為解決農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，國家銀監(jiān)會于2006年12月20日發(fā)布了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》(銀監(jiān)發(fā) 〔2006〕90號)的文件。按照商業(yè)可持續(xù)原則，適度調整和放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，本著“低門檻、嚴監(jiān)管”的原則，促進農村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業(yè)金融服務體系，建立起一個功能完善、分工合理、產權清晰、服務到位、監(jiān)管有力的農村金融服務網絡，以更好地改進和加強農村金融服務，支持社會主義新農村建設。該文件規(guī)定了農村金融改革的新政策。

新政陸續(xù)出臺推動農村金融發(fā)展

自此，國家還陸續(xù)出臺了相關文件來推動農村金融服務發(fā)展。2010年5月13日，國務院發(fā)布《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》。《意見》鼓勵民間資本發(fā)起或參與設立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制，簡化了中小金融機構呆賬核銷審核程序，并適當放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制，對小額貸款公司的涉農業(yè)務實行與村鎮(zhèn)銀行同等的財政補貼政策。

2012年5月26日，銀監(jiān)會發(fā)布《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》?！兑庖姟访鞔_支持民間資本與其他資本按同等條件進入銀行業(yè)，民營企業(yè)可通過發(fā)起設立、認購新股、受讓股權、并購重組等多種方式投資銀行業(yè)金融機構；支持民營企業(yè)參與商業(yè)銀行增資擴股、參與城市商業(yè)銀行重組支持符合條件的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)和農民專業(yè)合作社等涉農企業(yè)參與農村信用社股份制改革或參與農村商業(yè)銀行增資擴股，支持民營企業(yè)參與村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設立或增資擴股；村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低為15%。

新政的出臺為農村金融服務提供了良好的外部環(huán)境。以2006年中國銀監(jiān)會開閘建立村鎮(zhèn)銀行為標志，我國的金融市場開放已催生農村金融服務新格局。至今年9月末，全國村鎮(zhèn)銀行已有769家、資金互助社49家。小額貸款公司如雨后春筍，已發(fā)展到5267家，基本上每月增加100家左右。各式各樣的新型金融組織、準金融機構、傳統(tǒng)農村金融機構，與新進入農村的建行、交行一起，構成當前農村金融服務新格局，供給充分撬動金融創(chuàng)新。

合作社參與金融服務的必要性

農民專業(yè)合作社是農村經濟增長的內生要素，其參與農村金融服務具有明顯的制度優(yōu)勢：離農村金融需求最近，適合農村金融需求小額、分散所要求的近距離服務提供方式的特點；可以克服正規(guī)金融機構信貸博弈過程中難以克服的信息不對稱問題，極大地消除道德風險的不利影響，可以最大限度地減少不良資產的產生；可以克服進入商業(yè)信貸市場的障礙，極大地提高農戶信貸的可得性。

合作社的農戶大都是小生產者，農戶特別是傳統(tǒng)農區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的農戶，雖然不一定是自給自足的，勞動已經社會化，也參與商品交換，參與市場交易活動。但是，家庭勞動分工和家庭消費費用造就了農戶特定的生存戰(zhàn)略和資源使用方式，土地成為維持生計的基本保障手段，農戶生產活動的分工和專業(yè)化水平一般較低。農戶一般無經常性的、固定的收入來源；農戶是生產與消費的綜合體，資金概念常常不正確，生產資金與生活資金常?；旌鲜褂?；缺乏必要的貸款抵押品或擔保物；厭惡風險；對金融機構缺乏足夠的了解；選擇成功的項目較難；信貸需求特殊。收入有限，資產積累不足，加之農戶居住分散，資金需求額度小，在商業(yè)信貸市場上難以獲得信貸融資支持。為此，貸款難一直是農戶經濟發(fā)展中面臨的主要問題。因此，在農戶信貸融資中，引入農民專業(yè)合作社因素，是有必要的。

合作社參與金融服務的方式

在現(xiàn)有的金融制度安排下，農民專業(yè)合作社參與農村金融服務，可以從兩個方面來思考，一是在農戶、微小企業(yè)向農村金融機構融資過程中的參與；二是以一定方式向農戶、微小企業(yè)提供金融服務。

第一，參與新型農村金融機構的組建。

一是農民專業(yè)合作社可以入股村鎮(zhèn)銀行，為農民專業(yè)合作社的發(fā)展提供了新的市場擴展空間；另一方面，村鎮(zhèn)銀行，是新的農村金融組織機構，不但增加了金融服務供給，同時，也會與其所在地的農村信用社、郵政儲蓄銀行的分支機構、其他銀行的分支機構之間展開競爭，可以進一步促進原有的金融機構改善金融服務，提高金融服務的效率，農民專業(yè)合作社的社員有了更多的享受金融服務特別是享受信貸服務的機會。

二是農民專業(yè)合作社可以參與“只貸不存”小額貸款公司的組建，以自有資金向社員提供貸款。銀監(jiān)發(fā) 〔2008〕23號文件，透視出中國政府農村金融市場低門檻準入政策，為農村各類資金擁有者進入農村金融市場提供了便利，更加有利于擴大農村金融市場的資金來源。也為農民專業(yè)合作社金融服務空間的拓展提供了機遇。

三是農民專業(yè)合作社可以組織成員間的資金互助。農村資金互助社實行社員民主管理，以服務社員為宗旨，謀求社員共同利益。銀監(jiān)會通過正式文件方式推動農村資金互助，從而從正規(guī)化的角度促進了農村資金互助組織的發(fā)展。

第二，參與推動農村金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。

合作社可以輔助農村正規(guī)金融機構特別是農村信用社開展農戶小額信用貸款。農戶小額信用貸款是農村信用社基于農戶的信譽，在核定的額度和期限內向農戶發(fā)放的不需抵押、擔保的貸款。

農民專業(yè)合作社大多依托一定的社區(qū)、村落和產業(yè)，具有較好的地緣、人緣關系，對成員比較了解，因此，在農村信用社開展農戶小額信用貸款過程中，可以發(fā)揮重要的作用：輔助農村信用社開展農戶經濟調查、農戶信用等級評定，授予農戶信用貸款額度；在農村信用社放款過程中，輔助農村信用社進行農戶和農村微小企業(yè)信用調查，促進農村信用社正確決策，以及輔助農村信用社管理貸款，幫助催收貸款本息；在農村信用社開展農戶小額信用貸款過程中，大多開展了“信用村”、“信用鎮(zhèn)”、“信用專業(yè)合作社”建設，農村信用社對“信用村”、“信用鎮(zhèn)”內的農戶和微小企業(yè)，給予優(yōu)先獲得貸款、獲得優(yōu)惠貸款的便利。因此，創(chuàng)建“信用村”、“信用鎮(zhèn)”、“信用專業(yè)合作社”以及維護 “信用村”、“信用鎮(zhèn)”、“信用專業(yè)合作社”的信譽，農民專業(yè)合作社均可以發(fā)揮重要作用。

第三，以合作社為信用載體幫助農戶、微小企業(yè)實現(xiàn)融資。

在抵押品不足的社員向金融機構申請商業(yè)貸款時，那些規(guī)范運作的、具有一定經濟實力的農民專業(yè)合作社，可以向社員提供擔保，以幫助社員獲得貸款。山西省榆社縣以農民專業(yè)合作社的信用擔保給農民貸款，對于取得信用狀況較好的合作社擔保的農戶，最高可以獲得貸款50萬元。同時，榆社縣政府撥?？畛闪９?，專門為農民專業(yè)合作社提供再擔保，并實行農民貸款貼息的政策。榆社縣通過對農民專業(yè)合作社實施金融支持，促進了農民專業(yè)合作社的發(fā)展，也增強了還貸能力。2007年全縣各類農民專業(yè)合作社實現(xiàn)純利潤720萬元，累計歸還信用社的貸款4000多萬元，不良貸款率1%以下。這一金融服務新模式開始在山西省的56個縣進行推廣，近40萬農民從中受益。

那些產業(yè)化程度較高的生產型、加工型、流通型農民專業(yè)合作社，如果實行“公司+合作社+基地+農戶”模式，或“合作社+基地+農戶”模式，農戶生產的產品是農民專業(yè)合作社加工、銷售的原材料來源，如果單個農戶貸款較困難，農民專業(yè)合作社可以以自己的名義申請貸款，然后再通過向農戶提供生產資料等關聯(lián)交易方式，將資金現(xiàn)實地轉移給農戶使用，或者是轉貸給農戶使用。例如，依托農戶生豬養(yǎng)殖小區(qū)建立起來的、有一定經濟實力和一定積累的以生豬銷售、飼料加工為龍頭的生豬專業(yè)合作社，可以以合作社的名義向金融機構申請貸款，然后，建造圈舍、購買仔豬，租賃給農戶養(yǎng)殖，并向農戶提供飼料，從生豬育肥以后的銷售收入中，逐步償還貸款?；蛘呤菍慕鹑跈C構申請到的貸款轉貸給農戶，由農戶自己建造圈舍、購買仔豬、購買飼料，養(yǎng)殖和育肥生豬，銷售并取得收入，逐步償還貸款。

第四，供銷合作社參與農村金融服務的模式選擇。

作為與“三農”有著天然聯(lián)系的供銷合作社，在農村金融服務方面也做了很多的探索。目前，供銷合作社參與農村金融服務主要有四種模式：一是參股村鎮(zhèn)銀行；二是出資控股成立擔保公司；三是主發(fā)起控股小額貸款公司、參股小額貸款公司；四是專業(yè)合作社內部的資金互助。

在這四種模式中，供銷合作社系統(tǒng)通過組建合作社來推動農村經濟的發(fā)展，合作社內部搞資金互助，這種資金互助的可持續(xù)發(fā)展能力更強。農村要發(fā)展，農民收入要增長，受到兩個方面的約束：第一，投入的約束；第二，市場的約束。要發(fā)展生產，就需要投入和資金。搞資金互助的目的就是為了解決資金問題，解決投入問題。但是生產出來以后，要進入市場也要面臨很大的風險。供銷合作社有市場，多年來一直從事營銷活動。農戶生產出來的產品可以通過供銷合作社系統(tǒng)進入市場。從某種程度來講，供銷合作社所推動的資金互助，更具有可持續(xù)發(fā)展的能力。

浙江省平湖市新當湖農村資金互助社于2011年1月17日召開了創(chuàng)立大會暨第一屆社員代表大會，3月30日正式開張營業(yè)，成為嘉興市首家，也是全省第一家由供銷合作社領辦的農村資金互助社。該資金互助社由平湖市供銷合作社 （農合聯(lián)）牽頭發(fā)起，依托平湖市新當湖食用菌專業(yè)合作社、四季對蝦專業(yè)合作社和新中大生豬產銷專業(yè)合作社而組建?，F(xiàn)有社員317個，股金總額500萬元。目前，已吸收了78戶社員的存款，總計213萬元，已將貸款發(fā)放給65戶社員，金額達646萬元。

推動農村金融領域創(chuàng)新需要注意的問題

第一，要建立在成員之間的內生與農村社區(qū)之間的農村互助，培育解決農戶和農村微小企業(yè)重要的服務力量。在農村領域，不依靠農村信用社，不依靠郵儲，或者不依靠其他的金融機構，不行。但是，從現(xiàn)有的服務方式、服務手段、服務機制來講，以上現(xiàn)有機構又很難滿足。所以這個時候就需要培養(yǎng)基于農村本土的金融力量。這種內生的金融力量克服了商業(yè)金融在開展業(yè)務合作過程當中的諸多不足，它具有眾多的制度優(yōu)勢，更能滿足農村金融需求。在十七屆三中全會以及今年1號文件當中都提到這一點，要推進農村資金互助社，要發(fā)展比較好的農村專業(yè)合作組織，要開展合作。銀監(jiān)會在2007年1月份也出臺了有關農村資金互助管理的暫行規(guī)定，對正規(guī)框架類的推行速度很慢，到目前為止僅僅建了10家，而民間農村資金互助社則呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的形勢，民間有地方政府推進的農村合作基金會的發(fā)展，也有民間力量自己產生的資金互助，開展的效果很好。但是現(xiàn)在是以非正規(guī)化的方式來推進，面臨著一定的政策風險。同時，這種自發(fā)產生的金融力量，經營上也可能有些不規(guī)范，所以政府應該及早介入，制定規(guī)范，然后推進他們規(guī)范的發(fā)展。

第二，進一步放寬農村微型金融市場準入政策，為村鎮(zhèn)銀行、農村資金互助社、小額貸款公司三種新型農村金融機構的發(fā)展，提供更廣闊的空間。在銀監(jiān)會關于新型農村金融機構準入新政出臺以后，各類社會資本表現(xiàn)出極大的投資熱情，但是，就現(xiàn)有的制度安排而言，村鎮(zhèn)銀行需要現(xiàn)有銀行作為主要發(fā)起人并參股20%以上，實踐中出現(xiàn)發(fā)起銀行短缺問題；農村資金互助社，是農戶自己的組織，正規(guī)化發(fā)展是必要的，但因銀行監(jiān)管部門監(jiān)管實力不到位而審批滯緩；各省市政府在組織小額貸款公司試點過程中，普遍提高了準入門檻。制度安排的不完善，也給農民專業(yè)合作社金融服務空間的拓展帶來了障礙。

第三，完善農民專業(yè)合作社金融服務的配套服務。一是要研究有利于農民專業(yè)合作組織。金融服務健康發(fā)展需要的配套的法律法規(guī)。二是農民專業(yè)合作組織參與的各類銀行與非銀行金融機構也需要融資，應該為它們進入貨幣市場、資本市場創(chuàng)造條件，特別是農民資金互助社，應該準予其進入銀行同業(yè)拆借系統(tǒng)進行資金交易；三是可以組建投資基金，為農村各類微型金融組織，特別是農村資金互助社，進行股權投資；四是要在治理結構優(yōu)化、機構信用評級服務、審計服務、法律援助、信息服務等方面提供服務。農民專業(yè)合作社本身需要健全的管理系統(tǒng)、決策系統(tǒng)，同時其本身也需要信息服務。

第四，創(chuàng)新農民專業(yè)合作社金融服務的監(jiān)管方式。農民專業(yè)合作社金融服務，本身是對現(xiàn)有金融制度安排的創(chuàng)新的產物，因此，在較多方面的探索可能與現(xiàn)有的監(jiān)管制度安排不協(xié)調，因此，監(jiān)管方式需要創(chuàng)新。特別是農村資金互助社，作為成員之間的互助制度安排，更多的需要非審慎監(jiān)管，否則，監(jiān)管過度就成為阻礙金融服務創(chuàng)新的要素。

第五，創(chuàng)新農民專業(yè)合作社金融服務產品。上海農村商業(yè)銀行為合作社發(fā)放信用貸款，上海安信農保為此設計出“合作社貸款信用保證保險品種”，銀行為合作社放款的顧慮降低，大大提高了專業(yè)合作社融資的可獲得性。

第六，加強農村信用工程建設，建立和完善多種形式的貸款擔保，特別是建立以財政資金、商業(yè)資金、社員資金等為主體的擔?；疬\作體系，探索建立農戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)、保險公司、擔保機構互助合作機制，創(chuàng)新?lián)：捅ｋU機制；推動組建專門的農業(yè)擔保機構，并鼓勵合作社組織成員開展互助保險和擔保業(yè)務，鼓勵其它各類擔保公司為農民專業(yè)合作社提供擔保業(yè)務，形成政府、社會、合作成員與農戶多主體分擔農業(yè)擔保機制，有效解決農民專業(yè)合作社貸款 “擔保難”問題。不斷改善和優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，建立金融支持農民專業(yè)合作社成長與發(fā)展的長效機制是農民專業(yè)合作社健康成長的必要條件。要繼續(xù)深入地開展農村信用工程建設，創(chuàng)建“信用戶”、“信用村”、“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”，培育農民良好的信用意識，營造誠信環(huán)境。