張學(xué)博

(中共中央黨校，北京 100091)

一、作為分析框架的分權(quán)理論

(一)分權(quán)學(xué)說概述

盡管分權(quán)學(xué)說作為一種政府理論始終沒有為一個(gè)有效穩(wěn)定的政治制度獨(dú)自提供足夠的理論基礎(chǔ)，但它的生命力在歷史上一再得到了檢驗(yàn)，盡管在檢驗(yàn)中也顯露了其弱點(diǎn)。

“分權(quán)的純粹學(xué)說可以這樣表述：為了政治自由的建立和維護(hù)，關(guān)鍵是要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。這樣一來，每個(gè)部門將對其他部門都是一個(gè)制約，沒有任何一群人將能夠控制國家的全部機(jī)器。”①

“在幾個(gè)世紀(jì)中，分權(quán)學(xué)說是主要的政治理論，它聲稱能夠區(qū)分自由社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)和非自由社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)……在20世紀(jì)這一學(xué)說基本上被否定了，或者是作為建立一種有效的、適合于現(xiàn)代情況的自由政府體系的規(guī)定，或者是作為進(jìn)行政府體系的調(diào)查和描述提供有用語匯的一套概念。”②

盡管在20世紀(jì)以來分權(quán)學(xué)說受到廣泛的批判，但是學(xué)術(shù)界并沒有提出什么新的像樣的方案來替代分權(quán)學(xué)說這個(gè)重要的分析框架，因?yàn)槔系膯栴}仍然存在，舊的理論框架受到批判，但卻沒有新的分析工具。

無論分權(quán)學(xué)說的前提和內(nèi)容遭到了多少批判，分權(quán)學(xué)說已經(jīng)成了我們分析政府權(quán)力、政治制度的一個(gè)無法繞開的框架。以中國為例，盡管三權(quán)分立的學(xué)說一直被視為資產(chǎn)階級的虛偽學(xué)說被批判，但是權(quán)力的相互制約一直是中國社會(huì)主義國家制度理論中的重要環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)在十七大報(bào)告中甚至得到了重點(diǎn)表述。十七大報(bào)告提出要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。③

盡管隨著現(xiàn)代政府的發(fā)展，各種權(quán)力之間的界限越來越模糊，而且經(jīng)典的純粹分權(quán)也從來沒有被實(shí)踐過，但是沒有人會(huì)認(rèn)為現(xiàn)代國家為了提高政府的效率就可以肆無忌憚地將權(quán)力變成單一、集中、混合的結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代國家和分權(quán)體制(不一定是三權(quán)分立)，已經(jīng)緊密地聯(lián)系在一起。權(quán)力的相互制約受到了理論學(xué)說的廣泛同意。

(二)橫向分權(quán)與縱向分權(quán)

橫向分權(quán)就是將國家最高、最后的權(quán)力一分為三：立法、行政、司法三種權(quán)力形態(tài)。三權(quán)分立所表明的是國家最后、最高決策權(quán)，是一種權(quán)力形態(tài)分解為三個(gè)剖面。另一種分權(quán)就是縱向分權(quán)，即中央政府與地方政府的分權(quán)。所謂一個(gè)指向，就是不論兩種分權(quán)的具體結(jié)構(gòu)有什么差異，它們都指向限制權(quán)力的一個(gè)端點(diǎn)。

憲政的核心在于分權(quán)與制衡。④現(xiàn)代社會(huì)的國家政治建構(gòu)是一種理性建構(gòu)。就是通過人為的設(shè)計(jì)、契約的安排，通過組織架構(gòu)的分割，通過組織職責(zé)的劃分，把國家理性化。在國家的科層建構(gòu)里，從中央政府到地方政府，將國家建構(gòu)為一個(gè)合理的形態(tài)。⑤這個(gè)就是憲政的縱向分權(quán)制衡要解決的問題。

如前文所論述，傳統(tǒng)意義上的分權(quán)理論作為憲政的基礎(chǔ)，很大程度上與均衡理論和政府的控制有關(guān)。傳統(tǒng)的分權(quán)理論基于建立有限政府的前提，更多地關(guān)注如何去控制政府的權(quán)力，而孟德斯鳩和洛克的理論正好將政府的權(quán)力一分為三，讓其互相牽制和制約，從而起到控制政府和權(quán)力均衡的目的。

實(shí)際上早期啟蒙思想家的分權(quán)理論所假想的國家仍然是古希臘哲學(xué)里面所討論的城邦政治，而且在歐洲國家中普遍都是人口和土地不太龐大的國家，這都促使啟蒙思想家的分權(quán)理論只能考慮到一種分權(quán)，那就是橫向的政府權(quán)力之間的分權(quán)，或者說主要只關(guān)注橫向的政府權(quán)力之間的關(guān)系。因?yàn)樵谟▏@樣的國家，中央與地方之間的關(guān)系即便存在分權(quán)的問題，也不會(huì)過多的引起思想家的注意。只有像美國和中國這樣的人口和土地都達(dá)到一定規(guī)模的國家，才會(huì)存在真正意義上的縱向分權(quán)問題，也就是中央與地方的關(guān)系。這種分權(quán)與單一制和聯(lián)邦制與否無關(guān)，而與國家大小、治理結(jié)構(gòu)有關(guān)。

在一個(gè)美國和中國這樣的大國，中央政府顯然不可能直接去治理普通民眾，因此必然需要一個(gè)韋伯所言的多層次的科層制官僚體系來治理整個(gè)國家。這樣就必然存在多層級政府的問題，也就是至少存在三級以上的政府機(jī)構(gòu)。由于多層次的政府之間必然存在各級地方政府自身的利益，那么中央與地方之間的縱向分權(quán)就變得不可避免了。

國家權(quán)力、政府權(quán)力會(huì)自我膨脹。從權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)上將權(quán)力作有效分割，可以達(dá)到有效規(guī)范權(quán)力的目的。不把中央與地方權(quán)力進(jìn)行有效的劃分，縱向權(quán)力的混亂就不可避免，也就會(huì)影響橫向權(quán)力分割制衡的效果。⑥

憲政的橫向分權(quán)與縱向分權(quán)具有同等的重要性?，F(xiàn)代政治成功地將國家的最高最后權(quán)力一分為三，即將國家權(quán)力劃分立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。立法權(quán)是建立規(guī)則，行政權(quán)是執(zhí)行規(guī)則，司法權(quán)是裁決這個(gè)規(guī)則有沒有依法執(zhí)行。同時(shí)三種權(quán)力形態(tài)還具有交疊制衡的運(yùn)作性質(zhì)。兩種分權(quán)結(jié)構(gòu)，有一個(gè)共同指向：使國家行為、政府行為，作為配置日常資源、行使日常權(quán)力的巨無霸，能夠被約束起來。

二、橫向分權(quán)與稅收

本文所討論的稅收問題與分權(quán)有著十分緊密的關(guān)系，而且與橫向縱向兩種分權(quán)都有關(guān)系。從橫向分權(quán)來講，稅收涉及稅法基本原則與分權(quán)的關(guān)系問題。從稅收本身來說，按照稅法基本原則應(yīng)該稅收法定，應(yīng)該是一個(gè)立法權(quán)的問題，但實(shí)踐操作中，存在著立法權(quán)與行政權(quán)沖突的問題。我國稅收制度中，法定稅收所占的比例很少，基本上是由行政法規(guī)等形式構(gòu)成。

從稅收的橫向制定主體來看，這實(shí)際上是一個(gè)橫向分權(quán)問題，即立法權(quán)受到行政權(quán)的僭越的問題。橫向的課稅權(quán)主要包括稅收立法權(quán)、稅收征收權(quán)、稅收司法權(quán)和稅收違憲審查權(quán)。本文所討論的稅收問題主要是關(guān)注其作為一個(gè)稅收立法權(quán)問題，而不是關(guān)注稅收是如何被行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的。

由于稅法是一種侵權(quán)性法律規(guī)范，它直接導(dǎo)致公民財(cái)產(chǎn)的減少，因此，法治國家一般對稅收立法采取慎之又慎的態(tài)度，以增加納稅人的合作意識(shí)，減少對抗情緒，其中稅收法定是一條普遍遵循的原則。

所謂稅收法定，從立法的角度而言，就是要求納稅人、課稅對象、歸屬關(guān)系、納稅期限、納稅地點(diǎn)、稅收等要素，只能由立法機(jī)關(guān)通過立法程序制定，不能由其他機(jī)關(guān)代行立法。從這個(gè)角度而言，稅收法定主義主要是一條憲法性原則，它約束著立法機(jī)關(guān)的立法行為。⑦

從中國歷史的視野來看，中國存在著君權(quán)與相權(quán)這樣的制衡機(jī)制，但并非是現(xiàn)代國家理論中的橫向分權(quán)。因?yàn)榫龣?quán)也罷，相權(quán)也好，并非按照權(quán)力性質(zhì)的一種劃分。不僅如此，君權(quán)和相權(quán)的劃分并非一種制度性的憲政意義下的分權(quán)，因?yàn)檫@種劃分是否得到遵守取決于君主是否賢明和自覺。如果君主比較自覺，那么可能會(huì)像李世民那樣受到丞相的一定限制，但是一旦君主感到約束太多，他可以隨時(shí)突破這種約束。所以縱觀中國的歷史，君主比較強(qiáng)勢的時(shí)候，君權(quán)就比較大，宰相比較強(qiáng)勢的時(shí)候，君權(quán)就比較弱。因此這種分權(quán)帶有很強(qiáng)的偶然性，沒有一種剛性約束，與現(xiàn)代國家所遵循的憲政意義上的分權(quán)有著天壤之別。所以，一些學(xué)者主張中國古代就存在憲政與分權(quán)的觀點(diǎn)實(shí)際上是非?；闹嚨摹?/p>

按嚴(yán)格的稅收法定主義原則要求，稅收應(yīng)該完全由立法機(jī)關(guān)通過立法程序進(jìn)行，體現(xiàn)國家對于合法剝奪公民財(cái)產(chǎn)的謹(jǐn)慎。但是從我國稅收的實(shí)踐狀況來看，基本上沒有法律來直接制定稅收條款，而主要是通過國務(wù)院制定的條例等來進(jìn)行。其中一個(gè)最緊迫的問題就是授權(quán)立法問題。我國國務(wù)院制定廣泛稅收條例的直接依據(jù)是兩個(gè)授權(quán)。其中一個(gè)是1984年全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定，另一個(gè)是1985年全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院可在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例的決定。2009年6月27日，十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過決定，廢止了全國人大常委會(huì)1984年關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定。

雖然1985年對國務(wù)院的授權(quán)仍然有效，但是形勢正在變化。一方面隨著經(jīng)濟(jì)體制改革全面推進(jìn)和改革開放的深入，1985年授權(quán)立法的外部環(huán)境和前提正在逐步減少。1985年六屆全國人大三次會(huì)議通過的決定稱，為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放工作順利進(jìn)行，決定授權(quán)國務(wù)院對于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題，必要時(shí)可根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會(huì)有關(guān)決定的基本原則不抵觸前提下，制定暫行的規(guī)定或條例，頒布實(shí)施。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國人大或常委會(huì)制定法律。⑧另一方面，授權(quán)立法必須在授權(quán)中將授權(quán)對象、目的、范圍、期限等予以明確，寬泛的空白式授權(quán)立法，在一個(gè)憲政國家，是違反憲政分權(quán)制約原則而會(huì)導(dǎo)致無效的。從這個(gè)意義上講，目前國務(wù)院所進(jìn)行的稅收方面的授權(quán)立法在合法性方面依然存在問題。

三、縱向分權(quán)與稅收

(一)中央與地方的縱向分權(quán)

憲政結(jié)構(gòu)當(dāng)中縱向分權(quán)與橫向分權(quán)同等重要。但是兩者相比較，縱向分權(quán)制衡也許更為重要一些，而不能夠被忽略。因?yàn)?，憲政的縱向分權(quán)，即國家的行政層級建制，其權(quán)力、權(quán)限、職能、作用的合理劃分，一向?yàn)楝F(xiàn)代政治學(xué)家所忽略。同時(shí)，縱向分權(quán)的嚴(yán)肅性與實(shí)踐策劃也不為人們所重視。

一個(gè)現(xiàn)代大型復(fù)雜國家，究竟應(yīng)當(dāng)選擇一個(gè)什么樣的具體的政治制度安排，從而將國家權(quán)力有效控制起來，進(jìn)而將整個(gè)大型復(fù)雜國家的縱向分權(quán)作為橫向分權(quán)的有效補(bǔ)充，促進(jìn)整個(gè)國家權(quán)力體系的高效運(yùn)作?這個(gè)問題，可以說“中華民國”時(shí)期也好，中華人民共和國時(shí)期也好，都沒有得到高度嚴(yán)肅地對待和處理。

因此，盡管在古代，也會(huì)存在中央政府與地方政府的關(guān)系，但是古代社會(huì)的中央與地方關(guān)系并非現(xiàn)代意義上的分權(quán)制衡。因?yàn)椴徽撌枪糯鞣絿业某前钫?，還是中國古代君主領(lǐng)導(dǎo)下的郡縣制，盡管也通過多級政府來治理國家，但絕不能認(rèn)為那個(gè)時(shí)候的國家就已經(jīng)存在縱向分權(quán)制衡機(jī)制?，F(xiàn)代國家的縱向分權(quán)制度是憲政制度下的通過理性的配置和分割權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)對于權(quán)力的有效制約，達(dá)到憲政所要求的分權(quán)制衡目標(biāo)。

美國是一個(gè)典型的理性實(shí)現(xiàn)縱向分權(quán)的國家?！霸诿绹馁e州首府費(fèi)城，當(dāng)年北美13州，各個(gè)州派出了代表，為籌建一個(gè)共同的國家，大家坐下來開會(huì)討論……這些記錄形象地反映了美利堅(jiān)合眾國憲法制定過程中地方代表與形成中的中央(以制定中的聯(lián)邦憲法為象征)進(jìn)行利益博弈的過程。而最后形成的這部憲法，就是一部很好地解決了縱橫兩向分權(quán)制衡的聯(lián)邦制憲法?！雹崦绹跣纬傻闹醒肱c地方分權(quán)兩百余年來，促使了美國經(jīng)濟(jì)長期的繁榮。這對于我國來說，有著一定的借鑒意義。

(二)中國歷史上的縱向分權(quán)

中國是一個(gè)地域廣闊的大國，也是一個(gè)多民族的國家，自然從古以來都無法避免這個(gè)分權(quán)的實(shí)踐問題。由于政治統(tǒng)治的需要，自秦漢以來，一直都以不同的方式維持著一種多級政府的體制。這種體制主要以中央集權(quán)為根本特征，沒有聯(lián)邦制的分權(quán)概念，但由于種種原因，也一直有某種程度的中央和地方的分權(quán)，甚至形成了“皇權(quán)與紳權(quán)”共治的局面。⑩盡管缺少學(xué)術(shù)的自覺，但作為一個(gè)政治體治的實(shí)踐理性問題，分權(quán)問題的討論也時(shí)斷時(shí)續(xù)地一直在中國社會(huì)中存在。秦代圍繞以郡縣制取代分封制這一政治制度變革的辯論，漢初賈誼、晁錯(cuò)有關(guān)“眾建諸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”，只要稍微作一種學(xué)術(shù)語匯的轉(zhuǎn)換，就可以發(fā)現(xiàn)其中隱含了縱向分權(quán)問題的辯論。近代自清末和民國初年開始，就一直有一些政治家和學(xué)者從類似的角度出發(fā)提出并主張地方自治，并付諸實(shí)踐[11]。

但中國歷史上，一直到新中國建立之前，應(yīng)該說沒有憲政意義上的縱向分權(quán)。因?yàn)檫@里所討論的縱向分權(quán)必須是在理性和憲政框架下，通過法治的方式進(jìn)行的分權(quán)構(gòu)建。在民國的軍閥時(shí)代，當(dāng)時(shí)也有憲法，并且不少省份都提出了聯(lián)省自治的口號(hào)，現(xiàn)在有學(xué)者認(rèn)為那可以被認(rèn)為是一種憲法之下的縱向分權(quán)。這是十分荒謬的。因?yàn)閼椪饬x下的分權(quán)的前提必須是國家統(tǒng)一，也就是必須在一個(gè)統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家前提下才可能實(shí)施憲政與分權(quán)。

在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中，根本談不上分權(quán);只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關(guān)系之后，分權(quán)才可能作為一個(gè)政治體制的問題提出來。[12]正是在這個(gè)意義上，筆者才認(rèn)為在中國共產(chǎn)黨建立新中國之后，實(shí)現(xiàn)了鴉片戰(zhàn)爭以來無數(shù)人共同的理想——建國之后，甚至是在中國共產(chǎn)黨牢牢掌握政權(quán)之后，分權(quán)問題才被真正擺到桌面上來，成為一個(gè)問題。因?yàn)殛P(guān)于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家的民族認(rèn)同，中國共產(chǎn)黨不可能在剛剛奪取政權(quán)就立馬實(shí)現(xiàn)。因此剛剛建國之初，首先考慮的是集權(quán)，防止中國回到軍閥割據(jù)，一片混亂的時(shí)代。黃仁宇先生在分析蔣介石為什么會(huì)在中國大陸失敗的時(shí)候就說過，蔣介石從來沒有真正實(shí)現(xiàn)中國的真正統(tǒng)一，即便是在名義上歸順?biāo)母髀啡笋R里，也是各自為戰(zhàn)，并沒有真正的服從中央。因而蔣介石真正實(shí)際控制的無非是黃埔的那一支人馬，再加上內(nèi)部派系林立，其失敗便顯得不可避免了。而反觀中國共產(chǎn)黨，一直通過黨的紀(jì)律等方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部統(tǒng)一，一直到了八大之后，毛澤東才在《論十大關(guān)系》里面提出了中央與地方的關(guān)系問題。而這時(shí)候中國已經(jīng)實(shí)質(zhì)統(tǒng)一，在憲法的框架下來討論中央與地方的分權(quán)問題才顯得具有實(shí)踐意義。

毛澤東在《論十大關(guān)系》里的觀點(diǎn)可以概括如下：第一，毛澤東分析討論這一問題的基本前提是要鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，放權(quán)不能危及中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。第二，在中央與地方分權(quán)的問題上……毛澤東對中央與地方的分權(quán)問題顯然有憲法意識(shí)，但基本上拒絕了將其制度化。[13]

隨著改革開放的逐步推進(jìn)，毛澤東當(dāng)初的非制度化分權(quán)的思路已經(jīng)逐步出現(xiàn)了問題，因?yàn)榈胤降氖聶?quán)更多，但財(cái)權(quán)更少，地方缺乏激勵(lì)去調(diào)動(dòng)他們的積極性。

“而且過去50多年來已經(jīng)積累的分權(quán)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際形成的一些慣例和制度，制度具有保持預(yù)期穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，中國的制度轉(zhuǎn)型將是一個(gè)比較長的時(shí)期……一方面是保證國家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵(lì)因素?！盵14]

實(shí)際上在改革開放之后，中央與地方的關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)了變化，在制度化分權(quán)方面已經(jīng)有了一定的進(jìn)展，比如《立法法》的出臺(tái)，《地方組織法》的出臺(tái)以及分稅制改革，等等，包括最近的選舉法的修改，從政治制度的角度來解讀，這都是制度化地方分權(quán)的突破。治大國如烹小鮮，這些零碎的制度突破的背后，思路是明確的。在中國這樣一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度不平衡的國家，要進(jìn)行制度化分權(quán)的憲政配置是必須要小心謹(jǐn)慎，一旦出錯(cuò)就會(huì)問題十分嚴(yán)重。

(三)歷史上中央與地方的稅權(quán)關(guān)系

對46個(gè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家1970～1989年間的數(shù)據(jù)研究表明，財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響為正效應(yīng)。對中國1978～2002年的相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，也得出了相同的結(jié)論。[15]因而有必要關(guān)注中國歷史上的中央與地方的稅權(quán)關(guān)系。稅權(quán)是稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)以及稅收政策制定權(quán)的總和，而稅收立法權(quán)則是稅權(quán)的核心。

中國幾千年的歷史上，固然有著中央與地方的關(guān)系，但是在中國古代，幾乎無一例外的實(shí)行中央高度集中統(tǒng)一行使稅權(quán)的制度。盡管地方與中央時(shí)刻在進(jìn)行著關(guān)于稅權(quán)的博弈，試圖獲得合法的稅權(quán)，但是除了在分裂時(shí)代，地方政府從未獲得合法的獨(dú)立的稅權(quán)。以清朝為例，地方督撫雖然擁有一定的稅收管理權(quán)，但是這些權(quán)利都是代表皇帝在行使，并不是他們自身所擁有的權(quán)力。其根源在于在現(xiàn)代的民族國家真正建立之前，在大一統(tǒng)的皇帝家國天下制度里，稅權(quán)沒有分開配置的空間，稅權(quán)關(guān)系到皇帝家族的生命，只能牢牢地掌握在自己的手中。

以清朝為例，中央與地方的財(cái)稅權(quán)經(jīng)歷了前期和后期兩個(gè)大的階段?！扒宄捌诘呢?cái)稅管理大權(quán)完全集中于中央，財(cái)稅政策的制定，稅收法令的解釋，財(cái)稅管理權(quán)限均集權(quán)于中央……這種關(guān)系以財(cái)權(quán)集中歸中央為特征，在咸豐朝以前長達(dá)200余年的時(shí)期內(nèi)，得到了有力的貫徹執(zhí)行。清后期的財(cái)稅屬君主專制下的中央集權(quán)制財(cái)稅，國家財(cái)稅與地方財(cái)稅是合而為一的，即中央一級制財(cái)稅，不存在地方財(cái)稅。但由于各省督撫由皇帝的特命全權(quán)大臣，而布政使直屬督撫領(lǐng)導(dǎo)，與戶部沒有行政隸屬關(guān)系，因此戶部無法過問地方財(cái)政?！盵16]

由于改革開放前的很多資料和歷史難以搜集和整理，本文將注意力主要集中在新中國成立后，甚至主要是改革開放后中央與地方稅權(quán)配置的歷史。事實(shí)上，從1980年財(cái)稅改革以來，中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系處于經(jīng)常的調(diào)整之中。1980～1984年實(shí)行“劃分收支、分級包干”體制，1985～1987年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制，1988年以來，我國實(shí)行了多種形式的財(cái)政包干體制，包括收入遞增包干、定額補(bǔ)助等具體形式。[17]包干制在一定時(shí)期和條件下，對調(diào)動(dòng)地方增收節(jié)支的積極性、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，起到了積極作用，但也不可避免帶有某些局限。到了20世紀(jì)90年代初，中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的關(guān)系已經(jīng)完全變化，中央弱地方強(qiáng)的財(cái)政導(dǎo)致中央沒有足夠的財(cái)力支持其改革和宏觀調(diào)控，這種體制不可能長久，因而很快引發(fā)了1994年的分稅制改革。

(四)當(dāng)代中國縱向分權(quán)與稅收

處于轉(zhuǎn)型變革進(jìn)程中的中國，其情況又非常特殊。盡管直至1994年實(shí)行分稅制改革，中央實(shí)行的都是統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，但是實(shí)際上中央與地方之間在財(cái)稅權(quán)方面或明或暗的博弈從未終止過。即使是1994年開始實(shí)施的分稅制改革，也并沒有賦予地方政府法定的財(cái)稅立法權(quán)，而只是授予了地方政府一定范圍內(nèi)的稅收征收權(quán)和收益權(quán)，地方作為一級獨(dú)立財(cái)政的地位還是沒有確定下來。但與此同時(shí)，地方政府的法外收費(fèi)權(quán)卻在迅速膨脹，致使其非稅收入甚至超過了正常的稅收，這種非正常的狀態(tài)影響到中央與地方關(guān)系的規(guī)范化、制度化調(diào)整。目前，地方和部門的非法定權(quán)力及利益都有固化并尾大不掉的趨勢，嚴(yán)重影響到中央的政令暢通，中央的權(quán)威在遭受新的考驗(yàn)。這種矛盾境況的形式盡管有各方面的原因，但1994年分稅制改革并沒有嚴(yán)格遵循憲政視野下財(cái)政分權(quán)的一般原則和價(jià)值取向，而采取了某種程度上的機(jī)會(huì)主義做法，不能不說是一個(gè)根本的成因。[18]

我國目前的稅權(quán)的縱向分權(quán)是建立在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上的。盡管1994年分稅制改革其直接動(dòng)力是為了有效化解國家緊迫的財(cái)政壓力，但實(shí)際上這次改革同樣含有中央與地方關(guān)系的制度創(chuàng)新功能，而且分稅制改革與地方政府越權(quán)稅收有著密切關(guān)聯(lián)。

1994年中國的分稅制改革按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整，逐步調(diào)整中央的宏觀調(diào)控能力，建立合理的財(cái)政分配機(jī)制”的指導(dǎo)原則穩(wěn)妥地推行，具體方法上采取了“三分一返一轉(zhuǎn)移”的形式，即劃分收入、劃分支出、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)、實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。[19]首先是按稅種劃分收入。將體現(xiàn)國家利益、具有宏觀調(diào)控功能的稅種劃分為中央稅，將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，確保中央稅收收入占較大比重。其次依據(jù)現(xiàn)行事權(quán)劃分中央與地方的支出范圍。中央財(cái)政從收入增量中拿出部分資金，選擇對地方財(cái)政收入影響比較直接的因素，重點(diǎn)用于解決財(cái)政運(yùn)行中的主要矛盾，適度向民族地區(qū)傾斜。[20]

由于地方政府存在著招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政績沖動(dòng)，而且稅收政策中的某些規(guī)定不明確和具體，因此在實(shí)踐操作中，容易發(fā)生偏差。稅收被過多的用于保護(hù)地方利益，而損害了宏觀經(jīng)濟(jì)利益。典型的方式有以下幾種，在政策稅收方面，比如民政福利企業(yè)稅收規(guī)定中的“四殘”標(biāo)準(zhǔn)不明確，“四殘人員”難以確定，“四殘”比例難計(jì)算，甚至發(fā)生企業(yè)找來“四殘人員”冒充生產(chǎn)人員湊足比例的現(xiàn)象。[21]

分析其根源，就是在1994年的分稅制改革以來確立的中央與地方分權(quán)制度里，地方的事權(quán)越來越大，而地方的稅權(quán)卻很小，在稅權(quán)的核心稅收立法權(quán)方面，地方更是沒有，而地方政府追求發(fā)展和政績的推動(dòng)下，不得不過分以免稅措施來吸引資本，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。簡而言之，是當(dāng)代中央與地方分權(quán)的不合理導(dǎo)致了地方政府越權(quán)稅收。盡管地方政府越權(quán)稅收只是稅收中不規(guī)范的一個(gè)方面，但足夠說明稅收分權(quán)的縱向配置不當(dāng)會(huì)對稅收產(chǎn)生重要影響。

四、結(jié) 論

稅收的橫向分權(quán)主要是稅收的立法權(quán)問題，而其核心從目前來看主要是授權(quán)立法問題。主要包括授權(quán)明確性問題和不得轉(zhuǎn)授權(quán)兩個(gè)問題。實(shí)際上在立法法中已經(jīng)有了明確的規(guī)定，但是之所以沒有被遵守，缺乏一個(gè)制度的糾錯(cuò)機(jī)制，從根本上來說要通過司法審查制度，尤其是憲法審查制度來完善。稅收的縱向分權(quán)實(shí)際上是中央與地方財(cái)政分權(quán)中的一個(gè)微小環(huán)節(jié)，但卻牽一發(fā)而動(dòng)全身。當(dāng)代中央與地方財(cái)政分權(quán)博弈從新中國成立以來就一直在進(jìn)行，改革開放之后更是反復(fù)起伏。如何能夠在中央集權(quán)的財(cái)政法體系中打開一個(gè)缺口，實(shí)際上是一個(gè)選擇和操作的問題。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展甚至是政治改革有著積極的推動(dòng)作用。毛澤東曾多次講到美國這個(gè)國家，為什么兩百年就發(fā)展得這么快，和其實(shí)行聯(lián)邦制是有很大關(guān)聯(lián)的。我國之所以采用單一制，除了中國的歷史外，我國的國情是根本因素，即中國是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡的大國，民族國家在當(dāng)時(shí)尚未形成。而這個(gè)國情到了建國六十年后的今天，后半部分雖然可以說已經(jīng)基本成立，即民族國家已經(jīng)成型，但是民族和統(tǒng)一問題仍然沒有徹底解決，前半部分仍然沒有發(fā)生根本的改變，相比改革開放前甚至有愈演愈烈的趨勢。這都導(dǎo)致今天在考慮制度化財(cái)政化分權(quán)時(shí)不得不擔(dān)心這些問題。但是對于中國而言，中央與地方的稅收分權(quán)，必須要從憲政層面予以約束，不論是對于中央政府，還是地方政府，都要形成剛性約束和穩(wěn)定的預(yù)期。分稅制已經(jīng)實(shí)行18年了，其弊端已經(jīng)日益浮現(xiàn)，突出表現(xiàn)為地方政府缺乏穩(wěn)定的財(cái)源，變成賣地政府，現(xiàn)在到了該予以適當(dāng)調(diào)整的時(shí)候。

注 釋：

①②(英)M J C維爾.憲政與分權(quán)［M］.蘇 力，譯.上海：三聯(lián)書店，1997年版，第12-13頁，第8-9頁.

③2007年10月24日中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)報(bào)告.

④劉劍文，等.中央與地方財(cái)政分權(quán)法律問題研究［M］.北京：人民出版社，2009年版，第1頁.

⑤⑥任劍濤.憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系［J］.學(xué)海，2007，(1)：56-59.

⑦劉劍文，熊 偉.稅法基礎(chǔ)理論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005年版，第39頁.

⑧王 露.專家呼吁稅收立法權(quán)收歸人大［EB/OL］.2009年7月1日來源于《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》，http：//www.caijing.com.cn/2009-07-01/110191911.html.

⑨麥迪遜.辯論：美國制憲會(huì)議記錄［M］.尹 宣，譯.沈陽：遼寧教育出版社，2003年版.

⑩吳 晗，費(fèi)孝通，等.皇權(quán)與紳權(quán)［M］.天津：天津人民出版社，1988年;瞿同祖.清代地方政府［M］.范忠信，晏 峰，譯.北京：法律出版社，2003年.

[11]轉(zhuǎn)引自：蘇 力.當(dāng)代中國的中央與地方的分權(quán)［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2004，(2)：44頁.參見丁旭光.近代中國地方自治研究［M］.廣州：廣州出版社，1993年;馬小泉.國家與社會(huì)：清末地方自治與憲政改革［M］.開封：河南大學(xué)出版社，2001.

[12]參看薄貴利《中央與地方關(guān)系研究》(吉林大學(xué)出版社，1991年);寇鐵軍《中央與地方財(cái)政關(guān)系研究》(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1996年).

[13][14]蘇 力.當(dāng)代中國的中央與地方的分權(quán)［M］.中國社會(huì)科學(xué)，2004年第2期，第47-48頁，第51頁.

[15]趙云旗.中國分稅制財(cái)政體制研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005年版，第460頁.

[16]黃天華.中國稅收制度史［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1999年版，第588-617頁.

[17]項(xiàng)懷誠.中國財(cái)政體制改革［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994年版，第23-34頁.

[18]賈 康，閻 坤.中國財(cái)政：轉(zhuǎn)軌與變革［M］.上海：上海財(cái)經(jīng)出版社，2000年版，第165頁.

[19]孫 開，彭 健.財(cái)政管理體制創(chuàng)新研究［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004年版，第124頁.

[20]朱丘祥.分稅與憲政——中央與地方財(cái)政分權(quán)的價(jià)值與邏輯［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008年版，第105-106頁.

[21]盧啟榮，許聯(lián)友.對稅收效益的思考［J］.財(cái)經(jīng)論叢，1992，(3)：72.