陳自芳

(中共浙江省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部　浙江　杭州　311121)

一、權(quán)力經(jīng)濟(jì)下行政主體對(duì)公共資源的占有沖動(dòng)

所謂權(quán)力經(jīng)濟(jì)也可以俗稱為“烏紗帽經(jīng)濟(jì)”，是行政權(quán)力擁有者為達(dá)到特定目標(biāo)與利益，憑借權(quán)力所掌握的公共資源進(jìn)行運(yùn)作的一種經(jīng)濟(jì)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的另一種資源配置方式。即使在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主體的國(guó)家，也或多或少存在行政權(quán)力主導(dǎo)的一部分經(jīng)濟(jì)，突出體現(xiàn)為財(cái)政收入及國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分，但我們不認(rèn)為其屬于權(quán)力經(jīng)濟(jì)。一是其覆蓋的范圍較小，政府所掌握的僅占社會(huì)總資源較小的一部分。例如在美國(guó)，政府所支配的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值大約占10%。除財(cái)政收入外，其他資源，例如土地資源總體上屬于私人所有。二是政府使用的公共資源必須由全體公民的代表——議會(huì)以撥款法案的形式加以確認(rèn)，才有權(quán)使用，而不是由行政權(quán)力擁有者任意支配。政府對(duì)于財(cái)政資源所能騰挪的空間是很小的。在這種嚴(yán)格制約下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)才不會(huì)蛻變?yōu)闄?quán)力經(jīng)濟(jì)。可見(jiàn)，越是民主力量強(qiáng)大的國(guó)家，權(quán)力經(jīng)濟(jì)的比重越小。反之，越是集權(quán)程度高的國(guó)家，權(quán)力經(jīng)濟(jì)的比重越大。

在我國(guó)，政府權(quán)力所支配的經(jīng)濟(jì)具有以下顯著的特點(diǎn)：

第一，規(guī)模巨大并且對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制能力強(qiáng)。我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，國(guó)有企業(yè)具有世界上最龐大的規(guī)模，并且基本不受到人大等民意機(jī)關(guān)的制約。在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的如金融、石化、電力、鐵路交通和航空，以及重要資源的開(kāi)發(fā)與利用領(lǐng)域，尤其是在高端服務(wù)業(yè)、意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)處于絕對(duì)支配地位。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的影響力極強(qiáng)，很大程度上能夠左右整個(gè)經(jīng)濟(jì)。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)只能在政府所允許的有限范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)同樣受到權(quán)力系統(tǒng)通過(guò)政治、法律、行政和經(jīng)濟(jì)各種手段的直接和間接控制，廣義上從屬于權(quán)力經(jīng)濟(jì)的體系。

第二，集聚財(cái)富的能力極強(qiáng)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)支配著全社會(huì)最主要的公共資源。從財(cái)政收入和使用看，雖然計(jì)劃內(nèi)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重可能并不如美國(guó)(25%左右，我國(guó)已超過(guò)20%)，但是各種計(jì)劃外的稅費(fèi)則名目繁多，地方政府征收稅費(fèi)的隨意性很強(qiáng)，基本上是無(wú)法統(tǒng)計(jì)其具體數(shù)據(jù)。尤其是城市的國(guó)有土地全部歸政府支配，農(nóng)村土地名義上歸集體所有，但是由于土地征用的不規(guī)范，農(nóng)民土地被隨意征用，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，政府所獲得的收益往往是土地征用款的幾十倍甚至上千倍。土地收益成為地方政府的主要收入來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)地方政府從土地獲得的收益已經(jīng)遠(yuǎn)超過(guò)同期正式的財(cái)政收入總量。

第三，對(duì)公共資源的使用較少地受到制約。中國(guó)各級(jí)政府對(duì)公共資源的掌握和運(yùn)用，幾乎擁有無(wú)所不能的權(quán)力，具有很強(qiáng)的自由支配權(quán)。例如財(cái)政預(yù)算和財(cái)政決算名義上要經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)，但實(shí)際上往往是做形式、走過(guò)場(chǎng)。各種名目繁多的計(jì)劃外、體制外收費(fèi)，特別是土地財(cái)政所獲得的收入，其使用完全由主要政府官員支配，脫離于人大監(jiān)督之外。

我們可以通過(guò)將權(quán)力經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的比較，顯示權(quán)力經(jīng)濟(jì)的主要特征(見(jiàn)表1)。

權(quán)力經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)掌握權(quán)力的集團(tuán)的利益，在多數(shù)情況下是為了官員實(shí)現(xiàn)其政績(jī)。而當(dāng)腐敗的官員掌握權(quán)力時(shí)，權(quán)力經(jīng)濟(jì)就成為少數(shù)人謀取不法利益的工具。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則是通過(guò)全社會(huì)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的利益。因而在權(quán)力經(jīng)濟(jì)下，不可能以資源利用的效率為前提，而是以官員的利益(包括營(yíng)造官員政績(jī)和增加官員私人收入)為目標(biāo)。

權(quán)力經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是政府和某些實(shí)權(quán)者控制著相當(dāng)大一部分的公共資源，往往可以不受監(jiān)督地按照官員的意志進(jìn)行運(yùn)作，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的之下，公共資源的使用應(yīng)該在全體公民或者其代表(如議會(huì))嚴(yán)格的控制下使用，實(shí)際應(yīng)用者受到嚴(yán)格制約。

權(quán)力經(jīng)濟(jì)通常通過(guò)行政性運(yùn)作加以配置和使用，其突出的特點(diǎn)是非公開(kāi)性與強(qiáng)制性；而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下資源主要是通過(guò)市場(chǎng)交易和競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行配置，突出的特點(diǎn)是公開(kāi)性和市場(chǎng)主體的自愿性，行政主體的配置要受到嚴(yán)格的制約。

由于權(quán)力經(jīng)濟(jì)作為一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下異化的資源配置方式，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注重資源利用效率的本質(zhì)屬性相對(duì)立，因而會(huì)干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，產(chǎn)生資源錯(cuò)誤配置及資源低效率利用的后果。由于公共資源一般由行政權(quán)力系統(tǒng)所掌握，因而在權(quán)力經(jīng)濟(jì)下，公共資源的低效率利用就成為常態(tài)。

表1　權(quán)力經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的比較

公有財(cái)產(chǎn)的實(shí)際支配權(quán)和收益權(quán)是各級(jí)政府，在各級(jí)政府又是由相應(yīng)的握有實(shí)權(quán)的官員(一般是一把手)起決定性作用。于是公有產(chǎn)權(quán)的最終決策，是由作為實(shí)際控制者的相應(yīng)級(jí)別政府主要官員的意志所決定。在政治體制中，一級(jí)政府或其相應(yīng)官員的權(quán)利首先是由其“名義權(quán)力”在整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)中的位置高低所決定，例如省長(zhǎng)的權(quán)利高于縣長(zhǎng)，省長(zhǎng)所掌握實(shí)際權(quán)力及相應(yīng)的公有資源就要比縣長(zhǎng)多得多，但實(shí)際上同等級(jí)別的官員所能支配的公有資源的大小卻并不相同，這取決于很多因素，例如該官員的個(gè)人威望高低、在權(quán)力系統(tǒng)中的人脈關(guān)系、與上級(jí)政府和官員的親疏程度等等。個(gè)人威望和人脈關(guān)系越好，其實(shí)際行使權(quán)力的程度也越高，所能支配的公有資源就越多；與上級(jí)權(quán)力人物關(guān)系越密切，其能從上級(jí)獲得的公有資源也越多。

行政權(quán)力大小很大程度決定官員對(duì)公有資源支配量的多少，反之，官員實(shí)際支配的公有資源多少，又是衡量官員實(shí)際權(quán)力的重要標(biāo)尺，也是其能夠獲得名義權(quán)力提升的重要基礎(chǔ)。其實(shí)際控制的公有資源越多，其在決策系統(tǒng)中的話語(yǔ)權(quán)就越強(qiáng)，也就更容易受到上級(jí)權(quán)力主體的重視。我們經(jīng)?？吹皆谕粋€(gè)地區(qū)中，往往較大的縣的領(lǐng)導(dǎo)可以擔(dān)任地級(jí)市的黨委常委，并且被提升的機(jī)率也大得多；一個(gè)官員所管轄的地區(qū)和部門(mén)能夠取得的財(cái)政收入越多，官員的話語(yǔ)權(quán)也越強(qiáng)。那么衡量官員控制公有資源數(shù)量大小的標(biāo)志是什么呢，顯然，地區(qū)的GDP總量及財(cái)政收入大小是一個(gè)基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，GDP總量及財(cái)政收入越大，所控制的公有資源就越多，其升遷的機(jī)會(huì)就越大。這正是為什么在我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展觀的今天，經(jīng)濟(jì)總量“規(guī)模崇拜”總是無(wú)法杜絕的原因。在這種機(jī)制下，在很多政府官員眼里，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中盡可能多地使自己和本級(jí)政府控制更多的公有資源成為基本目標(biāo)，相反如何有效地使用這些資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)和為民眾謀福利的目的，反而成為其次的、甚至是無(wú)關(guān)緊要的目的了。

在一種缺乏對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的半市場(chǎng)、半集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)機(jī)制并不會(huì)阻礙權(quán)力的使用，相反卻可以被權(quán)力擁有者利用來(lái)作為獲取更多公共資源的工具。地方政府不斷強(qiáng)化資源配置的權(quán)力和對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，使尋租的基礎(chǔ)在許多領(lǐng)域繼續(xù)保持甚至擴(kuò)大，從尋租活動(dòng)中得利的特殊既得利益者，有相當(dāng)一部分在前期改革中曾經(jīng)支持過(guò)改革。但是，當(dāng)改革走到了半途，他們作為增量改革的獲益者，為了維護(hù)自己的既得利益，希望維持甚至擴(kuò)大行政權(quán)力廣泛干預(yù)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體制的“雙軌”狀態(tài)，以便繼續(xù)利用自己的特殊地位自由自在地弄權(quán)尋租，發(fā)財(cái)致富，而不愿繼續(xù)前行，去努力建立規(guī)范的、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。正如社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的奠基者吳敬鏈所說(shuō)，目前已經(jīng)出現(xiàn)了他本人在上世紀(jì)90年代指出的"規(guī)范化的改革往往被有些人說(shuō)成是‘理想化’乃至‘保守思想’，而花樣百出的'尋租'活動(dòng)，如鯨吞公共財(cái)富的‘產(chǎn)權(quán)制度改革’，圈地運(yùn)動(dòng)式的‘土地批租’，掠奪廣大股民的金融魔術(shù)等卻被這些人以‘改革’的名義歌頌備至，說(shuō)那是足以富國(guó)富民的靈丹妙藥，瞬忽間就風(fēng)行全國(guó)"的奇怪現(xiàn)象。

我國(guó)的地方政府既要以下級(jí)的身份"顧全大局"，不能搞“本位主義”，又要代表本地方的局部利益即來(lái)一點(diǎn)“地方主義”，在一切可能的場(chǎng)合，利用正常的非正常的、合理的不合理的、“可以理解的”和“不能理解的”等種種手段，為地方“爭(zhēng)”。這種形式上是向中央“爭(zhēng)取”實(shí)際上是向其它地區(qū)“進(jìn)攻”的競(jìng)爭(zhēng)，就是區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)的典型特征。不管這種“爭(zhēng)取”在理論上多么錯(cuò)誤、實(shí)際中有嚴(yán)重的后果，由于在形式上它是一種“以權(quán)謀‘公’”而不是“以權(quán)謀私”(至多是一種“小公”、局部的“公”，或者是一種“大私”、本地方“全體公眾的私”)，所以，象這樣的“爭(zhēng)取”活動(dòng)在省際中是可以沒(méi)有“后顧之憂”的。

我國(guó)改革開(kāi)放之前的地方政府沒(méi)有自主的經(jīng)濟(jì)手段可以運(yùn)用，所能夠運(yùn)用的最有效的手段就是“跑部錢(qián)進(jìn)”，也就是討好那些擁有資源分配權(quán)力的部委，通過(guò)建立各種關(guān)系來(lái)獲得更多的資源。地方獲得資源的多少，不是和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、戰(zhàn)略以及管理水平有關(guān)，而是和地方官員的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、談判力和談判手段、隱瞞和扭曲信息的能力等有關(guān)。很顯然，這種競(jìng)爭(zhēng)并不能稱其為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該稱之為利益爭(zhēng)奪更為恰當(dāng)。在分權(quán)制改革以后，政府和社會(huì)也在重構(gòu)契約關(guān)系，市場(chǎng)化的進(jìn)程使得資源開(kāi)始流動(dòng)，有了產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，“跑部錢(qián)進(jìn)”固然重要，但如果把別的地方的資源吸引過(guò)來(lái)，或者比別的地方爭(zhēng)得更多的資源，豈不是自己的政績(jī)會(huì)更好？在資源流動(dòng)的前提下，地方政府如何才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)呢？當(dāng)然得采取經(jīng)濟(jì)手段。最有效的辦法就是降低資源流入當(dāng)?shù)氐某杀?。比如，招商引資過(guò)程中，通過(guò)提供優(yōu)惠的土地、給予財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等等，來(lái)吸引外來(lái)資本。這是一種通過(guò)付出一定數(shù)量的公共資源來(lái)取得支配更大得多的社會(huì)資源的手段。地方政府之間的這一競(jìng)爭(zhēng)是典型的橫向競(jìng)爭(zhēng)?？梢?jiàn)，改革之后，地方政府“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”的情形依然存在，但橫向競(jìng)爭(zhēng)也日趨重要。只不過(guò)，這種橫向競(jìng)爭(zhēng)要比國(guó)外的地方政府競(jìng)爭(zhēng)有趣得多。由于獲取共有資源是低成本甚至無(wú)成本的，并且能夠獲取的越多，越是能力高的表現(xiàn)，因此所有的官員都爭(zhēng)相控制公有資源就成為共同的競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，各種投資饑渴癥的表現(xiàn)，以及各種“釣魚(yú)工程”是最典型的：不管需不需要，合理不合理，先報(bào)上大計(jì)劃，拿下項(xiàng)目再說(shuō)。在實(shí)施過(guò)程中層層加碼，從而達(dá)到盡可能多地占有公有資源的目的。

在低成本地獲取公有資源以后，對(duì)資源的使用過(guò)程，無(wú)論是否有效利用，甚至是否需要用，當(dāng)事者通常采取的態(tài)度是必須盡可能地按時(shí)用完，因?yàn)槿绻荒茉谟?jì)劃期間內(nèi)用完。人們會(huì)認(rèn)為你實(shí)際上不需要那么多資源，就會(huì)對(duì)今后再次爭(zhēng)取資源控制權(quán)十分不利。即使所獲得的資源已經(jīng)夠用，也往往要有意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，以顯示所取得的公有資源還不夠，從而為以后爭(zhēng)取更多的資源控制權(quán)奠定基礎(chǔ)。所以諸如“年終突擊花錢(qián)”、政府采購(gòu)“買(mǎi)高不買(mǎi)低”等現(xiàn)象也就層出不窮，當(dāng)然這種慷公家之慨的現(xiàn)象背后，恰恰隱藏著政府官員可以從受益的市場(chǎng)主體那里獲得各種回扣、傭金乃至賄賂的好處，導(dǎo)致腐敗叢生。越是腐敗，消耗公有資源的動(dòng)力就越強(qiáng)。

二、權(quán)力控制下的資源利用低效率機(jī)理

在權(quán)力控制下的公有資源使用效率與官員對(duì)于資產(chǎn)的控制數(shù)量及其與官員私人利益的關(guān)聯(lián)性相聯(lián)系。其一，由于官員控制公共資源的目的主要是提高自己在政治體系中的地位而不是首先致力于有效地利用資源,在邊際效用遞減的規(guī)律下，官員越是能夠大量地支配公有資源，就有越多的資源可能被低效利用。其二，官員越是能夠從所支配的公有資源中獲得其私人利益，就越可能通過(guò)損害公有效率而獲取自己的私人利益，同樣導(dǎo)致公有資源的效率不斷降低。

如圖1所示，橫坐標(biāo)為地方政府及官員對(duì)公有資源的控制和占有量，縱坐標(biāo)所反映的是公有資源效益或官員收益。圖中的AB線表示公有資源使用的總收益，它應(yīng)該是公有資源使用的效益，即為全體人民所享受的利益(圖中的CD線)，和在公有資源使用過(guò)程中官員私人獲得的收益(圖中的EF線)兩者的總和?？梢钥吹?，AB線理論上是一個(gè)持續(xù)上行的曲線，公有資源使用的數(shù)量越多，總收益也應(yīng)該越高。

圖1　政府官員對(duì)公有資源的占有量與公有資源利用效率的關(guān)系

但是反映公有資源使用效益的狀況并非如此。由于政府官員以政績(jī)目標(biāo)和私人利益為目的，無(wú)限追求占有公有資源，導(dǎo)致實(shí)際使用過(guò)程中公有資源不合理配置而效益的下降。圖中CD表示公有資源的使用效率隨著官員所占有數(shù)量的增加呈現(xiàn)倒U形曲線變化。即在初期，特定官員主體對(duì)公有資源占有量增加的同時(shí)，公有資源由于規(guī)?；褂?，效益得以提高；但到一定數(shù)量(N點(diǎn))后，公有資源由于被過(guò)多占有和使用，邊際效率轉(zhuǎn)而下降。圖1中的EF線表示官員的私人利益的變化，在N點(diǎn)之前隨著其所支配和管理的公有資產(chǎn)效率的提高逐步上升應(yīng)該是合理的(如獲得的業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)等)。但是在N點(diǎn)之后，其所管理的公有資產(chǎn)邊際效益下降，私人利益反而大幅上升。圖中EF線越往右越上翹，表示官員的私人利益越高。官員利用公有資源謀取私人利益，是公有資源效率下降的重要原因之一。在這里，N為官員使用公有資源的效率由上升到下降的臨界點(diǎn)，這一點(diǎn)也應(yīng)是特定官員占有公有資源的適度數(shù)量。

如表2所示，我們以土地、財(cái)政、國(guó)有企業(yè)、礦產(chǎn)資源、自然環(huán)境及人文資源這些公共資源為例看權(quán)力經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，雖然產(chǎn)權(quán)形態(tài)各不相同，但是由政府作為產(chǎn)權(quán)代表，其產(chǎn)權(quán)不明晰是共有的特征。擁有一定權(quán)力的政府及官員為提高自己的地位，圍繞著資源的支配權(quán)進(jìn)行爭(zhēng)奪，但卻并不真正對(duì)資源的利用效率負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致各種資源利用低效率的現(xiàn)象。

三、強(qiáng)化權(quán)力制約、提高資源利用效益的對(duì)策

(一)強(qiáng)化法律手段與網(wǎng)絡(luò)信息公開(kāi)，通過(guò)公共問(wèn)責(zé)以制約權(quán)力經(jīng)濟(jì)

改變權(quán)力經(jīng)濟(jì)泛濫的根本是強(qiáng)化對(duì)政府的制約，建立對(duì)于權(quán)力的嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制度。沒(méi)有對(duì)政府失職的懲戒，就不可能有政府對(duì)全體公民負(fù)責(zé)的行為。在西方國(guó)家已經(jīng)形成了權(quán)力制衡的體系。直接路徑是由選民的選舉行為問(wèn)責(zé)政府，選舉過(guò)程決定了政府官員的上臺(tái)或者下臺(tái)；間接路徑是由選民選舉的議會(huì)通過(guò)倒閣、彈劾、質(zhì)詢和調(diào)查等程序問(wèn)責(zé)政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。強(qiáng)制路徑則是通過(guò)立法和執(zhí)法行為，用法律來(lái)制約政府的經(jīng)濟(jì)行為。例如美國(guó)出臺(tái)了《政府績(jī)效和結(jié)果法》，采用績(jī)效和結(jié)果為本的管理模式，嚴(yán)格保障政府對(duì)于公共資源管理的效率。在我國(guó)，普遍采用的是行政問(wèn)責(zé)，即由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)(通常是審計(jì)部門(mén))來(lái)對(duì)另一個(gè)行政機(jī)構(gòu)(平級(jí)或下級(jí))進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)公共資源浪費(fèi)行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。但實(shí)踐證明，政府之間的制約如同用左手砍右手，往往效果并不理想，官官相護(hù)現(xiàn)象層出不窮。借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，用法律強(qiáng)制和信息公開(kāi)的方式來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)，效果可能比行政問(wèn)責(zé)要理想。

其一是運(yùn)用法律手段制裁權(quán)力經(jīng)濟(jì)所形成的公共資源損耗。例如在法國(guó)，官員的失職和行政損耗公共資源的行為一旦被公民舉報(bào)，根據(jù)法律會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)調(diào)查程序，如果發(fā)生經(jīng)濟(jì)責(zé)任，有關(guān)官員會(huì)被迫自動(dòng)下臺(tái)，以免連累政黨名譽(yù)或使政黨敗選。法律也規(guī)定了各種預(yù)防措施，以保護(hù)公共資源。在我國(guó)，有待于制定針對(duì)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)責(zé)任的更可操作的法律規(guī)定，例如應(yīng)詳細(xì)規(guī)定政府或官員造成公共資產(chǎn)損失超過(guò)一定額度應(yīng)給予怎樣的法律懲治等。

表2　政府力圖控制和爭(zhēng)奪的公共資源及后果

其二是信息公開(kāi)。向全體公民公開(kāi)浪費(fèi)公共資源的現(xiàn)象，是最直接、有效的方式。例如美國(guó)國(guó)會(huì)1976年制定的《陽(yáng)光下的政府法》要求一切行政會(huì)議除法定的例外情況，都應(yīng)公開(kāi)舉行，公民可以旁聽(tīng)；而《電子信息公開(kāi)法》的制定，標(biāo)志著美國(guó)政府信息公開(kāi)從被動(dòng)公開(kāi)變?yōu)橹鲃?dòng)向公眾發(fā)布信息。目前，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)信息更是被廣泛應(yīng)用，十分便捷和有效。近幾年我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)輿情極為活躍，對(duì)于政府起到重要的制約作用，一些政府嚴(yán)重失職和損失浪費(fèi)現(xiàn)象都得到了較有效的制止和處理。充分說(shuō)明需要更好地通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等最為公開(kāi)的方式鼓勵(lì)公民揭示浪費(fèi)公共資源的現(xiàn)象。我國(guó)政府應(yīng)該切實(shí)對(duì)于在網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)消極和腐敗現(xiàn)象加以支持，以形成良好的社會(huì)氛圍，促進(jìn)政府行為的規(guī)范和有效。

(二)將公共資源的利用效率與政府、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人利益及社會(huì)地位掛鉤

針對(duì)公有資源占有量擴(kuò)大過(guò)程中私人收益和公有資源使用效率的矛盾，應(yīng)該在對(duì)官員行為的評(píng)價(jià)及升遷的標(biāo)準(zhǔn)中，大幅度地提高其使用公有資源效率的權(quán)重，使官員的私人收益和公有資源使用效率的變化緊密掛鉤，而不是決定于其對(duì)公有資源的支配量。這時(shí)，官員的私人收益曲線(見(jiàn)圖1中的EF線)就與公有資源的效益線(CD線)基本同步，在占用公有資源數(shù)量達(dá)到效率最佳點(diǎn)N以后，官員的私人收益因其支配使用了過(guò)多的公有資源而下降，官員就會(huì)改變其行為方式，停止進(jìn)一步占有公有資源的行為，這就有可能改變傳統(tǒng)上因體制問(wèn)題而形成的官員對(duì)公有資源占有量無(wú)限最大化的偏好，而是以效益為前提進(jìn)行權(quán)衡，從而使官員對(duì)公有資源的

支配到達(dá)一個(gè)適度數(shù)量(N點(diǎn))即適可而止。在圖1中，QF'線反映了官員由于過(guò)度支配公有資源、使用效率下降而導(dǎo)致私人收益下降的趨勢(shì)。事實(shí)上理性的官員不會(huì)長(zhǎng)期這樣做，因而我們?cè)趫D中以虛線表示。這樣的制度安排可以改變公有資源在行政體系內(nèi)被盲目爭(zhēng)奪，出現(xiàn)供不應(yīng)求與低效利用并存的不合理現(xiàn)象，從而使公有資源得到合理配置。

(三)深化改革，形成產(chǎn)權(quán)明晰、利益機(jī)制突出的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，是抑制和消除權(quán)力經(jīng)濟(jì)負(fù)面效應(yīng)、有效利用資源的保障

在各領(lǐng)域進(jìn)一步完善公共資源產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，同時(shí)促進(jìn)公有制企事業(yè)單位的改革，明晰經(jīng)營(yíng)管理主體對(duì)公有產(chǎn)權(quán)的責(zé)任，以產(chǎn)權(quán)利益為動(dòng)力形成集約化生產(chǎn)和資源有效利用的良好機(jī)制。只有當(dāng)真正能夠代表產(chǎn)權(quán)利益的經(jīng)濟(jì)主體有效運(yùn)作時(shí)，權(quán)力主體才不能為所欲為地占有和支配公共資源，集約化利用才有根本的基礎(chǔ)。值得重視是如何完善公共資源產(chǎn)權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)方式。在發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛實(shí)行的資源稅，就是通過(guò)對(duì)開(kāi)采利用自然資源的市場(chǎng)主體征稅的方法，實(shí)現(xiàn)國(guó)家在資源上的產(chǎn)權(quán)利益，同時(shí)形成對(duì)開(kāi)采利用當(dāng)事人的行為制約，避免其濫采濫用資源。應(yīng)擴(kuò)大資源稅征收范圍，將那些必須加以保護(hù)開(kāi)發(fā)和利用的資源都列入征收范圍；以資源消耗量為計(jì)稅依據(jù)并適當(dāng)提高單位計(jì)稅稅額，同時(shí)制定必要的鼓勵(lì)資源回收利用、開(kāi)發(fā)利用替代資源的稅收優(yōu)惠政策，使資源稅真正成為發(fā)揮環(huán)境保護(hù)功能的稅種。

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