中共南京市委黨校課題組

現(xiàn)代政治是政黨政治，政治發(fā)展與政治現(xiàn)代化離不開政黨的發(fā)展與政黨現(xiàn)代化，“政黨在某種意義上講是工業(yè)化社會(huì)的功能需要，這樣，政黨的發(fā)展就是政治發(fā)展的一個(gè)方面?！盵1]民主是政治現(xiàn)代化的目標(biāo)內(nèi)涵和發(fā)展方向 ，也是衡量政黨現(xiàn)代化成敗的標(biāo)志性構(gòu)件。由此可見，黨內(nèi)民主是政黨現(xiàn)代化，乃至政治現(xiàn)代化的重要意涵，正是基于這種認(rèn)識(shí)，黨的十六大報(bào)告首先提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”。黨內(nèi)選舉制度則是黨內(nèi)民主的基本實(shí)現(xiàn)形式，也是黨內(nèi)民主有效的制度保證，黨的十六大、十七大、十七屆四中全會(huì)對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)民主選舉作出了戰(zhàn)略部署，提出了“完善黨內(nèi)選舉辦法，改進(jìn)和規(guī)范選舉程序和投票方式，改進(jìn)候選人介紹辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍。”正是在黨中央戰(zhàn)略部署的指導(dǎo)下，在中組部的授意下，全國(guó)進(jìn)行了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的“民主性、競(jìng)爭(zhēng)性選舉”試點(diǎn)工作。南京市也居于此列，通過近年來的試點(diǎn)探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和程序化制度化等建設(shè)，一套“公推直選”模式在南京市不斷成熟起來。

一、基層黨組織民主選舉改革的實(shí)踐演進(jìn)與南京市“公推直選”模式的建構(gòu)

黨內(nèi)民主選舉的法規(guī)制定和實(shí)踐探索最早可以追溯到上個(gè)世紀(jì)80年代末90年代初。黨紀(jì)黨規(guī)是推進(jìn)黨內(nèi)選舉的規(guī)范與基礎(chǔ)，1988年中央頒發(fā)了《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》、1990年頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》、1994年頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》。這些法規(guī)性文件標(biāo)志著黨內(nèi)民主選舉開始步入制度化建設(shè)，對(duì)地方黨組織和基層黨組織的選舉工作向嚴(yán)密性、規(guī)范性方面邁出了關(guān)鍵性一步。在實(shí)踐層面，黨內(nèi)民主選舉首先從村級(jí)黨組織開始試點(diǎn)。1991年山西省河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱岳村在全國(guó)范圍內(nèi)首創(chuàng)“兩票制”( 群眾投信任票、黨員投選舉票)選舉村黨支部書記，之后中組部將此更名為“兩推一選”(即黨員推薦、群眾推薦和黨內(nèi)選舉)，并在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。隨著實(shí)踐的不斷探索，基層黨組織民主選舉的范圍不斷拓寬，1998年四川省村級(jí)黨組織開始嘗試“公推直選”(群眾公開推薦、黨員直接選舉)模式。在黨內(nèi)民主選舉中，最具有突破性意義和實(shí)踐價(jià)值是從村(社區(qū))黨組織延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨組織，乃至縣級(jí)機(jī)關(guān)黨組織。1998年四川遂寧市蓮花鄉(xiāng)和東禪鎮(zhèn)“公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，四川眉山市青神縣南城鄉(xiāng)進(jìn)行“公推直選”鄉(xiāng)黨委、紀(jì)委、政府三套班子。2001年四川平昌縣村級(jí)黨支部、社區(qū)黨支部、縣級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)黨委黨支部委員會(huì)換屆時(shí)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)直選。民主選舉存在著等額選舉和差額選舉，差額選舉是一種具有競(jìng)爭(zhēng)性的選擇，是民主選舉中最具有實(shí)質(zhì)性的選舉模式。2002年基層黨內(nèi)民主選舉開始嘗試差額選舉。2002年湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)“兩推一選”(群眾推薦黨委書記初步候選人、黨員推薦產(chǎn)生黨委書記正式候選人、黨員代表大會(huì)直接差額選舉產(chǎn)生黨委書記)黨委書記。自此之后，差額選舉成為基層黨組織選舉實(shí)踐的必備選項(xiàng)。

江蘇省尤其是南京市不僅積極參與黨內(nèi)民主選舉制度創(chuàng)新，且起點(diǎn)比較高。2004年江蘇宿遷市在宿豫區(qū)黃墩鎮(zhèn)召開黨員大會(huì)直接選舉鎮(zhèn)黨委書記?！包S墩直選”獲得了較大的成功，受到中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定與批示，并專門下發(fā)了文件，要求江蘇省委在穩(wěn)妥的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大公推直選的試點(diǎn)工作。2005年江蘇省委決定結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇包括南京高淳縣在內(nèi)的73個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行不同類型的公推直選試點(diǎn)，將試點(diǎn)從個(gè)別拓寬為小范圍，將單一選舉試點(diǎn)向多元化選舉試點(diǎn)邁進(jìn)。南京市高淳縣于2006年2月下旬到3月底(2011年重新?lián)Q屆時(shí)基本重復(fù)2006年的模式)，在鎮(zhèn)黨委換屆工作中，全縣8個(gè)鎮(zhèn)開展了“公推直選”鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員的民主選舉制度創(chuàng)新試點(diǎn)工作。具體來說，高淳“公推直選”鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，采取了以下的民主程序：制定選舉辦法、科學(xué)設(shè)計(jì)選舉方案、宣傳動(dòng)員、推薦提名、駐點(diǎn)調(diào)研、候選人介紹、差額票決候選人預(yù)備人選、黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)直接選舉、任前公示和履行任職手續(xù)等環(huán)節(jié)。

與其他地區(qū)相比，高淳“公推直選”模式在廣度、深度、范圍、持久性等方面都有著極大的創(chuàng)新性，具有自身的特色，開創(chuàng)了黨內(nèi)干部錄用的新路徑。

1.嘗試多元化推薦提名候選人，即設(shè)計(jì)了組織推薦、黨員群眾舉薦和黨員個(gè)人自薦三種方式。這種提名方式實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)結(jié)合”，即黨組織意志與選舉人意志相結(jié)合、自上而下和自下而上相結(jié)合，突破了“少數(shù)人在少數(shù)人中選人”的傳統(tǒng)模式，有力地落實(shí)了“多數(shù)人從多數(shù)人中選人”的民主本義。

2.采用不同選舉載體，嘗試了直接選舉。按照選舉辦法和實(shí)際情況，將全縣8個(gè)鎮(zhèn)分為三組，設(shè)計(jì)三種不同的選舉模式和方案：一是黨員大會(huì)直接差額選舉黨委書記、副書記、委員；二是黨員大會(huì)直接差額選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委委員，然后再由委員會(huì)等額選舉書記、副書記；三是黨員代表大會(huì)差額選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委委員，然后再由委員會(huì)等額選舉書記、副書記。

3.試用了差額性競(jìng)爭(zhēng)選舉，真正意義上實(shí)現(xiàn)了從“確認(rèn)性”選舉向競(jìng)爭(zhēng)性選舉邁進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)選舉時(shí)代開始到來。按照每個(gè)鎮(zhèn)黨委委員9名(其中書記1名、副書記3名)的職數(shù)配備，根據(jù)民主推薦情況，縣委常委會(huì)綜合考慮班子配備要求，依據(jù)民主推薦得票順序，確定了各鎮(zhèn)書記、副書記、委員候選人初步人選為3名、5名和7名?？h委組織部對(duì)初步人選進(jìn)行組織考察后，縣委全委會(huì)差額票決產(chǎn)生了各鎮(zhèn)書記、副書記、委員候選人預(yù)備人選分別確定為2名、4名、6名。

4.實(shí)現(xiàn)了干部錄用方式和選舉廣度的革命性變革，對(duì)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)現(xiàn)了從任命制向選任制轉(zhuǎn)變，并且部分鎮(zhèn)黨委班子實(shí)現(xiàn)全員選舉，即從選一個(gè)人(鎮(zhèn)黨委書記)發(fā)展為選舉“一個(gè)班子”(鎮(zhèn)黨委書記、副書記、黨委委員)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)干部任用中的重大突破。

5.拓展試點(diǎn)范圍，嘗試以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主。在總結(jié)高淳“公推直選”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，南京市將基層民主選舉做了橫向與縱向的延伸。從縱向來看，將黨內(nèi)民主選舉拓展到城市社區(qū)黨組織和農(nóng)村黨組織。2009年、2010年在全市363個(gè)城市社區(qū)黨組織和806個(gè)村黨組織實(shí)現(xiàn)公推直選領(lǐng)導(dǎo)班子成員，在全國(guó)首次實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)村基層黨組織全覆蓋。橫向來看，黨內(nèi)民主選舉必將影響、帶動(dòng)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉。2008年南京市開展了兩次政府人選的公推直選，一次是新一屆市政府全部組織人員人選進(jìn)行了公推直選；另一次面向全國(guó)公推直選規(guī)劃局長(zhǎng)和外經(jīng)貿(mào)局局長(zhǎng)、面向全市公推公選六合區(qū)長(zhǎng)和建委主任、審計(jì)局長(zhǎng)、南京電視臺(tái)臺(tái)長(zhǎng)等人選。兩次政府的“公推直選”共產(chǎn)生49名正局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。

二、“公推直選”式的黨內(nèi)民主選舉改革與堅(jiān)持民主集中制的辯證統(tǒng)一

基層黨組織“公推直選”民主選舉是黨內(nèi)民主的重大創(chuàng)新，也是我國(guó)民主政治發(fā)展的重要切入點(diǎn)，民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度組織原則和活動(dòng)原則。目前理論界和實(shí)踐中有一種隱憂，認(rèn)為發(fā)展黨內(nèi)民主就會(huì)削弱黨的集中統(tǒng)一，造成黨的軟弱渙散，即把黨內(nèi)民主與民主集中制對(duì)立起來。其實(shí)，通過高淳的“公推直選”模式，可以看出這種擔(dān)憂是不必要的，發(fā)展黨內(nèi)民主與健全民主集中制不是相互沖突，可以也應(yīng)該做到兩者的辯證統(tǒng)一。

(一)黨內(nèi)民主和民主集中制分屬不同層次，但兩者之間又存在著辯證統(tǒng)一的關(guān)系

黨內(nèi)民主是指在一個(gè)政黨的政治生活中，黨員決定和管理黨內(nèi)事務(wù)的一種制度。它是政黨制度的原則與組成部分，屬于政治范疇。民主集中制是馬克思主義政黨區(qū)別其他政黨的特征，是黨的組織制度和活動(dòng)原則，屬于組織范疇。黨內(nèi)民主與民主集中制不是一個(gè)層面的范疇，具有不同的內(nèi)在規(guī)定性，因此，兩者之間不存在著必然的沖突。從高淳“公推直選”的黨內(nèi)民主選舉改革來看，“民主”方面強(qiáng)調(diào)黨員個(gè)人的民主權(quán)利和決策民主化，側(cè)重于黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；“集中”則強(qiáng)調(diào)黨的意志和行動(dòng)的統(tǒng)一，偏向于黨組織，體現(xiàn)為黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)，而非個(gè)人專斷。因此，兩者側(cè)重點(diǎn)不同，不存在矛盾與沖突?，F(xiàn)實(shí)中貫徹民主集中制所出現(xiàn)的“民主不足，集中過?！?，恰恰在于將本應(yīng)“組織的集中”偷換為“個(gè)人或少數(shù)人的集中”，背離民主集中制本意所致。因此，黨內(nèi)民主與黨內(nèi)集中不僅是不矛盾的，而且兩者之間還是相互聯(lián)系、相輔相成的。黨內(nèi)民主是實(shí)現(xiàn)民主集中制的前提與基礎(chǔ)，只有黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)的比較好，民主集中制也往往堅(jiān)持的比較好；民主集中制是黨內(nèi)民主在組織上的體現(xiàn)與保障，“民主集中制以其科學(xué)的程序使黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，以合法的運(yùn)作、有力的保障充分地體現(xiàn)出來?！盵2]

(二)民主集中制的科學(xué)內(nèi)涵決定了黨內(nèi)民主建設(shè)與民主集中制的辯證統(tǒng)一

學(xué)術(shù)界對(duì)于民主集中制一直存在著爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是民主與集中的相容性問題。其實(shí)，作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度組織原則和工作原則的民主集中制有著不同層面的豐富內(nèi)涵，并且與競(jìng)爭(zhēng)性的黨內(nèi)民主選舉存在著統(tǒng)一性與相容性。

首先，民主集中制的功能型理解。民主和集中是價(jià)值理性和工具理性的結(jié)合，各自承擔(dān)不同的功能。從價(jià)值理性來看，民主本義是“人民的統(tǒng)治”，它意味著人民的統(tǒng)一意志是最高主權(quán)者，即盧梭所倡導(dǎo)的“公意”；從工具理性來看，訴求各異、立場(chǎng)有別的人民欲形成統(tǒng)一意志，必須要訴諸“集中”的策略。“人民民主對(duì)統(tǒng)一意志的追求形成了對(duì)集中的內(nèi)在要求。”[3]從運(yùn)作機(jī)理和實(shí)踐機(jī)制來看，“集中”體現(xiàn)為組織權(quán)威、法律規(guī)范、程序與制度，即“在制度層面上，民主集中制所表達(dá)的是一種民主政權(quán)的運(yùn)作方式，即民主的制度化和法律化?！盵4]因此，從這一層面來看，黨內(nèi)民主的建設(shè)與發(fā)展“重點(diǎn)在于落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)制度、規(guī)范，使之制度化”[5]，黨內(nèi)民主是民主集中制的應(yīng)有之義，“堅(jiān)持黨的民主集中制的實(shí)質(zhì)，就是不斷發(fā)展黨內(nèi)民主?！盵6]所以，黨內(nèi)民主選舉改革與堅(jiān)持民主集中制是辯證統(tǒng)一，而非相互排斥與對(duì)峙的。

其次，民主集中制的權(quán)力關(guān)系型理解。這種理解立足于權(quán)力的分散與集中。民主偏重于公共權(quán)力分散，所謂的“民主”意味著公共權(quán)力歸屬于人民，人民大眾是權(quán)力的主體，公共事務(wù)管理和公共決策由人民來行使；而“集中”意在公共權(quán)力的相對(duì)集中，其意味著權(quán)力歸于少數(shù)人掌控，職是之故，集中往往就“簡(jiǎn)單理解為行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、中央集中和統(tǒng)一等”。[7]理論界對(duì)民主與集中的沖突性或?qū)χ判唾|(zhì)疑，主要是由權(quán)力關(guān)系的視角不正確地理解造成的，“這種認(rèn)識(shí)的前提是把集中理解為一種權(quán)力關(guān)系?！c民主具有一種內(nèi)在的對(duì)抗關(guān)系，從而很容易在實(shí)踐中產(chǎn)生對(duì)民主的限制?！盵8]其實(shí)，人類所有的民主模式都不是只有分權(quán)，而無必要的權(quán)力集中。民主自身就內(nèi)涵著必要的集中，民主的分權(quán)代表著大眾情緒，民主的集中暗含著精英情結(jié)；民主的分權(quán)體現(xiàn)著公眾認(rèn)同的氣質(zhì)，民主的集中涵蓋著效率訴求，因此，兩者的有效結(jié)合，是維護(hù)民主制度合法性的重要保證。從這一層面來看，民主集中制中的分權(quán)與權(quán)力的相對(duì)集中，便體現(xiàn)為黨內(nèi)民主選舉改革既要體現(xiàn)黨員群眾意愿，又要體現(xiàn)黨組織的意志；既要自下而上的民主選舉，又要自上而下的民主集中。這一要求在高淳的“公推直選”得到了明顯的體現(xiàn)。

第三，民主集中制的決策機(jī)制型理解。從具體操作層面來看，“民主是一種社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！盵9]在具體決策行為中，民主集中制的民主表現(xiàn)為黨員意志的自由表達(dá)(自主性投票)，集中則表現(xiàn)為“多數(shù)決”(即“少數(shù)服從多數(shù)”)的裁決原則。因?yàn)?，分散的民主討論和商議，最終必須形成一個(gè)“民主共識(shí)”(即集中)，多數(shù)決是形成共識(shí)的重要機(jī)制。由此可見，集中是指按照一定的程序，將多數(shù)人的意見加以確認(rèn)的過程與機(jī)制。因此，民主集中制原則，除了在黨內(nèi)民主選舉中要體現(xiàn)黨員群眾的選擇意志，還必須實(shí)現(xiàn)“票決制”和貫徹“少數(shù)服從多數(shù)”原則，這在高淳的“公推直選”中表現(xiàn)的較為突出。

(三)黨內(nèi)民主選舉改革的穩(wěn)定性要求，必然要與民主集中制相統(tǒng)一

穩(wěn)定與秩序不僅是政治現(xiàn)代化的目標(biāo)，也是黨內(nèi)民主選舉改革的要求與前置性約束條件。政黨組織是基于共同價(jià)值理想與利益同質(zhì)性而聚集起來的團(tuán)體，對(duì)于一個(gè)政黨來說，其思想和行動(dòng)的一致性極為重要。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，這不僅有利于形成黨內(nèi)民主氛圍，而且也有利于形成黨內(nèi)權(quán)威；不僅有利于黨內(nèi)充滿活力，而且有利于保持全黨思想、政治和行動(dòng)上的高度一致，保證黨的團(tuán)結(jié)力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，實(shí)現(xiàn)改革與穩(wěn)定、進(jìn)取與秩序的有機(jī)統(tǒng)一。民主集中制與黨內(nèi)民主的這一層面的關(guān)系，決定了在基層黨組織班子的選舉中必須貫徹黨管干部的原則，從而形成一個(gè)充滿秩序感的民主選人的氛圍。

綜觀上述理論分析和實(shí)踐中的觀察，我們完全可以得出這樣的結(jié)論，即民主集中制與黨內(nèi)民主選舉改革存在著內(nèi)在的一致性。

三、進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主選舉改革和健全民主集中制的制約性因素

從高淳鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員“公推直選”模式可以看出，進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主選舉改革和進(jìn)一步健全民主集中制，還存在著一些制約性因素，需要克服以下的沖突與困境。

第一，黨內(nèi)選舉的民主制與集中制之間的認(rèn)知沖突。在民主與集中關(guān)系問題上，有人認(rèn)為黨內(nèi)民主選舉與集中制是相互沖突的，從權(quán)力關(guān)系來看，仿佛要么是民主分權(quán)，要么就是專制集權(quán)，民主集中制本身存在著內(nèi)在的悖論和邏輯的混亂。同時(shí)，也有人認(rèn)為，黨內(nèi)民主選舉與黨管干部原則相沖突，這種沖突在實(shí)踐中表現(xiàn)為兩種認(rèn)知：一是認(rèn)為，所有黨組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部的錄用，要一刀切地實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性選拔(競(jìng)崗)；二是認(rèn)為，黨管干部原則要求所有干部的任用最終都要由黨委組織部門控制與決定。

第二，自愿式推選與動(dòng)員式推選之間的政治意識(shí)沖突。從目前基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的選舉中可以看出，一些選舉人具有了較強(qiáng)的主體意識(shí)、民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，但是，也要看到一些黨員群眾的主動(dòng)自愿參與選舉意識(shí)、主體意識(shí)還不強(qiáng)，甚至一些黨員群眾缺乏獨(dú)立的選舉意志，完全是被動(dòng)式、動(dòng)員式的參與候選人的推選和選舉的，對(duì)組織推薦的候選人投“信任票”，對(duì)熟悉的候選人投“情感票”，對(duì)一知半解的候選人投“印象票”；有些人按照組織意圖投票，將自主性選舉演變成可控性選舉；甚至有些選舉人，由于不認(rèn)同、不信任選舉，在一定程度上患上了“選舉冷漠癥”。這些都在一定程度上降低了黨內(nèi)民主選舉的意義，貶損了民主選舉的制度性創(chuàng)新。

第三，改革創(chuàng)新與原有制度規(guī)范之間的合法性沖突。所謂改革就是要突破舊的思維觀念和原有的制度規(guī)范束縛。創(chuàng)新和發(fā)展黨內(nèi)民主制度，必然會(huì)遇到原有黨內(nèi)法規(guī)、章程、做法所沒有的東西，與原有規(guī)則程序相沖突問題。如果不能從理論上破解這種沖突，勢(shì)必會(huì)影響改革和創(chuàng)新的步伐，例如，有些黨組織或領(lǐng)導(dǎo)人以不符合黨規(guī)黨章為借口，阻止、干擾正常的黨內(nèi)選舉。

第四，黨內(nèi)民主選舉與黨的選舉制度體系(選舉制、任期制和罷免制)之間的個(gè)體與整體的沖突。黨內(nèi)選舉制度體系是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，包含著黨員大會(huì)制度、黨員代表大會(huì)制度、選舉制度、任期制度、罷免制度和監(jiān)督制度。公推直選基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，只是黨內(nèi)民主選舉制度體系中起點(diǎn)，其進(jìn)一步的完善和發(fā)展還需要任期、罷免和監(jiān)督等制度機(jī)制的配合，形成了完整的選舉制度體系。

第五，黨內(nèi)民主選舉改革與政治體制之間的適應(yīng)性沖突?！斑m應(yīng)性就是后天獲得的組織性；概而言之，就是適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力和存活能力。”[10]任何組織制度都存在著一定的適應(yīng)性問題，即制度的創(chuàng)建和生長(zhǎng)必須要有相應(yīng)的生存環(huán)境，并能隨著環(huán)境的變化而不斷變遷。政黨政治決定了黨內(nèi)民主與國(guó)家制度、人民民主之間存在著勾連與互動(dòng)，因此，黨內(nèi)民主選舉改革必須要有相應(yīng)的政治體制改革與之配套，并必然要隨著政治體制改革的進(jìn)程而不斷完善，以適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變遷。近年來，政治體制改革較為滯后，與黨內(nèi)民主選舉改革所需要的政治環(huán)境相比還存在著不適應(yīng)的地方。

四、完善黨內(nèi)民主選舉改革和健全民主集中制的方向與路徑

黨內(nèi)民主選舉改革是政黨現(xiàn)代化的必然路向，健全民主集中制是政黨建設(shè)的重要內(nèi)涵，是黨內(nèi)民主選舉和民主決策的重要保障，兩者具有相輔相成的關(guān)系，因此，需要不斷加以完善和發(fā)展。

首先，正確認(rèn)識(shí)和重新確立民主集中制的科學(xué)內(nèi)涵。基于上述對(duì)民主集中制的理解，首先，要破除民主與集中的對(duì)峙意識(shí)，實(shí)際上，現(xiàn)代民主本身就內(nèi)涵著集中的要求。其次，正確區(qū)分民主與集中的適用層面，民主主要是針對(duì)每個(gè)黨員來說的，集中則針對(duì)于黨組織來說的，不能弱化黨員個(gè)人的民主權(quán)利，也不能將組織的集中混淆為個(gè)人或少數(shù)人的集中。第三，健全民主集中制的關(guān)鍵在于其制度化、規(guī)范化，將民主集中制的內(nèi)在要求外化為一系列原則、制度設(shè)計(jì)與安排，例如，尊重和發(fā)揮黨員的主體地位、集體決定、少數(shù)服從多數(shù)且保護(hù)少人原則等等。“目前強(qiáng)化黨內(nèi)民主，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，絕不是要不要民主集中制的問題，而是如何真正落實(shí)民主集中制的問題?！盵11]

其次，進(jìn)一步培育黨員的民主意識(shí)和自主選擇觀念。真正而富有意義的選舉，是體現(xiàn)選舉人意志與意愿的選舉，只有具有主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和自決意識(shí)的黨員才能形成自己獨(dú)立判斷，作出自主性選擇與投票。要通過民主教育不斷激發(fā)黨員的民主意識(shí)，引導(dǎo)黨員積極參與黨內(nèi)民主實(shí)踐，在實(shí)踐中提升民主素養(yǎng)，鍛煉其通過民主程序、形式參與黨內(nèi)事務(wù)的能力與素質(zhì)。

再次，大膽嘗試，勇于突破常規(guī)，樹立“決策優(yōu)先于規(guī)則”的原則?，F(xiàn)代政治是規(guī)則主義、程序主義的政治，一般情況下，所有的政治議程與行動(dòng)都要遵守已定的規(guī)則與程序。然而，在涉及到政治生活緊急狀況或變革之情境下，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)創(chuàng)新與規(guī)則程序之間的沖突。上個(gè)世紀(jì)德國(guó)的政治學(xué)家、公法理論家卡爾·施米特提出了“例外”原則，即當(dāng)政治生活遇到緊急狀況或變革之情境下，可以采取“決策優(yōu)先于規(guī)則”的原則，“當(dāng)處于例外之時(shí)，遵守正常的程序總會(huì)擔(dān)擱決策的及時(shí)性。但是，由于某種緊急狀態(tài)要求盡快作出決策以及對(duì)現(xiàn)有的規(guī)則作實(shí)質(zhì)性的改正，因此，在施密特看來，這就需要一種不受限制的權(quán)威?！盵12]也就是說，在嘗試改革創(chuàng)新之時(shí)，可以暫時(shí)拋開原有的規(guī)則與程序，解放思想，敢于突破常規(guī)，按照事物發(fā)展規(guī)律、發(fā)展趨勢(shì)和公共倫理作出有異于成規(guī)的創(chuàng)新。其實(shí)，高淳的公推直選的三種模式，多元化的推薦提名方式，就是對(duì)黨章和選舉辦法的突破與創(chuàng)新的結(jié)果。

第四，進(jìn)一步建立健全黨內(nèi)民主選舉制度體系?！包h內(nèi)諸多問題的真正原因不在于民主集中制，而在于這種制度的本身及基本要求并未得到認(rèn)真落實(shí)。欲改變這種現(xiàn)狀，重要的是使黨內(nèi)民主制度化?！盵13]要想使黨內(nèi)民主選舉制度真正發(fā)揮實(shí)效，必須建立健全黨內(nèi)民主選舉制度體系：首先，進(jìn)一步完善黨的代表大會(huì)制度。黨代會(huì)是黨內(nèi)民主選舉的制度化通道與重要載體，通過建立健全黨代會(huì)常任制、年會(huì)制來完善黨代會(huì)制度，這樣有利于樹立黨代會(huì)的權(quán)威地位，彰顯選舉的神圣性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。其次，進(jìn)一步健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。集體領(lǐng)導(dǎo)是民主集中制原則的具體體現(xiàn)，是保證黨內(nèi)選舉科學(xué)化、民主化、有序化和防止專斷的重要保障，防止把具有權(quán)力相對(duì)的組織集體領(lǐng)導(dǎo)脫變?yōu)閭€(gè)人領(lǐng)導(dǎo)、“一把手”領(lǐng)導(dǎo)，破壞集中制原則。第三，進(jìn)一步健全選舉監(jiān)督制度。監(jiān)督是黨內(nèi)選舉公平公正和有序化的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)督不僅要體現(xiàn)在選舉環(huán)節(jié)，更要體現(xiàn)在選舉之后領(lǐng)導(dǎo)班子成員的日常工作之中，以監(jiān)督來保障民主選舉的正態(tài)運(yùn)行。第四，建立健全彈劾罷免制和認(rèn)真落實(shí)任期制。彈劾罷免制和任期制是選舉制的補(bǔ)充與延伸。如果說，選舉是權(quán)力的民主授予機(jī)制，是黨員進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子的入口，那么，彈劾罷免制度則是一項(xiàng)民主的權(quán)力回收機(jī)制，是暢通領(lǐng)導(dǎo)干部離開職務(wù)的出口，重在選舉后制約領(lǐng)導(dǎo)班子行為，使得不稱職領(lǐng)導(dǎo)干部及時(shí)得到撤職與更換，要不斷完善彈劾罷免制度，“將撤換不稱職干部的權(quán)力置于廣大黨員、代表手中，形成自下而上的制度化的監(jiān)督機(jī)制?！盵14]任期制是現(xiàn)代民主共和制相對(duì)于世襲君主的優(yōu)點(diǎn)與特點(diǎn)，2006年8月6日，中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，對(duì)實(shí)施任期制的范圍、任期、連任、考核等作了規(guī)定。因此，選出的領(lǐng)導(dǎo)班子成員必須按照黨章和選舉規(guī)定嚴(yán)格實(shí)行任期制，這是對(duì)選舉人意志的尊重和民主制度化的體現(xiàn)，不能在任期未滿之前，以“干部交流”為名義，隨意調(diào)配，變相任命干部；同樣地，也要按照黨章的規(guī)定，定期進(jìn)行黨組織換屆選舉，不能故意以各種借口推遲延緩換屆選舉。

第五，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主選舉與政治體制改革的互動(dòng)與聯(lián)動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主建設(shè)是中國(guó)政治民主建設(shè)的組成部分，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主選舉不能脫離國(guó)家政治發(fā)展的大環(huán)境，不能期望在國(guó)家民主制度不完善不健全的條件下，獨(dú)立推進(jìn)黨內(nèi)民主選舉改革，這是不切實(shí)際的，也是難以為續(xù)的。因此，黨內(nèi)民主選舉改革需要與政治體制改革實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)與互動(dòng)，黨內(nèi)民主選舉改革必須要與整體性政治體制改革和人民民主的發(fā)展相適應(yīng)，要通過黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，黨內(nèi)選舉推動(dòng)人大選舉，為人民民主的發(fā)展做出探索，起到示范作用。例如，黨內(nèi)差額選舉、競(jìng)爭(zhēng)性選舉為人大代表的差額競(jìng)爭(zhēng)選舉提供借鑒。同時(shí)，也要積極推動(dòng)政治體制改革和發(fā)展人民民主，為黨內(nèi)民主選舉改革提供宏觀的政治環(huán)境與制度空間。

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