劉映春

(中國(guó)青年政治學(xué)院法律系，北京100089)

一、預(yù)算透明的法理依據(jù)

(一)憲政民主理念

憲政是現(xiàn)代民主法治的基石，也是政府對(duì)國(guó)家、社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治、管理的正當(dāng)性和合法性來(lái)源。政府的權(quán)力來(lái)自于人民的授予，人民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生代議機(jī)關(guān)對(duì)政府行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，如此才能限制政府的權(quán)力濫用，人民根據(jù)憲法享有的權(quán)利才能得到保障。憲政體系構(gòu)造的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間相互制衡的功能配置是保障權(quán)力不被濫用的根本。無(wú)論是直接民主還是間接民主，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使的監(jiān)督別無(wú)二致，權(quán)力機(jī)關(guān)一般通過(guò)行使對(duì)重大事項(xiàng)的審批決定權(quán)來(lái)抑制行政權(quán)本身存在的自我膨脹和易被濫用的屬性;同時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)侵犯公民合法權(quán)益的情形，公民可向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，司法機(jī)關(guān)也可以啟動(dòng)違憲審查程序?qū)`背憲法規(guī)定和憲政精神的不法行為做出裁決。

預(yù)算是政府履行行政管理職能的基本條件。被視為近現(xiàn)代憲政濫觴的英國(guó)1215年《自由大憲章》，其中內(nèi)容之一，就是國(guó)王對(duì)民眾進(jìn)行征稅須經(jīng)過(guò)臣民的同意。經(jīng)過(guò)了幾百年的發(fā)展，當(dāng)前稅收法定主義已是各現(xiàn)代文明國(guó)家財(cái)政法律制度的基本理念和內(nèi)容，財(cái)稅的收支均通過(guò)預(yù)算決算程序獲得正當(dāng)性和合法性。政府對(duì)財(cái)政資金的征繳和使用必須具有正當(dāng)合理的理由，且經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的審核、批準(zhǔn)，而政府預(yù)算行為的公開(kāi)化和透明化是保證權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行有效審核和監(jiān)督的必要條件。如果政府預(yù)算缺乏透明性，憲政規(guī)則設(shè)置的制約機(jī)制就成為一紙空文，權(quán)力機(jī)關(guān)審議監(jiān)督的效果就會(huì)大打折扣，預(yù)算就淪為政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自我管理的一種工具，其任意性和擴(kuò)張性不可避免，預(yù)算制度應(yīng)有的權(quán)力約束功能將無(wú)從體現(xiàn)。

(二)公共財(cái)政理念

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了克服市場(chǎng)本身所不能解決的信息不對(duì)稱、外部性等問(wèn)題，需要政府通過(guò)提供公共產(chǎn)品滿足社會(huì)公共需要，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所造成的不足。這種以滿足社會(huì)公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此建構(gòu)財(cái)政收支體系的財(cái)政運(yùn)作模式，在理念上被稱為“公共財(cái)政”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家計(jì)劃在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，幾乎所有社會(huì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費(fèi)、分配等都有國(guó)家計(jì)劃指令的烙印，政府財(cái)政具有遍布各行業(yè)領(lǐng)域的全方位特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮，政府職能發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，需要由政府提供的社會(huì)產(chǎn)品僅限于市場(chǎng)本身無(wú)法提供或者不能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的產(chǎn)品，前者如教育、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等，后者如軍事、武器等。政府行為的公共產(chǎn)品屬性體現(xiàn)在財(cái)政上，就是財(cái)政須以提供社會(huì)需要之公共產(chǎn)品為限。

公共財(cái)政理念下的政府預(yù)算行為，一般應(yīng)有以下幾項(xiàng)基本內(nèi)容:首先，政府預(yù)算收支須以提供公共產(chǎn)品為目的。其次，政府預(yù)算收支的數(shù)額要與提供公共產(chǎn)品的開(kāi)支成比例，不能對(duì)民眾過(guò)度索取;再次，公共產(chǎn)品的范圍需要有效的制度和程序予以界定。最后，所有財(cái)政資金應(yīng)納入預(yù)算，生產(chǎn)性支出和輔助性支出必須明確區(qū)分，并附上詳細(xì)的說(shuō)明和解釋。而預(yù)算法案的透明化是進(jìn)行上述判斷和監(jiān)督的基礎(chǔ)性要求。

(三)公民參與理念

財(cái)政預(yù)算特別是其中的財(cái)政稅收涉及對(duì)公民私權(quán)利的“侵犯”，雖然民主憲政國(guó)家的法治架構(gòu)和政府職能賦予了這種“侵犯”本身的合法性依據(jù)，但是對(duì)公民私權(quán)利侵犯的范圍、程度、方式等依然需要接受合法性的考量和檢驗(yàn)，這在很大程度上是通過(guò)科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政預(yù)算審批制度實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，公民對(duì)于財(cái)政預(yù)算安排所享有的知情權(quán)和參與權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)也是賦予財(cái)政預(yù)算合法性與正當(dāng)性的重要因素。

在現(xiàn)代民主國(guó)家，隨著公民權(quán)利意識(shí)的日益覺(jué)醒，廣大民眾通過(guò)民主途徑參與國(guó)家社會(huì)事務(wù)管理和監(jiān)督的呼聲越來(lái)越高，政府也采用多種途徑保障公民相關(guān)知情權(quán)和參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。由于權(quán)力機(jī)關(guān)是從廣大民眾中選出代表對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審批和監(jiān)督，代議制本身具有的代表不全面、權(quán)力尋租或可能與行政機(jī)關(guān)串通背叛代表職責(zé)等情形不可避免，因此，公民通過(guò)民主途徑要求政府向社會(huì)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算并提出批評(píng)和建議，不僅是對(duì)政府預(yù)算計(jì)劃和實(shí)施的監(jiān)督，還是對(duì)代議機(jī)關(guān)是否真正履好代議職能的監(jiān)督。同時(shí)，這也不單是財(cái)政預(yù)算外部監(jiān)督的有益補(bǔ)充，從網(wǎng)絡(luò)民主發(fā)展的趨勢(shì)看，這甚至?xí)蔀橐环N獨(dú)立的監(jiān)督模式。

(四)有限政府理念

前文述及，公共財(cái)政要求政府以提供社會(huì)公共產(chǎn)品為基礎(chǔ)建構(gòu)財(cái)政運(yùn)行體系，這與政府職能的轉(zhuǎn)變息息相關(guān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)逐步退出可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，政府的職能應(yīng)精簡(jiǎn)為提供公共產(chǎn)品和進(jìn)行社會(huì)管理等內(nèi)容，這與當(dāng)前依法治國(guó)背景下提出的建設(shè)服務(wù)型政府、效率型政府等有限政府的理念是緊密相連的。

有限政府理念要求政府行為必須以其必要性為限，并且要將提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和提高行政效率貫穿政府行為的始終。具體到財(cái)政預(yù)算中，公共產(chǎn)品的提供必須是非因政府通過(guò)財(cái)政安排而不能解決者;行政經(jīng)費(fèi)的支出應(yīng)以必要性和比例原則為限，不能為取得較小的行政效果而付出較大的、與之不成比例的財(cái)政支出，否則為有限政府理念所不容。

有限政府的實(shí)踐不僅需要政府自身體制和機(jī)制的轉(zhuǎn)型、內(nèi)部運(yùn)行模式的調(diào)整和改變，更需要從外部通過(guò)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行規(guī)范和制約。從根本上講，只要控制住了政府的“錢袋子”，其財(cái)政權(quán)行使的邊界和內(nèi)容便會(huì)得到有效的制約。因此，設(shè)置科學(xué)、完善的預(yù)算審批和監(jiān)督制約機(jī)制也是建設(shè)有限政府的重要方面，而財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)性和透明性是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特征。

二、目前預(yù)算透明存在的問(wèn)題

(一)法制層面

目前，在推動(dòng)財(cái)政預(yù)算透明化方面，相應(yīng)的法制保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的要求。具體而言，1994年頒布的《預(yù)算法》在對(duì)政府預(yù)算的規(guī)制上具有核心作用，理應(yīng)成為構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、法治預(yù)算制度的基礎(chǔ)性法律文件。但遺憾的是，該法對(duì)預(yù)算公開(kāi)只字未提，普通公民、社會(huì)組織和權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算信息的知情權(quán)無(wú)從實(shí)現(xiàn)，政府機(jī)關(guān)、預(yù)算編制部門等的預(yù)算信息公開(kāi)義務(wù)更是不見(jiàn)蹤跡。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和立法的發(fā)展，2008年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)條例》)規(guī)定了預(yù)算信息是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。盡管該條例的立法位階較低，但它無(wú)疑對(duì)促進(jìn)預(yù)算信息的公開(kāi)、透明起到了重要的推動(dòng)作用。

除了基礎(chǔ)法規(guī)定的缺位之外，另一個(gè)不利于預(yù)算信息公開(kāi)的因素是現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的障礙。1989年開(kāi)始實(shí)施的《保守國(guó)家秘密法》對(duì)國(guó)家秘密范圍的界定并不明確。1997年，國(guó)家保密局和財(cái)政部制定的《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》指出，財(cái)政年度預(yù)、決算草案及其收支數(shù)額的年度執(zhí)行情況和歷年財(cái)政明細(xì)統(tǒng)計(jì)資料等屬于國(guó)家秘密，不得向社會(huì)公開(kāi)。筆者認(rèn)為，經(jīng)過(guò)一二十年的發(fā)展，國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)等形勢(shì)均發(fā)生了巨大變化，特別是國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中的預(yù)算安排等內(nèi)容，大多已無(wú)涉國(guó)家秘密。在這種情況下，如果對(duì)所有要求預(yù)算信息公開(kāi)的訴求均以涉及國(guó)家秘密為由予以拒絕，將是對(duì)公民知情權(quán)和參與權(quán)的剝奪和損害，也會(huì)極大地?fù)p害政府的公信力。

同時(shí)，盡管《信息公開(kāi)條例》讓人們看到了財(cái)政預(yù)算公開(kāi)化進(jìn)程的燦爛前景，但現(xiàn)實(shí)中仍然是迷霧重重。一方面，《信息公開(kāi)條例》規(guī)定要對(duì)擬公開(kāi)的信息進(jìn)行保密審查，而保密審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不明確具體，并且非由獨(dú)立第三方來(lái)進(jìn)行是否屬于保密范圍的判斷，因此避免不了選擇性公開(kāi)的結(jié)果，特別是與政府自身有密切關(guān)系的財(cái)政信息的公開(kāi)將大打折扣。另一方面，囿于部門利益等原因，部分實(shí)施辦法等位階較低的規(guī)范性文件削弱了預(yù)算公開(kāi)的立法保障。例如，2010年1月12日國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，其中關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)的“相關(guān)性”標(biāo)準(zhǔn)和“內(nèi)部管理信息”、“過(guò)程信息”不予公開(kāi)的規(guī)定以及“一事一申請(qǐng)”的規(guī)定等，實(shí)際上起到的是阻礙政府信息公開(kāi)的作用［1］。2010年3月1日，財(cái)政部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)加設(shè)了一些限制，如規(guī)定財(cái)政部門只負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算和決算的公開(kāi)，部門預(yù)算和決算的公開(kāi)事宜由各部門自行負(fù)責(zé)。該意見(jiàn)規(guī)定公開(kāi)的預(yù)算和決算信息原則上只包括一般預(yù)算收支預(yù)算表、一般預(yù)算收支決算表、政府性基金預(yù)算收支預(yù)算表、政府性基金預(yù)算收支決算表等四張表格，而這不能涵蓋預(yù)算信息的全部?jī)?nèi)容［2］。

(二)財(cái)政現(xiàn)狀

《信息公開(kāi)條例》第十條明確規(guī)定了縣級(jí)以上各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告。但是，實(shí)際情況并不樂(lè)觀，該條例頒布后政府三公經(jīng)費(fèi)等財(cái)政預(yù)算信息的公開(kāi)依然猶抱琵琶，難窺一二。近年來(lái)，社會(huì)輿論對(duì)公開(kāi)三公經(jīng)費(fèi)的呼吁浪潮不斷高漲，2011年5月4日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)工作。中央三令五申，大多數(shù)部委才在其網(wǎng)站上公布了相關(guān)的年度預(yù)算信息及其三公經(jīng)費(fèi)情況。

目前的預(yù)算公開(kāi)存在以下四個(gè)突出問(wèn)題。首先，預(yù)算信息的公開(kāi)仍不是國(guó)家法定程序下政府必須履行的職責(zé)，還只是迫于行政首長(zhǎng)下達(dá)命令的壓力所致，法律對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)化和透明化的規(guī)制力非常有限。其次，在公開(kāi)的預(yù)算數(shù)據(jù)中，相關(guān)信息還比較粗糙，簡(jiǎn)單。對(duì)于預(yù)算這樣具有專業(yè)性和復(fù)雜性的系統(tǒng)作業(yè)來(lái)說(shuō)，其公開(kāi)的目的是讓大眾知悉了解。為了達(dá)到公開(kāi)和透明的效果，在公開(kāi)的預(yù)算方案中一般應(yīng)附有通俗易懂的附加說(shuō)明和解釋。2011年各部委公開(kāi)的預(yù)算中，除了審計(jì)署等有相對(duì)比較詳細(xì)的預(yù)算數(shù)據(jù)外，大多數(shù)部委都無(wú)法滿足公眾對(duì)預(yù)算透明的期望和要求。典型者如科技部公開(kāi)的預(yù)算，僅“2011年用財(cái)政撥款支出安排的出國(guó)(境)費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)‘三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)’預(yù)算為4，018.72萬(wàn)元”這一句話。再次，公開(kāi)的口徑也各不相同。例如，有的部委只公開(kāi)了其本級(jí)各部門預(yù)算，有的則包括了其本級(jí)預(yù)算和下級(jí)預(yù)算等，至于公開(kāi)的范圍、統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、具體核算方式等，就更是千差萬(wàn)別、各成一體了。最后，當(dāng)前預(yù)算仍是迫于行政壓力的被動(dòng)性公開(kāi)，而沒(méi)有將預(yù)算公開(kāi)提高到公眾參與國(guó)家事務(wù)管理、修改完善預(yù)算方案和監(jiān)督預(yù)算依法實(shí)行的高度，其公開(kāi)帶有敷衍、搞形式、走過(guò)場(chǎng)的特點(diǎn)，難以消除選擇性公開(kāi)和公開(kāi)不完全的嫌疑。

(三)意識(shí)認(rèn)知

隨著民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)對(duì)于預(yù)算公開(kāi)和透明的呼吁也日漸強(qiáng)烈。總體而言，人們逐漸認(rèn)識(shí)到稅收國(guó)家中的政府預(yù)算規(guī)劃應(yīng)充分體現(xiàn)納稅人的意志，預(yù)算信息的公開(kāi)和透明是納稅人參與預(yù)算決策和執(zhí)行監(jiān)督的基本前提。但從現(xiàn)狀來(lái)看，各個(gè)利益階層對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)的觀點(diǎn)不盡一致。(1)在公民層面。近年來(lái)，公民個(gè)人、社會(huì)組織和民間團(tuán)體等依照《信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)主張政府信息公開(kāi)的案例屢見(jiàn)不鮮。人民對(duì)于國(guó)家財(cái)政決策和行政經(jīng)費(fèi)使用的知情權(quán)和參與權(quán)訴求日益強(qiáng)烈。(2)在政府層面?；谡毮苻D(zhuǎn)變、依法行政要求和黨委行政首長(zhǎng)的命令等多重原因，政府部門的預(yù)算信息由“常在深閨無(wú)人知”、“猶抱琵琶半遮面”逐漸浮出水面，盡管公開(kāi)和透明還存在諸多問(wèn)題，但政府部門無(wú)疑意識(shí)到預(yù)算信息的公開(kāi)透明化是大勢(shì)所趨、民心所向。(3)在人大層面。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算草案行使最終審查批準(zhǔn)的權(quán)力，理應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算信息公開(kāi)和透明的重要性，并進(jìn)而在對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行充分分析評(píng)估后審慎行使該權(quán)力。但在全國(guó)人大審議政府預(yù)算案的實(shí)踐中，該權(quán)力的行使遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到應(yīng)有的重視:對(duì)于具有專業(yè)性的預(yù)算草案，從2005年起各級(jí)兩會(huì)不再宣讀預(yù)算報(bào)告，只發(fā)給代表自己讀;人大對(duì)預(yù)算草案的通過(guò)是“全有全無(wú)”的方式，沒(méi)有設(shè)置修改的程序，并且在實(shí)踐中也鮮有不通過(guò)的情況;人大代表對(duì)預(yù)算的專業(yè)知識(shí)和審議水平難以得到保障，預(yù)算草案雖獲通過(guò)，但其實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性和合理性仍然受到質(zhì)疑。

三、預(yù)算透明的制度化措施

(一)健全法律保障

健全的預(yù)算法律法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明制度化的基礎(chǔ)性條件。針對(duì)目前《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算公開(kāi)透明缺乏明確規(guī)定的情況，首當(dāng)其沖的任務(wù)便是在修訂《預(yù)算法》時(shí)明確政府機(jī)關(guān)公開(kāi)預(yù)算草案的職責(zé)和義務(wù)。預(yù)算透明的要求應(yīng)該貫穿預(yù)算編制、修改、審議、執(zhí)行的全過(guò)程，法律不僅應(yīng)該為確保預(yù)算透明設(shè)置具體的、可操作的規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)阻礙預(yù)算公開(kāi)和透明的行為規(guī)定明確的法律責(zé)任，對(duì)違法者予以切實(shí)的法律懲處，使法律的規(guī)定能夠得到真正的落實(shí)。

預(yù)算透明的制度化不能僅靠修改《預(yù)算法》而畢其功于一役，相關(guān)法律法規(guī)的銜接和完善同樣重要，特別是《保守國(guó)家秘密法》應(yīng)當(dāng)取消對(duì)無(wú)損國(guó)家安全與穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)算行為的保密要求，限制行政機(jī)關(guān)以涉及國(guó)家秘密為由拒絕公開(kāi)預(yù)算信息的行為，從而避免其在很大程度上充當(dāng)阻礙預(yù)算公開(kāi)的擋箭牌。同時(shí)，我國(guó)法治現(xiàn)實(shí)中的一個(gè)典型現(xiàn)象是，法律規(guī)定的位階越低，在現(xiàn)實(shí)中的效用愈大，甚至政策往往超越法律起著更為重要的作用，而位階高的法律往往被束之高閣。因此，應(yīng)該為《預(yù)算法》制定更為詳細(xì)和具有可操作性的規(guī)定，從而在與國(guó)務(wù)院辦公廳和財(cái)政部的規(guī)定發(fā)生不一致時(shí)，能夠起到很好的規(guī)制和統(tǒng)領(lǐng)作用，充分保障預(yù)算公開(kāi)和透明的實(shí)現(xiàn)。

(二)完善預(yù)算公開(kāi)程序

預(yù)算透明不僅要求預(yù)算信息及時(shí)公布，還要求預(yù)算信息必須全面和完整。首先，預(yù)算的公開(kāi)必須及時(shí)，而且行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在向權(quán)力機(jī)關(guān)提交供審議的預(yù)算案之前先期向社會(huì)公布，并留出充足的時(shí)間接受社會(huì)公眾的質(zhì)詢和建議。同時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)提交供審議的預(yù)算案后，應(yīng)該及時(shí)向社會(huì)公布并聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。其次，預(yù)算的公開(kāi)案必須完整，一般應(yīng)涵蓋所有的預(yù)算和預(yù)算外活動(dòng)，包括年度預(yù)算和預(yù)算的執(zhí)行情況、相關(guān)年度預(yù)算的比較信息、未來(lái)年度的預(yù)測(cè)情況以及預(yù)算外資金的明細(xì)情況等。只要是無(wú)涉國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的事項(xiàng)，預(yù)算案都應(yīng)當(dāng)毫無(wú)保留地向社會(huì)公布，而不能選擇性公布，特別是廣受質(zhì)疑、容易滋生腐敗的“三公經(jīng)費(fèi)”應(yīng)當(dāng)單獨(dú)提供。

權(quán)力機(jī)關(guān)審議預(yù)算案的過(guò)程透明同樣是預(yù)算透明的應(yīng)有之義。目前全國(guó)人民代表大會(huì)的會(huì)期很短，而在很短的會(huì)期內(nèi)要完成很多國(guó)家大事的決議工作，預(yù)算案在人大全體會(huì)議上的審議很大程度上流于形式。鑒于目前延長(zhǎng)人大會(huì)期以及對(duì)開(kāi)支逐項(xiàng)進(jìn)行討論審議并不現(xiàn)實(shí)，因此，人大財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)在審議預(yù)算草案時(shí)必須進(jìn)行充分的評(píng)估和審核，在這一過(guò)程中要及時(shí)向公眾公開(kāi)預(yù)算草案并廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，使預(yù)算案最后在人代會(huì)上表決時(shí)充分體現(xiàn)直接民意，從而增強(qiáng)其內(nèi)在的科學(xué)性和合法性。同時(shí)，人代會(huì)上的審議同樣應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)，預(yù)算案的表決應(yīng)改變目前“全有全無(wú)”的一刀切方式。即使逐項(xiàng)表決不可能，也應(yīng)當(dāng)分成大類進(jìn)行表決，使權(quán)力機(jī)關(guān)真正起到對(duì)預(yù)算的審核把關(guān)作用，同時(shí)也便于廣大民眾對(duì)人大代表是否認(rèn)真履行了代表職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。

(三)引入公民參與機(jī)制

公民參與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活是現(xiàn)代稅收國(guó)家、公民社會(huì)的重要特征。預(yù)算的公開(kāi)和透明不是目的，而是要借此約束國(guó)家的財(cái)政預(yù)算活動(dòng)，使稅收能夠“用之于民”，最大限度地制止國(guó)民收入的不合理開(kāi)支以及降低“三公經(jīng)費(fèi)”等行政運(yùn)行費(fèi)用。同時(shí)，社會(huì)力量的批評(píng)和監(jiān)督也有利于打造清正廉潔的政府形象，充分尊重廣大民眾的意見(jiàn)建議，實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)的良性互動(dòng)。

如上所述，政府在預(yù)算活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)充分保證民眾知情權(quán)和參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于前者而言，政府預(yù)算案必須以公眾看得懂的形式公布。首先，在公布載體上，如今網(wǎng)絡(luò)傳媒日益普及，政府預(yù)算信息應(yīng)及時(shí)在其官方網(wǎng)站上公布，以便社會(huì)大眾查閱;其次，在公布預(yù)算案時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到不具有專業(yè)預(yù)算編制知識(shí)的大眾的認(rèn)知水平，提供詳細(xì)的說(shuō)明性解釋文字，避免使其成為很多人看不懂的天書(shū)，同時(shí)對(duì)于民眾依法索取紙質(zhì)預(yù)算草案的請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)以及權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供便利，而不得推諉或拒絕。對(duì)于后者而言，行政機(jī)關(guān)及權(quán)力機(jī)關(guān)同樣應(yīng)當(dāng)提供參與的方式和途徑。具體而言，公布的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)，并依此進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善。對(duì)于民眾提出的較為集中的批評(píng)和建議，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)草案進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整，具備相應(yīng)條件的可以邀請(qǐng)民眾代表座談或舉行聽(tīng)證會(huì)，充分考慮吸納社會(huì)公民的聲音。同時(shí)，對(duì)于公眾的質(zhì)詢和疑問(wèn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以答復(fù)，以切實(shí)保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

［1］［2］李煒光:《“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)的當(dāng)前挑戰(zhàn)》，載《人民論壇》，2011年第27期。