徐亞文 伍德志

維護(hù)社會穩(wěn)定既是當(dāng)代中國各級政府的頭等大事，也是社會輿論關(guān)注的焦點。當(dāng)各類群體性事件、暴力維權(quán)事件和上訪事件，尤其是當(dāng)土地征收、房屋拆遷、環(huán)境污染等因素所導(dǎo)致的各種群體性事件和暴力抗拒拆遷事件成為當(dāng)前中國社會最不穩(wěn)定的因素之一時，對社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估必然引起執(zhí)政黨和政府的關(guān)注。中央政府以及很多地方政府的法規(guī)規(guī)章已經(jīng)規(guī)定對于重大的行政行為進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，很多地方政府甚至還出臺了相關(guān)評估細(xì)則。本文從社會學(xué)的風(fēng)險理論出發(fā)，探討社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的可能性以及可能的風(fēng)險評估機制，避免各類暴力抗法事件與群體性事件的發(fā)生。風(fēng)險評估對于風(fēng)險既是建構(gòu)，但同時可能也是虛構(gòu)?，F(xiàn)有的評估機制作為一種行政程序?qū)τ陲L(fēng)險的有效預(yù)防是相當(dāng)?shù)托У?。風(fēng)險產(chǎn)生自風(fēng)險制造者的行動，而試圖再通過風(fēng)險制造者的行動來消除風(fēng)險可能只會收到相反效果，即加劇風(fēng)險。因此現(xiàn)有風(fēng)險評估機制需要在主體、內(nèi)容與程序上做出重要改革與完善。

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險的根源及其特征

法規(guī)、規(guī)章中所謂的“社會穩(wěn)定風(fēng)險”的含義自然不同于風(fēng)險社會學(xué)中經(jīng)常提及的各種風(fēng)險，如全球氣候變化、核電站、環(huán)境污染之類。但是就風(fēng)險特點和形成機制，社會穩(wěn)定風(fēng)險和其他風(fēng)險是類似的。就西方國家的各種生態(tài)風(fēng)險而言，也是難以預(yù)測的。人類對其無知的生態(tài)風(fēng)險實際上是通過道德話語來處理的，1道德實際上是對無知的建構(gòu)。但無知仍然是無知，生態(tài)風(fēng)險仍然難以預(yù)測。我國政府所面臨的社會穩(wěn)定風(fēng)險也正是如此。

社會穩(wěn)定風(fēng)險的產(chǎn)生是傳統(tǒng)生活形式消亡的結(jié)果。傳統(tǒng)生活形式提供了一個重要的認(rèn)知與控制手段，沒有這種手段，人類就會面臨無知的恐懼，從而產(chǎn)生無法預(yù)測、不可控制的風(fēng)險。風(fēng)險產(chǎn)生于自然和傳統(tǒng)終結(jié)之處。2在一個由自然主宰和科技落后的傳統(tǒng)社會里，各種圖騰崇拜和鬼神信仰已經(jīng)把人的命運交給了冥冥中的神秘力量，一切都能在超自然的力量中得到解釋；而當(dāng)整個社會發(fā)展緩慢甚至長期停滯不前，一切都按部就班地處于預(yù)定的傳統(tǒng)軌道當(dāng)中時，風(fēng)險概念和風(fēng)險意識也是不存在的。只有當(dāng)人開始主宰自然，或者超越傳統(tǒng)的時候，風(fēng)險意識才會急劇產(chǎn)生，風(fēng)險中的知識鴻溝也不可能在現(xiàn)代社會通過宗教和巫術(shù)知識獲得確定性。3風(fēng)險產(chǎn)生的悖論在于人為決定造成的不確定性無法通過人類自身得到解決，對于自然的不確定性，人類還可以逆來順受；但是，對于人類活動產(chǎn)生的不確定性，人類就無法安之若泰了，社會穩(wěn)定風(fēng)險的制造者也必須承擔(dān)消除風(fēng)險的壓力，政府對此責(zé)無旁貸，否則就面臨著合法性危機。

中國社會穩(wěn)定風(fēng)險源于傳統(tǒng)意識形態(tài)和社會控制機制的失效和新的社會控制機制如法治尚未真正建立。這種失效是兩個方面的合力作用的結(jié)果：一是舊的正義標(biāo)準(zhǔn)的失效所導(dǎo)致的原有制度設(shè)置的問題化和非正當(dāng)化，二是改革開放之后產(chǎn)生的新問題在原有制度設(shè)置下得不到解決。這兩個方面相互加強，一方面的問題化也會導(dǎo)致另一方面的問題化。歷史經(jīng)驗的對比研究可以讓我們非常清楚地看到傳統(tǒng)正義標(biāo)準(zhǔn)的失效對社會穩(wěn)定風(fēng)險的產(chǎn)生起了什么樣的作用。上世紀(jì)50年代對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造在意識形態(tài)上是具有正當(dāng)性的，因為經(jīng)過長期戰(zhàn)爭，中華大地百廢待興，社會各界都期待一個強大的政府能夠重整山河，實現(xiàn)國家復(fù)興。而剛執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨也雄心高漲，對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造也就是在這種雷霆萬鈞的巨大社會聲勢下，在短短三年之內(nèi)就完畢了。4盡管當(dāng)時也對資本家和手工業(yè)者給予了某種程度的補償，但對各種社會產(chǎn)業(yè)的改造所花費的成本是非常低的。但在今天，“化私為公”卻遭遇了社會輿論和民眾完全不一樣的反應(yīng)。原因很明顯，今天的國民已經(jīng)知道住房的現(xiàn)實需求比空洞的GDP數(shù)字、生存環(huán)境比經(jīng)濟增長更重要。換言之，人權(quán)話語的普及使傳統(tǒng)的正義標(biāo)準(zhǔn)不再有效。用貝克的話來說，就是“平等的增加帶來了在意識中更為明確的不平等的持續(xù)和加劇”。5就中國的情況而言，除了觀念的轉(zhuǎn)變之外，人們可以依據(jù)憲法、財產(chǎn)保護(hù)法律、環(huán)境保護(hù)法律以及相關(guān)法律主張自己的合法權(quán)利。但當(dāng)執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)還遠(yuǎn)未成為法律的守護(hù)神的時候，公民的這些權(quán)利也就只能通過法律之外的渠道去爭取。當(dāng)一切脫離可預(yù)期的常規(guī)之后，民眾維權(quán)也就成了不可預(yù)期的社會穩(wěn)定風(fēng)險。各類極端的暴力抗法事件和群體性事件還常常演化成讓政府措手不及的公共危機，政府能夠通過強制手段處理的是暴力事件本身，但對于暴力事件引發(fā)的社會輿論攻擊，政府往往處于明顯的守勢乃至束手無策。

社會穩(wěn)定風(fēng)險具有社會風(fēng)險的一般特征。

首先，社會穩(wěn)定風(fēng)險具有現(xiàn)實性和非現(xiàn)實性。風(fēng)險是知識中的風(fēng)險，對風(fēng)險的感知和風(fēng)險本身并非主觀與客觀之間的關(guān)系，而實際上是相同的東西。6因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險既是主觀的，又是客觀的；既是現(xiàn)實性的，又是非現(xiàn)實性的。非現(xiàn)實性的風(fēng)險感知以現(xiàn)實性的風(fēng)險事件為前提，但由于人們對風(fēng)險事件在認(rèn)知上的信息局限性，又很容易夸大風(fēng)險的現(xiàn)實性。中國的社會穩(wěn)定風(fēng)險更是如此。一方面，社會穩(wěn)定風(fēng)險的現(xiàn)實性肯定是存在的，如全國已發(fā)生的多起抗拒房屋拆遷的自焚事件、群體性上訪事件以及因抗議環(huán)境污染所導(dǎo)致的群體抗議事件、因政府官員作風(fēng)粗暴引起的群體性聚集事件等。另一方面，就各種暴力性群體事件而言，從純粹的概率上來說是偶發(fā)性的，但是經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)傳媒的放大使一部分信息匱乏的民眾對政府行為產(chǎn)生普遍反感，這是社會穩(wěn)定風(fēng)險的非現(xiàn)實性。例如，對暴力維權(quán)事件的風(fēng)險感知使房屋強制拆遷被推到了社會輿論的風(fēng)口浪尖。本來是偶發(fā)性的事件，卻能讓政府的神經(jīng)高度緊張起來，并很快出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》。發(fā)生概率很低的暴力抗法事件，也能經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)傳媒對風(fēng)險感知的強化，發(fā)展成為巨大的政治動力。風(fēng)險政治的邏輯就是對未來的恐懼決定了現(xiàn)在的政治決策，哪怕這種未來是不現(xiàn)實、虛擬的。這導(dǎo)致了孫立平等學(xué)者稱為“體制性防衛(wèi)過當(dāng)”的現(xiàn)象：政府在判斷社會矛盾和社會沖突的嚴(yán)重性時出現(xiàn)事實偏差，政府在各種社會沖突的處理上缺乏自信，以致于擔(dān)心極小的問題會引發(fā)巨大的社會動蕩，因此顯得過于敏感和脆弱，并且試圖將各種矛盾都消滅在萌芽狀，政府因此陷入了不切實際的“不穩(wěn)定幻想”當(dāng)中。7但這種“不穩(wěn)定幻想”并不能通過加強政府的事實認(rèn)知來消除，因為風(fēng)險政治的邏輯出發(fā)點并不僅僅是事實性的，而且也是規(guī)范性的；不僅有現(xiàn)實性的一面，也有非現(xiàn)實性的一面。風(fēng)險是反事實性的（counter factual），8但能產(chǎn)生事實性的嚴(yán)重后果。即使政府能夠根據(jù)事實消除自身的風(fēng)險意識，其也無法消除民眾由于網(wǎng)絡(luò)傳媒的發(fā)達(dá)產(chǎn)生的風(fēng)險意識。對于政府而言，風(fēng)險意識會催生巨大的政治動力，促使政府快速作出應(yīng)急措施，修訂相關(guān)法律。對于民眾而言，風(fēng)險意識同樣也能催生巨大的政治動力，引發(fā)社會動亂。政府和民眾都有可能被反事實性的風(fēng)險所主導(dǎo)。

其次，社會穩(wěn)定風(fēng)險具有擴散性和累積性。社會穩(wěn)定風(fēng)險是網(wǎng)絡(luò)時代的系統(tǒng)性風(fēng)險，風(fēng)險認(rèn)知由于網(wǎng)絡(luò)傳媒的發(fā)達(dá)而被加強，社會穩(wěn)定風(fēng)險因此變得極具擴散性和傳染性。風(fēng)險是人們對于未知的認(rèn)知，因此任何一點微小的信息符號就能導(dǎo)致人們的無限猜想，從而帶來風(fēng)險的擴大化，大眾媒體對于群體性事件的廣泛傳播，使人們將偶發(fā)性群體性事件的風(fēng)險感知放大到整個體制的層面：一切政府行為都是不公正的，都存在貪污腐敗的可能。因此民眾在面對任何侵犯自身利益的行政行為的時候，都會假設(shè)其中的不公正性。就社會穩(wěn)定風(fēng)險的現(xiàn)實性而言，暴力抗法事件與群體性事件通過各種媒體的傳播具有示范效應(yīng)，各種不穩(wěn)定現(xiàn)象此起彼伏，讓政府應(yīng)接不暇，即使這里的“應(yīng)接不暇”只是感知意義上的，而不是具體某個地方政府不斷遭遇不穩(wěn)定事件。而就社會穩(wěn)定風(fēng)險的非現(xiàn)實性而言，網(wǎng)絡(luò)傳媒具有一呼百應(yīng)的效應(yīng)，大眾的風(fēng)險感知能在很短時間內(nèi)被擴散、被強化。很多網(wǎng)上群體性事件正是現(xiàn)實與虛擬交互影響下的結(jié)果。9就具體事例而言，如溫州錢云會事件中的官方鑒定因受害人的特殊身份而遭到網(wǎng)民的普遍質(zhì)疑，引發(fā)為一場公共危機。在社會穩(wěn)定風(fēng)險當(dāng)中，懷疑的成分遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過確證。不論我們是否親眼見過現(xiàn)實的風(fēng)險事件，我們都與風(fēng)險同在。社會穩(wěn)定風(fēng)險在某種程度上是各種傳媒特別是網(wǎng)絡(luò)傳媒營造出來的。風(fēng)險意識傳播得越廣，政治動員力就越強，在某個臨界點會產(chǎn)生“墻倒眾人推”的崩盤效應(yīng)。風(fēng)險是還沒有發(fā)生的危險，其不可見并不證明其不存在，風(fēng)險事實上發(fā)生在不可見領(lǐng)域中，這就給了風(fēng)險無限增長的空間。10因此風(fēng)險具有累積性。

二、現(xiàn)有社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的局限性

由于經(jīng)驗不足與過于敏感，地方政府對社會穩(wěn)定風(fēng)險的處理方式更多的是壓制而非疏導(dǎo)，地方政府片面控制風(fēng)險的現(xiàn)實性，這反而導(dǎo)致了非現(xiàn)實性的風(fēng)險感知的擴大化。正如盧曼所認(rèn)為的，哪里存在著控制，哪里就存在著風(fēng)險，11如愈演愈烈的“截訪”、12對媒體報道群體性事件的限制等。13群眾對各種侵犯公民合法權(quán)益的行政行為的種種不滿，本來應(yīng)該通過民意疏導(dǎo)、信息公開、公平補償予以解決，但各地方政府在自身利益的驅(qū)動或上級政府的行政指令下，一味追求強力壓制。強力壓制再經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)傳媒的廣泛傳播，又成為新的社會穩(wěn)定風(fēng)險爆發(fā)點，民眾在撲面而來的強力維穩(wěn)信息沖擊下，他們的風(fēng)險感知只會大大增強，而政府行為的合法性在此過程中進(jìn)一步喪失。也就是說，政府實際上沒有有效地控制風(fēng)險的擴散，反而使風(fēng)險變得更加現(xiàn)實。為了盡量降低社會穩(wěn)定風(fēng)險，有些地方政府也已經(jīng)采取了一些評估和預(yù)防措施，部分學(xué)者也開始探討社會穩(wěn)定風(fēng)險評估問題。但這里需要強調(diào)的是，地方政府對社會穩(wěn)定風(fēng)險的處理主要是行政措施，不論如何改善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，它都還是行政措施，而行政措施是無法全面處理體制性層面的社會穩(wěn)定風(fēng)險的。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制實際上是對未來風(fēng)險的建構(gòu)，其無論如何都不能等同于風(fēng)險本身。由于風(fēng)險本身的反事實性特點，建立在有限信息基礎(chǔ)上的行政程序缺乏對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行有效評估的手段，地方政府通過行政程序?qū)τ陲L(fēng)險的處理也只能是反事實性的，而不是建立在充分信息基礎(chǔ)上的有效控制。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生的概率和嚴(yán)重程度很難通過行政程序用數(shù)字化的方式去衡量。行政主導(dǎo)的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制吸收復(fù)雜性的能力是非常有限的，它是在民主機制、司法救濟無法正常運作情況下的迫不得已措施。具體說來，目前地方政府的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制及其問題主要包括以下三個方面。14

（一）評估主體的信息局限性

由于地方政府信息負(fù)擔(dān)能力的局限性，這一點決定了其作為評估主體很難獲取社會不穩(wěn)定的準(zhǔn)確信息。對風(fēng)險的認(rèn)知不僅僅是一個主觀觀察的問題，而且也是實質(zhì)性的交涉和互動。評估主體在評估過程中如果感受不到實質(zhì)性的政治壓力，就不可能對風(fēng)險有切身的體會。在西方國家，相關(guān)的替代機制是集會、游行和示威以及議會商討。政府只有直面各種質(zhì)疑、憤怒、不滿和抱怨，才能對風(fēng)險有準(zhǔn)確的估量。風(fēng)險與對風(fēng)險的感知是同一性的，只有地方政府片面的主觀觀察而沒有廣大民眾的實質(zhì)性參與，是不會得到真切的風(fēng)險感知的。即便為了加強評估的有效性，將評估主體從政府官員擴大到相關(guān)當(dāng)事人、專家學(xué)者、輿論媒體，也收效甚微。評估主體不論如何廣泛，都代替不了宏觀層面的民主利益表達(dá)機制以及微觀層面普遍化的維權(quán)訴訟。社會穩(wěn)定風(fēng)險是系統(tǒng)性而非局部性風(fēng)險，即全國性的風(fēng)險而非地方性風(fēng)險，數(shù)量非常有限的評估主體是克服不了這個信息局限性的。幾個專家學(xué)者、幾家輿論媒體、幾位當(dāng)事人就能代替民主機制與司法救濟了嗎？這是不現(xiàn)實的。即便是民主機制與司法救濟也不是試圖對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行全面控制，因為風(fēng)險本身的不可控制性決定了這類機制不可能做到這一點。但民主機制與司法救濟是吸收社會風(fēng)險、分散風(fēng)險處理的有效方法。

（二）評估內(nèi)容的局限性

第一，合法性評估與行政程序、法律權(quán)威的缺失。合法性評估的目的是評價和確定地方政府行為是否遵守了法律和法律程序。一方面，中國還缺乏相關(guān)涉及公民重大利益的行政程序法律，這與中國尚未制定行政程序法有關(guān)。另一方面，合法性評估要求政府機關(guān)應(yīng)該依法辦事，這是毋庸置疑的。問題在于，合法性評估應(yīng)以法律的正當(dāng)權(quán)威為前提，也即只有人們相信法律是公正和有效的，社會穩(wěn)定風(fēng)險才能通過合法手段予以減少。但目前法治建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)，一些關(guān)鍵性的制度需要建立。15正是由于正當(dāng)而可操作的法律裝置沒有建立起來，民眾在很多情況下并不愿意訴諸法律渠道，而是采取鬧事、圍觀等法律之外的手段來維護(hù)他們的權(quán)益?！棒[”就是吁求輿論支持，形成政治壓力，促使政府解決問題。但這是政治手段，而非法律手段。

第二，合理性評估與既得利益的阻礙。合理性評估的目的是評價和確定地方政府行為是否符合當(dāng)?shù)氐呢斄?，是否具有可行性，是否影響環(huán)境，是否影響到民生，是否聽取了民眾的意見。16合理性評估關(guān)鍵在于對是否影響到民眾的切身利益進(jìn)行評估。如果行政決定使民眾失去了基本生存手段，或者其生活環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，他們必然強烈反抗。合理性評估在農(nóng)村地區(qū)目前有很多難處，例如，在農(nóng)村地區(qū)目前尚未建立有效的失業(yè)、養(yǎng)老保障制度的社會背景下，如何保障農(nóng)民土地被征收以后的基本生存。地方政府有沒有能力解決這些問題？體制本身的局限性阻礙了這些問題的解決。當(dāng)長久以來一直作為“土地福利”17的幾畝田地被征收之后，把那些上有老、下有小的農(nóng)民赤裸裸地推到市場經(jīng)濟的洪流中，他們?nèi)绾伟残?？合理性評估在城市也有很多不足之處，例如很多地段優(yōu)越的老式房屋被拆遷之后，被拆遷戶已經(jīng)沒有能力在同等地段再置業(yè)。這里的損失是明顯的：失去了便捷的醫(yī)療、工作、購物環(huán)境。這些因素如何補償？這些問題之所以得不到解決，主要原因在于民意無法對抗地方政府的GDP政績及土地財政所代表的既得利益。

第三，安全性評估的局限性與政治信任的缺失。安全性評估的目的是評價和確定是否已經(jīng)對民眾進(jìn)行充分、合理的解釋，實質(zhì)或程序上的不公正是否可能引發(fā)民眾的普遍不滿，是否可能導(dǎo)致群體性事件或上訪事件，是否引發(fā)國內(nèi)外輿論的批評。18民眾對于行政行為的不滿原因是多方面的：實質(zhì)性與程序性不公正、行政行為不透明、政府工作人員作風(fēng)粗暴等。在很多情況下，即使民眾利益損失已經(jīng)得到補償，由于程序正義上的欠缺有時也無法消除民眾的疑慮。社會穩(wěn)定風(fēng)險的特點就是欲蓋彌彰：風(fēng)險源于懷疑和推測，在風(fēng)險社會是意識決定存在，而不是存在決定意識。19在地方政府缺乏公信力的情況，不論地方政府如何標(biāo)榜自身的公平公正，不論事實真相如何，也不會平息民眾的質(zhì)疑。有信任才會有公正與真相。信任與不信任在某種程度上都是盲目的，信任的盲目性的好處在于不問具體緣由，就能息事寧人；不信任的盲目性的壞處在于不論有多少緣由，都無法息事寧人。而在地方政府和民眾存在信息不對稱的情況下，如果民眾不信任地方政府，政府掌握的證據(jù)再確鑿，也無法打消民眾的疑慮。信任介于知與無知之間，20而風(fēng)險介于現(xiàn)實性和非現(xiàn)實性之間。信任是風(fēng)險的應(yīng)付機制，正因為有風(fēng)險，才需要信任。21只有盲目性的信任，才能克服盲目性的風(fēng)險，因此信任能夠有效地降低社會穩(wěn)定風(fēng)險。媒體在報道群體性事件過程中經(jīng)常喜歡用“不明真相”來形容群眾的行為?！安幻髡嫦唷彼鶎?dǎo)致的“群體性事件”正是民眾風(fēng)險意識的表現(xiàn)。但讓人深思的是：“不明真相”為何總是引發(fā)對抗政府的群體性事件？政治行為在政府和民眾之間始終是信息不對稱的，這也就意味著民眾一定是“不明真相”的。而在信息不對稱、言論不自由的情況下，民眾對于可能有暗箱操作的政府行為會產(chǎn)生不信任與風(fēng)險意識。政府和民眾缺乏互信就是“不明真相”的群體性事件的真正原因。另外，地方政府在對各種群體性事件的處理中，如果處理的僅僅是各類事件本身，那么事情就要好辦得多，但問題遠(yuǎn)沒有如此簡單。一旦群體性事件成為普遍不信任所導(dǎo)致的輿論焦點，政府就必須要安撫與事件本身無關(guān)的社會輿論。如何避免全國互聯(lián)甚至全球互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)時代社會輿論的盲目質(zhì)疑和批判，已經(jīng)大大超出了地方政府的風(fēng)險預(yù)防和控制能力。地方政府有著無法克服的地域和信息局限性。如何評估這一類社會穩(wěn)定風(fēng)險，目前尚無相應(yīng)的技術(shù)性對策。

（三）評估方法與程序作為合法化機制的局限性

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估也是一個與民眾就相關(guān)意愿、利益、分歧進(jìn)行溝通的過程。目前可用的方法有兩類：民意調(diào)查與聽證會。民意調(diào)查方法包括收集相關(guān)文件資料、問卷調(diào)查、民意測驗、座談走訪等。聽證會是法定的民意溝通程序。這兩類調(diào)查方法可以在某種程度上了解相關(guān)行政行為在特定地區(qū)的輿論反應(yīng)，有利于防止暴力抗法事件和群體性事件的發(fā)生。但這僅僅預(yù)防了社會穩(wěn)定風(fēng)險的現(xiàn)實性一面。而對社會穩(wěn)定風(fēng)險非現(xiàn)實性的一面，如各種社會輿論特別是網(wǎng)絡(luò)媒體的質(zhì)疑、不滿和批判，以及社會輿論對于個人風(fēng)險認(rèn)知的影響，這些評估方法是很難對此作出準(zhǔn)確預(yù)測的。在網(wǎng)絡(luò)時代，社會穩(wěn)定風(fēng)險的傳播在相當(dāng)大程度上脫離了地域性的限制，成為全國性甚至世界性的運動。縱觀當(dāng)今中國的各類群體性事件，地方政府面臨的壓力更多來自社會輿論所產(chǎn)生的風(fēng)險認(rèn)知，而非群體性事件本身。聽證會在現(xiàn)有體制下很多時候也無法收集到有效的信息。聽證會作為國家與社會之間的溝通渠道，其合法化效能無法和議會質(zhì)詢相提并論，其獨立性和公正性也無法達(dá)到司法審判的水準(zhǔn)。因此，聽證會只能作為行政行為合法化的輔助機制，而不能指望其有更大作為，而且中國的聽證制度也亟需完善，聽證主體的多元化、聽證程序的透明化以及聽證結(jié)果的法律約束力都是這方面的改革方向。

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的建構(gòu)與完善

法規(guī)規(guī)章規(guī)定的風(fēng)險評估機制實際上是要求有著地域和信息局限性的地方政府承擔(dān)起整個體制的風(fēng)險預(yù)防任務(wù)。在網(wǎng)絡(luò)時代，中國的社會穩(wěn)定風(fēng)險具有全國性特點，特別是很多不穩(wěn)定事件在某種程度上是網(wǎng)絡(luò)傳媒擴散風(fēng)險導(dǎo)致互相啟發(fā)的結(jié)果，因此，地方政府很難預(yù)測體制層面與全國層面引發(fā)的不穩(wěn)定事件，以及作為風(fēng)險感知的社會輿論關(guān)注。已實行的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估方法和措施在某種程度上可以適當(dāng)?shù)亟档蜕鐣€(wěn)定風(fēng)險發(fā)生的幾率，但無法從根本上消除整個體制所產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險。在行政程序的范疇內(nèi)預(yù)測、控制社會穩(wěn)定風(fēng)險無異于杯水車薪，而且由于行政官僚本身就是風(fēng)險的來源。筆者認(rèn)為，中國應(yīng)該從以下方面重新建構(gòu)或完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。

（一）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體的重構(gòu)

由自身缺乏社會公信力的政府官員來評估社會穩(wěn)定風(fēng)險肯定是難以服眾的。即使他們做出的行政決定合法、合理、合事實，但如果民眾不信任，那也無濟于事。盡管社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序不排除政府官員參與評估程序，但是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主導(dǎo)者不應(yīng)為政府官員，如果以其他無利害關(guān)系、更有公信力的主體來評估社會穩(wěn)定風(fēng)險，不僅可以避免政府出于自身既得利益而產(chǎn)生的盲點，而且還有可能限制政府權(quán)力。因此，鑒于中國缺乏獨立社團組織的情況，筆者建議由人民代表大會或者其常務(wù)委員會的組成人員來主導(dǎo)并由相關(guān)當(dāng)事人參與來評估社會穩(wěn)定風(fēng)險，同時還可邀請相關(guān)方面的專家、學(xué)者、媒體參與進(jìn)來。當(dāng)然，由于地方政府承當(dāng)著社會管理的主要任務(wù)，風(fēng)險評估主體也應(yīng)包括政府官員，但是主導(dǎo)者不應(yīng)是政府官員，而應(yīng)是人大代表。人大代表主導(dǎo)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的優(yōu)勢在于：地方各級人大及其常委會長期來在限制行政權(quán)力、維護(hù)社會穩(wěn)定中的作用不甚明顯，可以通過此種渠道將人大的監(jiān)督功能充分發(fā)揮出來，人大代表由于其自身的職能定位也更能反應(yīng)民意、民生。如果由人大代表來主導(dǎo)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，那么由于人大代表具備不同于行政權(quán)力的民間視角與信息渠道，其比行政機關(guān)更能敏銳地探察社會穩(wěn)定風(fēng)險。而且對于重大的涉及很多公民切身利益的行政決定，人大可以起到權(quán)力監(jiān)督的作用，這本是人大的基本職能，如果將其延伸到涉及很多公民重大利益的行政決定領(lǐng)域，更有利于限制行政權(quán)力與維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)容的完善

首先，就合法性評估的完善而言，急需加強行政程序立法。例如，財產(chǎn)征收的合法性評估中，一個很大的不足之處就是缺少相關(guān)的程序性立法。中國目前行政程序方面的立法已經(jīng)有《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》以及《國家賠償法》中的行政賠償程序部分。《行政復(fù)議法》與《國家賠償法》中的行政賠償程序部分都是一種對于不當(dāng)或非法行政行為的救濟程序，《行政處罰法》規(guī)定了公民因違反法律法規(guī)而實施行政懲罰的程序，《行政許可法》只涉及政府賦予公民許可權(quán)益的程序，這些行政程序立法還沒有涉及政府征收公民財產(chǎn)的程序。因此，中國亟需加強財產(chǎn)征收方面的程序立法。財產(chǎn)征收涉及公民重大權(quán)益，如果沒有程序約束，就極易造成社會不穩(wěn)定。財產(chǎn)征收方面的程序立法特別需要以公開性與參與性為基本原則，通過公開，可以減少信息不對稱，降低風(fēng)險感知；通過參與，可以吸收民意，降低風(fēng)險實際發(fā)生的可能性。另外，合法性評估在風(fēng)險評估中是一項必不可少的內(nèi)容，但合法性評估的有效性不取決于合法性評估本身，而是取決于有效的法律權(quán)威。這需要進(jìn)行實質(zhì)性的司法改革，否則合法性評估本身沒有太大意義。

其次，就合理性評估的完善而言，評估主體應(yīng)以行政行為實施后不降低甚至提高當(dāng)事人原有的生活標(biāo)準(zhǔn)作為風(fēng)險評估的主要合理性標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實中的各種暴力抗法事件、群體性事件很多情況下是由于行政行為侵犯到當(dāng)事人合法權(quán)益而當(dāng)事人又沒有得到公正補償，致使當(dāng)事人境況惡化。如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》與《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定的環(huán)境評估報告都主要評估對環(huán)境本身的危害，而不重視建設(shè)項目因環(huán)境污染而對人民群眾生產(chǎn)生活的危害的評估，因此人民群眾遭受公害污染而又得不到公正補償往往成為群體性事件的導(dǎo)火索，如陜西鳳翔血鉛事件、22湖南瀏陽鎘污染事件。23因此對于那些可能影響到群眾基本生存環(huán)境的項目應(yīng)進(jìn)行合理性評估。又如，在財產(chǎn)征收領(lǐng)域，財產(chǎn)征收的補償標(biāo)準(zhǔn)過低是社會不穩(wěn)的一個重要原因。如上海的潘蓉、成都的唐福珍都因為補償過低而抗拒拆遷。24已失效的《城市房屋拆遷管理條例》和新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》都規(guī)定以同類房屋的市場價格為參照給予被拆遷人相應(yīng)的貨幣補償或者產(chǎn)權(quán)置換。所謂的市場價格，指的是經(jīng)過評估的原有被拆遷房屋的市場價格，這些被拆遷房屋大多是老式房屋，但地段相對優(yōu)越且升值潛力巨大。如果按照既有的市場價格作出補償，補償?shù)降闹皇欠课荼旧淼膬r值或者拆遷之前房屋的價值，被拆遷人在得到補償之后很難買得起同等地段的房屋。上述兩部條例中的“市場價格”并不是通過市場博弈、自由談判形成的價格，而是一種事前推斷。市場價格是隨市場行情、雙方談判能力而定的，不是一個中立的房屋評估機構(gòu)根據(jù)不完全的信息就能確定評估價格，這一類所謂的評估價格往往遠(yuǎn)低于實際市場價格。即使國家要為房屋征收確定補償標(biāo)準(zhǔn)，至少也應(yīng)該保障被拆遷人在拆遷后生活標(biāo)準(zhǔn)不會下降，這樣才不致引發(fā)更多暴力抗拒拆遷事件。國外的財產(chǎn)征收補償標(biāo)準(zhǔn)可以為我們提供有益的借鑒，如從美國的司法判例來看，其合理補償標(biāo)準(zhǔn)會考慮對財產(chǎn)未來受益人的補償、長期經(jīng)營形成的無形資產(chǎn)的價值以及未來增值的可能性。25

最后，就安全性評估的完善而言，應(yīng)增加應(yīng)急性評估這一項重要內(nèi)容。由于社會穩(wěn)定風(fēng)險具有突發(fā)性特征，試圖完全預(yù)測社會穩(wěn)定風(fēng)險并做好預(yù)先安排是不可能的，而且信任是在短期也難以建立的，因此有可能發(fā)生原評估報告尚未預(yù)測到的風(fēng)險。為了更有效地處理行政決定執(zhí)行過程中產(chǎn)生的各種意外，如當(dāng)事人的過激行為、突發(fā)的污染事故、執(zhí)法態(tài)度粗暴引起的民憤、輿論的焦點關(guān)注等偶發(fā)情況，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的安全性評估還應(yīng)增加應(yīng)急性評估。應(yīng)急性評估的目的在于風(fēng)險一旦發(fā)生，防止風(fēng)險進(jìn)一步擴大。應(yīng)急性評估的內(nèi)容主要應(yīng)包括：在當(dāng)事人產(chǎn)生過激反應(yīng)或者突發(fā)性污染事故時，是否需要暫停行政決定的執(zhí)行，并進(jìn)行安撫與補救工作；當(dāng)事人如果發(fā)生過激的自殘行為后，應(yīng)首先立即送醫(yī)院救治，并決定是否暫緩行政決定的執(zhí)行；輿論媒體如果對于行政決定的執(zhí)行過程發(fā)生疑問，應(yīng)做好釋疑準(zhǔn)備，而不是等到民怨沸騰之后才收拾殘局?？傊?，在具體實施可能影響群眾重大權(quán)益的行政決定過程中，我們必須要做好風(fēng)險一旦發(fā)生就能從容應(yīng)對的準(zhǔn)備。風(fēng)險具有現(xiàn)實性與非現(xiàn)實的雙面特征，即使這些行政決定符合合法性、合理性要求，但是由于政府與公民之間存在的信息不對稱，在行政決定執(zhí)行過程中完全有可能因各種意外因素，而導(dǎo)致原有的風(fēng)險認(rèn)知發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致不穩(wěn)定事件的發(fā)生。對于這些尚未預(yù)測到的社會穩(wěn)定風(fēng)險，就不能按照原有的行政決定去執(zhí)行，而必須及時疏導(dǎo)，做出應(yīng)急性處理。

（三）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序的完善

前文提到民意調(diào)查與聽證程序?qū)τ谏鐣€(wěn)定風(fēng)險的具體信息的掌握可能是非常不充分與不全面的，而且民意調(diào)查與聽證程序也只是對風(fēng)險現(xiàn)實性一面的考察，因此，不能完全依賴于評估主體對于所有復(fù)雜風(fēng)險信息的單方面搜集。在網(wǎng)絡(luò)時代，信息的傳播與生產(chǎn)變得高度快捷，而政府所需收集的信息量也陡然增長，這無疑超出了政府的信息負(fù)擔(dān)能力。很多社會穩(wěn)定風(fēng)險，是通過網(wǎng)絡(luò)被放大的，放大后的風(fēng)險又加強了社會公眾對于政府不公正性的認(rèn)知，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的暴力抗法事件與群體性事件，網(wǎng)絡(luò)時代在某種程度上加劇了當(dāng)今中國的種種不穩(wěn)定。為了應(yīng)付風(fēng)險的非現(xiàn)實一面，在原有民意調(diào)查與聽證程序之外還應(yīng)增加另一種程序——網(wǎng)絡(luò)輿論評估：將涉及公民重大利益的行政決定在網(wǎng)上予以公布，并給予一定的期限，開放出網(wǎng)民可以自由發(fā)表意見的論壇，讓網(wǎng)民充分挖掘行政決定的不合理之處，形成一種強大的輿論批判力量，促使評估主體吸收網(wǎng)絡(luò)民意，并盡快對原有行政決定做出合理修正。網(wǎng)絡(luò)民意評估對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制至關(guān)重要。面對網(wǎng)絡(luò)的強大動員力量，政府在此過程中如果不進(jìn)行前期疏導(dǎo)，后期就更加難以應(yīng)付經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)輿論放大后的風(fēng)險，原行政決定的微小瑕疵即使不影響實質(zhì)性公正，經(jīng)過輿論的放大之后，也會成為正當(dāng)性失效的誘因。網(wǎng)絡(luò)輿論評估實際上提供了一個釋放范圍廣泛的不確定風(fēng)險的突破口。風(fēng)險認(rèn)知在經(jīng)過公眾的討論之后，會達(dá)到一個“固有值”，通過網(wǎng)絡(luò)輿論評估，行政決定的最終實際執(zhí)行將不至于引起社會輿論與當(dāng)事人的過激反應(yīng)。

總的看來，中央與地方政府規(guī)定的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制主要是一種行政程序，但行政程序無法承當(dāng)起擴散至整個體制層面的風(fēng)險控制任務(wù)，其超出了各級地方政府的制度掌控能力和信息負(fù)擔(dān)能力。現(xiàn)有的法律制度由于種種原因，不能將各種社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)防與控制納入法治的軌道。上文所述的種種建構(gòu)與完善風(fēng)險評估機制的措施，仍然受到現(xiàn)有體制的很大約束。為了避免社會穩(wěn)定風(fēng)險釀成總體性的政治危機和社會危機，還需要在整個體制的范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)范層面和制度層面的改革。

注：

1例如，我們無法肯定與預(yù)見生態(tài)環(huán)境惡化的具體程度是什么，會在哪一天導(dǎo)致地球滅亡，但生態(tài)環(huán)境惡化可能會導(dǎo)致禍及子孫甚至人類滅亡的善意警告，就足以作為對抗任何破壞環(huán)境的行為的一種強有力道德話語。參見[德]尼可拉斯·魯曼：《對現(xiàn)代的觀察》，魯貴顯譯，臺北遠(yuǎn)足文化事業(yè)有限公司2005年版，第168-169頁、第194頁。

2參見[德]烏爾里?！へ惪恕⒓s翰內(nèi)斯·威爾姆斯：《自由與資本主義》，路國林譯，浙江人民出版社2001年版，第118-119頁。

3、8參見[英]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2000年版，第109頁，第117-118頁。

4對工商業(yè)的社會主義改造的快速完成也有個體商業(yè)和個體手工業(yè)主動要求公私合營的原因，因為這些底子本來就很薄的個體戶在公私合營之后還能領(lǐng)取定息和固定工資，也就說成為“吃皇糧”一族，相比于以前，生活更有保障。參見黃如桐：《資本主義工商業(yè)的社會主義改造的歷史回顧》，《當(dāng)代中國史研究》1994年第2期。

5、6、10、19參見[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博問譯，譯林出版社2003年版，第126頁，第64頁，第88頁，第61-88頁。

7清華大學(xué)社會學(xué)系社會發(fā)展研究課題組：《以利益表達(dá)制度化實現(xiàn)長治久安》，《領(lǐng)導(dǎo)者》總第33期。

9參見代群等：《“網(wǎng)上群體性事件”成新題 普通人可“一呼百應(yīng)”》，《瞭望新聞周刊》2009年第22期。

11Georg Kneer、Armin Nassehi：《盧曼社會系統(tǒng)理論導(dǎo)引》，魯顯貴譯，臺北巨流圖書公司1998年版，第224頁。12參見錄人言：《“截訪”手段種種》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2007年第10期。程紅根、范春生、張曉晶：《透視矛盾凸顯期的截訪現(xiàn)象》，《半月選讀》2007年第6期。林海、張一龍：《北京驚現(xiàn)專職截訪保安公司》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2010年第10期。

13如唐福珍事件發(fā)生之后，當(dāng)?shù)卣噲D與唐福珍家屬簽訂協(xié)議，要求不得接受媒體采訪，不得上訪，不得會見律師。這基本上是大多數(shù)地方政府的做法。參見《唐福珍自焚之后》，《民主與法制》2010年第1期。

14下文有關(guān)風(fēng)險評估機制的主體、內(nèi)容、程序，參見楊雄：《城市重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度建構(gòu)》，《上海城市管理》2010年第1期。童星：《公共政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估》，《學(xué)習(xí)與探索》2010年第9期。目前中央政府已經(jīng)要求對于某些行政決定應(yīng)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，如《國有土地上房屋征收與補償條例》；一些地方政府也已經(jīng)出臺社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法，如《四川省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》、《深圳市重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法》、《棗莊市人民政府辦公室關(guān)于建立城市房屋拆遷社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的指導(dǎo)意見》、《宣城市重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》、《眉山市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施細(xì)則》、《攀枝花市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施細(xì)則》等。

15參見石富覃、包國憲：《我國政府績效評價監(jiān)管法制體系建設(shè)問題研究》，《甘肅社會科學(xué)》2011年第3期。

16注釋14中提到的很多評估辦法或者細(xì)則中都提到了可行性評估、對于行政決定實施條件的評估等內(nèi)容，本文將其歸結(jié)到合理性評估內(nèi)容中。

17參見秦暉：《優(yōu)化配置？土地福利？——關(guān)于農(nóng)村土地制度的思考》，《新財經(jīng)》2001年第9期。

18注釋14中提到的很多評估辦法或細(xì)則中都提到對可能引發(fā)群體性事件的不穩(wěn)定因素、是否具有可控性進(jìn)行評估等內(nèi)容，本文將這一類評估內(nèi)容都?xì)w結(jié)到安全性評估中。

20參見[德]蓋奧爾格·西美爾：《社會學(xué)：關(guān)于社會化形式的研究》，林榮遠(yuǎn)譯，華夏出版社2002年版，第251頁。21Niklas Luhmann,（2000）“Famil iarity,Confidence,Trust：Problems and Al ternatives”,in Gambet ta, Diego（ed.）Trust：Making and Breaking Cooperative Relations,elect ronic edition,Depar tment of Sociology,University of Oxford,chapter 6,pp.94-107.

22參見陳剛、劉彤：《鳳翔“血鉛”事件調(diào)查》，《瞭望新聞周刊》2009年第33期。

23參見黃興華：《瀏陽鎘污染事件的反思》，《新華每日電訊》2009年8月5日，第4版。

24參見黃秀麗、趙一海：《潘蓉：手持燃燒瓶的“勇敢女人”》，《南方周末》2009年12月2日，第A6版；許斌：《唐福珍的選擇與我們的恐懼》，《觀察與思考》2009年第24期。

25崔霽、錢建平、方之驥：《城市拆遷補償制度的國際比較及借鑒》，《中國房地產(chǎn)》2006年第10期。