閆 蓓，張薇平

（1．天津?yàn)I海新區(qū)政府辦，天津 300450、南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300071；2．天津?yàn)I海新區(qū)區(qū)委黨校，天津 300451）

從空間整合到功能整合
——論天津?yàn)I海新區(qū)行政管理體制改革的深化與完善

閆 蓓1，張薇平2

（1．天津?yàn)I海新區(qū)政府辦，天津 300450、南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300071；2．天津?yàn)I海新區(qū)區(qū)委黨校，天津 300451）

濱海新區(qū)管理體制改革全面啟動(dòng)以來(lái)，打破了過(guò)去各區(qū)各自為政、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的局面，破解了過(guò)去制約全區(qū)發(fā)展的體制機(jī)制束縛，有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。但濱海新區(qū)目前仍處于轉(zhuǎn)軌期，還沒(méi)有完成從空間整合、公章整合到功能整合、流程整合的過(guò)程。隨著行政管理體制改革的逐步深入，一些更深層次、更復(fù)雜的體制機(jī)制問(wèn)題逐漸暴露。本文通過(guò)對(duì)濱海新區(qū)行政管理體制改革的總結(jié)分析，對(duì)濱海新區(qū)行政管理體制改革的深化與完善提出了對(duì)策建議，從而推動(dòng)新區(qū)盡快建立起“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)、高效、廉潔”的行政管理體制。

公共管理；政府行政；濱海新區(qū)；管理體制改革；空間整合；功能整合

2009年10月21日，國(guó)務(wù)院批復(fù)了天津市政府報(bào)送的《關(guān)于調(diào)整天津市部分行政區(qū)劃的請(qǐng)示》，同意撤銷(xiāo)塘沽、漢沽、大港現(xiàn)行建制，建立濱海新區(qū)行政區(qū)。是年11月9日，天津市委、市政府召開(kāi)濱海新區(qū)管理體制改革動(dòng)員大會(huì)，標(biāo)志著濱海新區(qū)管理體制改革全面啟動(dòng)。2010年1月11日，濱海新區(qū)政府正式掛牌成立。在兩年多的行政管理體制改革過(guò)程中，濱海新區(qū)行政管理體制的穩(wěn)步推進(jìn)，打破了過(guò)去各區(qū)各自為政、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的局面，初步構(gòu)建起了“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政管理框架，破解了過(guò)去制約全區(qū)發(fā)展的體制機(jī)制束縛，凝聚了加快濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的強(qiáng)大合力，有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。濱海新區(qū)管理體制改革雖然取得積極進(jìn)展，但目前仍處于轉(zhuǎn)軌期，既有的行政管理體制改革主要集中在空間整合和公章整合，而沒(méi)有真正完成功能整合和流程整合。隨著行政管理體制改革的逐步深入，一些更深層次、更復(fù)雜的問(wèn)題逐漸暴露，深化和完善行政管理體制改革的任務(wù)依然十分艱巨。

一、濱海新區(qū)行政管理體制改革的主要成效

濱海新區(qū)管理體制改革的全面實(shí)施，整合了行政資源，完善了體制機(jī)制，初步構(gòu)建起了“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政管理框架，為濱海新區(qū)全力打好開(kāi)發(fā)開(kāi)放攻堅(jiān)戰(zhàn)、成為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀排頭兵提供了制度保障。

（一）探索了大部門(mén)體制，體現(xiàn)了精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上突出管理順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，采取“合并同類(lèi)項(xiàng)”的方式，推行大部制改革，高度精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置職能，比較徹底地消除了區(qū)域內(nèi)職能部門(mén)重疊、管理權(quán)限交叉的弊端。區(qū)級(jí)四套班子工作部門(mén)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制均不大于原塘沽區(qū)規(guī)模。區(qū)委機(jī)關(guān)只設(shè)立了6個(gè)工作部門(mén)（含紀(jì)委機(jī)關(guān)），區(qū)政府只有19個(gè)工作部門(mén)。區(qū)人大和區(qū)政協(xié)機(jī)關(guān)分別設(shè)6個(gè)工作部門(mén)和4個(gè)工作部門(mén)。濱海新區(qū)成為全國(guó)同類(lèi)區(qū)域部門(mén)機(jī)構(gòu)最少、人員編制最少的地區(qū)。

（二）實(shí)施了經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能相對(duì)分開(kāi)的管理模式

根據(jù)濱海新區(qū)實(shí)際，行政管理體制改革組建了兩類(lèi)區(qū)委、區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)：一類(lèi)是城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立塘沽、漢沽、大港三個(gè)工委和管委會(huì)，主要行使社會(huì)管理職能，保留經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等工作；一類(lèi)是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，集中精力搞產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

城區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為新區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，代行部分社會(huì)管理權(quán)，充分切合了濱海新區(qū)行政體制改革實(shí)際，避免了改革力度過(guò)大帶來(lái)的人心不穩(wěn)、工作銜接不力等問(wèn)題，是濱海新區(qū)行政體制改革的一大創(chuàng)新。在新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府機(jī)構(gòu)剛剛組建過(guò)程中，尚不能夠全面開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作，尤其是不能夠接納原塘沽、漢沽、大港行政機(jī)構(gòu)的所有工作人員。設(shè)立城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，其事實(shí)上承接了原行政機(jī)構(gòu)和大多數(shù)工作人員，繼續(xù)行使了經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，保持了行政管理職能平穩(wěn)運(yùn)行，保證了行政體制改革平穩(wěn)過(guò)渡。通過(guò)組建城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，濱海新區(qū)在全國(guó)率先開(kāi)展經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與社會(huì)管理職能的相對(duì)分離管理模式的探索，為政府職能轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。區(qū)委、區(qū)政府和兩類(lèi)派出機(jī)構(gòu)形成了整體推進(jìn)、重點(diǎn)聚焦、相互促進(jìn)的發(fā)展格局，開(kāi)創(chuàng)了區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)籌管理全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城區(qū)管理社會(huì)、功能區(qū)主抓經(jīng)濟(jì)的新局面，探索了經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能各有側(cè)重、互補(bǔ)協(xié)同的新型管理模式。

（三）建立了“一級(jí)政府、分類(lèi)服務(wù)”的管理服務(wù)體系

在推進(jìn)行政體制改革的過(guò)程中，濱海新區(qū)不斷探索，逐步明確新區(qū)政府與城區(qū)、功能區(qū)、街道的關(guān)系。區(qū)政府主要抓宏觀、統(tǒng)全局、出政策，對(duì)規(guī)劃、土地、環(huán)保、行政審批等事項(xiàng)進(jìn)行集中統(tǒng)籌，建立全區(qū)統(tǒng)一的行政審批服務(wù)中心和分中心，合并審批事項(xiàng)、壓縮審批時(shí)限、提高審批效率，提供“保姆式”服務(wù)。塘沽、漢沽、大港等城區(qū)管委會(huì)重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)管理職能，強(qiáng)化教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等部門(mén)，同時(shí)設(shè)立經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、街鎮(zhèn)工作局等經(jīng)濟(jì)部門(mén)，重點(diǎn)推動(dòng)街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。功能區(qū)管委會(huì)按照各自發(fā)展定位和實(shí)際情況，社會(huì)事務(wù)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的繼續(xù)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)事務(wù)尚未起步的則卸掉社會(huì)事務(wù)包袱，一門(mén)心思抓經(jīng)濟(jì)。街鎮(zhèn)重點(diǎn)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能，建立便民服務(wù)中心，加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)。

（四）推動(dòng)了“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的運(yùn)行機(jī)制

為了使濱海新區(qū)活的更大自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)和自主創(chuàng)新權(quán)，天津市委市政府要求，在天津市權(quán)限范圍內(nèi)，濱海新區(qū)能辦的事，由濱海新區(qū)自己決定。經(jīng)過(guò)深入系統(tǒng)研究，市政府已經(jīng)于2011年2月1日和2012年3月1日，先后兩次向?yàn)I海新區(qū)下放市級(jí)行政審批權(quán)限和職能事權(quán)。同時(shí)，天津市行政許可服務(wù)中心進(jìn)駐部門(mén)在濱海新區(qū)行政服務(wù)中心設(shè)窗口延伸服務(wù)的行政審批事項(xiàng)18項(xiàng)。行政審批權(quán)限的下放和擴(kuò)大，進(jìn)一步增強(qiáng)了濱海新區(qū)的投資優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化了投資環(huán)境，保證新區(qū)具有率先改革、率先發(fā)展的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)。

（五）實(shí)現(xiàn)了改革與發(fā)展兩手抓、兩不誤、兩促進(jìn)

管理體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，激發(fā)創(chuàng)新與發(fā)展活力，大項(xiàng)目好項(xiàng)目快速聚集，城市載體服務(wù)功能日益完善，宜居生態(tài)城區(qū)建設(shè)加快推進(jìn)，綜合配套改革持續(xù)深化，民計(jì)民生持續(xù)改善，濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持了健康快速的發(fā)展勢(shì)頭。伴隨著兩年多的管理體制改革，地區(qū)生產(chǎn)總值分別跨國(guó)5000億、6000億臺(tái)階，2011年實(shí)現(xiàn)全區(qū)生產(chǎn)總值6206．9億元，增長(zhǎng)23．8%；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值12732億元，增長(zhǎng)29．4%；財(cái)政總收入1379．3億元，增長(zhǎng)37．1%，其中地方財(cái)政收入917．3億元，增長(zhǎng)47．2%；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資3702億元，增長(zhǎng)32%；全年實(shí)際利用外資85億美元，增長(zhǎng)20．8%；實(shí)際利用內(nèi)資459．4億元，增長(zhǎng)30．4%；外貿(mào)進(jìn)出口總額711．2億美元，增長(zhǎng)27．1%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額882．5億元，增長(zhǎng)24．3%。

濱海新區(qū)管理體制改革雖然取得了較大成績(jī)，但新區(qū)目前仍處于轉(zhuǎn)軌期，隨著行政管理體制改革的逐步深入，一些更深層次、更復(fù)雜的體制機(jī)制問(wèn)題逐漸暴露，主要表現(xiàn)在：“新區(qū)的事在新區(qū)辦”工作機(jī)制需要進(jìn)一步落實(shí)，新區(qū)、城區(qū)和功能區(qū)、街鎮(zhèn)之間的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分需要進(jìn)一步明確，行政層級(jí)的增加影響了行政效率的提高，條塊分割問(wèn)題仍不同程度地存在，缺乏推動(dòng)行政管理體制改革的法律支撐，等等。濱海新區(qū)行政管理體制改革需要進(jìn)一步的深化和完善。

二、深化和完善濱海新區(qū)行政管理體制改革的基本原則

借鑒其他地區(qū)行政管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合濱海新區(qū)目前行政管理體制的特點(diǎn)，濱海新區(qū)下一步行政管理體制改革應(yīng)遵循四個(gè)基本原則：

（一）堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)

濱海新區(qū)行政管理體制改革是一個(gè)探索、嘗試、創(chuàng)新的過(guò)程，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足新區(qū)實(shí)際與借鑒先進(jìn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系，因地制宜地依法推進(jìn)行政管理體制改革的深化與完善。及時(shí)準(zhǔn)確掌握改革發(fā)展中的新變化，廣泛聽(tīng)取各方的建議和意見(jiàn)，及時(shí)處理解決改革過(guò)程中的問(wèn)題，確保改革沿著正確方向前進(jìn)。

（二）堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)

行政管理體制改革關(guān)系部門(mén)職能調(diào)整，關(guān)系群眾根本利益，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，要做到長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。

（三）堅(jiān)持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配

科學(xué)合理地劃分和明確各級(jí)政府和管理部門(mén)間權(quán)責(zé)，理順新區(qū)、城區(qū)（功能區(qū)）、街鎮(zhèn)之間事權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任、事權(quán)與財(cái)權(quán)、管理與服務(wù)的統(tǒng)一。

（四）堅(jiān)持層級(jí)扁平化，職能下屬化

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的職能下屬化原則確立了財(cái)政分權(quán)和公共物品分層供給的理論，指出政府的大量職能都可以被分散化，并由相互競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，因此主張將集體行動(dòng)中的每一項(xiàng)任務(wù)放置在盡可能低的政府級(jí)別上。布雷頓提出的響應(yīng)原則與輔助性原則，正是這一原則的兩個(gè)層面。所謂響應(yīng)原則，是指行政體制架構(gòu)中處于較低級(jí)次的政府與民眾更接近，對(duì)公民的偏好能夠更好地反映，因此，只有當(dāng)下級(jí)政府不能在技術(shù)上承擔(dān)行使一項(xiàng)權(quán)力或者職能的責(zé)任時(shí)，才應(yīng)當(dāng)將其指派給一個(gè)更高的管轄級(jí)次。而輔助性原則是指一項(xiàng)權(quán)力或者職能不應(yīng)該指派給行政體制架構(gòu)中一個(gè)更高的級(jí)次，如果下級(jí)可以同樣程度或者更好地履行該更高級(jí)次所承擔(dān)的責(zé)任。

三、深化和完善濱海新區(qū)行政管理體改革的基本思路

按照濱海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案和“規(guī)劃”要求，充分發(fā)揮先行先試政策優(yōu)勢(shì)，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，盡快形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、精簡(jiǎn)、高效、廉潔的行政管理體制。

（一）完善法律體系：明確城區(qū)、功能區(qū)法律地位

完善的法律體系是建設(shè)法治政府、推動(dòng)依法行政的前提，是深化行政管理體制改革的依據(jù)。當(dāng)前，我國(guó)尚缺乏對(duì)城區(qū)、功能區(qū)的法律界定，要通過(guò)地方立法，明確城區(qū)、功能區(qū)的法律地位，為理順新區(qū)、城區(qū)和功能區(qū)、街鎮(zhèn)職權(quán)關(guān)系奠定法律基礎(chǔ)。

天津市有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快修訂《天津?yàn)I海新區(qū)條例》。在新修訂的《天津?yàn)I海新區(qū)條例》中，要授予濱海新區(qū)充分的先行先試權(quán)，支持和保障濱海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)和創(chuàng)新措施的有效實(shí)施。進(jìn)一步創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式，爭(zhēng)取在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放、城鄉(xiāng)一體化、社會(huì)管理創(chuàng)新、行政管理體制等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，努力消除制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和體制性障礙，為加快新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放提供保障，為全國(guó)改革發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和示范。

區(qū)政府按照法定職責(zé)，組織編制濱海新區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃；統(tǒng)一規(guī)劃、管理濱海新區(qū)大型公共基礎(chǔ)設(shè)施；統(tǒng)一籌集、管理和使用濱海新區(qū)建設(shè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。明確城區(qū)管委會(huì)、功能區(qū)管委會(huì)作為濱海新區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，接受區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理。特別需要明確作為市政府派出機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新區(qū)、東疆港、生態(tài)城管委會(huì)，委托濱海新區(qū)人民政府管理。區(qū)人民政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理實(shí)際需要，設(shè)立或者調(diào)整城區(qū)、功能區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)。

（二）理順縱向關(guān)系：做實(shí)兩頭、完善中間、扁平化管理

“做實(shí)兩頭”即做實(shí)區(qū)政府和街鎮(zhèn)兩端，進(jìn)一步明確區(qū)政府在全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用，推行管理重心下移；加強(qiáng)基層建設(shè)，提升街鎮(zhèn)行政管理和公共服務(wù)能力?！巴晟浦虚g”即調(diào)整優(yōu)化城區(qū)、功能區(qū)管委會(huì)財(cái)權(quán)事權(quán)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)權(quán)明確、分工協(xié)作、精簡(jiǎn)高效的行政管理框架。同時(shí)，推行管理結(jié)構(gòu)扁平化，理順區(qū)政府、管委會(huì)和街鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)關(guān)系。

1．進(jìn)一步落實(shí)“新區(qū)的事在新區(qū)辦”。在承接好前兩批市政府下放的行政審批事項(xiàng)和職能事權(quán)的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取市級(jí)部門(mén)下放更多的行政審批事項(xiàng)和職能事權(quán)。真正實(shí)現(xiàn)天津市委、市政府的要求，即在天津市權(quán)限范圍內(nèi)，濱海新區(qū)能辦的事，由濱海新區(qū)自己決定。濱海新區(qū)需要報(bào)送國(guó)家的審批事項(xiàng)，市有關(guān)職能部門(mén)不再審批，按程序報(bào)送。建立市級(jí)部門(mén)統(tǒng)一對(duì)口新區(qū)政府及所屬職能部門(mén)的工作部署、考核渠道和文件報(bào)送收轉(zhuǎn)程序，進(jìn)一步完善新區(qū)統(tǒng)計(jì)渠道和統(tǒng)計(jì)制度。

2．加強(qiáng)區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)政府著力做好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的工作，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。各城區(qū)工委、管委會(huì)是濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。區(qū)委、區(qū)政府本著精簡(jiǎn)、高效、便民的原則，根據(jù)管理實(shí)際需要，可以設(shè)立或者調(diào)整、撤銷(xiāo)派出機(jī)構(gòu)，并確定其管理職責(zé)，報(bào)市委、市政府同意后實(shí)施。天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、天津港保稅區(qū)管委會(huì)、天津?yàn)I海高新區(qū)管委會(huì)、中新天津生態(tài)城管委會(huì)和東疆保稅港區(qū)管委會(huì)履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職能，接受濱海新區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理。濱海新區(qū)政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理實(shí)際需要，設(shè)立或調(diào)整其他經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)設(shè)置要求和職能確定其管理機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的管理職責(zé)，按規(guī)定程序報(bào)市政府同意后實(shí)施。

3．建立全區(qū)統(tǒng)一的財(cái)政體制。建立財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政管理體制和全區(qū)統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算體制，切實(shí)提高區(qū)級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌發(fā)展的調(diào)控能力。進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，規(guī)范預(yù)算編制程序，改進(jìn)預(yù)算編制方法，建立健全部門(mén)預(yù)算基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理。理順新區(qū)和各管委會(huì)財(cái)政預(yù)算編制審批程序，研究制定濱海新區(qū)財(cái)政預(yù)算審批管理辦法，明確各級(jí)財(cái)政部門(mén)職責(zé)分工，規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的報(bào)批流程。在財(cái)政預(yù)算安排上充分體現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的特點(diǎn)，避免各管委會(huì)各自為政、隨意安排支出，確保資金投向形成合力。完善財(cái)政預(yù)算的報(bào)送內(nèi)容，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將區(qū)本級(jí)政府組成部門(mén)的部門(mén)預(yù)算總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表，以及各管委會(huì)財(cái)政收支預(yù)算總表一并報(bào)送，形成新區(qū)完整的預(yù)算報(bào)表體系。

4．下放職能事權(quán)。按照充分授權(quán)、重心下移、避免重疊、提高效率的原則，在區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)各城區(qū)管委會(huì)和功能區(qū)管委會(huì)的職責(zé)分類(lèi)，結(jié)合實(shí)際需要委托審批事項(xiàng)。下放的行政審批事項(xiàng)全部進(jìn)入同級(jí)行政許可服務(wù)中心，實(shí)行“一站式”集中審批服務(wù)。各管委會(huì)既承接區(qū)政府委托的職權(quán)，也要承擔(dān)相應(yīng)管理和服務(wù)責(zé)任。以利于推進(jìn)區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)、推動(dòng)各區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展；使城區(qū)和功能區(qū)管委會(huì)作為企業(yè)、居民辦事和政府服務(wù)的綜合集成平臺(tái)。

5．夯實(shí)街鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)。科學(xué)配置街道機(jī)構(gòu)和人員編制，規(guī)范新區(qū)各街道辦事處工作內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制，明確事權(quán)財(cái)權(quán)劃分，建立責(zé)權(quán)到位、分工明確的街道管理體制。強(qiáng)化新區(qū)街道工作部門(mén)的組織協(xié)調(diào)職能，加強(qiáng)各職能部門(mén)對(duì)街道相關(guān)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)服務(wù)，形成新區(qū)、管委會(huì)、街道、社區(qū)四級(jí)工作推動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)街道事業(yè)發(fā)展。全面推進(jìn)街鎮(zhèn)行政服務(wù)中心建設(shè)。明確行政服務(wù)中心職能，將勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社區(qū)社會(huì)組織、計(jì)劃生育、農(nóng)用地審批及涉農(nóng)補(bǔ)貼等納入行政服務(wù)中心辦理，將面向社會(huì)、企業(yè)和群眾的管理權(quán)盡可能下放到街道辦事處，實(shí)行“一站式”、“一條龍”服務(wù)，探索推進(jìn)“一口式”業(yè)務(wù)受理模式。完善農(nóng)村城市化、城鎮(zhèn)化地區(qū)管理。創(chuàng)新農(nóng)村城市化、城鎮(zhèn)化地區(qū)社會(huì)管理體制，做好村民自治向居民自治的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)向農(nóng)村城市化、城鎮(zhèn)化地區(qū)延伸。強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，做好轉(zhuǎn)型農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障服務(wù)。鼓勵(lì)社會(huì)各類(lèi)組織和個(gè)人參與農(nóng)村城市化和城鎮(zhèn)化地區(qū)的社區(qū)建設(shè)，廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)單位、城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)。

（三）理順橫向關(guān)系：明確責(zé)任、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展

區(qū)政府各工作機(jī)構(gòu)之間在履行職責(zé)中應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，對(duì)于跨城區(qū)或功能區(qū)的事項(xiàng)要積極溝通協(xié)調(diào)。城區(qū)與功能區(qū)、功能區(qū)與功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間應(yīng)在上級(jí)部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織下，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)和功能定位，建立有效地溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)各城區(qū)和功能區(qū)互惠互利、共同發(fā)展。

1．建立條塊分明、縱橫協(xié)調(diào)的責(zé)權(quán)關(guān)系。區(qū)政府要注意發(fā)揮垂直管理部門(mén)的作用，增強(qiáng)垂直管理部門(mén)的工作力量，發(fā)揮垂直管理部門(mén)通過(guò)條的方式進(jìn)行管理的作用，減輕城區(qū)、功能區(qū)的負(fù)擔(dān)。增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)縱向執(zhí)行能力，提高基層政府執(zhí)行力，強(qiáng)化城區(qū)、功能區(qū)一級(jí)的行政執(zhí)行力。各城區(qū)、功能區(qū)管委會(huì)依據(jù)區(qū)政府的授權(quán)委托，履行好轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理職能。主要包括：經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的組織編制和實(shí)施；預(yù)算、決算制度的完善；相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理；城市規(guī)劃、建設(shè)和管理；投資項(xiàng)目的審核、批準(zhǔn)和管理；各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)和公益事務(wù)；企業(yè)勞動(dòng)行政管理；街鎮(zhèn)事務(wù)管理；科技管理；綜合執(zhí)法及社會(huì)管理等。區(qū)政府相關(guān)部門(mén)對(duì)垂直管理部門(mén)進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)政府其他委辦局對(duì)各城區(qū)管委會(huì)、功能區(qū)管委會(huì)相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并逐步推進(jìn)新區(qū)各委辦局與各管委會(huì)對(duì)管委會(huì)相關(guān)職能部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

2．推動(dòng)城區(qū)與功能區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。鼓勵(lì)城區(qū)與功能區(qū)、街道與功能區(qū)在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上開(kāi)展招商引資、飛地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理、公共服務(wù)合作。功能區(qū)圍繞功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向重點(diǎn)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)引擎作用，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能可由城區(qū)及其街道行使，實(shí)現(xiàn)城區(qū)社會(huì)管理職能向功能區(qū)延伸。城區(qū)及其街道在繼續(xù)發(fā)揮社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，利用功能區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、項(xiàng)目引進(jìn)等方面的優(yōu)勢(shì)，做好項(xiàng)目承接、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)配套，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)職能向城區(qū)延伸，使城區(qū)在服務(wù)中加快發(fā)展，在發(fā)展中改善民生。

（四）深化大部制改革：構(gòu)建合理適度的“小政府”

政府職能轉(zhuǎn)變是體制創(chuàng)新的核心。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所需要的是“有效政府”，政府只有在適當(dāng)?shù)穆毮芊秶鷥?nèi)，與市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行良性互動(dòng)，才能發(fā)揮有效的作用。

1．合理界定政府的職能邊界，正確處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。面對(duì)濱海新區(qū)新的發(fā)展形勢(shì)和發(fā)展任務(wù)，政府的職能應(yīng)定位于有限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理和完善的社會(huì)公共服務(wù)功能。區(qū)政府的職能主要是決策，著力做好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的工作，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。各城區(qū)、功能區(qū)管委會(huì)依據(jù)區(qū)政府的委托，履行好轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理職能。主要包括：各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)和公益事務(wù)；企業(yè)勞動(dòng)行政管理；街鎮(zhèn)事務(wù)管理；科技管理；綜合執(zhí)法及社會(huì)管理等。城區(qū)管委會(huì)重點(diǎn)強(qiáng)化社會(huì)公共服務(wù)功能，功能區(qū)管委會(huì)重點(diǎn)強(qiáng)化功能區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2．探索公共服務(wù)多元化。通過(guò)清晰界定行政管理職能和定位，明確哪些是必須由政府做，哪些政府可以不做。將政府可以不做的，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)供給。制定《濱海新區(qū)人民政府職能轉(zhuǎn)變總體方案》，梳理政府的現(xiàn)有事權(quán)，設(shè)計(jì)政府的合理事權(quán)，強(qiáng)化政府的公共事權(quán)，厘清“政府事務(wù)”與“非政府事務(wù)”，將應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的職責(zé)歸還給市場(chǎng)中介組織和社會(huì)組織。實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織在主體、機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、住所及人員上實(shí)行“六分開(kāi)”，政府部門(mén)與社會(huì)組織之間不能有行政隸屬關(guān)系，政府部門(mén)工作人員不在社會(huì)組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，從而推動(dòng)了徹底的“政社分開(kāi)”，達(dá)到“政社互動(dòng)”的目的。

3．進(jìn)一步深化行政審批制度改革。以行政審批事權(quán)下放為契機(jī)，進(jìn)一步向城區(qū)、功能區(qū)管委會(huì)下放事權(quán)，形成區(qū)政府、城區(qū)（功能區(qū)）政府、街鎮(zhèn)分級(jí)審批的行政審批制度，下一級(jí)審批的事項(xiàng)只需在上一級(jí)政府備案，無(wú)需重復(fù)審批。審批制度改革不僅要從精簡(jiǎn)事項(xiàng)、擴(kuò)大準(zhǔn)入、優(yōu)化流程等方面入手，推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和扁平化改革，做到高效審批、快速審批；對(duì)于原先摸索的審改先進(jìn)做法，如：并聯(lián)審批、聯(lián)合年檢、“一站式”服務(wù)、企業(yè)設(shè)立聯(lián)動(dòng)登記等有效做法也要進(jìn)一步深化和推廣，覆蓋全區(qū)。要圍繞推進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)做好服務(wù)，簡(jiǎn)化程序，加快審批，強(qiáng)化審批后的跟蹤服務(wù)和監(jiān)管。在行政審批過(guò)程中，可以輔之以行政指導(dǎo)的方式，通過(guò)勸告、建議、協(xié)商，示范、制定導(dǎo)向性政策、發(fā)布官方信息等，引導(dǎo)行政相對(duì)人實(shí)施符合公共利益的行為，達(dá)成行政管理目標(biāo)。

（五）合理激勵(lì)：充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作積極性

人是活動(dòng)的主體，是決定改革成敗的關(guān)鍵。能不能持續(xù)推動(dòng)綜合配套改革，關(guān)鍵取決于改革策劃者和執(zhí)行者——公務(wù)員。因此增強(qiáng)公務(wù)員對(duì)新區(qū)的認(rèn)同感，充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員工作積極性，是十分必要的。

1．加強(qiáng)思想道德教育。著眼于濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的新形勢(shì)新任務(wù)，從新區(qū)干部來(lái)自四面八方的實(shí)際出發(fā)，把思想教育作為建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工作。要加強(qiáng)區(qū)情宣講教育，逐步使廣大干部了解新區(qū)、認(rèn)識(shí)新區(qū)、融入新區(qū)，形成對(duì)濱海新區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。深刻認(rèn)識(shí)濱海新區(qū)肩負(fù)的新使命、面臨的新機(jī)遇、遇到的新挑戰(zhàn)，激勵(lì)干部增強(qiáng)實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略的責(zé)任感和緊迫感。號(hào)召?gòu)V大干部樹(shù)立全區(qū)一盤(pán)棋思想，無(wú)論來(lái)自哪里，都要用全新的事業(yè)來(lái)統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，把大家的心思和精力引導(dǎo)到團(tuán)結(jié)干事上來(lái)。要自覺(jué)克服“官本位”思想的不良影響，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，深化對(duì)新區(qū)改革方案實(shí)施的重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，盡快樹(shù)立起現(xiàn)代觀念，增強(qiáng)適應(yīng)、配合改革和參與競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)。在新形勢(shì)下要樹(shù)立不斷提高行政效率的意識(shí)，才能夠應(yīng)對(duì)新的工作機(jī)制中出現(xiàn)的不確定因素，才能夠幫助解決可能出現(xiàn)的管理幅度過(guò)大的問(wèn)題。

2．推動(dòng)公務(wù)員工資體系改革。根據(jù)新區(qū)目前工資體系不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，盡快制定濱海新區(qū)公務(wù)員工資體系改革方案，規(guī)范津貼補(bǔ)貼，使在同一系統(tǒng)工作的干部，按照同樣的工資體系享受工資和福利，徹底消除“同工不同酬”現(xiàn)象，維護(hù)廣大公務(wù)員的工作積極性。同時(shí)，根據(jù)各城區(qū)、各功能區(qū)的不同情況，允許不同地區(qū)存在一定的工資福利差異，體現(xiàn)“多勞多得”，體現(xiàn)收入與發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率同步增長(zhǎng)。

3．加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要加強(qiáng)對(duì)因?yàn)楦母锒枰m應(yīng)新工作崗位的公務(wù)員的培訓(xùn)，使其盡快熟悉和適應(yīng)工作內(nèi)容的調(diào)整與變化，重點(diǎn)是幫助其提高崗位的技能。濱海新區(qū)的行政區(qū)域空前擴(kuò)大，每一位公務(wù)員所要承擔(dān)的工作是成倍增加的，唯有提高工作技能以提高工作效率才能保證改革的順利進(jìn)行。要改變傳統(tǒng)的辦公方式，逐步實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化辦公、電子政務(wù)等。

4．完善績(jī)效考評(píng)機(jī)制。政府公共服務(wù)能力和行政效能的提高，與政府工作人員的工作積極性、主動(dòng)性息息相關(guān)。大部制、扁平化的行政管理體制對(duì)于政府工作人員的業(yè)務(wù)能力、協(xié)調(diào)能力、工作效率和綜合素質(zhì)提出了較高的要求。需要一套科學(xué)可行的績(jī)效考評(píng)機(jī)制對(duì)相關(guān)工作人員的工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。濱海新區(qū)內(nèi)各城區(qū)、功能區(qū)、街鎮(zhèn)之間，同一區(qū)域內(nèi)不同領(lǐng)域差異比較大，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域、功能、層級(jí)、崗位制定具體的分類(lèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)施考核評(píng)價(jià)時(shí)，既要注重考核顯性業(yè)績(jī)（比如招商部門(mén)）也要注重隱性業(yè)績(jī)（比如政府辦公室）；既要考慮工作人員的工作成果，也要考核其所處的工作環(huán)境和條件；既要縱向比較，也應(yīng)橫向比較；從而形成科學(xué)、合理、可操作的績(jī)效考評(píng)體系。

［1］夏書(shū)章主編．行政管理學(xué)［M］．廣州：中山大學(xué)出版社，2008．

［2］張永桃主編．行政學(xué)［M］．北京：高等教育出版社，2009．

［3］周冬雪．天津市濱海新區(qū)行政體制改革經(jīng)驗(yàn)分析及其對(duì)長(zhǎng)株潭一體化建設(shè)的啟示［J］．法制與社會(huì)，2011，（01上）．

［4］季明．上海：浦東的“扁平化”實(shí)踐［J］．瞭望新聞周刊，2011，（04）．

［5］李軍鵬．大部門(mén)體制的一般規(guī)律、理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義［J］．學(xué)習(xí)論壇，2008，（03）．

［6］中共中央．關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)［N］．人民日?qǐng)?bào)，2008－3－5．

From Spatial Integration to Functional Integration——On the Improvement and Perfection of the Administrative System Reform in Tianjin Binhai New Area

YAN Bei1，ZHANG Wei－ping2
（1．The Government Office of Tianjin Binhai New Area，Tianjin，China 300450，Zhou Enlai Government Administration College，Nankai University，Tianjin，China 300071，2．Party School of Tianjin Binhai New District Committee，Tianjin，China 300451）

Since the management system reform in Binhai New Area started，the situation of district fragmented and disorderly competition in the past has changed．The past restriction of institutional mechanisms of the regional development has lifted，all of which is bound to promote sound and rapid economic development．However，Binhai New Area hasn＇t completed the process from spatial integration and seal integrated into functional integration and process integration，for it is still in a transition period．With gradual development of the administrative reform，more underlying and complex problems in institutional mechanisms have been gradually emerged．This paper puts forward the suggestions on the development and perfection of the administrative reform in Binhai New Area by analysis and summary to promote the construction of the administrative management system into a“unified，coordinated，streamlined，efficient and probity”．

public administration；government administration；Binhai New Area；the reform of management system；spatial integration；functional integration

D035．1

A

1673－582X（2012）07－0053－06

2012－04－20

閆蓓（1978－），男，天津市濱海新區(qū)人民政府辦公室、南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，公共管理碩士研究生；張薇平（1978－），女，天津市濱海新區(qū)區(qū)委黨校，西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士學(xué)歷、學(xué)位。