宋雄偉

(國家行政學院政治學教研部，北京100089)

一、“公共服務協(xié)議”的理念、內(nèi)容和特點

(一)“公共服務協(xié)議”的理念與內(nèi)容

1997年英國政府圍繞“協(xié)同政府”(Joined－up Government)及“公共服務提供”進行了一系列改革，旨在確保中央政府在策略和執(zhí)行中具有控制力。同年6月11日，英國財政大臣達令開展了對于公共預算的綜合審查，旨在從新政府建立之初就有的放矢地控制公共預算。1998年，財政部首個“綜合開支審查”(Comprehensive Spending Review)白皮書推出，這是英國政府有史以來推出的第一個全面、系統(tǒng)地針對政府各個部門所制定的目標體系的財政預算方案。白皮書宏觀上闡述了英國政府的整體性目標——可持續(xù)性發(fā)展和增加就業(yè)、提升公正公平和保證機會平等，通過各個部門的協(xié)同努力，保證公共服務提供的效率性和現(xiàn)代性①HM Treasury(1998)．“Comprehensive Spending Review:Aims and Objectives．”，http://www．hm － treasury．gov．uk/d/460．pdf，last accessed on August 7，2009．。

白皮書針對各個政府部門設立了未來三年的總體財政支出方案，給各個部門財政預算設立上限，保證政府部門有效地利用資源，實現(xiàn)政府“以結果為導向”的績效目標體系。1960～1997年間，英國的財政支付以一年為基本單位，各個部門在每個財政年度之初，向財政部申請年度經(jīng)費，這種方式直接造成了“以資金投入為主”而進行討價還價的局面，且易導致各自為政的情況，并造成嚴重的部門主義。新的“綜合開支審查”白皮書試圖克服這種缺陷，以“多個財政年”為基礎，分離常用開支和資本支出，更加強調效益和財政產(chǎn)出，強調部門間的協(xié)調和服務的整合，以求更好地克服部門主義②HM Treasury(1999)．“Speech by the Chancellor of the Exchequer at Sure Start Conference on 7 July 1999．”，http://archive．treasury．gov．uk/speech/cx70799．html，last accessed on August 18，2008．。

新的“綜合開支審查”白皮書加強了財政部在英國政策制定過程中的作用。財政部決定各個政府部門的開支上限，并與政府各個部門溝通協(xié)調，以制定“公共服務協(xié)議”針對它們的績效目標。此外，財政部還負責監(jiān)督各個部門對于績效目標的實施情況，并提供指導?！肮查_支和公共服務委員會”也由財政部部長兼任。英國政府內(nèi)閣辦公室(Cabinet Office)和首相辦公室(Prime Minister’s Office)也同時參與到了“公共服務協(xié)議”的框架中。內(nèi)閣辦公室的大臣們會參與到“公共服務協(xié)議”的框架構建，與財政部緊密合作，準備和制定“公共服務協(xié)議”的績效目標體系。內(nèi)閣辦公室還幫助政府各個部門提升他們達到政策績效目標的能力，為他們提供指導和幫助。最后，內(nèi)閣辦公室還為“公共開支和公共服務委員會”提供人員配備并參與到委員會的協(xié)調和監(jiān)督工作中。

“公共服務協(xié)議”是財政部與其他各個政府部門之間所建立的協(xié)議，主要包括可以量化的、以效率和效益為標準的績效目標。公共服務協(xié)議成為一種必要的合同，目的是為了提升公共服務質量，以目標體系和財政投入相掛鉤的方式，監(jiān)管公共服務機構。中央政府①這里的中央政府主要包括唐寧街10號、內(nèi)閣辦公室以及財政部。增強了對于政府花費部門②政府花費部門主要指英國政府各個部門和地方政府等，例如，工作薪金部、衛(wèi)生部、兒童、家庭和學校部等。的監(jiān)管，保證所分配的財政資源與公共服務提供的質量成正比。1998年英國政府的第一份“綜合開支審查”白皮書公布后，每個政府花費部門都開始要求提交計劃書，清晰地闡述各部門將如何達成各自的績效目標，如何運用撥付的財政資金。2000年后，中央政府又進一步細化和補充了“公共服務協(xié)議”，其中包括，“服務提供協(xié)議”(Service Delivery Agreements)和“技術說明細則”(Detailed Technical Notes)③HM Treasury．“Cross－ Departmental Reviews:Overview．”Available at http://www．hm －treasury．gov．uk/cross－ departmental_reviews_overview．htm．last accessed on Aug.5，2009．。

“服務提供協(xié)議”以更加詳細的方式說明了各個部門通過何種方式達到績效目標。“技術說明細則”則給予“公共服務協(xié)議”下制定的績效目標充分的細則和解釋說明。2004年的“綜合開支審查”要求政府花費部門發(fā)表公開、透明的技術細則，說明達到政策目標的具體途徑。雖然，在制定“公共服務協(xié)議”績效目標的過程中，財政部會在形式上充分與各個政府花費部門溝通和協(xié)調，但是，英國政府各花費部門在實際上更多地受財政部的強力控制。此外，內(nèi)閣辦公室以及唐寧街10號也通過與財政部的合作來引導政府開支部門。

(二)“公共服務協(xié)議”的特點

“綜合開支審查”白皮書所闡述的英國政府的整體目標，成為財政部有效分配財政資源的起點。并基于此通過“公共服務協(xié)議”設立績效目標體系。它的特點和功效為:第一，三年期的財政預算，可以使各個政府部門有更充足的時間，更加策略性地管理資源，有效地避免了政府部門在舊財政體制下的短期行為。財政大臣史密斯論述道:舊的財政分配體制，主要基于過去一年的績效表現(xiàn)，來分配下一年度的財政資金，本身就存在著局限性。第二，新的財政預算以“政策結果”為導向，不再僅僅注重單個部門的政策過程。“公共服務協(xié)議”只關注政策結果，以及政策能否達成績效目標?！肮卜諈f(xié)議”的目標通常具有可達成性和時效性的特點。例如，公共服務協(xié)議規(guī)定，由兒童、家庭學校部和工作與薪金部共同負責“改善兒童的溝通技能和情感發(fā)展，保證50%的兒童達到良好水平”的績效目標。第三，在“綜合開支審查”的指導下，“公共服務協(xié)議”制度化地把各個部門有效調動起來，共同協(xié)作，共同負責某一個政策目標，從而打破部門主義，實現(xiàn)“協(xié)同政府”的治理理念。第四，“公共服務協(xié)議”加強了中央政府在推動公共服務提供中的作用。中央政府成立了“公共開支和公共服務委員會”，每一個政府部門必須定期向此委員會報告政策進展?！肮查_支和公共服務委員會”的主要作用在于給予各個部門持續(xù)的壓力，使它們能夠在規(guī)定的時限內(nèi)達成政策目標。

二、“公共服務協(xié)議”執(zhí)行中的問題

(一)首相辦公室、內(nèi)閣辦公室和財政部之間的矛盾和張力

1997～2010年的英國政府不斷地通過集權化賦予中央政府更多的資源和權力，加強中央政府的策略性引導力。盡管從表象上來看，中央政府內(nèi)部在協(xié)調性地執(zhí)行“公共服務協(xié)議”，實際上，首相辦公室、內(nèi)閣辦公室和財政部之間存在著許多矛盾和張力。羅德斯和福斯特論述道，財政部在中央政府中擁有著設定議程和監(jiān)控績效目標的職責，并且能通過控制財政開支，影響中央政府中其他部門的決定。特別委員會(Select Committee)的一項報告中指出，財政部部長運用“綜合開支審查”和“公共服務協(xié)議”這兩個工具，在中央政府政策制定的過程中，有著比以往更大的操作空間和權力。財政部已經(jīng)超越了傳統(tǒng)上的經(jīng)濟管理范圍，權力延伸到了除經(jīng)濟政策之外的其他廣泛領域。由于財政部在中央政府內(nèi)部權力的增加，逐步地導致了財政部、唐寧街10號、內(nèi)閣辦公室間的分歧和裂痕。

第一，在英國中央政府的“公共服務協(xié)議”改革設計中，缺乏清晰地對于內(nèi)閣辦公室和財政部間的關系闡述，特別在“綜合開支審查”中。1999年英國政府頒布的“政府現(xiàn)代化”(Modernizing Government)白皮書中，沒有明確涉及到財政部在政策制定中的角色，相反，闡述了內(nèi)閣辦公室中的“績效與創(chuàng)新委員會”如何進入財政部的監(jiān)督領域中，從而從整體上起到績效監(jiān)督的作用，其中有可能會涉及到整合政府各個部門的資源和財政資金。雖然內(nèi)閣辦公室中成立了“績效與創(chuàng)新委員會”等一些機構，然而機構的成立卻從另一方面弱化了內(nèi)閣辦公室的作用，使內(nèi)閣辦公室失去了定位的準確性。實際情況表明，隨著“公共服務協(xié)議”的頒布，財政部在中央政府中的地位顯得越發(fā)重要。

第二，1997～2007年間，布萊爾與布朗微妙的個人關系，也主導著中央政府內(nèi)部的權力天平。法理上講，財政部長要施行其財政方案，必須依賴于首相的支持，因為，首相擁有著憲法所給予的管理政府部門的責任。首相必然要對財政部長的政策方案有很深的了解。然而，在布萊爾與布朗的關系中，布朗希望財政部的權力可以在中央政府中占主導位置，而布萊爾則在唐寧街10號設置了許多由首相直接控制的機構(首相政策執(zhí)行中心等)，與布朗抗衡。

(二)制裁與激勵措施的模糊性

“公共服務協(xié)議”之所以能夠將政府各個部門整合起來，一致服務于中央政府的總體目標，主要依賴于“公共服務協(xié)議”所包含的制裁和激勵因素。這里需要指出，由于中央政府內(nèi)部之間的分歧(首相辦公室與財政部)，在解讀政府文件中可以發(fā)現(xiàn)兩種不同的聲音。首相辦公室的文件指出了“政府各個部門若想要額外的財政投入，其前提是有清晰的績效目標，高標準的效率以及提供標準、現(xiàn)代化的公共服務”。前首相布萊爾曾論述道，中央政府獎勵那些達成目標的部門，而對于沒有達成目標的部門進行重組和整合。然而，財政部的文件中指出，每一個“公共服務協(xié)議”所設定的目標，都會明確具體的負責人。然而，對于沒有達成目標的具體負責人和部門，并沒有直接的制裁措施，這種對于“制裁和激勵”措施的模糊性，直接導致對于“績效目標”的不同理解。一種把“績效目標”理解為靈活和具有延伸性的，可以根據(jù)不同部門、不同環(huán)境而進行調整;另一種則看作為各個部門所必須達到和完成的最低要求。無疑，這種模糊性減弱了英國中央政府試圖增強對各個政府部門控制力的意圖。

(三)控制與放權的地方性沖突

“公共服務協(xié)議”不僅在橫向上調動了政府各個部門之間的協(xié)同合作，更在縱向上考慮了地方政府和不同公共服務提供者的積極性問題。英國工黨政府在第二任中，不斷強調加強地方上的領導。2004年，財政部頒布了“下放決策權”的文件，再次以詳細的方式指明了如何讓第一線的執(zhí)行者擁有更多的自由裁量權。這里英國政府提出一個新的概念“贏得的自治權”(Earned Autonomy)——如果地方執(zhí)行機構能夠按照“公共服務協(xié)議”的要求展示出他們的能力，高質量地完成績效目標，中央政府則會在下一輪的績效目標體系下，給予地方執(zhí)行機構更多的執(zhí)行自主權，以此作為一種獎勵。

“贏得自治權”的概念在“地方公共服務協(xié)議”(Local Public Service Agreements)中得以正式確立?！暗胤焦卜諈f(xié)議”是中央政府與地方政府間的合作協(xié)議，旨在加速達成中央政府所設定的績效目標，并通過“地方公共服務協(xié)議”提供地方政府激勵機制，例如，給予更多的行政自主權和更多的資金支持。從實際情況看，雖然中央政府試圖通過“地方公共服務協(xié)議”使績效目標體系變得更具有靈活性，然而，事實上卻事與愿違。特別是英國中央政府在實際操作中，并不愿意降低地方政府所要達到的績效目標數(shù)量，并且，地方政府對于更多自主權的要求，也經(jīng)常被中央政府沒有充足理由地拒絕。中央政府在對于績效目標的理解上，通常與一線人員的理解存在著差異，這種差異導致在績效目標不能實現(xiàn)時，中央政府與地方一線人員的責任定位難以確認。

此外，實際情形也表明，中央政府通過“公共服務協(xié)議”設定了過多的績效目標，給地方的服務提供者增加了繁冗的官僚程序，阻礙了地方服務提供者的自主權。特別是，地方政府接到中央政府的績效目標后，會進一步分解中央政府的績效目標體系，下放地方性目標體系到地方服務提供者的一線人員。這樣一步一步增加了一線人員的行政性負擔，與中央政府所宣稱的“賦予地方一線人員更多自主權”的決策相沖突。

三、“公共服務協(xié)議”的治理困境

曾令發(fā)認為:“協(xié)同政府是英國工黨政府改革的關鍵詞語，在第三條道路思想指引下，超越傳統(tǒng)的官僚體制與新公共管理模式，尋求政府管理的第三條道路，它試圖通過建立一個跨組織的、將整個社會治理機構聯(lián)合起來的治理結構，包括中央與地方政府、公共組織、私人組織以及志愿者團體，通過將這些機構聯(lián)合起來實施整體戰(zhàn)略，最后建成一個無縫隙的、以公民為中心的政府?！保?］“公共服務協(xié)議”中所設定的目標越來越多地由多個政府部門共同執(zhí)行和負責。由單個部門所負責的單一目標的比例大幅度下降。例如，政府部門間共享“績效目標體系”的比例從2001年的11%增長到2008年的21%。

然而，這種治理方式也出現(xiàn)了許多意想不到的負面效果。英國國家審計辦公室的一項報告說，公共服務協(xié)議使一些政策目標成為關注的重點，而間接地導致執(zhí)行部門忽視了對于其他政策領域的關注，且更加注重短期的“公共服務協(xié)議”績效目標，犧牲了長期的政策目標。例如，“國家公共衛(wèi)生服務”(NHS)的一位全職醫(yī)生認為:“如果你發(fā)現(xiàn)，一些目標完不成，將使你失去工作，而另一些目標，不會對你的工作造成太大影響，這種情況下，醫(yī)生會把更多的資源和時間用到與自身有很大關系的重要目標。”①來源于筆者在做博士論文期間的實地訪談記錄和整理。

此外，“公共服務協(xié)議”所設計的績效目標體系中，有些目標沒有實際意義或不易實現(xiàn)，這種目標使政府優(yōu)先考慮的政策目標大打折扣。財政部的一項報告指出，“公共服務協(xié)議”的績效目標體系，傾向于專門選擇容易測量的，而非重要的②HM Treasury．“Cross－ Departmental Reviews:Overview．”Available at http://www．hm －treasury．gov．uk/cross－departmental_reviews_overview．htm．last accessed on Aug 5，2009．。另外，執(zhí)行部門間缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督和報告標準，也使得中央政府在判斷績效執(zhí)行效果上遇到了阻力。同時，中央政府也缺乏及時的績效評估信息。例如，2005～2008年的“公共服務協(xié)議”績效目標由中央政府推出后，2003～2006年20%的績效目標卻由于沒有足夠的評估信息，仍然被擱置。1997年后，“公共服務協(xié)議”使得中央政府在政策傾向性上更具有選擇性，注意力集中轉移到了中央政府認為重要的政策領域，行使其對于政府各部門和公共服務提供者有效的監(jiān)管權。目的在于使公共服務提供部門能夠有效地調動起來，協(xié)同合作，共同改善公共服務提供。

同時，“公共服務協(xié)議”下的協(xié)同工作并不是一件容易完成的任務，英國政府面臨著許多的困難。英國國家審計辦公室(National Audit Office)發(fā)表的一項報告中指出，政府部門間的協(xié)同工作往往是為解決復雜和多面性的社會問題，因此往往是非常棘手的。許多“公共服務協(xié)議”所設定的“分享性績效目標”著力于解決“復雜問題”(Wicked Issues)。例如，年輕人懷孕問題、早期教育或毒品問題等，尋求把相關的政府部門納入到一套共同的績效目標體系之下協(xié)同合作。報告同時還指出，部門間協(xié)同合作的過程中伴隨著操作性的困難和阻力，主要包括是否有清晰的政治領導，給予協(xié)作各個部門的績效目標的同等關注，確認相關的合作伙伴，建立清晰的責任機制，執(zhí)行恰當?shù)墓ぷ靼才乓约翱冃蟾?。例如，“解決兒童肥胖”的績效目標，由衛(wèi)生部、文化、媒體和體育部共同負責，致力于2010年消除兒童肥胖的年增長率。在這個“共享式的績效目標”中，衛(wèi)生部起主要的帶頭作用，由文化、媒體和體育部配合。事實上，衛(wèi)生部同時也需要教育和技能部、交通部等的資源，然而，教育和技能部并不在“解決兒童肥胖”這一目標體系之下，從而直接阻礙了衛(wèi)生部達到績效目標。這個事例告訴我們，“公共服務協(xié)議”所設立的績效目標體系往往在納入哪些政府部門的過程中陷入困境。協(xié)同工作的不同政府部門在“績效報告”中，往往針對“共享式的績效目標”所給中央政府遞交的報告中存在較大的解釋差異。這表明，各個部門在協(xié)同合作中對于分享的目標體系有著不同的理解。例如，2006年教育和技能部認為，“降低青少年懷孕率”的目標并沒有完全實現(xiàn)，而與之協(xié)同的部門衛(wèi)生部，在報告中則宣稱基本達到“共享目標”。這個實例告訴我們，圍繞“公共服務協(xié)議”所產(chǎn)生的部門間的協(xié)同合作仍是低效率和不緊密的。

完善我國的公共服務體制改革，需要在一定程度上借鑒國外已有的治理方式和方法。首先，進一步加強財政制度問責體系的建設，把提高財政績效管理水平與政府改革緊密結合，使財政績效管理成為政府管理體制改革的“助推器”。其次，要避免“多個中心”的治理方式。在制定和監(jiān)管績效目標時，保持“一個中心，一個機構”，這樣可以有效地回避陷入核心部門的權利沖突，而造成政令不統(tǒng)一的局面出現(xiàn)，同時可以保證在解讀績效目標的體系時言論的一致性。再次，在設立協(xié)作式績效目標的過程中，要充分地考慮績效目標的可操作性，以及協(xié)作式目標執(zhí)行過程中各部門合作所需要的元素，包括清晰的領導鏈、責任機制，以及共同協(xié)作的動力機制和客觀、公正的績效報告。最后，正確處理好中央與地方政府的關系。中央政府在通過績效目標體系監(jiān)督地方政府的同時，也要同時鼓勵地方政府發(fā)揮自我優(yōu)勢，賦予地方政府相應地自主性和自治權。

［1］曾令發(fā):《合作政府:后新公共管理時代英國政府改革模式探析》，載《國家行政學院學報》，2008年第2期。