盧山

（廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 廣東 廣州 510045）

服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，行政主體需要通過(guò)服務(wù)行政，完成“以相對(duì)人為導(dǎo)向”的價(jià)值目標(biāo)。服務(wù)行政本質(zhì)上仍表現(xiàn)為行政主體為履行行政職責(zé)而實(shí)施行政權(quán)力，同時(shí)又充滿著更多的授益性、服務(wù)性、柔性的價(jià)值因素，所以服務(wù)行政明顯區(qū)別于以往帶著羈束性、管制性、強(qiáng)制性的秩序行政。那么，服務(wù)行政是否也應(yīng)當(dāng)同秩序行政一樣遵守法律，或是受到法律規(guī)制呢？

一、服務(wù)行政恪守合法性的應(yīng)然要求

行政合法性原則又稱為依法行政原則或行政法治原則，是指行政權(quán)的存在、行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。［1］服務(wù)行政作為公權(quán)力發(fā)展的一個(gè)階段性現(xiàn)象，必然應(yīng)當(dāng)恪守行政法上的合法性要求，這是服務(wù)行政能夠產(chǎn)生、存在、運(yùn)行并最終取得實(shí)效的最基本要求。

（一）服務(wù)行政實(shí)質(zhì)上仍是公權(quán)力范疇

眾所周知，公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，以及失去制約后必然會(huì)滑向“絕對(duì)腐敗”的深淵，所以公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到法律的約束，符合合法性要求。服務(wù)行政是公權(quán)力在秩序行政發(fā)展之后的一個(gè)新型行政模式，這就從大前提上決定了服務(wù)行政仍然屬于公權(quán)力范疇，表明服務(wù)行政不能擺脫合法性的約束，而必須恪守合法性要求。因?yàn)楸M管服務(wù)行政趨向于體現(xiàn)非強(qiáng)制性的溝通協(xié)商，給予行政相對(duì)人授益性的價(jià)值追求，但是并沒(méi)有改變服務(wù)行政隸屬公權(quán)力的本質(zhì)屬性。行政主體在服務(wù)行政過(guò)程中依舊是掌握著主動(dòng)服務(wù)權(quán)能且占據(jù)社會(huì)資源的主體，在進(jìn)行服務(wù)行政的過(guò)程中行政主體的強(qiáng)勢(shì)地位也并沒(méi)有因?yàn)槭欠?wù)行政而得到改變。

同時(shí)，行政主體在服務(wù)行政活動(dòng)中，必然要求行政人員樹(shù)立“權(quán)利本位”意識(shí)、服務(wù)行政理念，盡可能避免服務(wù)行政劍走偏鋒，但大量的自由空間又可能喚醒權(quán)力異化的天性。“在權(quán)力問(wèn)題上，不是傾聽(tīng)于對(duì)人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其不端”。［2］所以就必須用憲法法律對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施服務(wù)行政的行為予以規(guī)制，從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)，就是服務(wù)行政充滿著公權(quán)力的因子，符合合法性要求須成為一種必然。

（二）服務(wù)行政是行政主體的職責(zé)義務(wù)所在

如前文所述，服務(wù)行政本質(zhì)上是公權(quán)力，從大前提上決定了服務(wù)行政必須符合行政合法性要求，而服務(wù)行政亦是行政主體不可懈怠的義務(wù)職責(zé)，那么從服務(wù)行政權(quán)力屬性的另一面也可以看出，服務(wù)行政必須符合合法性要求。誠(chéng)如葉必豐教授所述：“行政權(quán)既是一種服務(wù)權(quán)，又是一種服務(wù)職責(zé)”。［3］我們可以推導(dǎo)出服務(wù)權(quán)是行政權(quán)，又是服務(wù)職責(zé)，即前文所述的服務(wù)行政是公權(quán)力發(fā)展的一個(gè)階段模式。不難看出，既然服務(wù)行政又是行政主體的義務(wù)與職責(zé)，而義務(wù)與職責(zé)具有必須完成的強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性自然是源自法律。行政主體必須服從法律的要求，那么行政主體履行義務(wù)的手段、程序、成效等也就必須符合法律規(guī)定，即符合行政合法性要求。

二、服務(wù)行政突破合法性的實(shí)然張力

服務(wù)行政作為一個(gè)新型行政模式，與傳統(tǒng)的秩序行政必然存在一定差別，這主要集中體現(xiàn)在富有更多自由空間的服務(wù)行政可能存在修正合法性原則、尋求合理性原則的實(shí)然張力。而這種實(shí)然張力主要源自以下幾個(gè)方面：

（一）源自內(nèi)在：行政權(quán)能自身特性決定

行政權(quán)較之于立法權(quán)、司法權(quán)有著天生的能動(dòng)性、創(chuàng)造性，且比立法權(quán)、司法權(quán)更加注重效率。服務(wù)行政作為行政權(quán)的新生代表，無(wú)可避免地繼受行政權(quán)力這些天生特性，甚至具備機(jī)動(dòng)靈活色彩的服務(wù)行政更能把行政權(quán)力的這些特性表現(xiàn)到極致。行政主體積極主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)服務(wù)公眾的價(jià)值目標(biāo)，可能會(huì)通過(guò)創(chuàng)設(shè)新的方式、渠道實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的高效率，但是這些新的方式、渠道可能存在超越權(quán)限等不合法律規(guī)定的情形，但是卻符合合理性的要求。誠(chéng)如王名揚(yáng)先生所言：“現(xiàn)代行政開(kāi)拓眾多的新活動(dòng)領(lǐng)域，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須做出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律嚴(yán)格限制。”［4］所以，服務(wù)行政自身所具有的能動(dòng)性、創(chuàng)造性、高效性特點(diǎn)，對(duì)原有的合法性原則必然存在著一定沖擊。

（二）源自外在：公民需求的特性決定

從服務(wù)行政的自身內(nèi)在權(quán)能特性來(lái)講，我們已知服務(wù)行政有著突破傳統(tǒng)合法性原則的內(nèi)在張力，行政主體會(huì)根據(jù)服務(wù)行政活動(dòng)的不同情形，主動(dòng)尋求更合適的方式實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的目標(biāo)。那么，隨著社會(huì)的快速變革，公民需求的復(fù)雜性、廣泛性、變動(dòng)性等特性則從外在層面刺激了服務(wù)行政突破合法性原則。因?yàn)椋裥枨蟮膬?nèi)容、范圍、程度是隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變化的，作為負(fù)有責(zé)任的行政主體所提供的社會(huì)公共產(chǎn)品——物質(zhì)產(chǎn)品與精神產(chǎn)品也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)隨之而發(fā)生變化。這也就從另一個(gè)層面表明了行政主體必須對(duì)服務(wù)行政的方式、種類、范圍、程度、程序等作出合適的變革，而這本身可能就是對(duì)法律既定內(nèi)容的變更，亦體現(xiàn)了對(duì)合法性原則的適度否定或變通。

（三）源自制度：法律的非及時(shí)性與不全面性決定

我們正處于一個(gè)社會(huì)變革的時(shí)代，整個(gè)社會(huì)在矛盾的過(guò)程中不斷前進(jìn)，各種社會(huì)現(xiàn)象也是層出不窮，讓身處其中的參與者目不暇接。作為一紙固化的法律應(yīng)對(duì)如此快速、復(fù)雜的社會(huì)變化也同樣會(huì)出現(xiàn)這樣的困境，法律的理論者與實(shí)踐者也不得不承認(rèn)法律能夠預(yù)測(cè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)，但也往往會(huì)不同步于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，甚至落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。行政主體在應(yīng)對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的復(fù)雜性時(shí)，也必須選擇通過(guò)與時(shí)代銜接的服務(wù)手段緩和社會(huì)矛盾，處理行政事務(wù)。然而法律在這個(gè)過(guò)程中可能沒(méi)有及時(shí)作出相應(yīng)的變化，加之行政權(quán)力的行業(yè)性、技術(shù)性、實(shí)踐性，法律也可能無(wú)法全面顧及，那么肩負(fù)服務(wù)職能的行政主體是為了守法而“不作為”還是“違法”服務(wù)呢？而在實(shí)踐中，行政主體也往往選擇“違法”服務(wù)，對(duì)既有法律規(guī)定作出相應(yīng)的變通，以期實(shí)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)。由此可見(jiàn)，行政主體的服務(wù)行政面對(duì)法律制度的滯后性，也可能突破合法性原則之要求，而不是機(jī)械地、刻板地信奉行政合法性原則為其至上理念。

三、服務(wù)行政合法性與合理性的價(jià)值取舍

繼秩序行政之后，合法性原則已經(jīng)不是評(píng)價(jià)服務(wù)行政的唯一標(biāo)準(zhǔn)，合理性原則也逐步得到重視。具有積極性、能動(dòng)性的服務(wù)行政得以現(xiàn)實(shí)存在，欲保證其運(yùn)行的有序、高效，就應(yīng)當(dāng)對(duì)合法性原則作出適當(dāng)?shù)男拚?，同時(shí)把合理性原則作為服務(wù)行政的另一個(gè)支腳。

（一）合法性與合理性之關(guān)系

簡(jiǎn)而言之，行政法學(xué)理論上的合法性原則就是行政行為要符合法律的規(guī)定，不能與法律相沖突。德國(guó)近代行政法學(xué)的奠基人奧托·邁耶把行政合法性原則分解為法律優(yōu)先原則和法律保留原則。法律優(yōu)先原則要求行政機(jī)關(guān)不得實(shí)施與法律規(guī)定不一致的行為，任何行政行為若與法律規(guī)定相沖突則違法無(wú)效，該原則亦稱為消極的依法行政原則；法律保留原則要求行政機(jī)關(guān)的行政行為必須有明確的法律授權(quán)，無(wú)法律授權(quán)不得行為，因此該原則亦稱為積極的依法行政原則。［5］

由于定義合理性原則的標(biāo)準(zhǔn)、角度、價(jià)值觀等主觀性元素較多，所以合理性原則的定義比較廣泛，主要有“否定說(shuō)”、①“肯定說(shuō)”、②“比例說(shuō)”。③同樣，對(duì)于行政法上的合法性與合理性之間關(guān)系如何定位也有不同的見(jiàn)解，亦可謂是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。當(dāng)然行政法學(xué)界對(duì)行政法基本原則的內(nèi)容基本上還是可以達(dá)成一致——合法性原則與合理性原則都被認(rèn)為是行政法的基本原則。

基于合理性原則是自由裁量權(quán)出現(xiàn)之后才出現(xiàn)，并成為合法性原則的延伸或拓展的現(xiàn)實(shí)視角下，有的學(xué)者認(rèn)為，“行政合法性原則是主要原則，行政合理性原則是補(bǔ)充原則。行政合理性原則必須以合法性原則為前提。合理是合法范圍內(nèi)的合理，任何違法的所謂的‘合理性’概不允許?！保?］葉必豐教授也認(rèn)為：“合理性原則是為了在合法的前提之下又實(shí)現(xiàn)合理的問(wèn)題，是為了解決合法但不合理的問(wèn)題。這樣，合理性原則也就成了一個(gè)從屬于合法性原則的原則?！保?］第二種觀點(diǎn)，肖金明教授則將合理性與合法性放到同樣的位置，他認(rèn)為“合法性不過(guò)是合理性的法律形式化而已，沒(méi)有法律形式化的合理性當(dāng)與合法性具有同等意義?！保?］第三種觀點(diǎn)是“現(xiàn)代的行政法理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持‘合理性’高于‘合法性’而不是相反。因?yàn)檫@樣，堅(jiān)持‘合理性’高于‘合法性’有助于從形式合法走向?qū)嵸|(zhì)合法?！保?］可以說(shuō)，無(wú)論是認(rèn)為合法性的地位是高于合理性、等于合理性或是低于合理性，都是從不同角度來(lái)解析合法性與合理性之間的關(guān)系，都具有各自語(yǔ)境下的說(shuō)服力。當(dāng)然也有學(xué)者整合了多方的理論背景，認(rèn)為要辯證地看待合法性與合理性之間的關(guān)系。［10］

然而，筆者認(rèn)為，在民主法治國(guó)家的前提下，法律規(guī)范的產(chǎn)生總體上說(shuō)，是充分考量合理性（公正性、必要性）的基礎(chǔ)后才調(diào)研、起草、表決、頒布、實(shí)施的，這就決定了合法性必然包含高純度的合理性，而合理性也充滿著未來(lái)的合法性因素；從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，合法性是合理性法律化的必然結(jié)果，合理性是合法性存在的有效前提，二者是動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，總體的趨勢(shì)是合法性逐步吸收合理性、合理性逐步完善合法性，并無(wú)限趨向一體化。所以在“你中有我、我中有你”的互動(dòng)模式下，沒(méi)有必要再將二者割裂開(kāi)來(lái)，評(píng)出或高、或低、或平等，這不符合二者逐步融合的客觀規(guī)律。不僅如此，合法性與合理性同樣都是作為行政法的基本原則，二者的評(píng)判力對(duì)于評(píng)判不同的行政行為發(fā)揮的作用不同，但所體現(xiàn)的內(nèi)在價(jià)值目的相同，我們不能忽略二者的內(nèi)在協(xié)調(diào)性，而刻意地去為其中一個(gè)原則的地位據(jù)理力爭(zhēng)。

（二）服務(wù)行政模式下合法性與合理性價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)探討

如前文所述，服務(wù)行政有著其不同于秩序行政的柔性、授益性等特點(diǎn)，服務(wù)行政的運(yùn)行過(guò)程中對(duì)傳統(tǒng)合法性與合理性肯定會(huì)產(chǎn)生一定沖擊，筆者嘗試通過(guò)一個(gè)圖表來(lái)清晰表明合法性與合理性對(duì)服務(wù)行政評(píng)價(jià)的一個(gè)應(yīng)然取向模式。

服務(wù)行政合法性與合理性的價(jià)值取向圖

對(duì)于服務(wù)行政運(yùn)行過(guò)程中，若是具有服務(wù)性質(zhì)的行政行為同時(shí)符合合法性與合理性標(biāo)準(zhǔn)，這當(dāng)然是最理想的狀態(tài)，也固然是沒(méi)有爭(zhēng)議的，在價(jià)值判斷上應(yīng)當(dāng)是予以肯定的，我們可以稱之為“無(wú)異議之肯定”；同樣對(duì)于具有服務(wù)性質(zhì)的行政行為既不符合合法性要求，也不符合合理要求，那么我們同樣是無(wú)異議的在價(jià)值判斷上予以否定，我們可稱之為“無(wú)異議之否定”，這樣的服務(wù)行政沒(méi)有存在的基礎(chǔ)與必要。所以，對(duì)于服務(wù)行政同時(shí)符合合法性與合理性要求，或者是同時(shí)違反合法性與合理性的這兩種情形，我們可以很清晰明朗地予以進(jìn)行價(jià)值判斷。

那么，第三種情形，服務(wù)行政符合合法性要求，但不符合合理性標(biāo)準(zhǔn)，我們應(yīng)當(dāng)如何取舍？首先出現(xiàn)這個(gè)情形的原因，主要是法律規(guī)范因?yàn)樽陨硐忍焐稍蛞约昂筇鞙笮?，可能沒(méi)有涵蓋部分合理性。法律規(guī)范的設(shè)定一般來(lái)說(shuō)是充分考量其制度產(chǎn)生、存在、運(yùn)行、發(fā)展的合理性，尤其在民主不斷強(qiáng)化的當(dāng)今社會(huì)，缺乏充足合理性的法律是很難生成的，所以這種具有服務(wù)性質(zhì)的行政行為的行使?fàn)顩r在理論上是很難出現(xiàn)，或者說(shuō)出現(xiàn)頻率是微乎其微。當(dāng)然即使出現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定這種具有服務(wù)性質(zhì)的行政行為是合法的，基于肯定的評(píng)價(jià)。另外，對(duì)于服務(wù)行政符合合法性要求，卻不符合合理性要求，也可能是行政主體在履行服務(wù)行政職責(zé)時(shí)，所采取的手段、方式、程序等出現(xiàn)不合理的現(xiàn)象。對(duì)于這種情形也只是服務(wù)行政出現(xiàn)了行政行為不當(dāng)，而沒(méi)有違反合法性要求，所以在對(duì)不當(dāng)行政行為予以修復(fù)的同時(shí)，仍然不影響對(duì)該服務(wù)行政予以肯定。

最后，也是最重要的一點(diǎn)，即若具有服務(wù)性質(zhì)的行政行為符合合理性卻不符合合法性，我們的第一直覺(jué)判斷肯定會(huì)告知我們這種情形是應(yīng)當(dāng)否定的，因?yàn)槿舴e極鼓勵(lì)這種行為，國(guó)家的法律必將蕩然無(wú)存，公民的合法權(quán)益也將得不到法律保護(hù)且時(shí)時(shí)面對(duì)公權(quán)力的威脅。然而，筆者認(rèn)為，我們之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的錯(cuò)覺(jué)主要是，我們的思維容易陷入非此即彼的簡(jiǎn)單運(yùn)行模式。“合法”顧名思義最直白的表述就是符合法律規(guī)定，那么“不合法”就更容易認(rèn)定是不符合法律規(guī)定。其實(shí)不然，不合法應(yīng)當(dāng)分為兩種模式：第一、存在法律規(guī)范規(guī)定的情形下，不合法就是具有服務(wù)性質(zhì)的行政行為違反了法律規(guī)定的內(nèi)容；第二、沒(méi)有法律規(guī)范規(guī)定的情形下，不合法就是具有服務(wù)性質(zhì)的行政行為沒(méi)有直接的法律規(guī)范作為支撐依據(jù)——筆者將不符合合法性但符合合理性歸納為“有法而違法”、“無(wú)法以支撐”兩類情形。以第一類情況分析，對(duì)于具有服務(wù)屬性的行政行為符合合理性卻不符合合法性（有法而違法），應(yīng)當(dāng)予以否定，這也是我們第一直覺(jué)給予我們的正確判斷，因?yàn)閮H以合理性為基礎(chǔ)且否定合法性的行政行為在應(yīng)然與實(shí)然語(yǔ)境下是不能鼓勵(lì)存在的，否則將容易導(dǎo)致打著合理性旗號(hào)，而進(jìn)行否定合法性的服務(wù)行政。除此之外，還應(yīng)當(dāng)予以重視的是對(duì)于法律本身確實(shí)存在錯(cuò)誤，或者出于應(yīng)對(duì)緊急情形而變通合法性甚至是違反法律規(guī)定，但又符合合理性的服務(wù)行政應(yīng)當(dāng)予以肯定。以第二類情形分析，對(duì)于具有服務(wù)性質(zhì)的行政行為符合合理性卻不符合合法性（無(wú)法以支撐），筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在價(jià)值上予以肯定與支持，而不是機(jī)械地打壓，否則容易挫傷行政主體服務(wù)的積極性、創(chuàng)造性。當(dāng)然這也主要是因?yàn)榉?wù)行政是行政主體實(shí)踐公務(wù)職責(zé)，給行政相對(duì)人提供服務(wù)的授益性行政行為，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地套用“法不授權(quán)不可為”或是“無(wú)法律無(wú)行政”的合法性要求。誠(chéng)如楊小軍教授所言：“傳統(tǒng)的依法行政規(guī)則，主要還是針對(duì)權(quán)力行政職能和行為而定的。如越權(quán)無(wú)效規(guī)則、職權(quán)法定規(guī)則、主體法定規(guī)則等。這些主要是針對(duì)權(quán)力行政的規(guī)則，并不完全適用于積極的服務(wù)行政職能和行為領(lǐng)域。沒(méi)有法律依據(jù)，就不能侵犯調(diào)整他人權(quán)利，這是權(quán)力行政的規(guī)則。但并不等于說(shuō)沒(méi)有法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)就不能給社會(huì)大眾或者某類群體提供公共產(chǎn)品、利益、幫助和服務(wù)，更不能說(shuō)，在法律沒(méi)有規(guī)定的情形下，行政機(jī)關(guān)提供的公共服務(wù)都是無(wú)效的。”④所以，在服務(wù)行政這樣的新型行政模式下，應(yīng)當(dāng)理性分析、掌握行政合法性原則，并與合理性原則分情形結(jié)合適用。

四、協(xié)調(diào)服務(wù)行政模式下合法性與合理性的制度跟進(jìn)

服務(wù)行政的產(chǎn)生引發(fā)了行政法學(xué)理論很大的變化，最主要的就是合法性與合理性對(duì)服務(wù)行政如何進(jìn)行價(jià)值判斷。通過(guò)上述分析，我們不難看出，不僅要厘清合法性與合理性之間的關(guān)系，以及根據(jù)服務(wù)行政特性等不同情形，分類別地進(jìn)行適當(dāng)?shù)卦u(píng)價(jià)，還應(yīng)當(dāng)盡可能地從制度上消減服務(wù)行政對(duì)合法性與合理性帶來(lái)的沖擊，這主要應(yīng)當(dāng)從法律制度、司法制度等方面加以解決。

（一）法制保障

首先，明確區(qū)分服務(wù)行政與秩序行政，并適用不同的合法性原則。服務(wù)行政模式下行政合法性與合理性之間的銜接問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)最先通過(guò)法律明確服務(wù)行政與秩序行政遵循合法性與合理性的區(qū)別。對(duì)于秩序行政固然應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則，“法不授權(quán)不可為”，而服務(wù)行政應(yīng)當(dāng)是適用“法不禁止即可為”，保持適度的自由性。由此，對(duì)于服務(wù)行政出現(xiàn)的合理不合法（無(wú)法以支撐）的情形，就可以避免，不再是長(zhǎng)期得不到法律制度的重視、保護(hù)與規(guī)制，同時(shí)也符合法治國(guó)家建設(shè)的要求。

其次，注重立法效果，注重立法解釋的運(yùn)用。有關(guān)服務(wù)行政的法律、行政法規(guī)產(chǎn)生必須具備基本的預(yù)見(jiàn)性、前瞻性；對(duì)于遺漏在合法性之外的合理性，應(yīng)當(dāng)將其逐步向合法性轉(zhuǎn)變，通過(guò)立法或者做出立法解釋加以制度跟進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改變；同時(shí)通過(guò)適度的立法對(duì)服務(wù)行政的范圍、程序、手段等盡可能予以的明確，防止自由度過(guò)大而走向另一個(gè)極端。

（二）司法保障

我國(guó)《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”表明我國(guó)司法程序中，人民法院對(duì)行政主體的服務(wù)行政行為，主要還是注重對(duì)其合法性進(jìn)行審查。我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：4、超越職權(quán)的；5、濫用職權(quán)的?！痹摋l又體現(xiàn)我國(guó)行政訴訟法對(duì)具體行政行為一定程度的合理性審查。行政主體的服務(wù)行政存在對(duì)既有法律的否定而超越職權(quán)、濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)是違法的服務(wù)行為，但是若是行政主體的服務(wù)行為盡管符合合理性要求，僅僅是沒(méi)有法律規(guī)定而被認(rèn)定為“超越職權(quán)”、“濫用職權(quán)”，那么無(wú)疑會(huì)挫傷行政主體提供公共服務(wù)的積極性。所以，對(duì)符合合理性原則、不違反既有法律，僅是“無(wú)法以支撐”的服務(wù)行政通過(guò)司法途徑得以肯定，可以讓行政主體樂(lè)于、善于、敢于創(chuàng)造更好地服務(wù)模式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人更廣范圍、更深程度的服務(wù)，也可以最終從制度上為服務(wù)行政保駕護(hù)航。

注釋：

①“否定說(shuō)”主要是從反面界定哪些類型屬于不合理的情形，從而推導(dǎo)出合理性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。行政行為不合理的情形包括：納入不相關(guān)因素，未納入相關(guān)因素；作出行政行為主觀上的非正當(dāng)動(dòng)機(jī)、惡意、不誠(chéng)實(shí)、不公平、不公正；不符合正常人理性期待及價(jià)值判斷等等。參見(jiàn)羅明通、林惠瑜：《英國(guó)行政法上合理原則應(yīng)用與裁量之控制》，臺(tái)灣群彥圖書股份有限公司1995年版，第46—50頁(yè)。

②“肯定說(shuō)”主要是從正面界定行政合理性原則的內(nèi)容?！靶姓侠硇栽瓌t定義為，行政主體的設(shè)立、擁有行政職權(quán)、行使行政職權(quán)、追究違法行為和實(shí)施行政救濟(jì)等必須正當(dāng)、客觀、適度，行政機(jī)關(guān)不僅要合法，而且要做到合理”。參見(jiàn)胡建淼主編：《行政法與行政訴訟法》，清華大學(xué)出版社2008年版，第32—33頁(yè)。姜明安教授認(rèn)為：“行政合理性原則包括行政公開(kāi)和行政公正原則?！眳⒁?jiàn)姜明安著：《行政法和行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社和高等教育出版社2001年版，第48頁(yè)。

③“比例說(shuō)”主要是認(rèn)為行政合理性等同于德國(guó)行政法的比例原則，即妥當(dāng)性原則、必要性原則、比例性原則。參見(jiàn)陳新民：《中國(guó)行政法學(xué)原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第42頁(yè)?；蛘邊⒁?jiàn)［印］M·P·賽夫：《德國(guó)行政法——普通法的分析》，周偉譯，山東人民出版社2006年版，第159—166頁(yè)。

④吳偕林曾經(jīng)就提出要辯證的看待合法性與合理性的關(guān)系。參見(jiàn)吳偕林：《違反行政合理性原則法律性質(zhì)新解——兼談行政合理性原則與行政合法性原則的關(guān)系》，載《人民司法》，2004年第12期，第53-54.

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