張明強 劉明鳳 (江蘇省司法廳研究室 江蘇南京 210024) ■文

德國民事調(diào)解制度的發(fā)展與啟示

張明強 劉明鳳 (江蘇省司法廳研究室 江蘇南京 210024) ■文

上世紀70年代以來，非訴訟糾紛解決機制 (ADR)在世界范圍內(nèi)迅速興起，調(diào)解作為其中最重要的糾紛解決方式，在各國實踐中發(fā)揮了重要作用，形成了許多行之有效的做法。德國作為大陸法系的典型代表，不僅擁有一套高效嚴密的法院審判體系，而且其民事調(diào)解制度也獨具特色。本文在對德國民事調(diào)解制度進行梳理分析的基礎上，探討調(diào)解制度發(fā)展演變的規(guī)律，對進一步完善和發(fā)展我國人民調(diào)解制度提出建議。

一、德國民事調(diào)解制度發(fā)展概況

德國民事調(diào)解制度的歷史比較悠久，早在1877年就隨著《民事訴訟法》的頒布實施而確立。回顧其一個多世紀的發(fā)展歷程，大體可以分為四個階段。

(一)創(chuàng)立期 (19世紀70年代至20世紀30年代)。1877年德國第一部《民事訴訟法》實施以后，德國專門成立了調(diào)解機構，聘請調(diào)解委員開展調(diào)解工作，調(diào)解委員由政府資助，調(diào)解以自愿為原則。此后，隨著法院訴訟壓力的增大，德國的立法者在民事調(diào)解制度上進行了大膽的創(chuàng)新，首次建立了訴前強制調(diào)解制度。1924年修訂的《民事訴訟法》規(guī)定，在地方法院提起的爭議金額低于500馬克的民事訴訟必須先在法官主持下進行調(diào)解，調(diào)解不成的才進行審判。在這一強制性規(guī)定以及法官參與下，德國民事調(diào)解制度得到了較快發(fā)展，調(diào)解數(shù)量大為增加并取得了良好的效果。

(二)停滯期 (20世紀40年代至20世紀60年代)。隨著司法制度的完善和法治意識的增強，民眾更多地選擇通過訴訟解決糾紛，加之調(diào)解委員素質(zhì)的局限以及律師出于利益追求的訴訟傾向，德國調(diào)解糾紛的數(shù)量呈萎縮之勢。與此同時，訴前強制調(diào)解規(guī)定也受到了部分民眾的質(zhì)疑與反對，他們認為調(diào)解人由同一法官擔任會影響后繼的訴訟，法官在調(diào)解過程中形成的觀點往往就是訴訟判決的結果，這將導致當事人屈從于法官的調(diào)解方案。1950年，訴前強制調(diào)解的規(guī)定被取消，德國調(diào)解制度的發(fā)展隨之陷入困境。

(三)發(fā)展期 (20世紀70年代至20世紀末)。這一時期，德國同其他主要發(fā)達國家一樣，經(jīng)濟進入了一個新的快速發(fā)展階段，民事糾紛案件快速增長，司法系統(tǒng)越發(fā)不堪重負。面對這一困境，德國的立法者再次將目光聚焦到調(diào)解制度上。1975年，德國為了應對急劇增加的醫(yī)療糾紛，創(chuàng)立了醫(yī)師協(xié)會仲裁所，以仲裁調(diào)解醫(yī)療糾紛。1976年的《民事訴訟法》進一步明確了法官的調(diào)解義務，要求不論訴訟進行到何種程序、哪一階段，法院都應注重使用調(diào)解。1994年頒布的《費用修正法》規(guī)定，律師如能促成當事人達成庭外和解，除了可收取法律規(guī)定的律師費外，還可再收取50%的“和解費”，旨在進一步調(diào)動律師促進和解的積極性。這一系列的動作表明，德國的調(diào)解制度正在緩慢而堅定地恢復發(fā)展。

(四)興盛期 (2000年至今)。2000年，德國《民事訴訟法施行法》第15條a款生效，重新確立了訴前強制調(diào)解制度。該款規(guī)定，低于1500德國馬克的財產(chǎn)爭議、鄰地爭議以及沒有經(jīng)過媒體、廣播報道的個人名譽損害等三類民事爭議在法院受理之前必須經(jīng)過調(diào)解。2011年，德國政府通過了《促進調(diào)解及其他訴訟外沖突解決機制法》草案，對庭內(nèi)調(diào)解、庭外調(diào)解、附設法院的調(diào)解程序，以及調(diào)解的保密性和執(zhí)行力等作出規(guī)定，以促進調(diào)解在化解糾紛中發(fā)揮更大的作用。這些探索與創(chuàng)新，使德國的調(diào)解制度進入了一個新的發(fā)展階段，調(diào)解的范圍包括家庭和鄰里糾紛、勞動爭議糾紛、環(huán)境糾紛、商務糾紛、刑事案件賠償?shù)?，調(diào)解案件的數(shù)量和質(zhì)量均有大幅提高。

二、德國民事調(diào)解制度的特點

經(jīng)過一百多年的曲折發(fā)展，調(diào)解已經(jīng)成為德國解決民事糾紛的重要手段，不僅具備了較為完善的法律和制度體系，而且形成了獨具一格的特點。

(一)調(diào)解手段的優(yōu)先性。德國將調(diào)解作為民事訴訟的一個基本原則，德國《民事訴訟法》明確要求“應當在訴訟的各階段努力在當事人之間進行調(diào)解”①參見齊玎：《德國ADR制度的新發(fā)展》，《人民法院報》2010年10月29日。。2000年生效的《民事訴訟法施行法》第15條a款，將強制調(diào)解的范圍由1924年的一類擴展到三類。這些規(guī)定反映出立法者對調(diào)解價值的肯定和重視，并將其作為解決民事糾紛的優(yōu)先選擇。以勞動爭議案件為例，目前德國各級勞動法院受理的案件90%通過庭前調(diào)解得以解決，只有10%的案件以判決形式結案。

(二)調(diào)解程序的前置性。德國的民事調(diào)解大體分為當事人合意的法院調(diào)解、訴前強制調(diào)解、訴訟外調(diào)解以及訴訟外和解等四類，其中最具特色的是訴前強制調(diào)解。這一規(guī)定雖然于20世紀中期被取消，但經(jīng)過半個世紀的沉寂后，最終重新獲得了法律認可。除此之外，強制調(diào)解還可見于德國其他法律之中，如德國的《勞動法院法》規(guī)定，在須進行言辭辯論的勞動法一審判決和裁定程序之前，必須經(jīng)過司法調(diào)解;有關雇員職務發(fā)明的糾紛、著作權的糾紛以及不正當競爭引起的糾紛等也必須經(jīng)過調(diào)解后方可提起訴訟②參見章武生張大海：《論德國的訴前強制調(diào)解制度》，《法商研究》，2004年第6期。。

(三)調(diào)解結果的權威性。在德國，調(diào)解結果具有嚴肅的法律效力。一方面，調(diào)解能夠引起訴訟時效的中斷。德國《民事訴訟法施行法》規(guī)定調(diào)解的的期限為3個月，調(diào)解期間訴訟時效中斷，2002年生效的《德國民法典》對此作了再次明確。另一方面，《民事訴訟法》還規(guī)定，當事人通過調(diào)解達成協(xié)議，一方不履行協(xié)議的，另一方可以申請直接強制執(zhí)行，這意味著調(diào)解協(xié)議具有與法院判決同等的效力。

(四)調(diào)解行為的有償性。德國的民事調(diào)解同法院的審判一樣是收費服務，在調(diào)解成功的情況下費用通常由雙方分攤，如果調(diào)解失敗則為后繼訴訟中的敗訴方承擔。為了避免調(diào)解機構收不到報酬的情形發(fā)生，《民事訴訟法施行法》還專門設立了預付款制度。一般來說，非法律專業(yè)人員的調(diào)解委員的收費標準較低，成功的調(diào)解20歐元左右，失敗的調(diào)解10歐元左右，律師和公證人從事調(diào)解活動的收費一般為100歐元左右，體現(xiàn)了收費標準與服務水平相適應的原則③參見章武生張大海：《論德國的訴前強制調(diào)解制度》，《法商研究》，2004年第6期。。

(五)調(diào)解方式的多樣性。德國的調(diào)解制度以便捷高效化解糾紛為目的，其調(diào)解方式靈活多樣。如調(diào)解委員的人選既有律師、公證員、退休法官等法律專業(yè)人員，也有具有調(diào)解技能并自愿從事調(diào)解工作的非專業(yè)人士。非法律專業(yè)人員主要處理簡單的糾紛，適用法律復雜的糾紛則交由法律專業(yè)人員處理，當事人可根據(jù)需要在調(diào)解員數(shù)據(jù)庫中查找并選擇合適的調(diào)解員，使得調(diào)解工作更有效率。在調(diào)解組織設置上，既有法院附設的調(diào)解機構，也有民間性質(zhì)的調(diào)解機構，各種行業(yè)協(xié)會、工會普遍成立了調(diào)解機構，為當事人解決糾紛提供了較多的選擇。

三、德國民事調(diào)解制度的啟示

德國民事調(diào)解的歷史，從一個側(cè)面上揭示了調(diào)解制度發(fā)展演變的規(guī)律，給我們帶來了一些有益的啟示。

(一)發(fā)展調(diào)解制度是現(xiàn)代社會治理方式的必然選擇。德國調(diào)解制度的發(fā)展盡管曲折，但始終向前，展現(xiàn)出強大的生命力。調(diào)解制度的興起，從直接原因看，是為了應對不斷增加的訴訟壓力。而從社會發(fā)展的角度審視，則具有歷史的必然性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會結構不斷分化、經(jīng)濟關系日益復雜、思想觀念趨于多元，各種利益沖突必然引起社會矛盾糾紛的大量發(fā)生，司法資源有限、訴訟程序復雜以及對抗制訴訟的弊端，使得以司法訴訟為中心的一元化糾紛解決機制難以適應。因此，將訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式相結合，成為現(xiàn)代法治社會的必然趨勢。調(diào)解制度不僅以其簡單、快捷、經(jīng)濟的優(yōu)勢彌補了司法訴訟的不足，而且以自治、和諧、共贏的理念回應了現(xiàn)代社會對司法變革的要求。調(diào)解的正當性和價值正是在這一發(fā)展過程中得到了世界性的普遍認同④范愉：《調(diào)解的正當性與發(fā)展趨勢》，《人民法院報》2009年10月14日。。完善和發(fā)展我國人民調(diào)解制度，必須充分認識調(diào)解對于完善中國特色社會主義司法制度和社會管理體系的重要作用，把調(diào)解作為化解矛盾糾紛、維護和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措來抓，進一步深化認識，增強信心，努力推動調(diào)解工作快速健康發(fā)展。

(二)合理的制度安排是調(diào)解制度發(fā)揮作用的重要保障。回顧德國調(diào)解制度的興衰變化，可以看出，國家的立法和政策對調(diào)解制度的發(fā)展影響重大。其核心的方面，一是國家對調(diào)解制度的態(tài)度，包括對調(diào)解價值的評價和相應的政策支持。德國不僅將調(diào)解作為與司法訴訟相并列的糾紛解決方式，而且通過立法大力鼓勵和倡導通過調(diào)解結案。此外，德國政府對民間調(diào)解機構普遍給予經(jīng)費資助，體現(xiàn)了對調(diào)解工作社會效益的充分肯定。二是司法政策支持的力度。德國十分重視調(diào)解結果的可執(zhí)行問題，通過立法賦予調(diào)解協(xié)議較強的約束力，對調(diào)解制度的發(fā)展起到了積極的推動作用。完善和發(fā)展我國人民調(diào)解制度，必須充分發(fā)揮法律和政策的引導、規(guī)范和支持作用，在總結我國長期實踐經(jīng)驗的基礎上，加快健全完善科學合理的調(diào)解制度體系。

(三)保持特色和優(yōu)勢是調(diào)解制度的生命力所在。調(diào)解制度的最大優(yōu)勢是簡便高效，最大特色是促成當事人合意。如果說訴訟追求的是程序和實體的正義，調(diào)解追求的則是效率和實質(zhì)的正義。縱觀德國調(diào)解制度發(fā)展的各個階段，不管制度如何創(chuàng)新，始終堅持效率這一關鍵，給予當事人便利的服務和多樣的選擇。同時，為促使當事人達成合意，德國非常注重調(diào)解人的公信力和調(diào)解能力，要求調(diào)解人保持公正、中立并具有較高的調(diào)解技能。完善和發(fā)展我國人民調(diào)解制度，必須在加強規(guī)范化建設的同時，始終堅持“高效快捷、便民利民”的方向，不能走司法化、復雜化的路子，大力加強調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)建設，以優(yōu)質(zhì)高效的調(diào)解服務贏得社會的信任和支持。

四、完善和發(fā)展我國人民調(diào)解制度的建議

完善和發(fā)展人民調(diào)解制度是建立健全中國特色社會主義社會管理體系的一項重要任務。由于各國的政治體制、文化背景、司法制度的不同，非訴訟糾紛解決方式并沒有一個放之四海而皆準的模式，基本上都是在尊重本國具體司法背景的前提下，相互借鑒彼此之間的經(jīng)驗所形成的⑤范愉：《調(diào)解的正當性與發(fā)展趨勢》，《人民法院報》2009年10月14日。。盡管我國的調(diào)解制度在理念、手段和方式等方面具有自身的特色和優(yōu)勢，并在實踐中創(chuàng)造了享譽世界的“東方經(jīng)驗”，但德國調(diào)解制度的一些具體做法仍值得借鑒。在此，結合我國實際提出如下建議。

(一)加快完善訴前調(diào)解制度。由立法或相應制度將部分糾紛案件設定為調(diào)解前置，或?qū)⑻囟愋图m紛從普通法院中分流出去，由社會化機制處理，是世界各國調(diào)解制度發(fā)展的共同趨勢⑥范愉：《調(diào)解的正當性與發(fā)展趨勢》，《人民法院報》2009年10月14日。。德國的訴前強制調(diào)解制度就是一個典型的代表，它不僅體現(xiàn)了國家對調(diào)解工作的倡導和支持，而且體現(xiàn)了合理配置司法資源，追求法律社會效果的理念。近年來，我國在訴前調(diào)解方面的探索取得了長足的進步，全國人大常委會公布《民事訴訟法》修正案 (草案)提出，“當事人起訴到法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解”，標志著調(diào)解優(yōu)先、先行調(diào)解的法律地位將得到確認，必將對我國調(diào)解制度的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。人民調(diào)解組織承擔的委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解以及駐法庭調(diào)解工作室是訴前調(diào)解的主要形式，面臨的任務將更加繁重，工作規(guī)范化的要求將更為嚴格。要適應民訴法修改的新要求，根據(jù)糾紛雙方的權利義務關系、糾紛性質(zhì)及爭議金額大小等因素，進一步界定適宜訴前調(diào)解的案件的范圍和類型，促進糾紛案件的合理分流，提高調(diào)解結案成功率;進一步規(guī)范訴前調(diào)解啟動、流程、時限、轉(zhuǎn)審等程序，防止久調(diào)不審或以判壓調(diào)，維護當事人訴訟權利，降低當事人訴訟成本;進一步完善調(diào)解規(guī)則，推行調(diào)審分離，建立監(jiān)督制約機制，增強訴前調(diào)解的獨立性和公正性，發(fā)揮調(diào)解和訴訟的各自優(yōu)勢和協(xié)同作用，實現(xiàn)公平與效率、社會效果與法律效果的有機統(tǒng)一。

(二)規(guī)范行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織管理制度。近年來，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織發(fā)展迅速，全國已達3.1萬多個，在矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)領域發(fā)揮了重要作用，也為人民調(diào)解制度的發(fā)展注入了新的活力。與此同時，管理制度缺失的現(xiàn)象逐步凸顯，出現(xiàn)了缺乏統(tǒng)一有效管理、工作機制不夠健全、人員素質(zhì)參差不齊、資源整合難度大等問題，迫切需要加強管理和引導。德國不僅規(guī)定調(diào)解機構必須必須由州司法部設立或認可，而且對調(diào)解員的職責、義務、培訓、教育、回避等均有具體規(guī)定。各級司法行政部門應根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，加強對行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織的統(tǒng)一管理，進一步完善調(diào)解組織設立的條件程序、工作規(guī)范、調(diào)處流程、服務標準、經(jīng)費保障、檔案管理、信息統(tǒng)計等管理制度，健全業(yè)務指導、人員培訓和監(jiān)督檢查制度，建立調(diào)處中心與行業(yè)調(diào)解組織以及法院之間的協(xié)作聯(lián)動機制，確保行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織依法組建、管理有序、運行規(guī)范、服務高效，在加強和創(chuàng)新社會管理中發(fā)揮更加積極的作用。

(三)健全人民調(diào)解員管理制度。調(diào)解員的能力和素質(zhì)，不僅影響到調(diào)解成功率的高低，而且直接關系到調(diào)解制度的社會公信力，這一點在德國調(diào)解制度的發(fā)展中表現(xiàn)較為明顯。當前，人民調(diào)解員隊伍呈現(xiàn)數(shù)量龐大、構成復雜的態(tài)勢，如何實施有效的管理事關調(diào)解工作的健康發(fā)展。要進一步加強調(diào)解員選任聘任管理，明確專職調(diào)解員、專業(yè)調(diào)解員的選聘條件、程序和方式，注重對其專業(yè)背景、社會經(jīng)驗、斡旋能力的考察，從源頭上建設一支精干、管用的調(diào)解員隊伍。要著力強化調(diào)解員教育管理，推行持證上崗、分類管理、分級培訓、等級評定等制度，制定調(diào)解員行為準則和職業(yè)道德規(guī)范，建立專業(yè)調(diào)解員數(shù)據(jù)庫，不斷提升調(diào)解員的整體素質(zhì)和社會形象。要健全完善考核獎懲制度，定期對調(diào)解員提供信息數(shù)量、調(diào)解糾紛數(shù)量、調(diào)解成功率、群眾滿意度等情況進行考核，對優(yōu)秀調(diào)解員加大表彰獎勵，對不適宜從事調(diào)解工作的及時進行調(diào)整，增強調(diào)解員的社會責任感和榮譽感。同時，要針對調(diào)解委員會群眾性自治組織的屬性和調(diào)解員數(shù)量大、分布廣的特點，大力推進調(diào)解員協(xié)會建設，充分發(fā)揮協(xié)會教育、管理、指導、服務等功能，構建人民調(diào)解管理工作的新平臺，為有效化解各類糾紛提供隊伍保障。

(四)強化調(diào)解協(xié)議執(zhí)行制度。我國人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，并可以通過法院司法確認以及按《公證法》有關規(guī)定申請公證而獲得強制執(zhí)行效力。然而在實踐中，申請司法確認和公證的調(diào)解協(xié)議并不多，協(xié)議履行主要依靠當事人自覺自愿，無形中降低了調(diào)解協(xié)議的嚴肅性。德國重視調(diào)解協(xié)議的可執(zhí)行力值得我們借鑒，但在如何提高執(zhí)行力方面，直接賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力在我國并不可取，因為這不僅有悖于人民調(diào)解的屬性，而且混淆了調(diào)解與訴訟的本質(zhì)區(qū)別。強化人民調(diào)解協(xié)議的效力，應在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，從完善執(zhí)行保障制度方面進行設計。一是進一步優(yōu)化司法確認程序，按照依法、簡便、合理的原則，建立司法確認受理審查的快速通道，方便當事人申請辦理。對于人民法院委托調(diào)解和駐法庭人民調(diào)解工作室達成的調(diào)解協(xié)議，建立調(diào)解和司法確認之間的聯(lián)動機制。二是建立調(diào)解協(xié)議違約責任制度。目前，法律法規(guī)對無正當理由不履行調(diào)解協(xié)議缺乏制約性措施，這是導致調(diào)解協(xié)議效力不高的重要原因。違約責任制度是《合同法》保障當事人自覺全面地履行義務的一項極其重要的制度，人民調(diào)解協(xié)議作為有法律約束力的民事合同，建立違約責任制度不僅有法可依，而且通過合理確定違約責任條款，對于維護當事人合法權益、增強雙方履約責任意識具有積極的作用。三是強化調(diào)解協(xié)議執(zhí)行的司法保障。對雙方自愿達成的調(diào)解協(xié)議，除非存在法定的無效、變更或可撤銷情形，人民法院應尊重原調(diào)解協(xié)議并給予支持，符合強制執(zhí)行條件的依法及時執(zhí)行，確保調(diào)解協(xié)議的效力能夠得到司法裁判支持，以司法實踐促進當事人增強權利義務觀念。

(五)落實調(diào)解經(jīng)費保障制度。我國《人民調(diào)解法》規(guī)定：“調(diào)解民間糾紛，不收取任何費用”。與德國收費調(diào)解方式相比，我國的立法體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，有利于減輕群眾負擔，促進當事人更多地選擇調(diào)解解決糾紛。目前，全國各類人民調(diào)解組織每年調(diào)處矛盾糾紛量達700多萬件，調(diào)解已經(jīng)成為與訴訟并列的最重要的糾紛化解方式，同時也對調(diào)解經(jīng)費的保障提出了更高要求。《人民調(diào)解法》雖然規(guī)定政府對調(diào)解工作給予必要的經(jīng)費保障，但由于缺乏具體的政策和標準，在實際工作中，各級財政對訴訟經(jīng)費的保障比較重視，而對調(diào)解經(jīng)費的保障還不夠有力，與調(diào)解工作需要存在較大的差距。就本質(zhì)而言，人民調(diào)解是國家為群眾提供的一項公共司法服務，其經(jīng)費理應納入財政預算。加強人民調(diào)解經(jīng)費的政策保障，應該參照政法經(jīng)費保障體制改革的總體要求，按一定的標準將司法行政機關指導管理經(jīng)費、調(diào)解員培訓經(jīng)費和補助經(jīng)費、調(diào)解委員會公用經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費和基礎設施建設經(jīng)費列入財政保障范圍，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和調(diào)解案件的難易程度合理制定調(diào)解員的補貼標準，同時鼓勵和引導村 (居)民委員會和企 (事)業(yè)單位提供一定的支持，為人民調(diào)解工作的發(fā)展提供有力的物質(zhì)保證。

(責任編輯 趙海鷗)