高北平 (江西省洪城監(jiān)獄黨委書(shū)記、監(jiān)獄長(zhǎng) 江西南昌 330013) ■文

監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

高北平 (江西省洪城監(jiān)獄黨委書(shū)記、監(jiān)獄長(zhǎng) 江西南昌 330013) ■文

全國(guó)監(jiān)獄勞教系統(tǒng)基層基礎(chǔ)建設(shè)活動(dòng)正在如火如荼地開(kāi)展，如何夯實(shí)基層基礎(chǔ)，迎接新的挑戰(zhàn)，成為當(dāng)前亟待解決的命題。筆者認(rèn)為做好監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)工作，需要上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，即監(jiān)獄自身的努力探索實(shí)踐與上層政策的支持與推動(dòng)。本文結(jié)合當(dāng)前監(jiān)獄管理工作實(shí)際，探討新形勢(shì)下夯實(shí)監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)的有效途徑。

一、夯實(shí)基層基礎(chǔ)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

(一)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要舉措

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是黨中央深刻分析全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期和深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)確定的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)①吳愛(ài)英：《在全國(guó)司法廳 (局)長(zhǎng)研討班上的講話(huà)》，《中國(guó)監(jiān)獄》，2011年第4期。。監(jiān)獄作為國(guó)家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法履行改造罪犯、預(yù)防和減少重新違法犯罪的重要職責(zé)，在維護(hù)國(guó)家政治安定和社會(huì)和諧穩(wěn)定工作中，具有不可替代的特殊作用，是社會(huì)管理的重要組成部分。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是監(jiān)獄工作的一項(xiàng)政治任務(wù)。大力推進(jìn)監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)，是監(jiān)獄工作加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重大舉措，為全面推進(jìn)監(jiān)獄科學(xué)發(fā)展，提升監(jiān)獄管理水平、更好地維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定指明了方向。

(二)監(jiān)獄依法履行職能的客觀要求

監(jiān)獄作為國(guó)家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，是我國(guó)人民民主專(zhuān)政國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，刑法修正案 (八)和修訂后的刑事訴訟法公布施行后，監(jiān)獄工作面臨更多深層次的矛盾和問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)安全穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重。為進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)獄職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄工作新發(fā)展，則要夯實(shí)好監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)，從容應(yīng)對(duì)當(dāng)前的各種困難和挑戰(zhàn)。

(三)實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄工作全面發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的客觀需要

近幾年，中央高度重視監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展。今年4月25日，受?chē)?guó)務(wù)院委托，司法部部長(zhǎng)吳愛(ài)英向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議報(bào)告了《監(jiān)獄法》實(shí)施和監(jiān)獄工作的情況。這是《監(jiān)獄法》實(shí)施近18年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)第一次聽(tīng)取審議有關(guān)報(bào)告。當(dāng)前，監(jiān)獄工作的總體發(fā)展目標(biāo)初步設(shè)計(jì)為，到2015年，基本實(shí)現(xiàn)設(shè)施功能齊全、改造職能強(qiáng)化、管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、執(zhí)法公正文明、法規(guī)制度完善、體制科學(xué)合理、措施保障到位、隊(duì)伍素質(zhì)過(guò)硬②邵雷：《全面推進(jìn)“三項(xiàng)工程”建設(shè)努力完善中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)獄制度》，《中國(guó)監(jiān)獄》，2011年第6期。。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，監(jiān)獄基層基礎(chǔ)工作亟待完善。監(jiān)獄管理必須從經(jīng)驗(yàn)型、粗放式向法制化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變，監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

二、當(dāng)前監(jiān)獄工作中制約基層基礎(chǔ)建設(shè)的問(wèn)題

(一)監(jiān)獄民警權(quán)益有待完善

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家及社會(huì)對(duì)監(jiān)獄執(zhí)法偏向于強(qiáng)調(diào)監(jiān)獄民警的職責(zé)和義務(wù)，注重對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督與約束，而對(duì)監(jiān)獄民警權(quán)益的保護(hù)有待完善。具體表現(xiàn)在：

1、監(jiān)獄基層警力不足，工作強(qiáng)度大。監(jiān)獄基層警力是做好監(jiān)獄工作的前提與保障。國(guó)際上監(jiān)獄警察編制普遍在押犯總數(shù)的30%以上，英國(guó)為61.29%，美國(guó)為35.9%，俄羅斯為41.44%，而我國(guó)的警囚比僅為18.7%③江西省監(jiān)獄管理局：《香港懲教工作的學(xué)習(xí)考察報(bào)告》，《中國(guó)監(jiān)獄》，2011年第1期。，這種警力配備定額已不適應(yīng)新形勢(shì)下監(jiān)獄工作發(fā)展需要。由于警力不足及其他原因，導(dǎo)致監(jiān)獄民警工作強(qiáng)度大，責(zé)任重、時(shí)間長(zhǎng)，壓力強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高，身體上、精神上都承受較強(qiáng)的負(fù)荷;同時(shí)還使監(jiān)獄系統(tǒng)人才引進(jìn)難。當(dāng)前國(guó)家及社會(huì)對(duì)監(jiān)獄工作的要求和期望越來(lái)越高，既要維護(hù)好安全穩(wěn)定，更要重視教育改造，警力不足再加上人才匱乏，直接制約了監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2、監(jiān)獄民警待遇有待提高。我國(guó)監(jiān)獄民警的崗位設(shè)置采取行政級(jí)別模式，各監(jiān)獄職數(shù)由省編辦統(tǒng)一分配。由于監(jiān)獄單位相對(duì)其他行政單位的特殊性，導(dǎo)致職數(shù)與民警總數(shù)比過(guò)低，許多優(yōu)秀的基層民警工作多年，職級(jí)長(zhǎng)期無(wú)法解決。

3、民警執(zhí)法權(quán)益有待加強(qiáng)。當(dāng)前，在制度層面上對(duì)民警執(zhí)法的條規(guī)多、約束多，而對(duì)民警執(zhí)法權(quán)益的保障尚有待加強(qiáng)。特別是基層帶班民警在執(zhí)法過(guò)程中缺乏有效的執(zhí)法安全風(fēng)險(xiǎn)防范，以及完善的法律支撐和社會(huì)保護(hù)。

(二)監(jiān)獄法制體系亟待健全

《監(jiān)獄法》作為監(jiān)獄工作的重要且唯一的法律依據(jù)，頒布18年來(lái)，卻未出臺(tái)相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則及司法解釋?zhuān)鼪](méi)進(jìn)行過(guò)必要的修改。而與之相關(guān)聯(lián)的《刑法》，出臺(tái)以來(lái)共計(jì)修改過(guò)八次，《刑事訴訟法》也修改過(guò)兩次，加之當(dāng)前社會(huì)快速發(fā)展變革，監(jiān)獄工作面臨的挑戰(zhàn)和困難日益增加，現(xiàn)行的監(jiān)獄法律制度有待完善。

(三)監(jiān)獄分類(lèi)管理需進(jìn)一步規(guī)范

《刑法修正案 (八)》及最高人民法院《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》實(shí)施后，罪犯構(gòu)成發(fā)生很大變化，現(xiàn)有的監(jiān)獄分類(lèi)管理體系一定程度上制約了監(jiān)獄工作的有效開(kāi)展。首先在罪犯分類(lèi)上仍舊停留在按性別、年齡、刑期分類(lèi)這一粗放型的靜態(tài)分類(lèi)階段。

(四)監(jiān)獄工作社會(huì)化步伐緩慢

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，監(jiān)獄工作內(nèi)容日趨多元化，監(jiān)獄工作社會(huì)化是監(jiān)獄事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的必然趨勢(shì)。但舊有的監(jiān)獄工作制度框架在監(jiān)獄工作社會(huì)化方面幾近空白，缺乏規(guī)范性、指導(dǎo)性的法律依據(jù)及政策支持。罪犯教育培訓(xùn)、心理矯治、刑釋就業(yè)等工作缺乏社會(huì)各界對(duì)監(jiān)獄工作的正確認(rèn)識(shí)和理解，缺乏政策法規(guī)的保障和支持，監(jiān)獄工作社會(huì)化道路步伐緩慢。

三、新形勢(shì)下夯實(shí)監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)的途徑

(一)建立健全監(jiān)獄民警權(quán)益保障機(jī)制

一是嚴(yán)格基層警力配備。制定全國(guó)統(tǒng)一的警力配備標(biāo)準(zhǔn)下限，制定監(jiān)獄年度編制數(shù)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)計(jì)劃。通過(guò)調(diào)研上一年度各監(jiān)獄押犯總數(shù)、警力情況，按照警力配備標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合監(jiān)獄需要，確定編制數(shù)。同時(shí)要限定監(jiān)獄機(jī)關(guān)編制，警力下沉，精簡(jiǎn)臺(tái)賬，減少基層額外的工作負(fù)擔(dān)。

二是建立統(tǒng)一規(guī)范的民警級(jí)別晉升機(jī)制。各省市編辦應(yīng)根據(jù)各監(jiān)獄民警總數(shù)及結(jié)構(gòu)劃撥職數(shù)，確保符合條件的基層民警能按時(shí)晉升。

三是保護(hù)民警執(zhí)法權(quán)力。各相關(guān)部門(mén)共同建立監(jiān)獄民警執(zhí)法權(quán)力保護(hù)辦法，結(jié)合《監(jiān)獄法》明確規(guī)定監(jiān)獄民警執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法安全保障、執(zhí)法處置程序，執(zhí)法免責(zé)范圍以及執(zhí)法法律救濟(jì)渠道。同時(shí)要呼吁全社會(huì)更多地關(guān)注監(jiān)獄民警執(zhí)法權(quán)益，更多地獲得社會(huì)輿論及媒體支持，切實(shí)消除監(jiān)獄民警執(zhí)法困惑與擔(dān)憂(yōu)。

(二)建立健全監(jiān)獄管理法律法規(guī)

應(yīng)通過(guò)司法解釋的形式對(duì)《監(jiān)獄法》及其法規(guī)加以細(xì)化，特別是對(duì)罪犯死亡、襲警、越獄等特殊情況的處理應(yīng)給予明確規(guī)定，劃清監(jiān)獄民警職責(zé)范圍，確保民警在執(zhí)法過(guò)程中有法可依、有章可循，及時(shí)打擊罪犯囂張抗改行為，提高監(jiān)獄執(zhí)法的強(qiáng)制性和權(quán)威性。在罪犯收押、減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等規(guī)定上要與《刑法修正案 (八)》和修改后的《刑事訴訟法》相銜接。同時(shí)也要明確規(guī)定罪犯疾病治療、傷殘、死亡等特殊情況的處理辦法和救助標(biāo)準(zhǔn)，保障罪犯及其家屬的合法權(quán)益，維護(hù)好監(jiān)獄正常秩序和安全穩(wěn)定。

(三)建立健全監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

財(cái)政是監(jiān)獄正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)命脈和重要支柱。財(cái)政應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)算安排，通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付和地方配套，按照專(zhuān)款專(zhuān)用的原則，落實(shí)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的全額保障。從監(jiān)獄執(zhí)法實(shí)際需要出發(fā)，可將監(jiān)獄行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、罪犯改造經(jīng)費(fèi)、罪犯生活費(fèi)、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)及獄政設(shè)施經(jīng)費(fèi)等納入預(yù)算。對(duì)監(jiān)獄基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)設(shè)施購(gòu)置及其他預(yù)算外費(fèi)用，財(cái)政應(yīng)審核后給予補(bǔ)貼，特別要加大對(duì)高度戒備監(jiān)獄在物防和技防上資金投入，保證監(jiān)獄職能的正常發(fā)揮。另外，在監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，中央財(cái)政應(yīng)增大對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，加大中央資金投入比例，切實(shí)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)監(jiān)獄資金投入困難。

(四)建立健全監(jiān)獄分級(jí)分類(lèi)管理體系

結(jié)合我國(guó)監(jiān)獄工作實(shí)際，監(jiān)獄分類(lèi)管理體系初步可由監(jiān)獄分類(lèi)、監(jiān)區(qū)分類(lèi)、罪犯分類(lèi)和民警分類(lèi)四部分組成。一是監(jiān)獄分類(lèi)。根據(jù)當(dāng)前罪犯結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，優(yōu)化關(guān)押布局，按照戒備等級(jí)可分為高度、中度、低度戒備監(jiān)獄;同時(shí)按照功能可規(guī)劃病犯監(jiān)獄、出監(jiān)監(jiān)獄。不同類(lèi)型的監(jiān)獄配備相應(yīng)的設(shè)施及警力，確保管理的科學(xué)性和資源效用最大化。二是監(jiān)區(qū)分類(lèi)。根據(jù)罪犯處遇，設(shè)立嚴(yán)管、普管和寬管監(jiān)區(qū)，不同類(lèi)別的監(jiān)區(qū)制定不同的改造措施，在罪犯管理和獎(jiǎng)懲上區(qū)別對(duì)待。三是罪犯分類(lèi)。按照管理分類(lèi)、處遇分等、寬嚴(yán)適度、規(guī)范有序的總體要求，根據(jù)罪犯的犯罪類(lèi)型、刑期長(zhǎng)短、有無(wú)前科、主觀惡性、性格特點(diǎn)、服刑表現(xiàn)、身體情況、人身危害程度及正?；貧w的可能性進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，將罪犯分為高度危險(xiǎn)、中度危險(xiǎn)、低度危險(xiǎn)及病犯四類(lèi)。四是民警分類(lèi)。監(jiān)獄民警進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分類(lèi)大致可分為教育改造、監(jiān)管安全、行政管理、心理學(xué)家、醫(yī)療衛(wèi)生和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等六類(lèi)。另外，一些專(zhuān)業(yè)化強(qiáng)的崗位，比如心理咨詢(xún)、企業(yè)管理、職業(yè)培訓(xùn)等，建議聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員參與，這樣不僅能提高監(jiān)獄民警專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，更有利于監(jiān)獄工作效能化和專(zhuān)業(yè)化。

(五)建立健全監(jiān)獄工作社會(huì)化制度體系

監(jiān)獄工作社會(huì)化是監(jiān)獄加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的必然舉措，是夯實(shí)監(jiān)獄基層基礎(chǔ)建設(shè)的重要途徑。應(yīng)盡早構(gòu)建一套監(jiān)獄工作社會(huì)化制度體系，實(shí)現(xiàn)改造手段、改造力量、改造方法、改造過(guò)程、改造保障及改造評(píng)價(jià)的社會(huì)化④李豫黔：《關(guān)于參加國(guó)際矯正與監(jiān)獄協(xié)會(huì) (ICPA)第十三屆年會(huì)的情況報(bào)告》，《中國(guó)監(jiān)獄》，2011年第6期。。

一是政府職責(zé)。政府應(yīng)關(guān)心罪犯家庭、教育培訓(xùn)及刑釋就業(yè)等情況，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確企業(yè)、學(xué)校、單位、社區(qū)及家庭的責(zé)任，并監(jiān)督各項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)。二是企業(yè)職責(zé)。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)與監(jiān)獄合作，提供適合罪犯改造的勞動(dòng)項(xiàng)目，同時(shí)在招聘時(shí)不得歧視刑釋人員，做到同工同酬、平等對(duì)待。三是學(xué)校職責(zé)。建立學(xué)校與監(jiān)獄的長(zhǎng)期合作、定點(diǎn)幫扶機(jī)制，相關(guān)大專(zhuān)院校應(yīng)根據(jù)政策要求為監(jiān)獄提供必需的教育資源，為服刑人員、刑釋人員提供智力支持和幫助。四是社區(qū)職責(zé)。各社區(qū)、村委會(huì)、居委會(huì)應(yīng)按政策要求接納刑釋人員，并給予必要的生活幫助，同時(shí)要協(xié)助監(jiān)獄做好罪犯教育矯治幫扶工作。五是家庭職責(zé)。家是服刑人員最后可以依靠的港灣，家庭成員應(yīng)按照政策要求及時(shí)給予服刑人員關(guān)愛(ài)、支持和鼓勵(lì)，并協(xié)助監(jiān)獄做好服刑人員的教育改造工作。六是媒體職責(zé)。新聞媒體應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)大眾正面了解監(jiān)獄，了解服刑人員，消除對(duì)服刑人員的歧視與恐懼，逐漸揭開(kāi)監(jiān)獄的神秘面紗，讓社會(huì)更多地參與到罪犯的教育改造、心理矯治、法律援助、職業(yè)培訓(xùn)等工作中。同時(shí)，要塑造監(jiān)獄民警正面形象，幫助監(jiān)獄民警提高公眾認(rèn)知度和社會(huì)地位，增強(qiáng)監(jiān)獄民警的職業(yè)榮譽(yù)感和自豪感。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)