向城市打工，還有很多工人下崗及其他人員轉崗等，造成了這些流散于輸出地的黨員無組織生活，紀律渙散，黨性不嚴。這些都勢必要求黨要加強社會組織管理和黨自身的建設。二是社會組織的自治性、獨立性與社會治理的多元性等也成了高層和社會各界的共識。兩個方面的不同價值和需要的趨向是我們面臨的一大困境，如何破解這一難題是我們民主政治建設中的重大課題?？梢哉f，建立科學的黨建機制是我們必須探索的解決途徑。

這一問題已經引起了很多學者的重視，但對于如何解決問題還沒有提出具體的措施。中共中央黨?？茖W社會主義教研部教授康曉強為此撰文“社區(qū)社會組織黨建科學化的實現路徑”。因此，改革必須堅持科學發(fā)展觀的指導，必須堅持漸進的發(fā)展路徑，同時也必須有嚴格的民主程序過程。只有如此，才能避免重大的決策失誤?？梢钥紤]的是，在社會組織黨建中，采取分層開展，分類進行，有針對性有條理地開展工作。例如，對于一些比較敏感的涉及政治、意識形態(tài)以及與境外聯系緊密的社會組織可以加強黨建，提高社會組織的先進性。對于成立初期的社會組織，因為還不成熟需要加強引導，因此也可加強黨建。而對于其他發(fā)展較為成熟，人民性較強的社會組織可以適當放寬黨建標準。另外，黨建工作不僅是關注微觀的組織工作，更重要的是注意宏觀方面的引導。在社區(qū)中，黨組織可以以其自身的優(yōu)勢，在社區(qū)各治理主體間建立聯絡關系，不僅加強了各治理主體和社會組織間的溝通，便于治理的順利開展，避免糾紛的突出化，同時有利于黨對各主體的統籌安排與宏觀指導。體現了黨的“思想、政治和組織”領導基本方針。黨建的重點不僅是組織的建設，還有引導和提高社會組織自身發(fā)展的任務。

四、社會組織參與社區(qū)治理民主機制的功能探究

（一）整合功能與給力效應

1.民主機制以公平、公正為合作基準，保障社會組織、居民等社區(qū)弱勢群體的參與機會和參與中的地位。一是建立社區(qū)救濟機制，當社區(qū)治理出現某一治理主體利益受到侵害或者地位受到擠壓時，救濟機制給予制度保護，或當某一治理主體缺乏辦公資金和設施時，救濟機制及時給予補給。二是建立權力制衡機制，在社區(qū)居委會、黨組織、社會組織等之間建立“分權制衡”的權力制約制度，在這一機制中建立仲裁機制以權衡和決斷利益糾紛問題。

2.民主機制以競爭、合作為治理方式，實現社區(qū)資源的優(yōu)化配置和社區(qū)力量的有效結合。社會組織等社區(qū)各治理主體的社會服務項目都應參與市場招標競爭，某項社區(qū)服務的承接人也不限于一個，建立社區(qū)各服務主體之間的競爭平臺或程序，創(chuàng)新競爭互動手段或工具，使服務受眾成為真正的競爭結果的評判者。在競爭中，各治理主體也應積極建立合作關系，優(yōu)勢互補，資源共享，實現資源利用最大化和各治理主體利益最大化，在競爭機制的約束下，實現受眾群體的利益最大化。

3.民主機制以系統性和有機性為建制原則，使各治理主體之間各司其職、各守其位，又相互溝通、合作互動。系統性和有機性要求各主體面對治理問題時及時做出狀態(tài)調整，實現業(yè)務相互對接，并共同拿出治理對策，采取統一行動，同心協力。有機性還反映了機制的適應性和可調性，機制出現異常時，可以自我調節(jié)，主動糾正錯誤行動，使機制運行走上正軌。

（二）協調功能與協力效應

1.從領域范圍來說，注重機制建構中社區(qū)的系統性并考慮地區(qū)差異性。建構系統考慮、整體布局、多元互動，層次分明，重點突出的活力結構機制。建構以社區(qū)黨支部為領導核心，居民代表會議決策、居委會議事、公民咨詢委員會咨詢、社區(qū)工作站行政，社會組織參與合作的多元系統機制，體現“五權分立”，“議行分離”，“政社分合”等特點。同時因地制宜，建構符合本地社區(qū)發(fā)展規(guī)律且適應性較強的社區(qū)治理機制。

2.從制度延展度來說，緊扣機制自身特點又結合體制背景考慮。我們對體制的理解是把體制用活，更要把體制建活。對機制的建構按照科學持續(xù)的發(fā)展觀要求，在體制合理承受范圍之內，要有次序，有分類和有針對性地進行，避免一哄而上，不注重可行性，不考慮長遠性，也不分析實際性。特別注意機制建設與黨的建設的關系協調，在加強社會組織與黨的建設的同時，創(chuàng)新社會組織黨的建設科學化路徑，構建黨政機關與社會組織合作與分離的新機制，實現社會組織與黨的建設良性互動。在社區(qū)治理中，可以構建以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會為主體，社區(qū)公共服務中心為載體 ，社區(qū)共建協調委員會、“兩新”黨建工作指導委員會和黨員服務群眾聯絡委員會為依托的社區(qū)黨建工作新模式，實現黨、政府、社會組織、居民多元互動、共同治理社區(qū)的局面。

3.從社會組織向度來說，社會組織內在與外部機制建設的結合。社會組織內在民主機制是外在民主機制的基本前提，外在民主機制是內在民主機制的有力保障，二者是社會組織參與社區(qū)治理的重要條件，相互補充，缺一不可。社會組織內在機制建設可把握兩點：一是如何保障成員權利的擁有和利用；二是如何控制和制約權力的健康運行。因此應建構決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互分離與相互制約的“三權制衡”機制，保障權力和權利的有效運用。外在機制建構將從兩個方面進行：一是社會組織社區(qū)治理的參與途徑和機制；二是社會組織與其他社區(qū)治理主體之間的合作互動機制。主要是建構社會組織與黨組織、社區(qū)居委會、物業(yè)公司、居民等社區(qū)治理主體之間的民主互動機制。

（三）回饋功能與返力效應

1.民主機制創(chuàng)新與社會組織健康發(fā)展。一是創(chuàng)新救濟機制，調動行政機關、司法機關、基金會與中介組織等，形成包括行政救濟、司法救濟以及社會救濟在內的綜合性救濟體系。二是創(chuàng)新培育機制。（1）經費資助。包括：社團稅收減免等配套政策；財政項目支助；社團發(fā)展保障政策；制定《社會團體財務管理辦法》，建立完善的社團財務管理制度；重新制定會費標準。（2）開發(fā)人力資源。包括：培養(yǎng)社團工作專業(yè)人才、社團工作人員的晉升通道和退出機制、專職人員的待遇和社會保障，激勵機制。特別要完善社團專職人員的人事管理制度、人事檔案管理制度、收入分配和考核獎懲制度。三是創(chuàng)新法律機制，通過法律明確社團的屬性、地位、宗旨、組織形式、管理體制、財產關系、內部制度、人員保障、權利義務及其與其他主體的關系等。四是創(chuàng)新監(jiān)督機制，建立政府管理、行業(yè)自律、社會監(jiān)督多管齊下的監(jiān)督體系，建立社團誠信承諾制度、信息披露制度、評價體系和財務管理監(jiān)督制度。

2.民主機制創(chuàng)新與政府職能轉變。一是創(chuàng)新購買機制，將購買服務納入政府預算，以項目為導向，委托第三方機構實施雙向評估，實行承接前評估，實施中監(jiān)督，完成后審計全過程監(jiān)管。二是創(chuàng)新服務機制，包括從服務行政的各種要素的內在聯系上揭示出服務行政特定的聯系方式和運行機制，和從整體上認識和把握構建服務型政府應該進行的不同層面的機制變革兩個方面進行建構。三是創(chuàng)新合作機制，可設市民中心、社團服務中心和街道社團聯合會等政社合作的新型工作平臺；合作的步驟包括：對合作規(guī)范性要求→梳理項目性質、社團種類和資質能力評估→年度購買計劃與財政預算掛鉤→制定項目執(zhí)行標準、評估程序與驗收激勵辦法→招投標、合約管理→評估與驗收。

3.民主機制創(chuàng)新與黨的執(zhí)政方式轉變。一是創(chuàng)新引導機制，在充分尊重各治理主體的意見和利益基礎上，賦予黨組織在社區(qū)治理重大決策和發(fā)展重要方針的決定和引導權。二是創(chuàng)新教育機制，體現社區(qū)治理中黨的政策宣傳和黨對社區(qū)崗位人員思想培訓教育作用。三是創(chuàng)新組織機制，結合社區(qū)、行業(yè)、單位的現實條件多渠道建立黨員歸宿機制和黨組織聯合機制。通過以上機制建設，實現黨對社會組織的政治領導、組織領導和思想領導，實現在社會組織建設中的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。

注釋：

①參考《城市社區(qū)公共治理國際學術研討會文集》（2005年8月，深圳）。

②參考《第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇論文摘要》（2011年10月，武漢）。

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重慶市教委人文社科項目“整合、協調、回饋”效應：社區(qū)合作治理機制創(chuàng)新研究——以社會組織為視角（12SKM07）；重慶市哲學社科規(guī)劃項目“營造創(chuàng)新開放的文化發(fā)展環(huán)境與重慶文化軟實力的培育”（2008－ZX13）。

王 棟（1979－ ），男，山東淄博人，蘇州大學政治學博士生，重慶三峽學院政法學院講師；徐承英（1967－ ），女，重慶梁平人，重慶三峽學院政法學院副院長，教授。

劉瓊蓮］