崔海龍

(重慶警察學院 警察戰(zhàn)術(shù)系，重慶 401331)

警察優(yōu)先使用權(quán)是國家為了保障警察履行法定職責而賦予警察的一項特殊權(quán)力，有學者也稱其為警察征用權(quán)。我國對于警察優(yōu)先使用權(quán)的規(guī)定最早可以追溯到1957年6月25日第一屆全國人大常委會第76次會議通過并公布施行的《中華人民共和國人民警察條例》第六條第五項的規(guī)定，“人民警察為了緊急追捕人犯、搶救公民的生命危險，可以借用機關(guān)、團體、企業(yè)和公民個人的交通工具和通訊工具。”該條規(guī)定對于當時警用裝備普遍匱乏的公安機關(guān)履行法定職責起到了很好的保障作用。但是，近年來屢屢發(fā)生的不法人員冒充警察征用出租車、摩托車，以及警察不當使用警察優(yōu)先使用權(quán)等事件卻反映出警察優(yōu)先使用權(quán)制度在立法方面的缺陷。鑒于此，有必要在對現(xiàn)行警察優(yōu)先使用權(quán)進行考察的基礎上，從行政征用的視角來規(guī)范警察優(yōu)先使用權(quán)的行使。

一、對現(xiàn)行法律關(guān)于警察優(yōu)先使用權(quán)的考察

(一)現(xiàn)行法律對警察優(yōu)先使用權(quán)的規(guī)定

我國現(xiàn)行法律對警察優(yōu)先使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在:

1．1995年2月28第八屆全國人大常務委員會第12次會議通過的《中華人民共和國警察法》(以下簡稱“警察法”)第十三條第二款:公安機關(guān)因偵查犯罪的需要，必要時，按照國家有關(guān)規(guī)定，可以優(yōu)先使用機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物，用后應當及時歸還，并支付適當費用;造成損失的，應當賠償。

2．2009年1月1日起實施《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第八十四條:交通警察在道路上執(zhí)勤執(zhí)法時，嚴禁非執(zhí)行緊急公務時攔截搭乘機動車。需要指出的是，該條雖未明確規(guī)定交通警察在緊急情況下能否使用單位或個人的交通工具問題，但從條文中可知，交通警察在執(zhí)行緊急公務時是可以攔截搭乘機動車的。

3．2004年3月14日第十屆全國人大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第二十二條:憲法第十三條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權(quán)?！毙薷臑? “公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

(二)現(xiàn)行法律視野下的警察優(yōu)先使用權(quán)的內(nèi)涵

通過對現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的考察，可知警察優(yōu)先使用權(quán)具有如下特定涵義:

1．主體特定:警察優(yōu)先使用權(quán)的主體限定為公安機關(guān)的人民警察，不包括監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。國家安全機關(guān)的工作人員行使優(yōu)先使用權(quán)則應按照《國家安全法》第uy條的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2．對象特定:警察行使優(yōu)先使用權(quán)的對象為機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物。針對的對象為有體物，不包括權(quán)利。

3．目的特定:只能是出于偵查犯罪的需要才可以行使警察優(yōu)先使用權(quán)。對于偵查犯罪以外的，即使是出于維護公共利益的需要，按照現(xiàn)行《警察法》的規(guī)定以及行政法中的“法無明文規(guī)定即禁止”的原則，公安機關(guān)及其人民警察也是不能夠行使警察優(yōu)先使用權(quán)的。

4．后果特定:用后應當及時歸還，并支付適當費用;造成損失的，并不區(qū)分使用主體是依法使用還是違法使用，法律規(guī)定都應當賠償。

二、警察優(yōu)先使用權(quán)存在的問題

從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，警察優(yōu)先使用權(quán)存在如下問題:

(一)與上位法有關(guān)規(guī)定不一致

《立法法》確立了“上位法優(yōu)于下位法”的適用規(guī)則。這要求，下位法在內(nèi)容上不得與上位法相抵觸，同時，在法律術(shù)語上也要與上位法保持一致。2004年3月14日第十屆全國人大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第22條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”2007年10月1日施行的《物權(quán)法》第四十四條規(guī)定，“單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后被毀損、滅失的，應當給予補償?！卑凑铡吧衔环▋?yōu)于下位法”的原則，警察法第十三條第二款規(guī)定的警察使用權(quán)的法律術(shù)語應與《憲法》、《物權(quán)法》等上位法持一致，將“使用”修改為“征用”。原因在于，“征用”是指國家機關(guān)出于公共利益的需要強制使用公私財物的行為，“使用”則是指為達到某種目的而利用財物的行為。兩者在目的、行使主體、強制性方面存有很大的不同。［1］

(二)適用范圍過于狹窄

首先，警察優(yōu)先使用權(quán)只能是出于偵查犯罪的需要才可以適用。對于偵查犯罪以外，即使是為了維護公共利益，按現(xiàn)行《警察法》的規(guī)定，公安機關(guān)及其人民警察仍是不能使用單位和個人財物的;其次，行使警察優(yōu)先使用權(quán)的主體只限于公安機關(guān)的人民警察，對于那些享有執(zhí)法權(quán)的監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，即使他們出于履行自身職責的需要，也不能行使警察優(yōu)先使用權(quán)。

(三)立法粗糙、籠統(tǒng)，水平欠佳

立法應簡明、概括，但也要防止粗糙和遺漏?！毒旆ā返谑龡l對于警察優(yōu)先使用權(quán)的前提、主體、界限以及使用后究竟應該是給予相對人補償、還是賠償，補多少、賠多少都未加以清晰界定，以致實踐中要么無法操作、要么隨意操作。而對于優(yōu)先使用的程序、對被征用主體的救濟途徑、補償標準、補償義務主體等方面卻不曾提及。雖說警察在具體執(zhí)法過程中應擁有自由裁量權(quán)，但自由裁量必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，否則容易導致公共利益與個體利益的沖突激化，給人留下警察濫用權(quán)力的惡名。

(四)實際效果不盡人意

警察優(yōu)先使用權(quán)作為《警察法》第十三條明確賦予公安機關(guān)及其人民警察的法定權(quán)力，在實際行使過程中卻出現(xiàn)兩個極端，要么是不行使，要么是行使了就嚴重損害相對一方的權(quán)利。原因在于，一是警察優(yōu)先使用權(quán)法定程序規(guī)定不足，缺乏制約。近年來，新聞媒體常常報道的違法犯罪嫌疑人假借警察之名行使優(yōu)先使用權(quán)，實為搶劫摩托車、出租車等案例就是這一缺陷的反映;二是警察在行使優(yōu)先使用權(quán)過程中，往往單純追求強制效果，方法簡單粗暴，使相對人產(chǎn)生權(quán)利被無故剝奪的不公平感和抵觸心理，從而引發(fā)對抗情緒。

三、完善警察優(yōu)先使用權(quán)的建議

考察現(xiàn)行法律關(guān)于警察優(yōu)先使用權(quán)制度是為了有針對性地對該項制度進行改造。為了實現(xiàn)這個目的，筆者認為可以從行政征用的視角來把握應然意義上的警察優(yōu)先使用權(quán)的特征、內(nèi)涵，并結(jié)合現(xiàn)行制度存在的問題，進而提出有價值的立法建議。

(一)從行政征用角度對警察優(yōu)先使用權(quán)的界定

行政征用是指行政主體出于公共目的，為滿足公共利益的需要，依法強制轉(zhuǎn)移相對人財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)，并給予合理補償?shù)木唧w行政行為。［2］警察優(yōu)先使用權(quán) (或稱為警察征用權(quán))從性質(zhì)上講，是行政征用的一種，其應具有行政征用權(quán)的如下特征:

1．對財產(chǎn)權(quán)的侵害性。行政征用首先表現(xiàn)為一種對財產(chǎn)權(quán)的侵害行為，這種財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)可能是公有性質(zhì)的，也有可能是私人性質(zhì)的。警察優(yōu)先使用權(quán)就是對機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)組織和個人財產(chǎn)權(quán)的一種暫時性的“合法”侵害，這種侵害行為會使財產(chǎn)權(quán)人喪失其對財產(chǎn)的占有或使用，并由此導致財產(chǎn)本身或者財產(chǎn)收益的損失。

2．權(quán)力的強制性。行政征用是以國家強制力為后盾，只要權(quán)力的行使符合法定的征用目的和程序，相對人就必須服從。警察優(yōu)先使用權(quán)是行政權(quán)，行使該權(quán)力時，只要符合法定條件，即使在違背相對人意志的情況下，也可以進行。由于行使警察優(yōu)先使用權(quán)而對相對人造成的侵害，按照“有權(quán)利則有救濟”的原則，相對人可以對使(征)用措施提出異議，甚至請求司法的救濟，但是為了保證警察優(yōu)先使用權(quán)的順利行使，在優(yōu)先使用權(quán)具體實施過程中，相對人只能對使 (征)用機關(guān)的行為予以配合。

3．目的的公益性。行政征用必須是為了公共利益，否則就是違法行為。行政征用強制力的價值合理性就在于其目的具有公益性。警察優(yōu)先使用權(quán)也應該從公共利益出發(fā)，不應只局限于偵查犯罪的需要。

4．程序的法定性。警察優(yōu)先使用權(quán)作為行政征用權(quán)力的一種，同時也是侵害公民財產(chǎn)權(quán)的一種行為，它同其他行政權(quán)力一樣具有天然的擴張性，如果對其不進行必要的限制，就會如孟德斯鳩所說的那樣， “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！睂τ谶@種具有強烈擴張性的行政征用權(quán)，必須對其進行合理的程序設計以有效地對其進行制約。在進行程序設計時，必須完善程序規(guī)定，通過程序公開和公平原則，將法律所設定的適當程序適用于警察優(yōu)先使用權(quán)中。

5．補償?shù)拇_定性。警察優(yōu)先使用權(quán)的啟動，應同行政征用權(quán)一樣，是出于公益的目的，是將相應的負擔施加于特定的人或少數(shù)人，是以一種犧牲特定的少數(shù)人利益的方式來促進不特定的多數(shù)人的利益，依照“無補償即無征用”的原則，必須對被使 (征)用的相對人進行補償，補償?shù)臉藴?、方式、范圍在法律中都應做出明確的規(guī)定。［3］

警察優(yōu)先使用權(quán)作為行政征用的一種特殊形態(tài)，除具有行政征用的一般特性外，還具有自身特有的特征:

1．履行職責的緊迫性。由于人民警察職責范圍內(nèi)的緊急情形，會發(fā)生在任何時候、任何地點，優(yōu)先權(quán)的行使可以使人民警察利用可以利用的條件，在最短的時間，以最快的速度到達現(xiàn)場。因此，必須明確規(guī)定人民警察行使此權(quán)利應為“履行職責的緊急需要”。［4］

2．較大的自由裁量權(quán)。行使警察優(yōu)先使用權(quán)時，必須是在事發(fā)突然、警察出于履行職責的緊迫要求下才能行使。這就要求警察要擁有比一般的行政權(quán)更大的自由裁量權(quán)，這樣才能保證警察履行職責的及時、有效。

因此，對于警察優(yōu)先使用權(quán) (更科學地稱呼應為“警察征用權(quán)”)的定義，筆者建議為，警察征用權(quán)是指警察部門在緊急狀態(tài)下出于搶救公民生命和財產(chǎn)、追緝違法犯罪嫌疑人等維護公共利益的需要，依照法定職權(quán)和程序，強制取得公民、法人或其他社會組織臨時財產(chǎn)使用權(quán)，并給予合理補償?shù)囊环N具體行政行為。

(二)對現(xiàn)行法律的具體建議

1．擴大行使權(quán)力主體的范圍。將監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察一并納入警察征用權(quán)的行使主體范圍之中。

2．適當擴大征用需要的范圍。將現(xiàn)行法律中關(guān)于警察優(yōu)先使用權(quán)行使的目的從“偵查犯罪”的需要進行適當擴大。擴大的范圍應包括搶救公民生命和財產(chǎn)、追緝違法犯罪嫌疑人等維護公共利益的情形。在進行具體表述時，可以采用列舉式的方法把需要的范圍進行羅列。只有這樣，才能更好地滿足和保證警察機關(guān)在履行職責中遇到維護公共利益的緊急需要時，及時征用單位和個人的財物，完成警察法所賦予的神圣使命。

3．完善相關(guān)的程序。在警察行使優(yōu)先使用權(quán)時，由于受客觀緊急情況的限制，時間緊迫，使用的程序可以相對簡化，但必須滿足最基本的正當程序的要求。這里的正當程序應當包括:警察部門決定做出時告之理由及表明身份;聽取相對方意見;合理的補償和充分的救濟。其中告之理由及表明身份之義務要求警察行使警察優(yōu)先使用權(quán)的時候，應主動告知理由，經(jīng)公民請求時，應出示相應證明，因任務需要未著制服，應主動出示證件。否則，公民可以拒絕配合。事后應為相對人提供相應的救濟，這里可以分為聲明異議的權(quán)利、損害賠償或損失補償?shù)臋?quán)利及對前兩權(quán)利得不到合理解決或不服時，依法提起行政訴訟的權(quán)利。［5］

4．建立公平補償?shù)木葷緩健，F(xiàn)行《警察法》對依法還是違法使用造成財物損失的，沒有進行區(qū)分，規(guī)定都應當賠償。而賠償、補償是截然不同的兩個概念。筆者建議，應依據(jù)2004年憲法修正案第22條以及關(guān)于國家賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)、司法解釋等規(guī)定，對補償、賠償進行區(qū)分。并按照正義公平之原則，對依法使用給相對人的財產(chǎn)權(quán)造成損壞時，采用以返還原物為主、并在合理范圍內(nèi)對相對人適當?shù)剡M行金錢補償?shù)姆绞健?/p>

5．規(guī)范法律術(shù)語，統(tǒng)一為“警察征用權(quán)”。將現(xiàn)行《警察法》中“使用”改為“征用”，原因在于“使用”一詞不能很好地表達和反映公安機關(guān)及所屬人民警察代表國家依法行使征用權(quán)的立法本意，且與國際通行的警察征用權(quán)的法律術(shù)語也不一致。

總之，警察優(yōu)先使用權(quán)是警察出于公共利益的需要，在緊急情形時，對相對人財產(chǎn)所實施的一種臨時征用行為。雖然我國現(xiàn)行法律對其沒有詳細明確的規(guī)定，該制度存在這樣或那樣的問題。但筆者相信通過相關(guān)學者的深入研究與呼吁，一定能夠完善該制度，使其能夠更好地保障人民警察依法履行職責。

［1］項金發(fā)．我國警察使用權(quán)存在的問題及完善 ［J］．四川警官高等?？茖W校學報，2006，(5):61．

［2］劉東生．行政征用制度初探 ［J］．行政法學研究，2002，(2):28．

［3］狄春麗．行政征用制度研究 ［D］．山西大學碩士學位論文，2005:5－6．

［4］刑曼媛．論人民警察優(yōu)先權(quán)［J］．山西警官高等?？茖W校學報．2001，(9):30．

［5］周麗萍．淺議警察優(yōu)先使用權(quán)在適用中存在的問題及對策 ［J］．甘肅警察職業(yè)學院學報．2010，(8):29．