豐 云

（湖南廣播電視大學(xué)，湖南 長沙 410004）

“效率改進(jìn)”：公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的理論闡釋與實(shí)踐邏輯

豐 云

（湖南廣播電視大學(xué)，湖南 長沙 410004）

公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是以“能夠促使市場(chǎng)更具競(jìng)爭(zhēng)性或可競(jìng)爭(zhēng)性”這一假設(shè)為基礎(chǔ)和前提的，在有無競(jìng)爭(zhēng)的條件下所形成的壟斷對(duì)于效率的影響是完全不一樣的。面對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問題，關(guān)鍵在于建構(gòu)“效率改進(jìn)”型公共服務(wù)市場(chǎng)化改革模式。公共服務(wù)市場(chǎng)化的效率來源于“有效競(jìng)爭(zhēng)”而非單純市場(chǎng)化，而“有效競(jìng)爭(zhēng)”的實(shí)現(xiàn)，需要我們?cè)诠卜?wù)市場(chǎng)化過程中從有效競(jìng)爭(zhēng)理論出發(fā)營造一個(gè)有效的市場(chǎng)，從交易成本理論視角界定市場(chǎng)化的有效邊界，從公共服務(wù)提供與生產(chǎn)相區(qū)別的角度選擇市場(chǎng)化的有效模式，同時(shí)不斷強(qiáng)化政府的規(guī)制管理。

公共服務(wù)；市場(chǎng)化；效率改進(jìn)

推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，積極構(gòu)建公共服務(wù)型政府，這成為中國當(dāng)前改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略課題。中國現(xiàn)實(shí)境遇下的公共服務(wù)供給趨向于市場(chǎng)、政府和第三部門的有效協(xié)調(diào)運(yùn)作，但囿于各自無法規(guī)避的內(nèi)在缺陷和困境，公共服務(wù)供給仍面臨市場(chǎng)失靈、政府失靈及社會(huì)失靈帶來的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，使得當(dāng)下中國公共服務(wù)整體供給效率、效益和質(zhì)量水平較為低下。在本文中，我們選取公共服務(wù)供給“市場(chǎng)失靈”作為分析切入點(diǎn)，對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的現(xiàn)實(shí)困境予以剖析，以期尋求可行性的改革策略。

總體看來，中國現(xiàn)行的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是一個(gè)不斷“試錯(cuò)”與“調(diào)適”的過程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展內(nèi)在要求和改革的深入推進(jìn)，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革行進(jìn)至“深水區(qū)”凸顯的矛盾和問題日益增多，這使得學(xué)者對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革陷入兩難境地的困境與問題進(jìn)行了深度檢視和分析。例如，有學(xué)者對(duì)國外公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)并尋求對(duì)中國的有益啟示，如孫曉莉（2005）、王俊豪（2006）、徐宗威（2007）、徐明春等（2007）和國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所課題組（2009）的研究；也有學(xué)者對(duì)中國公用事業(yè)改革中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行歸納和總結(jié)，如劉戒驕（2006）、肖曉軍和呂景春（2006）、周林軍和寧宇（2009）、朱忠發(fā)（2009）、趙大鵬（2009）、李惠先（2010）等；還有學(xué)者對(duì)特定行業(yè)或特殊領(lǐng)域出現(xiàn)的問題進(jìn)行有針對(duì)性地深入探討，以尋求公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的下一步理路，如金娜等（2007）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析、陳明（2004）和汪涌（2009）對(duì)水務(wù)領(lǐng)域的分析、周林軍和曹遠(yuǎn)征等（2009）對(duì)公用事業(yè)收費(fèi)、定價(jià)和監(jiān)管的分析［1］。此外，有學(xué)者還對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的爭(zhēng)議問題進(jìn)行歸納，得出市場(chǎng)模式供給問題“三論”，即市場(chǎng)供給公共物品“失靈論”、市場(chǎng)供給公共物品“多主體困境論”、市場(chǎng)供給公共物品“條件不成熟論”［2］。從學(xué)界對(duì)現(xiàn)行公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的爭(zhēng)鳴與反思來看，關(guān)注的焦點(diǎn)議題還是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的“效率”問題。事實(shí)上，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是以“能夠促使市場(chǎng)更具競(jìng)爭(zhēng)性或可競(jìng)爭(zhēng)性”這一假設(shè)為基礎(chǔ)和前提的，在有無競(jìng)爭(zhēng)的條件下所形成的壟斷對(duì)于效率的影響是完全不一樣的。因此，我們認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)有助于提高效率，公共服務(wù)市場(chǎng)化的效率來源于“競(jìng)爭(zhēng)”而非“市場(chǎng)化”本身。以公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的“市場(chǎng)失靈”為邏輯原點(diǎn)，我們提出建構(gòu)“效率改進(jìn)”型公共服務(wù)市場(chǎng)化改革模式，并通過對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)理論、交易成本理論、公共提供理論及政府規(guī)制理論的深度闡釋，從理論建構(gòu)的視角來系統(tǒng)解析有效推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的路徑選擇。

一、有效競(jìng)爭(zhēng)理論視閾下的公共服務(wù)“有效市場(chǎng)化”培育

有效競(jìng)爭(zhēng)（Effective Competition）的概念是1940年克拉克提出來的，也稱為可操作性競(jìng)爭(zhēng)，指將規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)活力兩者有效地協(xié)調(diào)，從而形成一種有利于長期均衡的競(jìng)爭(zhēng)格局。為促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的“有效競(jìng)爭(zhēng)”的實(shí)現(xiàn)，需要有一個(gè)良好的競(jìng)爭(zhēng)要素市場(chǎng)。史蒂芬·索斯尼克在深入研究有效競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，提出了“有效市場(chǎng)”三大標(biāo)準(zhǔn)，即：一是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，包括無進(jìn)入和流動(dòng)的人為限制、具有對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量差異的價(jià)格敏感性、交易者數(shù)量符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求；二是市場(chǎng)行為標(biāo)準(zhǔn)，包括廠商間不互相勾結(jié)、廠商不使用排外的、掠奪性的或高壓性的手段、推銷時(shí)不搞欺詐、不存在有害的價(jià)格歧視、競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)于其對(duì)手是否會(huì)追隨其價(jià)格調(diào)整無完備的信息；三是市場(chǎng)效果標(biāo)準(zhǔn)，包括利潤水平剛好足夠報(bào)酬創(chuàng)新、效率和投資、產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量隨消費(fèi)者需求變化而變化、廠商竭力引進(jìn)技術(shù)上更先進(jìn)的產(chǎn)品和工藝流程、無過度的銷售開支、每個(gè)廠商的生產(chǎn)過程是有效率的、最好地滿足消費(fèi)者需求、賣者得到最好的報(bào)酬、價(jià)格變化不會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)周期的不穩(wěn)定［3］。因此，遵循史蒂芬·索斯尼克有效市場(chǎng)的三大標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為公共服務(wù)“有效市場(chǎng)化”需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行建構(gòu)和培育。

（一）加快政府行政體制改革，營造與構(gòu)建寬松活躍的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

在當(dāng)前公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中，仍存在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是進(jìn)不來，多數(shù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)主體數(shù)量有限；二是不對(duì)等，在位企業(yè)與新進(jìn)入企業(yè)處于不對(duì)等競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)；三是同質(zhì)性，新進(jìn)入的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體基本上是國有企業(yè)。因此，在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中，我們必須打破原有的公共服務(wù)壟斷經(jīng)營模式，加快政府行政體制改革。必須打破“條塊分割”的傳統(tǒng)行政管理體制，取消地方市場(chǎng)分割，打破公共服務(wù)行政性壁壘和壟斷經(jīng)營局面，放寬各種資本進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng)的限制。在此過程中，政府角色已發(fā)生了很大的變化，由以前的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)監(jiān)督，因此，政府不應(yīng)干預(yù)微觀經(jīng)營管理活動(dòng)，不應(yīng)代替企業(yè)去招商引資，不應(yīng)直接插手企業(yè)的各項(xiàng)內(nèi)部決策，而應(yīng)在保證公共服務(wù)的社會(huì)性和公益性前提下，營造一個(gè)能積極吸納各種資本進(jìn)入的公平、公正、公開的資本運(yùn)作及經(jīng)營管理的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)各市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)。

（二）加快市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制創(chuàng)新，引導(dǎo)與規(guī)范高效有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為

政府除了營造環(huán)境吸引各種資本參與競(jìng)爭(zhēng)外，更重要的是將市場(chǎng)化作為手段，積極引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督市場(chǎng)行為，保證公共利益最大化。為此，需要進(jìn)一步加快機(jī)制創(chuàng)新：一是進(jìn)一步完善市場(chǎng)法律機(jī)制，政府要逐步制定與完善一系列的實(shí)體法和程序法，使公共服務(wù)市場(chǎng)化有法可依、有章可循，從而規(guī)范、激勵(lì)、約束與解決市場(chǎng)化過程中的各種問題；二是進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵(lì)各種社會(huì)力量積極地投入到公共服務(wù)市場(chǎng)化中來，并統(tǒng)一各類市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的條件和標(biāo)準(zhǔn)；三是進(jìn)一步完善價(jià)格機(jī)制，為保證市場(chǎng)化后的公共利益，政府要在簽訂合同時(shí)，規(guī)定價(jià)格上限，使價(jià)格只能在這個(gè)上限以下變動(dòng)；四是進(jìn)一步活躍市場(chǎng)經(jīng)營機(jī)制，為提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效率，避免市場(chǎng)化后產(chǎn)生新的壟斷，政府應(yīng)積極探尋多種融資方式，引導(dǎo)各運(yùn)營主體結(jié)合不同區(qū)域的行業(yè)運(yùn)行狀況，大膽探索多種經(jīng)營形式?？傊?，政府要通過多種形式的機(jī)制創(chuàng)新，規(guī)范市場(chǎng)行為，促進(jìn)市場(chǎng)不斷創(chuàng)新，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

（三）加快監(jiān)督評(píng)價(jià)體系建設(shè)，督促與形成公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果

公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的目的就在于通過引入競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的效率、質(zhì)量、公平、民主等多元目標(biāo)，因此，政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化中的一項(xiàng)重要職能就在于科學(xué)考核與評(píng)價(jià)市場(chǎng)化的效果，為此，需要政府：一是建立科學(xué)合理的質(zhì)量評(píng)估體系，樹立質(zhì)量與服務(wù)觀念，科學(xué)評(píng)價(jià)市場(chǎng)行為；二是建立參與廣泛的利益表達(dá)機(jī)制，鼓勵(lì)公眾通過“問責(zé)制”、“聽證會(huì)”制度參與到市場(chǎng)化改革中來，加強(qiáng)公眾的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是建立科學(xué)全面的市場(chǎng)行為監(jiān)督體系，加大對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化中的經(jīng)營主體的監(jiān)督，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)督；四是建立公開透明的自我監(jiān)督體系，政府利用各種信息手段，引導(dǎo)各利益主體通過對(duì)話、協(xié)商等方式，加強(qiáng)對(duì)政府自身行為的監(jiān)督，防止規(guī)制者“暗箱操作”濫用權(quán)力。政府通過建立多種監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)與督促市場(chǎng)公平、公正、高效的競(jìng)爭(zhēng)，最終才能保證公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

毋庸置疑，“有效競(jìng)爭(zhēng)”理論在某種程度上講是一種理想狀態(tài)，但在“有效競(jìng)爭(zhēng)”理論基礎(chǔ)上所衍生的“有效市場(chǎng)要素”理論，為我們營造一個(gè)公平、合理、有效的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)提供了較為具體詳細(xì)、現(xiàn)實(shí)合理的選擇，基于這些要素所營造的有效市場(chǎng)，將是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷兼容、競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制兼容、公有與民營兼容、效率與公平兼容的大市場(chǎng)。

二、交易成本理論視界中的公共服務(wù)市場(chǎng)化“有效邊界”的確定

威廉姆森提出了交易成本三維度理論，他認(rèn)為交易維度（Dimensions）是影響交易成本的關(guān)鍵因素，包括資產(chǎn)專用性程度、交易不確定性程度以及交易頻繁性程度。資產(chǎn)專用性程度（Asset Specificity），是指一項(xiàng)資產(chǎn)用于某一項(xiàng)商品時(shí)的必須和單一程度。這種必須和單一程度越高，這種資產(chǎn)的專用性程度很高。交易不確定性程度（Uncertainty），指市場(chǎng)交易順利實(shí)現(xiàn)的可能性程度，交易實(shí)現(xiàn)的可能性越大，其交易的不確定性程度就越小，反之亦然。交易頻繁性程度（Frequency of Transaction），是指相同性質(zhì)的交易行為產(chǎn)生的次數(shù)的多少，發(fā)生的頻率強(qiáng)弱。當(dāng)雙方的交易頻率較強(qiáng)時(shí)，降低了雙方之間的溝通、談判成本［4］。根據(jù)交易成本理論，在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中，當(dāng)公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者不相同時(shí)，就產(chǎn)生了交易成本，即聘用和管理生產(chǎn)者的成本。

（一）基于交易成本三維度的公共服務(wù)市場(chǎng)化邊界選擇模型

從以上分析得知，公共服務(wù)市場(chǎng)化（是，否）＝交易成本（資產(chǎn)的專用性程度、交易的不確定性程度、交易的頻繁性程度），為便于分析，我們將資產(chǎn)專用性程度、交易不確定性程度、交易頻繁性程度分別用“高”與“低”、“大”與“小”、“強(qiáng)”與“弱”兩個(gè)指標(biāo)去衡量，同時(shí)根據(jù)這些指標(biāo)對(duì)交易成本和公共服務(wù)市場(chǎng)化效率的影響，對(duì)每一個(gè)指標(biāo)簡(jiǎn)單估計(jì)并賦值，資產(chǎn)專用性程度｛高（－1），低（＋1）｝、交易不確定性程度｛大（－1），?。ǎ?）｝、交易頻繁性程度｛強(qiáng)（＋1），弱（－1）｝。交易成本的這三個(gè)維度，由于每一個(gè)維度有兩種強(qiáng)度，因此不同強(qiáng)度的組合，就形成了八種不同的公共服務(wù)市場(chǎng)化的情形（見圖1）。

（二）如何確定交易成本三維度下的公共服務(wù)市場(chǎng)化的邊界

由上圖可知，從公共服務(wù)市場(chǎng)化的得分情況看，其中：第1種情形公共服務(wù)市場(chǎng)化的得分為3，較小的交易不確定性意味著對(duì)市場(chǎng)交易條件、交易環(huán)境、交易信息掌握較為充分，能夠較為容易地控制市場(chǎng)交易行為，準(zhǔn)確辨識(shí)契約的條款，因而能最大程度地節(jié)約前期成本。同時(shí)，較低的資產(chǎn)專用性程度和較強(qiáng)的交易頻率，可以減少廠商機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，即使機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生，政府也能以較低的成本啟用不同的承包商。因此，交易成本的這三個(gè)維度都有利于市場(chǎng)化，如：天然氣加氣站、城市公交、鐵路和民航部門的客貨運(yùn)輸服務(wù)、電信業(yè)的長途、移動(dòng)和增值服務(wù)、電力、供水、供氣行業(yè)中的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)、垃圾處理之前的垃圾收集業(yè)務(wù)等，由于它們具有較小的交易不確定性、較低的資產(chǎn)專用性程度和較強(qiáng)的交易頻率，因此，比較而言，它所需要的交易成本最低，是公共服務(wù)市場(chǎng)化中最適宜的情形。

第2、第3和第5種情形公共服務(wù)市場(chǎng)化的得分為＋1分，表明這幾種情形的交易成本不會(huì)太高，此類公共服務(wù)宜于市場(chǎng)化。但相對(duì)情形1而言，市場(chǎng)化的過程中，情形2需要政府?dāng)U大潛在的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，提高交易頻率，這樣也可形成多家投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性局面，從而有充分的選擇權(quán)來選擇一家合同成本較低的廠商，如：城市供水、供氣、電信等行業(yè)，鼓勵(lì)多家企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營，選擇一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的公共服務(wù)市場(chǎng)化服務(wù)主體，以增加交易頻率，減少交易成本。情形3需要政府在合約履行和績效評(píng)價(jià)方面尋找第三方“仲裁”來降低與廠商的合約談判成本，如：水、電、氣、油等，由于與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)，且其服務(wù)價(jià)格相當(dāng)敏感，因此，這類服務(wù)在市場(chǎng)化中，為防止價(jià)格溢價(jià)銷售、上漲過快，引起社會(huì)公眾的不滿，需要政府在與廠商的合約談判中，實(shí)現(xiàn)規(guī)定好價(jià)格上限、普遍服務(wù)、維修及時(shí)率等各項(xiàng)協(xié)議要求，以保證公共服務(wù)市場(chǎng)化后的公眾利益和社會(huì)安全，同時(shí)也減少廠商市場(chǎng)化后公共服務(wù)價(jià)格上漲過快的再次談判成本。情形5需要政府增加資產(chǎn)專用性投資以降低資產(chǎn)專用性程度較高而引起的機(jī)會(huì)成本。如：污水管網(wǎng)、供水管網(wǎng)、集中輸配氣管網(wǎng)、集中供熱管網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施管理業(yè)務(wù)，由于所需資金投入較大，因此，需要政府增加一定的專用性資產(chǎn)投資，同時(shí)，積極吸收更多的廠商參與競(jìng)爭(zhēng)，以減少機(jī)會(huì)成本，提高市場(chǎng)化效率。

第4、第6和第7種情形，交易成本較大，公共服務(wù)市場(chǎng)化的得分都為－1，一般不易進(jìn)行市場(chǎng)化。如：敞開式城市道路、污水處理廠、垃圾處理站、排水、園林綠化等，這類公共服務(wù)由于自身的特殊性質(zhì)，投資巨大、收益甚微且與社會(huì)公共利益息息相關(guān)，長期以來，這類服務(wù)基本上是由政府直接生產(chǎn)和直接經(jīng)營，其他的廠商難以進(jìn)入也不愿進(jìn)入，因此，短期看來，資產(chǎn)專用性程度較高、交易不確定性較大，一般情況下不易進(jìn)行市場(chǎng)化改革。

而情形8，公共服務(wù)市場(chǎng)化的分值為－3，資產(chǎn)專用程度較高、交易不確定性也較大，而交易的頻率較弱，因此，有效競(jìng)爭(zhēng)不易形成，而且這是公共服務(wù)市場(chǎng)化中風(fēng)險(xiǎn)最高、問題最多的一種情形，如國防、外交、義務(wù)教育以及突發(fā)事件等，不應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)化改革。

從以上情形邏輯來看，在自然壟斷型產(chǎn)業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)的過程產(chǎn)生了市場(chǎng)運(yùn)行的交易成本，也必然會(huì)帶來了新的效率損失，因此，交易成本是決定公共服務(wù)市場(chǎng)化改革成敗的關(guān)鍵因素，從交易成本的視角可以構(gòu)建公共服務(wù)市場(chǎng)化的邊界及不同類型的市場(chǎng)化選擇模型。

三、公共提供理論參照下的公共服務(wù)市場(chǎng)化“有效模式”建構(gòu)

公共提供理論主要研究公共物品或公共服務(wù)由誰來提供以及如何提供及由誰生產(chǎn)的理論，薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品的提供與生產(chǎn)是不可分割的整體，民營化的倡導(dǎo)者薩瓦斯認(rèn)為公共物品的提供與生產(chǎn)是可以相互區(qū)別的，而多中心治理的提出者奧斯特羅姆認(rèn)為公共物品的提供與生產(chǎn)可以多元主體合作。由此可見，公共物品的提供和生產(chǎn)是兩個(gè)不同的概念，區(qū)分公共物品的提供與生產(chǎn)是這一理論的核心。提供（Provision）指的是誰為產(chǎn)品付款以供人們消費(fèi)，即產(chǎn)品的成本補(bǔ)償；生產(chǎn)（Production）是指產(chǎn)品組織生產(chǎn)的方式，即由誰來從事產(chǎn)品的具體生產(chǎn)。提供者和生產(chǎn)者可以是同一個(gè)單位或機(jī)構(gòu)，也可以不是［5］。參照公共提供理論，我們可以創(chuàng)造性地建構(gòu)和選擇公共服務(wù)市場(chǎng)化的“有效模式”。

（一）從公共服務(wù)提供者的角度，堅(jiān)持公共服務(wù)市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)國有化

根據(jù)公共提供理論，我們知道，公共物品的提供和生產(chǎn)是兩個(gè)不同的概念，鑒于公共服務(wù)的特殊性質(zhì)，政府只能是公共服務(wù)的唯一供給者，政府“提供”就意味著政府負(fù)有最終的責(zé)任。鑒于公共服務(wù)的特殊性及產(chǎn)權(quán)的重要性，在公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中，特別是在目前我國公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的初級(jí)階段，在公共服務(wù)體系和機(jī)制不健全、公共服務(wù)供給總體水平不高的情況下，我們必須對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)權(quán)多元化改革的道路進(jìn)行冷靜地思考，必須堅(jiān)持公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的產(chǎn)權(quán)國有。

1.要明確公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中的政府角色。公共服務(wù)與社會(huì)公共利益緊密相關(guān)，是人們賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的載體。在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中，政府可以不直接參與生產(chǎn)，但始終是公共服務(wù)的提供者，政府對(duì)基本公共服務(wù)負(fù)有最終責(zé)任，因此，政府必須從公共服務(wù)的基本性質(zhì)出發(fā)，以維護(hù)社會(huì)的公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，積極扮演公共服務(wù)市場(chǎng)化的設(shè)計(jì)者、規(guī)劃者、安排者、培育者、生產(chǎn)者、決策者、立法者、監(jiān)管者、競(jìng)爭(zhēng)引入者等多種服務(wù)角色，堅(jiān)持公共服務(wù)市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)國有，維護(hù)公共服務(wù)的根本利益。

2.要加大公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中的政府投入。我國現(xiàn)行財(cái)政體制存在結(jié)構(gòu)性缺陷，直接體現(xiàn)就在于對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，這也是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的主要原因之一。為此，應(yīng)當(dāng)加快改革財(cái)政體制，一方面各級(jí)政府要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是純公益性公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入比例。另一方面，也要進(jìn)一步理順各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)關(guān)系，適當(dāng)增加地方政府的稅收分成比例，進(jìn)一步增強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)地方公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付能力，從而提高地方政府公共服務(wù)的自給能力?？傊?，要增加公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的政府投資力度，最終使國有產(chǎn)權(quán)占據(jù)公共服務(wù)市場(chǎng)的主體地位，起到引領(lǐng)和主導(dǎo)的作用。

（二）從公共服務(wù)生產(chǎn)者的角度，鼓勵(lì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的經(jīng)營權(quán)多元化

根據(jù)公共提供理論，公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)是有區(qū)別的，政府提供公共服務(wù)，但并不意味著政府直接“生產(chǎn)”公共服務(wù)，公共服務(wù)的生產(chǎn)主體呈多元化趨勢(shì)，政府、市場(chǎng)、非營利性組織都是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的競(jìng)爭(zhēng)主體。在保證公共服務(wù)產(chǎn)權(quán)國有的情況下，要保證市場(chǎng)化的效率，公共服務(wù)市場(chǎng)化的經(jīng)營權(quán)應(yīng)該采取多元化模式。

1.要培育多元化的公共服務(wù)市場(chǎng)化投資主體。確保市場(chǎng)上有多個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)的主體，是促進(jìn)公共服務(wù)有效競(jìng)爭(zhēng)的前提所在。為保證公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，這就要求政府積極培育社會(huì)力量，盡快打破公共服務(wù)行業(yè)壟斷格局，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面放松規(guī)制，降低準(zhǔn)入門檻，健全收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)行政府補(bǔ)貼和政府采購、給予信貸支持和用地保障等。同時(shí)進(jìn)一步完善監(jiān)督制度，統(tǒng)一各類市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的條件和標(biāo)準(zhǔn)，精簡(jiǎn)準(zhǔn)入程序，從政策和法律上積極鼓勵(lì)、正確引導(dǎo)各種社會(huì)資本進(jìn)入到公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使公共服務(wù)由政府單一生產(chǎn)主體發(fā)展為包括政府、社區(qū)、社團(tuán)、非營利性組織、各類企業(yè)以及包括私人在內(nèi)的多元化、競(jìng)爭(zhēng)性的主體體系，從而緩解政府投資壓力，確保市場(chǎng)上有多個(gè)可競(jìng)爭(zhēng)的主體，提供公共服務(wù)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)效率。

2.要鼓勵(lì)多元化的公共服務(wù)市場(chǎng)化經(jīng)營模式。鑒于公共服務(wù)生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，在公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中，競(jìng)爭(zhēng)主體可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，靈活采取多種形式的經(jīng)營模式，如：可以采取政府直接生產(chǎn)的方式，也可采取公私合作（PPP）的方式進(jìn)行經(jīng)營，包括拍賣、租賃、承包等具體形式，還可以采取公開招標(biāo)、特許經(jīng)營的經(jīng)營模式，包括BOT、TOT、BOO、BTO等多種具體形式，而且公開招標(biāo)、特許經(jīng)營等被實(shí)踐證明是一種非常有效的經(jīng)營模式。這些靈活的經(jīng)營模式能夠打破政府壟斷經(jīng)營，保障經(jīng)營者的合法合理利益，政府也能較好地發(fā)揮監(jiān)管調(diào)控職能，從而維護(hù)公共利益、提高公共服務(wù)質(zhì)量和工作效率。

鑒于公共服務(wù)的特殊性及產(chǎn)權(quán)的重要性，公共服務(wù)生產(chǎn)者的多元性及效率的重要性，公共服務(wù)市場(chǎng)化的有效模式應(yīng)該是國有私營模式，即：堅(jiān)持公共服務(wù)國有產(chǎn)權(quán)不變，在公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)放開經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)多元化，從而滿足政府、企業(yè)、職工以及公眾四方主體的利益訴求，達(dá)到降低成本、增進(jìn)效率、提供資金保障、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、改善公共服務(wù)質(zhì)量的最終目的。

四、政府規(guī)制理論啟迪下的公共服務(wù)市場(chǎng)化“有效規(guī)制”的創(chuàng)設(shè)

政府監(jiān)管又稱政府管制或政府規(guī)制，是指在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，為解決市場(chǎng)失靈，維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)公共福利的一種政府干預(yù)行為。公共服務(wù)關(guān)系國計(jì)民生，市場(chǎng)化過程中能否建立和健全現(xiàn)代化的規(guī)制體系，是“有效競(jìng)爭(zhēng)”能否實(shí)現(xiàn)的重要保障。

（一）設(shè)立政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，確保政府規(guī)制主體獨(dú)立

目前，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)管理混亂、職能交叉，既是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革政策的制定者，又是市場(chǎng)化改革政策的執(zhí)行者，沒有起到應(yīng)有的規(guī)制作用，因此，迫切需要建立獨(dú)立、統(tǒng)一、高效、權(quán)威的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，以發(fā)揮規(guī)制機(jī)構(gòu)的最大作用。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，一方面，應(yīng)該保證各規(guī)制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性，將分散于各部門、各地區(qū)的規(guī)制力量統(tǒng)一起來，如將準(zhǔn)入價(jià)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等集中管理，統(tǒng)一于一個(gè)綜合性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，從而避免政出多門、多頭管理。另一方面，應(yīng)保證規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，在各行業(yè)主管部門之外設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，使規(guī)制機(jī)構(gòu)直屬于全國人大，并在各地設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，以確保其中立性，從而保證規(guī)制政策制定者、實(shí)施規(guī)制者和被規(guī)制者三個(gè)不同的主體之間形成相互獨(dú)立、相互制衡的關(guān)系。從人員組成來看，必須保證規(guī)制機(jī)構(gòu)人員的獨(dú)立性，保證規(guī)制政策的執(zhí)行者獨(dú)立于規(guī)制政策的制定者。此外，還必須保證規(guī)制機(jī)構(gòu)人員的廣泛性，規(guī)制人員除了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、法律、安全、環(huán)境保護(hù)等方面的專家外，還必須吸納公共服務(wù)利益相關(guān)者的各種意愿表達(dá)。

（二）建立健全法律法規(guī)，確保政府規(guī)制行為規(guī)范

1.完善規(guī)制法律法規(guī)體系建設(shè)。一方面，從立法主體上看，要逐步將規(guī)制的立法權(quán)由政府轉(zhuǎn)到人大，將規(guī)制立法權(quán)和規(guī)制執(zhí)法權(quán)分開，使政府主要扮演規(guī)制政策執(zhí)行者角色。另一方面，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，逐步加快修改完善并制定相應(yīng)的法律法規(guī)，繼續(xù)加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)制一般法律建設(shè)，如市場(chǎng)準(zhǔn)入法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法、質(zhì)量規(guī)制法、價(jià)格規(guī)制法等，逐步修改和完善市場(chǎng)規(guī)制特別法建設(shè)，如按照《立法法》的規(guī)定，制定公共服務(wù)市場(chǎng)化總法，為各種不同類型的公共服務(wù)市場(chǎng)化提供總的法律保證與政策指導(dǎo)，同時(shí)大力推進(jìn)各公共服務(wù)行業(yè)的法規(guī)體系建設(shè)，如電信法、電力法、鐵路法、航空法等產(chǎn)業(yè)規(guī)制法等。

2.加強(qiáng)規(guī)制法律法規(guī)執(zhí)法力度。在做好相關(guān)規(guī)制法律法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)相應(yīng)的法律法規(guī)的執(zhí)法力度。一方面，從執(zhí)法主體上看，由于公共服務(wù)行業(yè)具有專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，要求執(zhí)法者必須具備技術(shù)、法律、管理等方面的綜合知識(shí)。另一方面，通過設(shè)立相應(yīng)規(guī)制監(jiān)督機(jī)構(gòu)、健全司法監(jiān)督規(guī)則、強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督來加強(qiáng)對(duì)規(guī)制執(zhí)法者的監(jiān)督，使執(zhí)法者做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。

（三）科學(xué)選擇規(guī)制方式，確保政府規(guī)制效率提升

政府規(guī)制的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會(huì)福利的最大化，因此，必須提高政府規(guī)制的效率，針對(duì)不同的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)行為，采取不同的規(guī)制方式，為此，我們可以借鑒黑夫蘭（Heffron，1983）關(guān)于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制和輔助性規(guī)制的規(guī)制理論，在公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中，從三個(gè)方面選擇不同的規(guī)制方式。一是要重點(diǎn)改革經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要是針對(duì)市場(chǎng)存在失靈的這一現(xiàn)實(shí)，重點(diǎn)規(guī)制企業(yè)的市場(chǎng)行為，包括產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、產(chǎn)品價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)行為等。在市場(chǎng)化改革中，政府經(jīng)濟(jì)性規(guī)制應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，價(jià)格監(jiān)管，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管三個(gè)方面，這是政府規(guī)制的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。二是要繼續(xù)完善社會(huì)性規(guī)制。社會(huì)性規(guī)制主要從關(guān)注市場(chǎng)環(huán)境出發(fā)，用以糾正市場(chǎng)化過程中生產(chǎn)的不安全、不健康的產(chǎn)品或有害副產(chǎn)品。在市場(chǎng)化改革中，政府社會(huì)性規(guī)制應(yīng)著重解決公共服務(wù)提供者激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)，規(guī)制法律、經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)機(jī)制的綜合、協(xié)調(diào)與運(yùn)營，安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立及執(zhí)行等三個(gè)問題。三是要一貫做好輔助性規(guī)制。輔助性規(guī)制主要從社會(huì)公共利益出發(fā)，泛指各種社會(huì)福利保障，包括工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)、衛(wèi)生、環(huán)保、教育等方面的規(guī)制。輔助性規(guī)制與民生最貼近，是政府在任何時(shí)候都應(yīng)該堅(jiān)持做好的。

總之，在公共服務(wù)市場(chǎng)化中，政府規(guī)制就是在強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)、放松規(guī)制的理念下保證規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立與統(tǒng)一，保證規(guī)制法律的引導(dǎo)、監(jiān)督與制約，保證規(guī)制方式的重塑和調(diào)整，從專業(yè)化規(guī)制走向綜合性規(guī)制。

五、結(jié)語

我們要辯證地看待公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中出現(xiàn)的各種問題，也要理性地看待公共服務(wù)市場(chǎng)化的效率，要明確其效率來源于競(jìng)爭(zhēng)而非單純市場(chǎng)化改革。為保證市場(chǎng)化的效率，促進(jìn)“有效競(jìng)爭(zhēng)”是關(guān)鍵。而“有效競(jìng)爭(zhēng)”的實(shí)現(xiàn)，需要我們?cè)诠卜?wù)市場(chǎng)化過程中營造市場(chǎng)化的有效市場(chǎng)、明確市場(chǎng)化的有效邊界、選擇市場(chǎng)化的有效模式、構(gòu)建市場(chǎng)化的有效規(guī)制，這些都是促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)、保證市場(chǎng)化效率的重要舉措，同時(shí)也是公共服務(wù)市場(chǎng)化的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。本文以不同的理論為支撐依據(jù)對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的“效率改進(jìn)”所做的探討帶有嘗試的性質(zhì)，從不同理論出發(fā)所得出的結(jié)論尚須更好地銜接起來。如本文分別從交易成本理論和公共提供與生產(chǎn)理論視角探討了公共服務(wù)市場(chǎng)化的邊界和模式選擇問題；如何將這兩部分的內(nèi)容整合協(xié)調(diào)，在交易成本理論所得出的市場(chǎng)化邊界基礎(chǔ)上繼續(xù)討論市場(chǎng)化的模式選擇問題；再如關(guān)于市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)問題，在理論界的爭(zhēng)議仍較大，等等。這些問題都還需要進(jìn)一步深入地探討。

［1］鄒燕.公用事業(yè)市場(chǎng)化的問題與反思［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2010，（4）.

［2］邱法宗.現(xiàn)階段公共服務(wù)市場(chǎng)化存在的問題與解決思路［J］.現(xiàn)代財(cái)經(jīng)（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)），2008，（3）.

［3］牛桂敏.從過度競(jìng)爭(zhēng)到有效競(jìng)爭(zhēng)：我國產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展的必然選擇［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2001，（3）.

［4］楚迤斐，陳建華.論交易成本視角下的公共服務(wù)市場(chǎng)化邊界［J］.中州學(xué)刊，2009，（6）.

［5］朱俊生.醫(yī)療服務(wù)的提供、生產(chǎn)與宿遷醫(yī)改［N］.中國保險(xiǎn)報(bào)，2006-08-09.

D523

A

1008－7168（2012）03－0090－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.03.015

2012-03-10

湖南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“公用事業(yè)市場(chǎng)化改革困境及出路——以長沙市公交服務(wù)市場(chǎng)化改革為例”（2011ZK3122），教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“科學(xué)發(fā)展觀與中國發(fā)展模式的變革研究”（09YJA710039）。

豐云（1980－），女，湖北黃岡人，湖南廣播電視大學(xué)經(jīng)管教學(xué)部講師。

王 篆］