［荷］Mark R.Rutgers（著），韓瑩瑩（譯）

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510640）

公共行政學(xué)研究可以撇開國家概念嗎？
——對勞倫斯·馮·斯坦因思想的反思

［荷］Mark R.Rutgers（著），韓瑩瑩（譯）

（華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510640）

本文首先梳理了20世紀(jì)90年代以來歐美學(xué)者關(guān)于國家與公共行政學(xué)研究之間關(guān)系的爭論，進(jìn)而追溯德國乃至世界公共行政學(xué)的創(chuàng)始人馮·斯坦因關(guān)于國家和公共行政學(xué)的思想；深刻論證了馮·斯坦因如何基于國家概念推導(dǎo)出公共行政的概念體系和學(xué)科框架；最后指出了馮·斯坦因?qū)W術(shù)思想對于當(dāng)代公共行政研究的啟示與缺陷。

公共行政；國家概念；勞倫斯·馮·斯坦因思想

重構(gòu)公共行政學(xué)研究的努力并不新鮮。早在19世紀(jì)，德國學(xué)者勞倫斯·馮·斯坦因（Lorenz Von Stein，1815－1890）就試圖建構(gòu)一個理論上協(xié)調(diào)一致且與實(shí)踐密切聯(lián)系的涵蓋廣泛的公共行政學(xué)研究。他的觀點(diǎn)在形式和內(nèi)容上都經(jīng)常呈現(xiàn)出令人吃驚的現(xiàn)代感。國家是其研究的觀念基石。馮·斯坦因提出了一個當(dāng)今許多公共行政學(xué)專業(yè)的學(xué)生，尤其是在美國，都傾向于拋棄的觀點(diǎn)。我們能夠在沒有國家概念的情況下重構(gòu)公共行政學(xué)研究嗎，或者我們是否需要將國家概念作為界定公共行政的聚焦點(diǎn)？

公共行政學(xué)是什么？

什么是公共行政學(xué)？這是20世紀(jì)90年代公共行政理論家和實(shí)踐者共同關(guān)注的一個主要話題。當(dāng)然，追求協(xié)調(diào)一致的研究并不是件新鮮事兒。早在二十多年前，德懷特·沃爾多就指出了公共行政學(xué)的身份危機(jī)①。如果考察一下近期關(guān)于公共行政學(xué)身份、重構(gòu)、意涵、圖景和導(dǎo)論的文獻(xiàn)，我們就會發(fā)現(xiàn)公共行政學(xué)研究仍在尋找自己的身份。當(dāng)前關(guān)于公共行政學(xué)研究性質(zhì)的爭論仍在繼續(xù)，而很多爭論似乎都走向嚴(yán)重的相對主義或?qū)Ψ椒ㄕ搯栴}的簡單漠視。這可能會走向蓋伊（Guy，1989）所說的“狹隘主義”。另一方面，一些學(xué)者正呼吁一種包羅萬象的公共行政學(xué)研究，柏利（Bailey，1989）稱之為“整體的、寬泛的和認(rèn)識論的研究方法”。

很明顯，公共行政學(xué)研究正處于重建時(shí)期，重構(gòu)研究的核心問題是最重要的任務(wù)。當(dāng)前，重構(gòu)的一個主要任務(wù)是如何將公共行政學(xué)作為一個領(lǐng)域進(jìn)行概念化（Rutgers，1993）。這些思考不可避免地觸及一種國家理論，涉及社群主義與個人主義、國家與自治或公共利益與公民權(quán)的關(guān)系。魏姆斯利（Wamsley，1990）和卡斯（Kass，1990）等人認(rèn)為，公共行政學(xué)研究離不開國家概念（權(quán)威、結(jié)構(gòu)和制度）；然而其他人，如奧斯特羅姆（Ostrom，1991），卻在探討去除國家概念的可能性。

歐洲學(xué)者認(rèn)為，不把國家概念作為公共行政學(xué)的首要概念是很奇怪的。斯蒂爾曼關(guān)于美國去國家化的公共行政學(xué)概念的研究對此進(jìn)行了闡釋，但去國家化的公共行政學(xué)概念并未因此而得到認(rèn)可。斯蒂爾曼（Stillman，1990）總結(jié)說：根深蒂固的“去國家化”的普遍偏好不僅使得當(dāng)前美國建立有效的行政國家遇到問題，而且為現(xiàn)實(shí)地思考公共行政的能力設(shè)置了巨大障礙，即使認(rèn)識到公共行政對社會未來福祉的極端重要性（p.166）。核心問題因此就轉(zhuǎn)變?yōu)椋嚎梢噪x開國家概念來重構(gòu)公共行政學(xué)研究嗎？不是將重新確立公共行政學(xué)研究根基作為起點(diǎn)，而是考察早期將國家概念作為重構(gòu)公共行政學(xué)研究起點(diǎn)的努力，這或許更有價(jià)值。勞倫斯·馮·斯坦因（1815－1890）的思想提供了一個有趣的例證。在很多學(xué)者看來，他是一個開創(chuàng)性的——雖被忽視——奠基人，或者說是現(xiàn)代公共行政學(xué)研究的重要先驅(qū)者②。

基于對當(dāng)時(shí)社會問題的極大興趣，斯坦因努力構(gòu)建一個能夠涵蓋各種知識的公共行政學(xué)研究，而且這種研究與理論和實(shí)踐密切相關(guān)。為了達(dá)成這一目標(biāo)，他將國家理論作為研究起點(diǎn)。他的研究引導(dǎo)我們?nèi)ニ伎紭?gòu)建一個整合性的、應(yīng)用性的公共行政學(xué)研究的可能性。因此，他的研究與行政的、哲學(xué)的和意識形態(tài)的假定等概念問題密切相關(guān)。

本文探討的問題包括：馮·斯坦因關(guān)于國家和公共行政學(xué)的思想是什么？在此基礎(chǔ)上，他如何構(gòu)建公共行政學(xué)研究？他的思想和研究對于我們反思公共行政學(xué)研究有何啟示？

生平和學(xué)術(shù)活動

在探討馮·斯坦因的學(xué)術(shù)思想之前，有必要對他個人及其影響進(jìn)行簡要的述評。1815年，馮·斯坦因出生于荷斯坦（當(dāng)時(shí)是丹麥的一部分）的捷克伯·勞倫斯·斯坦因家族。他就讀于一所軍事學(xué)校，11歲時(shí)，他向到訪的丹麥國王費(fèi)雷德瑞奇六世表達(dá)了做一名教授的愿望，國王應(yīng)允了他的要求。他先后在基爾大學(xué)和耶拿大學(xué)學(xué)習(xí)，并于1840年獲得法學(xué)博士學(xué)位。之后，他在柏林跟隨“青年黑格爾派”繼續(xù)學(xué)習(xí)深造；接著在巴黎開始研究西蒙（St.Simon）和傅里葉（Fourier）的法國社會理論。1842年，馮·斯坦因在法國出版了一部社會主義研究的著作（Von Stein，1959），聲名鵲起。在這部著作中，馮·斯坦因建構(gòu)了工業(yè)社會的進(jìn)化理論，正因?yàn)槿绱?，馮·斯坦因常被視為德國社會心理學(xué)的奠基人之一③。1845年，由于第一部著作帶來的名望，馮·斯坦因受聘為基爾大學(xué)政府科學(xué)教授。1852年，馮·斯坦因由于政治原因被解聘。對法律和社會問題的興趣，促使他將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向國家和公共行政研究。1855年，他在維也納受聘為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，開始全身心地投入到公共行政學(xué)研究，重新寫作和修訂關(guān)于這一主題的大量著作。1868年，他受封為貴族，更名為勞倫斯·馮·斯坦因，1890年逝世④。

馮·斯坦因很清楚自己是在努力重構(gòu)公共行政學(xué)研究。他的先驅(qū)們——德國、奧地利－匈牙利的官房經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法國的“警察學(xué)”研究者——努力為公共行政官員提供系統(tǒng)化的實(shí)踐知識。官房經(jīng)濟(jì)學(xué)派構(gòu)建了一個相當(dāng)松散的理論和實(shí)踐的知識體系，涉及從經(jīng)濟(jì)學(xué)到農(nóng)業(yè)、從法學(xué)到礦業(yè)等學(xué)科領(lǐng)域：所有這些都被認(rèn)為與君主行政有關(guān)。自17世紀(jì)以來，官房經(jīng)濟(jì)學(xué)家一直在爭論與其研究有關(guān)的學(xué)科和方法（現(xiàn)代公共行政學(xué)研究者仍在這樣做）。他們的研究似乎不能適應(yīng)變化著的科學(xué)和社會思想：當(dāng)自由理念占支配地位時(shí)，官房經(jīng)濟(jì)學(xué)派被認(rèn)為具有過度折中的特征，與專制的、絕對主義的政府思想過從甚密。馮·斯坦因并沒有迎合（日漸衰落的）官房經(jīng)濟(jì)學(xué)家的傳統(tǒng)，因?yàn)樗环像T·斯坦因在政府問題上的知識標(biāo)準(zhǔn)和觀點(diǎn)。他將官房經(jīng)濟(jì)學(xué)派描述為“未受訓(xùn)練的公共行政理論的承受者”（Von Stein，1866，p.10）。

馮·斯坦因公共行政思想的影響很難評價(jià)。他從沒有建立一個公共行政學(xué)院，雖然他的很多學(xué)生都獲得了教授職位。他的研究的影響主要是間接性的。例如在歐洲，他是因?yàn)槎?zhàn)后研究者的工作才被人們知曉，當(dāng)時(shí)他們正重新梳理20世紀(jì)60年代的公共行政學(xué)研究⑤。在更早的時(shí)候，馮·斯坦因的思想影響了美國公共行政思想。例如，伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）的兩位老師，亞當(dāng)斯（H·B·Adams）和艾利（R·T·Ely），都是在德國海德爾堡獲得博士學(xué)位。甚至艾利在約翰·霍普金斯大學(xué)的演講都明確涵蓋了馮·斯坦因的思想（Stillman，1973，p.583）。幾乎可以肯定的是，弗蘭克·古德諾（Frank Goodnow）和魏羅畢（Willoughbys）都研究了馮·斯坦因的公共行政思想（Miewald，1984，p.19）。甚至錫拉丘茲大學(xué)馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院——威廉姆·莫舍（William Mosher）于1924年創(chuàng)建——其公共行政課程設(shè)置也體現(xiàn)了馮·斯坦因的思想⑥。

馮·斯坦因的國家概念

馮·斯坦因的國家哲學(xué)思想是其公共行政思想的基礎(chǔ)。本文通過闡明國家是擬人化的、抽象的現(xiàn)實(shí)及其調(diào)解社會沖突和捍衛(wèi)人類自由的功能，來探討馮·斯坦因的國家概念。

馮·斯坦因是G·W·F·黑格爾（1770－1831）的追隨者，他試圖將黑格爾唯心主義的、高度形而上學(xué)的理論轉(zhuǎn)變?yōu)楦訉?shí)用的制度：一門公共行政科學(xué)⑦。米爾頓（Miewald）甚至指出，美國人主要是通過馮·斯坦因的工作知曉黑格爾理想國家的思想（Miewald，1984，p.19）。但馮·斯坦因似乎并不是黑格爾特別優(yōu)秀的學(xué)生，因?yàn)樗苌偬峒昂诟駹柕霓q證法。然而，他對社會現(xiàn)實(shí)的確持有同樣的基本觀點(diǎn)。馮·斯坦因?qū)⑸鐣F(xiàn)實(shí)看作一個有機(jī)整體，也只有從整體上才能夠被認(rèn)識。馮·斯坦因?qū)⒑诟駹柕母裱浴罢w即現(xiàn)實(shí)”作為基本原理，這意味著他贊同黑格爾的一體化思想（所有現(xiàn)實(shí)都是理性或精神的延伸）⑧。這種一體化詮釋了所有單個人的組織目的。馮·斯坦因也贊同自由是人類終極的、根本的特性。這就將我們引向他的國家概念。他認(rèn)為國家是實(shí)現(xiàn)人類自由的手段。因此，自由和個人自我實(shí)現(xiàn)是構(gòu)建公共行政的核心概念。

馮·斯坦因（1887）將國家擬人化為“一般人格權(quán)”（p.4）。然而，這并不意味著他將國家視為活生生的人；它僅僅是一種抽象。但與黑格爾一樣，他的確認(rèn)為國家抽象人格權(quán)有必要通過一個活生生的個人——君主——來體現(xiàn)或代表。馮·斯坦因所指的君主只具有象征性的功能，而沒有絕對的權(quán)力（人們可以設(shè)想用總統(tǒng)制國家的元首來取代君主）。

除了這些相似性，他與黑格爾有許多重要的不同之處。與黑格爾相反，馮·斯坦因認(rèn)為國家并不是人類組織或意識的更高形式（它沒有超越或綜合社會與家庭），也不能獨(dú)立存在。而黑格爾認(rèn)為理想的國家是一個自治領(lǐng)域，遠(yuǎn)離社會沖突和矛盾。他認(rèn)為公務(wù)員是共同利益的執(zhí)行者，其對社會利益的關(guān)注是在為國家服務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)的。黑格爾甚至談到了專制階級或共有財(cái)產(chǎn)、完全獻(xiàn)身公共生活，由此將官僚塑造成英雄形象（Avineri，1980，pp.85，pp.178-179；Miewald，1984，pp.18-19）。馮·斯坦因不同意這些較為極端的觀點(diǎn)，他認(rèn)為官僚很容易蛻變?yōu)椤敖y(tǒng)治階級或利益集團(tuán)”的工具（Von Stein，1888，p.10），而根本不是為公共利益服務(wù)的。但他的確呼吁公務(wù)員的公共倫理，要為國家的真實(shí)目標(biāo)而奮斗：人民的自由和自我實(shí)現(xiàn)。

在馮·斯坦因看來，國家是指一國范圍內(nèi)所有單個人的整體；如上所述，它是抽象人格權(quán)。因此，國家是指一個特定領(lǐng)土范圍內(nèi)自治的政治共同體。馮·斯坦因并不認(rèn)為國家是一個超越人民的獨(dú)立的統(tǒng)治實(shí)體，這一點(diǎn)非常重要。如下所述，他甚至明確地努力確保國家中的個人擁有自治的能力。馮·斯坦因認(rèn)為國家只是建立了一個自治領(lǐng)域，它至多在其中行使監(jiān)管的功能。如果考察他的社會現(xiàn)實(shí)是一個整體的觀點(diǎn)，我們就能夠理解這一點(diǎn)。馮·斯坦因構(gòu)建了一個社會現(xiàn)實(shí)的三維概念：社會現(xiàn)實(shí)可以概念化一個平等個人的社區(qū)；一個不平等個人的社會；一個國家。國家必須調(diào)和前兩種對立的社會訴求，來保障社會穩(wěn)定和個人自由（Von Stein，1888，pp.4-5）；正是社會現(xiàn)實(shí)的制度化功能統(tǒng)一和調(diào)和著對立的社會和社區(qū)⑨。

馮·斯坦因?qū)㈦A級斗爭描述為社會發(fā)展的核心動力（Schmid，1957，p.324）。和他同時(shí)代的卡爾·馬克思，也是黑格爾的學(xué)生，也持有同樣的觀點(diǎn)（僅僅2年以后）（10）。然而，他們得出的結(jié)論卻迥然不同。馬克思預(yù)言了作為階級統(tǒng)治工具的國家的消亡，并號召進(jìn)行革命。馮·斯坦因沒有將階級斗爭視為無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級的對立；相反，他強(qiáng)調(diào)了兩個階級的利益的相互聯(lián)系。他認(rèn)為國家是社會生活不可或缺的公共機(jī)構(gòu)。無國家的社會——可以想象——只能帶來更多的不平等、社會沖突和自由的喪失。國家必須保障個人自由不受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恣意侵害。統(tǒng)治階級對國家權(quán)力的專斷和濫用并不意味著我們應(yīng)該廢除國家。馮·斯坦因特別強(qiáng)調(diào)調(diào)和階級斗爭的重要性：他明確反對革命是人的自由。對馮·斯坦因（1888，p.12）來說，當(dāng)國家致力于解決社會問題和國家權(quán)力不再是統(tǒng)治階級特權(quán)的時(shí)候，公共行政是非常重要的。

一個公共行政學(xué)研究的綜合概念

對馮·斯坦因來說，國家概念是公共行政學(xué)研究的一個規(guī)范基礎(chǔ)。他對公共行政學(xué)研究的探討可以歸納為三個主題：（a）行政現(xiàn)象不同研究方法的整合；（b）科學(xué)與國家的有機(jī)概念；以及（c）科學(xué)方法與實(shí)踐方法的相互作用。

第一個主題——知識整合——首先回顧了研究歷史。他將公共行政學(xué)研究視為不同學(xué)科的整合，尤其是政治科學(xué)、官房經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法學(xué)和政府研究。與此同時(shí)，他認(rèn)識到正是由于公共行政的復(fù)雜性降低為一種法律方法，這就使得歐洲在19世紀(jì)出現(xiàn)新的、強(qiáng)大的知識和機(jī)構(gòu)的發(fā)展成為可能。社會現(xiàn)實(shí)的法律簡化降低了現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性，因而更容易理解。但這就意味著行政變得像法律的執(zhí)行一樣非常簡單。雖然馮·斯坦因的確認(rèn)為行政法是公共行政學(xué)研究的一個先決條件，但他仍認(rèn)為行政法對于從整體上理解行政現(xiàn)實(shí)而言居于次要地位。實(shí)際上，根據(jù)馮·斯坦因（1887）的觀點(diǎn)，所有自然科學(xué)和人文科學(xué)都是“社會科學(xué)”的產(chǎn)物（p.xv）（11）。馮·斯坦因把所有這些不同的研究方法都整合進(jìn)廣義的國家學(xué)。

公共行政的架構(gòu)

第二個主題的討論最好與馮·斯坦因的行政現(xiàn)實(shí)觀聯(lián)系起來。馮·斯坦因強(qiáng)調(diào)有必要從公共行政母體即國家中推導(dǎo)出公共行政的任何概念。公共行政是行動中的國家（Von Stein，1887，p.25）。在這個意義上，公共行政主要是通過行使行政權(quán)力履行國家的一種功能。在此基礎(chǔ)上，可以制定公共行政必須遵守的倫理的、司法的、經(jīng)濟(jì)的和其他的準(zhǔn)則（Von Stein，1865，p.1）。馮·斯坦因基于國家概念建構(gòu)了一種規(guī)范方法，但他也清楚地意識到公共行政理論與實(shí)踐的不一致。例如，他對國家（政府）部門設(shè)置的思考清楚地體現(xiàn)這一點(diǎn)：部門之間在理論上應(yīng)進(jìn)行合理分工，但現(xiàn)實(shí)中的部門分工卻是政治斗爭和歷史演進(jìn)的結(jié)果。

根據(jù)馮·斯坦因的觀點(diǎn)，可以從兩種不同視角分析行政權(quán)力。一方面，行政權(quán)力可以被視為一種活動，國家通過它實(shí)現(xiàn)活動本身潛在的、獨(dú)立的目標(biāo)。他稱之為執(zhí)行。另一方面，作為組織的行政使這種活動成為可能；在這種情況下，我們是在與行政打交道（Von Stein，1865，p.9）。這是理論分析上的區(qū)別，而不是經(jīng)驗(yàn)性的區(qū)別。對于馮·斯坦因來說，這意味著公共行政的特性最終是由其實(shí)際的（經(jīng)驗(yàn)的）目標(biāo)決定的，對它的理解不能僅僅建立在純粹抽象的基礎(chǔ)上。行政——或馮·斯坦因謂之行動中的國家——由于實(shí)際工作的不同而不同。實(shí)際的行政活動總是與特定社會現(xiàn)實(shí)相互作用。這樣的論述在馮·斯坦因著作中非理論——非哲學(xué)的部分隨處可見，占據(jù)了其著作的大量篇幅。例如，在他的行政學(xué)手冊（三卷本）中，僅有四分之一的篇幅探討國家哲學(xué)和公共行政的抽象特性。他的注意力主要集中在行政活動與社會現(xiàn)實(shí)的相互作用。他探討的主題涉及稅收、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共教育、消防、警察組織、新聞和經(jīng)濟(jì)政策。他是如此地專注于實(shí)踐細(xì)節(jié)的研究，甚至討論鐵路運(yùn)輸收費(fèi)的合理性和價(jià)格。

在馮·斯坦因的思想和著作中，個人是一個重要內(nèi)容。因此，他的公共行政思想表面上聽起來是現(xiàn)代的和自由主義的，在19世紀(jì)尤其如此。他強(qiáng)調(diào)在有機(jī)國家的概念范疇內(nèi)建立公民自治的必要性；也就是說，個人自治必須在行政權(quán)力的范圍內(nèi)受到重視。行政權(quán)不僅包括國家行政，而且也包括作為第二組成部分的自我行政（或許可以更恰當(dāng)?shù)乇硎鰹樽晕夜芾恚?2）。但國家行政的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家意志（如公共利益），而自我行政的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)個體公民的利益。自我行政存在于國家和公共服務(wù)的范圍內(nèi)。二者是行政權(quán)中相互獨(dú)立的組成部分，而不是相互對立。這樣，馮·斯坦因就把個人主義與社群主義都融入其國家和公共行政的概念范疇。

公共行政的理論與實(shí)踐

馮·斯坦因公共行政學(xué)研究的第三個主題是理論與實(shí)踐的關(guān)系。他是最早宣稱政府實(shí)際工作研究是公共行政科學(xué)最重要的組成部分的學(xué)者之一。但在這一點(diǎn)成為一個研究目標(biāo)之前，必須進(jìn)行一些初步的——理論的——考察。他注意到幾乎沒有任何一門學(xué)科遇到如此多的困難（13）。這是由學(xué)科的諸多特性決定的，公共行政可以概念化為國家的一種功能（Von Stein，1865，p.1）。必須用國家概念來勾劃其功能的倫理的、經(jīng)濟(jì)的和正義的維度，來闡明公共行政學(xué)研究中不同方法的相關(guān)聯(lián)系，尤其是法律方法和社會心理方法。

馮·斯坦因關(guān)于理論與實(shí)踐關(guān)系的第二個方面是科學(xué)與藝術(shù)的區(qū)別。他強(qiáng)調(diào)實(shí)踐的重要性，但同時(shí)宣稱一門科學(xué)絕不能僅僅停留于技術(shù)層面；科學(xué)方法的質(zhì)量不僅體現(xiàn)在行動能力上，而且體現(xiàn)在能夠理解和解釋為什么事物就是事物本身呈現(xiàn)的那樣（Von Stein，1865，p.3）。馮·斯坦因再次得出結(jié)論：公共行政學(xué)研究要想是實(shí)用的，就必須從理論研究開始。與他的基本方法相一致，理論與實(shí)踐的關(guān)系是辨證的：在純粹意義上，理論和實(shí)踐本身都不能令人滿意。馮·斯坦因抨擊那種認(rèn)為國家哲學(xué)——或任何哲學(xué)思考——能滿足一切需求。他認(rèn)為公共行政在本質(zhì)上主要是應(yīng)用性科學(xué)（Von Stein，1887，p.xvi）。因此，他認(rèn)為如果不考慮現(xiàn)實(shí)社會的真實(shí)環(huán)境和限制條件，就不可能制定公共行政計(jì)劃（Von Stein，1865，p.7）（14）。這些思考引致令人吃驚的結(jié)論：公共行政學(xué)研究必須以終極理論——不僅包括國家的終極理論、而且包括作為有機(jī)整體的生活和現(xiàn)實(shí)的終極理論——作為出發(fā)點(diǎn)（Von Stein，1887，p.8）。學(xué)科分工以及學(xué)科與方法的相互聯(lián)系，只有在理論層面上才得以產(chǎn)生和整合。實(shí)踐不是理解和研究行政現(xiàn)象的一個可靠指標(biāo)。如前所述，馮·斯坦因從論述現(xiàn)實(shí)的抽象哲學(xué)理論出發(fā)，推導(dǎo)出公共行政的概念。正是在構(gòu)建了一個哲學(xué)的——概念性的框架之后，他才開始考察公共行政的實(shí)踐問題。

行政科學(xué)的架構(gòu)

對馮·斯坦因思想的討論表明了將國家理論作為公共行政學(xué)研究的一個前提條件的重要性。這同樣適用于他關(guān)于公共行政學(xué)研究之科學(xué)狀態(tài)的討論。在馮·斯坦因（1887）看來，公共行政學(xué)研究是所有科學(xué)的“基石”（p.413）。馮·斯坦因（1887，p.xiii）將國家學(xué)視為生命科學(xué)，在一定意義上，所有其他科學(xué)都處于從屬地位，因?yàn)樗鼈兌寂c國家功能的發(fā)揮有某種關(guān)聯(lián)。雖然不同科學(xué)都有其特定的研究目標(biāo)，但國家的整體概念是必要的；否則，不同學(xué)科的分化將導(dǎo)致思想的碎片化和迷失。

馮·斯坦因?qū)覍W(xué)界定為國家如何通過行政手段實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。公共行政學(xué)研究的目標(biāo)是如何組織公共行政，它涉及組織的一般問題以及不同類型特定政策的實(shí)際影響。正是通過對公共行政本質(zhì)和規(guī)制的研究，國家才能保證其目標(biāo)的自動實(shí)現(xiàn)。1887年，馮·斯坦因?qū)⒐残姓W(xué)研究描繪為努力發(fā)現(xiàn)公共行政不同領(lǐng)域的共性，他稱之為行政理念。與此同時(shí)，不同類型公共行政的特定方面也應(yīng)得到研究。

對于公共行政特定方面的研究來說，需要借助于國家學(xué)范疇內(nèi)其他領(lǐng)域的知識。如此一來，公共行政的理論與實(shí)踐就能夠很好地融合為一種科學(xué)的知識體系。對于所有國家活動來說，正是由于公共行政學(xué)研究特定目標(biāo)的確立，社會領(lǐng)域與政府行動的因果聯(lián)系及其后果才得以在國家范疇內(nèi)融為一體。這就呈現(xiàn)了一個與公共行政有關(guān)的、連貫的研究體系，包括政治的、社會的和法律的研究。公共行政學(xué)研究因而達(dá)到了國家學(xué)的頂峰。

今天，賦予公共行政學(xué)研究在所有科學(xué)中如此顯著的地位是很難令人接受的。即使撇開實(shí)在論而集中于特定的意圖，將公共行政學(xué)研究視為科學(xué)與社會相互作用研究的基石仍存在爭議。

基于國家的公共行政概念

總之，馮·斯坦因說明了公共行政的概念化必須以對國家的理解為基礎(chǔ)。事實(shí)上，他認(rèn)為只有通過間接方式并付出艱辛努力，方能界定公共行政的內(nèi)涵。但當(dāng)把公共行政概念化為國家的一種功能時(shí)（行動中的國家，或行政權(quán)力），選擇和融合其他學(xué)科的知識也就成為可能。例如，馮·斯坦因?qū)⑿姓ㄒ暈楣残姓墓歉?，與此同時(shí)，在功能上它屈從于社會和政治的考量。

馮·斯坦因避免完全從消極方面界定國家，這在自由主義方法中似乎是普遍存在的。在美國，這一傳統(tǒng)似乎導(dǎo)致了對公共行政的矛盾態(tài)度（Stillman，1990）。在歐洲人的觀念里，法治國家主要是為了保護(hù)人民免受專制國家的侵害。消極的國家定義可以追溯至美國和法國革命時(shí)期。二者都是根源于關(guān)于自由和人類的深刻的個人主義思想。然而，個人主義與社群主義的緊張關(guān)系為界定公共行政帶來了根本問題。在美國和歐洲的主流公共行政思想中，國家被設(shè)想為權(quán)力分立與制衡。麥迪遜（1987）認(rèn)為根本困境是：要形成一個以人管理人的政府，其最大的困難在于，你首先必須使政府能夠控制被統(tǒng)治者；其次迫使政府控制自己（p.319）。

馮·斯坦因不贊同消極的人性觀，并將強(qiáng)調(diào)人類生存和自由的社會合作維度作為其出發(fā)點(diǎn)，因而對國家持積極的看法，國家不能超越單個個體，也不能踐踏他或她的個人自由（正如他的自治思想）。雖然“國家”一詞具有非常濃厚的意識形態(tài)色彩，我們?nèi)员仨殬?gòu)建一些指涉國家的概念，如特定領(lǐng)土范圍內(nèi)政府、社會合作、政治共同體、價(jià)值交換和拘束性裁決的最高主權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。否定國家概念的社會多元論思想不能解釋社會現(xiàn)實(shí)的整體概念，相應(yīng)地，也將導(dǎo)致公共行政其他概念的不連貫和碎片化。

馮·斯坦因的國家概念絕不能因麥迪遜和本瑟姆等人的思想而被混淆，他們反對主權(quán)依賴于最高統(tǒng)治者或政治精英的專制國家。這個“消極的”國家概念試圖一并廢除國家概念。審視馮·斯坦因的研究，我們發(fā)現(xiàn)那種將國家視為取代自治資格和能力的觀點(diǎn)也是一種誤解。在很大程度上，國家是人民管理自己事務(wù)的典型方式。馮·斯坦因?qū)乙暈樽罡咚降穆?lián)合，一個對付較低層次社會組織（市場、自治團(tuán)體，等等）矛盾和沖突的必要機(jī)構(gòu)。

這并不意味著主張一種類似絕對權(quán)力的國家權(quán)力，而卡爾·波普爾正是以絕對權(quán)力來反對國家和開放社會。實(shí)際上，國家的有機(jī)概念抨擊了國家的等級概念。馮·斯坦因努力表達(dá)的意思是我們不應(yīng)當(dāng)因國家被不適當(dāng)?shù)厥褂枚肛?zé)、拋棄國家，就像馬克思那樣，認(rèn)為當(dāng)國家權(quán)力被某個階級或利益集團(tuán)掌控時(shí)我們將無法防備它，這將消解我們對于公共行政的積極觀念。馮·斯坦因告誡我們要捍衛(wèi)國家權(quán)力而不是否定它的存在；只有這樣，我們才能運(yùn)用國家權(quán)力解決社會問題。他斥責(zé)將唯心主義的、無政府主義的自治概念作為現(xiàn)代行政國家的基礎(chǔ)，因?yàn)樗P(guān)于人類行為的基本假設(shè)過于簡單化，而且否定對提升個人和團(tuán)體利益的管制機(jī)構(gòu)的需要。與此同時(shí)，雖然我們可以，如奧斯特羅姆（1991）所言，“培育和增強(qiáng)人們自治的能力”（p.257），但寄希望于基層自治聯(lián)合體通過良好的組織管理來運(yùn)作現(xiàn)代大眾社會卻是非常幼稚的。現(xiàn)代社會或任何人類聯(lián)合體，像卡什（1990）指出的那樣，具有“緊密的相互依存”和“不可調(diào)和的多樣性”特征（p.15）。因此，從終極意義上說，正如馮·斯坦因告誡的那樣，不是簡單地接受或抨擊國家和自治的概念，而是對兩者進(jìn)行調(diào)和。斯蒂爾曼認(rèn)為（1991），“二十世紀(jì)美國公共行政理論……與其說是錯誤的，不如說是提供了理解當(dāng)今行政理論的不完整的方式”（p.13）。

馮·斯坦因的唯心主義偏愛

如果我們要從整體上評價(jià)馮·斯坦因的研究，似乎很難為他的思想貼上標(biāo)簽。他在公共行政學(xué)上的研究涉及了如此多的主題，因此將他歸入任何一門學(xué)科幾乎是不可能的（Hahn，1965，p.109）。在很多方面，馮·斯坦因由于其針對社會現(xiàn)實(shí)的科學(xué)方法而成為公共行政學(xué)研究的奠基人之一——尤其是他嘗試采用科學(xué)原則研究公共行政、關(guān)注特定的行政問題、融合法律的和社會的方法以及他的功能主義傾向。他已明顯突破了古典官房經(jīng)濟(jì)學(xué)家的傳統(tǒng)而被視為一個現(xiàn)代學(xué)者（15）。他也是最早認(rèn)識到現(xiàn)代國家正走向行政國家的學(xué)者之一。而且，他堅(jiān)信經(jīng)驗(yàn)方法和哲學(xué)方法是相互補(bǔ)充的，可以融入社會現(xiàn)實(shí)的整體科學(xué)。他的終極目標(biāo)是建立一個整合的，或用現(xiàn)代術(shù)語表述，跨學(xué)科的公共行政學(xué)研究。在他的寬泛的系統(tǒng)化、概念化的框架里，這樣的抱負(fù)似乎是可行的。如果基于經(jīng)驗(yàn)的或?qū)嵺`的方法，這是很難想象的，其原因正如馬克斯·韋伯（1985）曾經(jīng)指出的那樣，“不是‘事物’的‘實(shí)際’聯(lián)系而是問題的概念聯(lián)系決定了研究的目標(biāo)和科學(xué)工作”（p.166）（16）。如果要整合現(xiàn)實(shí)的不同概念，我們就必須以某種方式找出概念的聯(lián)系。基于此，一種國家理論對于公共行政學(xué)研究來說或許是必不可少的，因?yàn)閷?shí)踐不能提供必要的概念工具。因此，根據(jù)現(xiàn)代的觀點(diǎn)，雖然馮·斯坦因關(guān)于國家的唯心主義和本質(zhì)主義的方法很難令人接受，但其基本主張仍得到普遍認(rèn)可。在馮·斯坦因的研究中，國家理論對構(gòu)建公共行政學(xué)研究的重要作用是顯而易見的，因?yàn)閲依碚摯偈顾接懞驼瞎残姓T多方面的理論與實(shí)踐。

馮·斯坦因研究方法的主要缺陷是他強(qiáng)加于現(xiàn)實(shí)的框架；唯心主義方法要求他努力探究國家的本質(zhì)并從中推導(dǎo)出公共行政的功能（17）。即使在他所處的時(shí)代，唯心主義方法鼓吹者的數(shù)量也在減少，其基本觀點(diǎn)也被主流思想拋棄（Gerigk，1966，p.20）（18）。馮·斯坦因被遺忘的主要原因是歐洲行政法的興起、公共行政學(xué)研究從大學(xué)科目中刪除以及唯心主義（尤其是黑格爾的）方法在美國受到質(zhì)疑（Miewald，1984）。雖然一直都有一些學(xué)者擁護(hù)馮·斯坦因的思想，但對馮·斯坦因思想的再發(fā)掘，是由努力建構(gòu)一個民主行政科學(xué)的二戰(zhàn)后的學(xué)者完成的。20世紀(jì)60年代，德國學(xué)者開始將他視為公共行政學(xué)研究中有價(jià)值的學(xué)者（Gerigk，1966；Hahn，1965）。20世紀(jì)80年代，美國學(xué)者開始將馮·斯坦因視為美國早期公共行政學(xué)研究者的思想源泉（Miewald，1984；Van Riper，1983）。正是他提出的主題（整體性、自治、社會研究與法律研究的關(guān)系）及其相互關(guān)系激發(fā)了學(xué)科研究的興趣。然而，他的基本哲學(xué)導(dǎo)向（黑格爾的唯心主義），尤其是他對國家本質(zhì)的探究，由于過時(shí)而被拋棄。但他提出的主題仍迫使我們在研究的哲學(xué)出發(fā)點(diǎn)上予以闡明和體現(xiàn)。

我們需要什么樣的國家概念？

在公共行政實(shí)踐迅速變化的年代，正如今天的情況，馮·斯坦因試圖給出公共行政的終極概念。在這個方面，他的研究是不成功的：今天幾乎沒有人追求終極定義。而且，為了能夠理解公共行政不只是必要的惡，我們需要再思考國家概念。馮·斯坦因的思想為此提供了一個富有吸引力的起點(diǎn)。

然而，仍有一些問題值得探討。盡管馮·斯坦因建構(gòu)了寬泛的國家概念，但他沒有明確一個國家是否總是指單一的民族國家。即使在歐洲，單一民族國家的作用在20世紀(jì)似乎一直在下降。如果我們考察關(guān)于一個聯(lián)邦歐洲的近期討論，幾乎沒有人贊同一個超國家的觀點(diǎn)；在這一點(diǎn)上，歐洲人和美國人的意見似乎是一致的。

因此，今天我們需要什么樣的國家概念呢？或許可以從國家概念中除去專制主義和國家主義的涵義，將國家描述為領(lǐng)土、憲法、機(jī)構(gòu)和政治權(quán)威的特殊結(jié)合體。又或許有必要構(gòu)建一個更高的“世界國家”概念并據(jù)此重構(gòu)公共行政學(xué)研究。如此一來，確保社會福利、行政責(zé)任和個人自由仍是可能的嗎？

雖然認(rèn)識到現(xiàn)代國家是一個行政國家，但馮·斯坦因卻沒有預(yù)見到現(xiàn)代大眾社會，也沒有預(yù)見到技術(shù)發(fā)展和全球化。然而，今天的公共行政必須面對所有這些（甚至更多）需求。在公共行政學(xué)研究中，如果我們想要掌握這一學(xué)科，或許我們“必須”偏愛一種積極的國家概念，盡管有些人可能不贊同這種觀點(diǎn)。雖然我們也許會得出國家理論是公共行政學(xué)研究基礎(chǔ)的結(jié)論，但我們不再期望一個終極的、基本的國家概念（Stillman，1991）。在這方面，我們可以參照馮·斯坦因的官房經(jīng)濟(jì)學(xué)的先驅(qū)——馮·莫爾的思想（1799－1875），他認(rèn)識到要建構(gòu)一個被所有理論家和實(shí)踐者接受的國家理論是不可能的（Von Mohl，1844，p.60）。我們只有以這種方式才能夠追求一種“新官方主義”：一方面，我們在公共行政學(xué)研究中不能沒有一個整體性的國家概念，以界定公共行政的本質(zhì)，進(jìn)而我們能夠選擇和整合相關(guān)的知識；另一方面，我們必須強(qiáng)調(diào)這一缺陷或允許從不同（理論的或?qū)嵺`的）視角重新闡釋公共行政的任何理論。

（本文譯自《行政與社會》Administration ＆Society1994年第26卷第3期，原文標(biāo)題為“Can the Study of Public Administration Do Without A Concept of the State？Reflections on the Work of Lorenz Von Stein”。感謝 Mark R.Rutgers的中文授權(quán)，本文譯稿文責(zé)自負(fù)。）

注釋：

①德懷特·沃爾多在1952年發(fā)表了一篇題為《民主行政理論的發(fā)展》，引發(fā)了他與赫伯特·西蒙之間關(guān)于公共行政的學(xué)科定位、哲學(xué)方法論和價(jià)值取向的爭論，又稱“西沃之爭”。學(xué)術(shù)界不少人將“西沃之爭”視為公共行政身份危機(jī)的開始。

②This status is granted to Von Stein not only in German but also in French，Austrian，and Dutch writings on public administration（see Chevallier ＆Loschak，1987；Heyen，1989；Morstein Marx，1965；Thieme，1984；Van Poelje，1953）.

③He was already regarded as a scholar of importance during the 19th century，for instance，by the most important cameralist writer of the day，Robert Von Mohl.Von Mohl considers Von Stein the most eminent and influential author on socialism in his days（see Von Mohl，1855，p.81）.

④Apart from his scholarly activities，Von Stein also was a member of the Schleswig-Holstein parliament（Landesversammlung）for the socialist party，worked as a journalist，and worked as a practical adviser on administrative affairs to the Austrian and Japanese governments.

⑤For instance，Luhmann（1966）mentions Von Stein while developing his own views on the study.

⑥I was pointed at these similarities by R.J.Stillman II.

⑦Hegel himself already touched on administrative issuesfor instance，the appointment of civil servant on the basis of their expertise and the state-owned means for functioning（Hegel，1970，§§227，291-295）.Avineri（1980）even concludes，“what we have here is a model of a bureaucracy almost identical with the Weberian ideal type”（p.160）.

⑧For an introduction on Hegel’s ideas，especially in connection with state theory，see，for example，Avineri（1980）.

⑨To analyze social reality，Von Stein formulates a rather specific theory.In his earlier work，he opposes state and society（Von Stein，1852）.The distinction between community and society is usually associated with the work of F.Tonnies.Not only was Von Stein earlier，But Tonnies even refers to him，albeit in only a marginal way，in the second edition of his famous book（Tonnies，1912，p.xiii）.They differ，however，in the context of application of the concepts.Tonnies uses them to indicate phases in his sociological evolution theory.Von Stein，on the other hand，regards them as the source of societal development in the first place；they are each other’s complement within the organic state，not evolutionary stages.

（10）Although both Marx and Von Stein seem to have been familiar with each other’s work，neither of them ever spent more than one or two remarks of contempt on the other’s work.In general，Marxists referred to Von Stein as a“conservative socialist”because of his rejection of a revolution and a Heilstaat（see Bauer，1975；Hahn，1965，p.109）.

（11）One has to remember that in Germany（as in the Netherlands），the term Science refers to a conception that encompasses both the natural sciences and the humanities.This is unlike the French and Anglo-Saxon associations with the word.

（12）The word Verwaltung is not always adequately translatable because of differences in English/American and German conceptualizations of public administration.

（13）“Kaum hat wohl eine andere wissenschaftliche Arbeit so viel fur ihre formell auβerhalb ihrer Granzen liegende tiefere Begrundung vorauszusetzen，als die Wissenschaft der Verwaltung”（Von Stein，1887，p.20）.

（14）On this aspect of Von Stein’s work，see also Schmid（1957，p.327）.

（15）Von Stein is often placed among the cameralists，thereby overlooking profound differences in the treatment of the study of public administration.

（16）Translated from“Nicht die‘sachliche’Zusammenhange der‘Dinge’sondern die gedanklichen Zusamenhange der Probleme liegen den Arbertsgebien der Wissenschaften zugrunden”（Weber，1985，p.166）.

（17）This is the aspect that Luhmann（1966），for instance，explicitly rejects.

（18）Other scholars working within an idealistic approach overcame the same fate or，as happened with the ideas of Thorbeck（the founding father of the Dutch constitution），were reinterpreted（for the latter，see Toonen，1990）.

D082

A

1008－7168（2012）03－0049－07

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.03.009

2012-02-29

國家社科基金青年項(xiàng)目“中國自由職業(yè)者發(fā)展的政治學(xué)跟蹤研究”（09CZZ015），廣州市哲學(xué)社科基金項(xiàng)目“廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下自由職業(yè)者發(fā)展及管理對策研究——以廣州市為例”（09Y47），中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)重點(diǎn)項(xiàng)目“廣東自由職業(yè)者群體的政治支持研究”（2009SZ0004）。

韓瑩瑩（1977－），女，安徽太和人，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士。

楊 ?。?/p>