趙 微,隋 毅

(大連海事大學(xué)法學(xué)院,遼寧大連 116026)

2010年某日,某市VTS值班人員因沒(méi)能及時(shí)察覺(jué)雷達(dá)監(jiān)測(cè)屏幕上兩艘外籍船舶正處于發(fā)生碰撞的緊迫危險(xiǎn)狀態(tài),在該兩艘外籍船舶發(fā)生碰撞之前沒(méi)有發(fā)出預(yù)警信息而涉嫌構(gòu)成瀆職犯罪。檢察機(jī)關(guān)以玩忽職守罪對(duì)本案進(jìn)行立案?jìng)刹?最后由于證據(jù)不足而不了了之。此案發(fā)生之后引起相關(guān)部門(mén)的高度重視,VTS值班人員能否成為瀆職罪的犯罪主體,VTS的工作職能是監(jiān)管還是服務(wù),其職務(wù)過(guò)失能否構(gòu)成犯罪等等都成為刑法理論及司法實(shí)務(wù)不能回避的問(wèn)題。

一、VTS的概念、種類(lèi)和性能

(一)VTS的概念

所謂VTS(V essel T raffic Services),也稱(chēng)“船舶交通管理系統(tǒng)”,是指船舶交通管理機(jī)構(gòu)為提高通航效率、增進(jìn)海上交通安全,通過(guò)雷達(dá)監(jiān)測(cè)控制、指揮引導(dǎo)所轄區(qū)域港口、河流以及其他可控區(qū)域內(nèi)的船舶按照一定規(guī)則和時(shí)間進(jìn)出港口,并在船舶發(fā)生緊急情況時(shí)協(xié)助船舶采取應(yīng)急反應(yīng)的岸基雷達(dá)導(dǎo)航系統(tǒng)?；谶@一概念,VTS具有對(duì)船舶實(shí)施監(jiān)督、管理與指揮控制和信息咨詢(xún)的功能。國(guó)際海事組織(IMO)1997年通過(guò)的A.857(20)號(hào)決議《VTS指南》給VTS下了一個(gè)定義,強(qiáng)調(diào)了服務(wù)功能,而沒(méi)有明確其管理功能,即:“VTS是由主管機(jī)關(guān)實(shí)施的,用于提高船舶交通安全和效率及保護(hù)環(huán)境的服務(wù),在VTS覆蓋水域內(nèi),這種服務(wù)應(yīng)能與交通相互作用并對(duì)交通形勢(shì)變化做出反應(yīng)?！睘榇?在行業(yè)內(nèi)曾一度認(rèn)為VTS并不具備行政管理的功能。直至1994年在寧波召開(kāi)的全國(guó)VTS管理工作會(huì)議,才明確了VTS的管理地位,會(huì)議認(rèn)為:“VTS不僅是在傳統(tǒng)管理模式中增加一種輔助管理手段,而且是水上安全監(jiān)督管理的樞紐……VTS管理機(jī)構(gòu)是代表主管機(jī)關(guān)依照國(guó)家法律和行政法規(guī)在其管轄水域內(nèi)直接行使水上交通安全管理職能的行政管理和執(zhí)法機(jī)構(gòu)?！盵1]

中國(guó)從1978年開(kāi)始在東部沿海的寧波港建設(shè)第一個(gè)VTS。到1999年,已擁有20個(gè)不同規(guī)模、不同類(lèi)型的VTS,約占亞洲VTS總數(shù)的35%。[2]截至2011年9月,中國(guó)“已經(jīng)建成并運(yùn)行了30個(gè)VTS系統(tǒng),還有10余個(gè)VTS正在新建或即將建設(shè)。目前中國(guó)VTS數(shù)量占全世界VTS總數(shù)的20%,基本覆蓋中國(guó)主要港口和重要通航水域……全國(guó)VTS從業(yè)人員已經(jīng)達(dá)到800多人?！盵3]從VTS發(fā)展速度上看,平均每年增加1個(gè)左右,相應(yīng)地在管理能力與服務(wù)質(zhì)量上就取決于內(nèi)部的管理和人員素質(zhì)的培訓(xùn),當(dāng)然,對(duì)職務(wù)行為的性質(zhì)與法律后果的認(rèn)識(shí)是培訓(xùn)的必要一課。

(二)VTS的種類(lèi)

依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn),可以對(duì)VTS進(jìn)行不同的分類(lèi),具體如下。

首先,依據(jù)管理模式的不同,可將VTS劃分為三類(lèi):其一,作為海事機(jī)構(gòu)內(nèi)部的一個(gè)單列部門(mén),相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行船舶交通管理;其二,作為海事機(jī)構(gòu)總值班室的一個(gè)下屬部門(mén),履行值班搜救和交管中心的雙重職能;其三,與通航、總值班室合在一起,履行交管中心、值班搜救、通航管理等多重職能。[4]

其次,依據(jù)VTS分布的水域不同,可分為海岸VTS與江河堤岸VTS。海岸VTS,是指在中國(guó)交通密集的沿海海岸設(shè)置的交通管理系統(tǒng),如營(yíng)口港、天津港、深圳港等。江河堤岸VTS,是指在中國(guó)江河兩岸設(shè)置的交通管理系統(tǒng),如中國(guó)長(zhǎng)江沿岸南京港、鎮(zhèn)江港、張家港、南通港等。

最后,依據(jù)水域功能的不同,可分為水道型VTS和口岸型VTS。水道型的VTS,是指地理形態(tài)狹長(zhǎng)而通航密集的水上交通管理系統(tǒng),分布在沿海的成山頭水道、瓊州海峽、北長(zhǎng)山水道和長(zhǎng)江下游南京、鎮(zhèn)江、張家港等地;口岸VTS,是指在開(kāi)放型的海港或作為交通樞紐的河流入海口設(shè)置的交通管理系統(tǒng),分布在大連、營(yíng)口、秦皇島、天津、煙臺(tái)、青島、連云港、上海、寧波、廣州等地。

(三)VTS所具備的特征

1.VTS的性能與作用

根據(jù)1998年《中華人民共和國(guó)船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》(簡(jiǎn)稱(chēng)《船舶安全規(guī)則》),VTS是指“為保障船舶交通安全,提高工作效率,保護(hù)水域環(huán)境,由主管機(jī)關(guān)設(shè)置的對(duì)船舶實(shí)施交通管制并提供咨詢(xún)服務(wù)的系統(tǒng)”。因而,VTS的交通管制與咨詢(xún)服務(wù)是其特有的雙向功能。VTS建設(shè)以來(lái),在維護(hù)水上交通秩序、改善通航環(huán)境、保障船舶航行安全、維護(hù)海洋環(huán)境以及應(yīng)急搜救中發(fā)揮重大作用?！坝辛薞TS以后,5年平均事故宗數(shù)減少都在30%以上,有的甚至達(dá)到50%?！盵1]“以天津港為例,1995年至2005年,雖然天津港的船舶流量隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而大幅增加,但事故發(fā)生總數(shù)以平均每年10.9%的速度下降,交通事故率以每年21.5%的速度大幅下降?！?/p>

2.VTS的適用范圍

VTS的適用范圍既包括在中華人民共和國(guó)沿海及內(nèi)河設(shè)有船舶交通管理系統(tǒng)(簡(jiǎn)稱(chēng)VTS系統(tǒng))的區(qū)域內(nèi)航行、停泊和作業(yè)的船舶、設(shè)施,也包括船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人和代理人。

3.VTS的主管機(jī)構(gòu)

依據(jù)《船舶安全規(guī)則》第3條之規(guī)定,“中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是全國(guó)船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理的主管機(jī)關(guān)(簡(jiǎn)稱(chēng)主管機(jī)關(guān))。主管機(jī)關(guān)設(shè)置的船舶交通管理中心(簡(jiǎn)稱(chēng)VTS中心)是依據(jù)本規(guī)則負(fù)責(zé)具體實(shí)施船舶交通管理的運(yùn)行中心?！痹谥袊?guó),VTS中心隸屬于國(guó)家海事局,國(guó)家海事局是在原中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督局(交通安全監(jiān)督局)和原中華人民共和國(guó)船舶檢驗(yàn)局(交通部船舶檢驗(yàn)局)的基礎(chǔ)上,合并組建而成的。VTS中心的主要職責(zé)是對(duì)船舶交通安全實(shí)施管理和服務(wù),因而,VTS中心實(shí)際上的管理機(jī)構(gòu)是各級(jí)海事部門(mén)。與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)對(duì)VTS按管制程度分為通信作業(yè)、海上交通安全法、分道航行制、船舶報(bào)告系統(tǒng)、基本監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、高級(jí)監(jiān)視系統(tǒng)、自動(dòng)化高級(jí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)七個(gè)等級(jí)不同,中國(guó)沒(méi)有實(shí)行VTS的分類(lèi)個(gè)性化管理,無(wú)論是港口VTS還是海岸VTS,在管理重心和監(jiān)管模式上沒(méi)有形成制度上的差別與配套的工作細(xì)則。

4.VTS與船舶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

第一,監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。在VTS區(qū)域內(nèi)航行的船舶除應(yīng)遵守《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》和《中華人民共和國(guó)內(nèi)河避碰規(guī)則》外,還應(yīng)遵守交通運(yùn)輸部和主管機(jī)關(guān)頒布的有關(guān)航行、避讓的特別規(guī)定。在VTS的監(jiān)管下,船舶應(yīng)當(dāng)履行如下義務(wù):船舶在VTS區(qū)域內(nèi)航行時(shí),應(yīng)當(dāng)遵守交通規(guī)則,保持安全航速行駛,船舶在VTS區(qū)域內(nèi)應(yīng)按規(guī)定錨泊,并應(yīng)遵守錨泊秩序并應(yīng)及時(shí)通報(bào)VTS中心;船舶在VTS區(qū)域內(nèi)航行、停泊和作業(yè)或發(fā)生交通事故、污染事故或其他緊急情況,或者發(fā)現(xiàn)助航標(biāo)志異常、有礙航行安全的障礙物、漂流物或其他妨礙航行安全的異常情況時(shí),應(yīng)迅速向VTS中心報(bào)告;VTS實(shí)施過(guò)程中,在任何情況下都不免除船長(zhǎng)對(duì)本船安全航行的責(zé)任,也不妨礙引航員和船長(zhǎng)之間的職責(zé)關(guān)系;為避免緊迫局面的發(fā)生,VTS中心可向船舶提出建議、勸告或發(fā)出警告;船舶、設(shè)施有下列情況之一的,主管機(jī)關(guān)有權(quán)禁止其離港,或令其停航、改航、停止作業(yè):違反中華人民共和國(guó)有關(guān)的法律、行政法規(guī)或規(guī)章;處于不適航或不適拖狀態(tài);發(fā)生交通事故,手續(xù)未清;未向主管機(jī)關(guān)或有關(guān)部門(mén)交付應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用,也未提供適當(dāng)?shù)膿?dān)保;主管機(jī)關(guān)認(rèn)為有其他妨害或者可能妨害海上交通安全的情況。

第二,服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。各VTS中心根據(jù)其現(xiàn)有功能,應(yīng)當(dāng)為船舶提供如下相應(yīng)服務(wù):VTS中心根據(jù)交通流量和通航環(huán)境情況及港口船舶動(dòng)態(tài)計(jì)劃實(shí)施交通組織,并有權(quán)根據(jù)交通組織的實(shí)際情況對(duì)航行計(jì)劃予以調(diào)整、變更;在VTS區(qū)域內(nèi)航行的船舶和船隊(duì)的隊(duì)形及尺度等技術(shù)參數(shù)均應(yīng)符合交通運(yùn)輸部和主管機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定;應(yīng)船舶請(qǐng)求,VTS中心可向其提供他船動(dòng)態(tài)、助航標(biāo)志、水文氣象、航行警(通)告和其它有關(guān)信息服務(wù),可在固定的時(shí)間或其它時(shí)間播發(fā)上款規(guī)定的信息;應(yīng)船舶請(qǐng)求,VTS中心可為船舶在航行困難情況下或氣象惡劣環(huán)境下,或船舶一旦出現(xiàn)了故障或損壞時(shí),提供助航服務(wù);VTS中心認(rèn)為必要的時(shí)候或應(yīng)船舶或其所有人、經(jīng)營(yíng)人、代理人的請(qǐng)求,可為其傳遞打撈或清除污染等信息和協(xié)調(diào)救助行動(dòng),應(yīng)船舶或其所有人、經(jīng)營(yíng)人、代理人的請(qǐng)求,有條件的VTS中心還可為其提供其他服務(wù)。

二、VTS人員“疏于監(jiān)控”的行為可能構(gòu)成瀆職罪

(一)具有監(jiān)管功能的VTS系統(tǒng)履行的是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職責(zé)

中國(guó)海事管理體制比較特殊,其人員既有公務(wù)員身份的,也有事業(yè)編制的。當(dāng)然,各國(guó)對(duì)于VTS的管理體制也是各具特色的。有民間管理型的:VTS主管機(jī)關(guān)大都是港務(wù)局或引航組織,其目的不僅是為了安全,還著意協(xié)調(diào)港口作業(yè),強(qiáng)調(diào)對(duì)船舶的引領(lǐng);有政府管理型的:VTS主管機(jī)關(guān)大都是政府交通部門(mén)所屬的準(zhǔn)軍事機(jī)關(guān),其核心任務(wù)是保障海上人命財(cái)產(chǎn)的安全及保護(hù)環(huán)境。后者以美國(guó)為例,“海岸警衛(wèi)隊(duì)部門(mén)之間相互配合程序化,密切合作,VTS中心扮演協(xié)助現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的角色并忠實(shí)地履行職責(zé)?！盵5]

由于歷史的原因,中國(guó)海事系統(tǒng)的執(zhí)法人員只在近年才開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)入國(guó)家公務(wù)員編制。鑒于此,交通行業(yè)內(nèi)部對(duì)VTS工作人員是否具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的身份產(chǎn)生了分歧,這一問(wèn)題決定著他們能否成為玩忽職守罪的主體而構(gòu)成瀆職犯罪。雖然VTS在稱(chēng)謂上通常表現(xiàn)為“某某交管中心”或“某某控制中心”,但是其事業(yè)編制的身份似乎與瀆職罪所要求的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員并不完全吻合,于是,在行業(yè)內(nèi)部對(duì)VTS的性質(zhì)與身份形成了兩種對(duì)立的觀點(diǎn),具體如下。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為VTS只具有服務(wù)功能,不具有監(jiān)管職能,頗具代表性的理由是:“VTS操作人員不具有指揮的職責(zé),僅提供信息服務(wù),并不對(duì)船長(zhǎng)和駕駛員進(jìn)行指揮,這與船長(zhǎng)在駕駛臺(tái)的視角和安全的責(zé)任是完全不同的。操作人員高度關(guān)注的是眾多船與船的關(guān)系,而船長(zhǎng)高度注視的是本船與他船的關(guān)系;VTS操作人員不能代替船舶駕引人員來(lái)判斷船舶當(dāng)時(shí)的會(huì)遇局面,也不能直接指揮駕引人員執(zhí)行具體的避讓行動(dòng)。當(dāng)向船舶做出該項(xiàng)服務(wù)時(shí),應(yīng)被認(rèn)為是導(dǎo)向性的建議,具體的執(zhí)行細(xì)節(jié),如:操舵角度、操縱幅度或航速控制等,必須由船長(zhǎng)、值班駕駛員或在船引航員來(lái)決定。”[5]言外之意,VTS不具有管理性質(zhì),當(dāng)然也不能成為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員而構(gòu)成瀆職罪。筆者認(rèn)為,這一解釋也有一定的合理之處:VTS充其量是導(dǎo)致事故的間接原因,有責(zé)任能力和行為能力的船長(zhǎng)是船舶的核心,他的指揮命令才是導(dǎo)致事故的直接原因。

另一種相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為,VTS監(jiān)管是一種行政執(zhí)法行為,VTS操作人員可成為犯罪主體,理由是:“中國(guó)的VTS管理體制決定了VTS及其操作人員履行職責(zé)行為引起的法律后果是行政行為的法律責(zé)任,作為國(guó)家機(jī)關(guān)的VTS中心對(duì)VTS操作人員的執(zhí)法行為負(fù)責(zé)。如果相應(yīng)法律責(zé)任涉及行政賠償責(zé)任的,VTS機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償損失,VTS機(jī)構(gòu)在賠償損失后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或重大過(guò)失的VTS人員承擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用,對(duì)有故意或重大過(guò)失的責(zé)任人員,VTS機(jī)構(gòu)應(yīng)給予行政處分,構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。”[6]

產(chǎn)生爭(zhēng)議的原因是海事局在國(guó)家公務(wù)員的編制上一直沒(méi)有理順,換言之,海事局是以事業(yè)編制的身份進(jìn)行公務(wù)員的工作,自然會(huì)造成諸多麻煩。但是海事機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法功能從海事局的主要職責(zé)中便可得到認(rèn)定:擬定和組織實(shí)施國(guó)家水上安全監(jiān)督管理和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障以及交通行業(yè)安全生產(chǎn)的方針、政策、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn);統(tǒng)一管理水上安全和防止船舶污染;負(fù)責(zé)船舶、海上設(shè)施檢驗(yàn)行業(yè)管理以及船舶適航和船舶技術(shù)管理;負(fù)責(zé)船員、引航員適任資格培訓(xùn)、考試、發(fā)證管理;管理通航秩序、通航環(huán)境;航海保障工作;組織實(shí)施國(guó)際海事條約等。

如此看來(lái),盡管VTS操作人員的身份不是公務(wù)員,但卻是隸屬于中國(guó)海事局的VTS中心的工作人員,屬于在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員之一,其履行的職責(zé)也是水上交通領(lǐng)域的監(jiān)督管理和組織指揮,因而,VTS管理中心工作人員可以成為瀆職犯罪主體的事實(shí)是不可否定的。2003年1月13日,最高人民檢察院研究室《關(guān)于對(duì)海事局工作人員如何適用法律問(wèn)題的答復(fù)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《答復(fù)》)對(duì)海事人員的瀆職犯罪問(wèn)題做出明確解釋:“根據(jù)國(guó)辦發(fā)[1999]90號(hào)、中編辦函[2000]184號(hào)等文件的規(guī)定,海事局負(fù)責(zé)行使國(guó)家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染及海上設(shè)置檢驗(yàn)、航海保障的管理職權(quán),是國(guó)家執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。海事局及其分支機(jī)構(gòu)工作人員在從事上述公務(wù)活動(dòng)中,濫用職權(quán)或者玩忽職守,致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的,應(yīng)當(dāng)依照刑法第三百九十七條的規(guī)定,以濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪追究刑事責(zé)任?！边@一準(zhǔn)司法解釋在司法實(shí)務(wù)中具有同司法解釋同等的效力,由此,VTS具有執(zhí)法監(jiān)督職能,其工作人員在主體身份上符合瀆職罪的條件。

(二)VTS工作人員的失職行為屬于狹義的職務(wù)監(jiān)督過(guò)失

職務(wù)過(guò)失可分為決策過(guò)失、管理過(guò)失以及監(jiān)督過(guò)失,[7]三種職務(wù)過(guò)失在領(lǐng)導(dǎo)階位上呈遞減趨勢(shì),在與危害結(jié)果的密切關(guān)聯(lián)程度上呈遞增趨勢(shì),在刑法意義上都可構(gòu)成瀆職犯罪。

監(jiān)督過(guò)失是與直接責(zé)任人關(guān)系最為密切的人,也是外延最小的一種職務(wù)過(guò)失行為,被稱(chēng)為狹義的監(jiān)督過(guò)失。“中國(guó)目前刑事立法與刑事司法實(shí)踐中還沒(méi)有嚴(yán)格意義上的監(jiān)督過(guò)失責(zé)任的存在”,[8]但是理論界對(duì)此問(wèn)題已經(jīng)有所涉獵,并運(yùn)用于監(jiān)督過(guò)失與一般的瀆職犯罪的界定中?！蔼M義的監(jiān)督過(guò)失,是指處于指揮、監(jiān)督地位的行為人(監(jiān)督人)怠于履行監(jiān)督義務(wù),致使直接行為人(被監(jiān)督人)的行為發(fā)生危害結(jié)果的情況?！盵9]269廣義的監(jiān)督過(guò)失是狹義的監(jiān)督過(guò)失和管理過(guò)失的總稱(chēng)?！叭毡緦W(xué)者普遍認(rèn)為,狹義的監(jiān)督過(guò)失是指與實(shí)施直接使危害結(jié)果發(fā)生的過(guò)失行為人(即直接行為人)相應(yīng),處于指揮、監(jiān)督直接行為人的立場(chǎng)的人(即監(jiān)督人)怠于履行應(yīng)當(dāng)防止該過(guò)失行為的義務(wù)的情況。而管理過(guò)失則是指由于設(shè)備、機(jī)構(gòu)、人員等體制的不完備本身與結(jié)果發(fā)生有直接聯(lián)系的直接的過(guò)失?！盵10]

結(jié)合上述定義來(lái)看,VTS職務(wù)過(guò)失屬于一種職務(wù)監(jiān)督過(guò)失。其值班監(jiān)控人員在履行監(jiān)督管理職責(zé)過(guò)程中因過(guò)失行為間接導(dǎo)致了船舶危害的發(fā)生,而船舶的值班人員(包括船長(zhǎng))則是直接造成事故的責(zé)任人。

監(jiān)督過(guò)失的犯罪主體與一般瀆職犯罪的主體身份并無(wú)二致,但是在犯罪客觀方面的因果關(guān)系中卻呈現(xiàn)出很大的差異:“玩忽職守罪屬于普通的職務(wù)過(guò)失犯罪,其基本構(gòu)造一般可以表述為:公職人員的玩忽職守行為→危害結(jié)果;而職務(wù)關(guān)系中監(jiān)督過(guò)失的基本構(gòu)造則是:公職人員的過(guò)失+被監(jiān)管企業(yè)或者從業(yè)人員的行為→危害結(jié)果?！盵11]

總之,VTS操控人員在主體身份上符合瀆職罪的主體條件,但是在其職務(wù)行為間接控制船舶這一特征上卻不符合犯罪的客觀方面要件,埋下了出罪的伏筆。

《船舶安全規(guī)則》明文規(guī)定了VTS的職責(zé),概括起來(lái)主要有以下四個(gè)方面:接受船舶報(bào)告,包括船舶動(dòng)態(tài)報(bào)告、事故報(bào)告和礙航報(bào)告;監(jiān)視船舶動(dòng)態(tài);信息與助航服務(wù);交通組織。上述四項(xiàng)功能都反映出VTS對(duì)船舶的間接指揮作用。雖然VTS是海事管理部門(mén),在職責(zé)范圍內(nèi)或者情況緊迫時(shí)可以對(duì)船舶發(fā)出指令,但絕不等同于可以直接“指揮”或者“操作”船舶。( IMO)A.857(20)號(hào)決議中VTS指南附錄1——VTS指南和標(biāo)準(zhǔn)第2.3.4項(xiàng)指出:“當(dāng)VTS被授權(quán)向船舶發(fā)布指令時(shí),這些指令應(yīng)只是導(dǎo)向的。具體的執(zhí)行細(xì)節(jié),如:操舵角度或機(jī)器操縱,要留給船上的船長(zhǎng)或引航員來(lái)決定。應(yīng)該注意的是,VTS操作員不要侵犯船長(zhǎng)指揮安全航行的責(zé)任或擾亂船長(zhǎng)和引航員之間的傳統(tǒng)關(guān)系?！钡?.6.2項(xiàng)指出,“船長(zhǎng)決定船舶的實(shí)際航行和操縱?！盵12]上述條款明確表明,VTS管理中心對(duì)船舶發(fā)布的“指令”并不等于具體“指揮”船舶。船舶駕駛的指揮權(quán)還是由船長(zhǎng)來(lái)執(zhí)行,船長(zhǎng)作為船上的最高執(zhí)行長(zhǎng)官,要對(duì)船舶航行以及發(fā)生的責(zé)任事故負(fù)責(zé),雖然VTS在必要時(shí)向船舶發(fā)布的指令可能改變船舶的航行軌跡,但這些指令只是船長(zhǎng)駕駛船舶的參考意見(jiàn),真正指揮船舶的仍然是船長(zhǎng)。

中國(guó)地方海事局VTS管理中心在其VTS用戶(hù)指南上使用大量篇幅來(lái)凸顯服務(wù)、助航的職能,但也不能改變其監(jiān)督管理的主要職能。至少目前VTS管理中心的主流性質(zhì)是監(jiān)督管理,雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,服務(wù)、助航才是VTS根本職責(zé)所在。但是,無(wú)論其性質(zhì)是監(jiān)督管理還是咨詢(xún)服務(wù),其行為都有疏于監(jiān)控的可能和引發(fā)法律責(zé)任的可能。

三、VTS值班人員“疏于監(jiān)控”或“指揮失誤”罪與非罪的考量

(一)從犯罪客觀方面要件考量

1.依據(jù)中國(guó)刑法理論VTS作為危害結(jié)果的間接原因原則上不可歸責(zé)

因果關(guān)系是犯罪客觀方面必須考察的一項(xiàng)內(nèi)容,缺乏危害行為與危害結(jié)果之間的引起與被引起的關(guān)系,犯罪即不能成立。中國(guó)刑法理論中關(guān)于因果關(guān)系的理論有“條件說(shuō)”“原因說(shuō)”和“相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)”,能夠被學(xué)界廣泛認(rèn)同的是折中的“相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)”。依此來(lái)判斷因果關(guān)系的存在與否,“成為經(jīng)驗(yàn)判斷的基礎(chǔ)的,是行為當(dāng)時(shí)一般人能夠認(rèn)識(shí)的情況和行為人特別認(rèn)識(shí)了的情況。一般人不能認(rèn)識(shí)的,只是行為人認(rèn)識(shí)了的情況,它也成為判斷的基礎(chǔ)。”[9]209折中的相當(dāng)因果關(guān)系理論的最大特點(diǎn)是:以行為時(shí)一般人所預(yù)見(jiàn)或可能預(yù)見(jiàn)的事實(shí)為基礎(chǔ),以行為人所認(rèn)識(shí)或可能認(rèn)識(shí)的特別事實(shí)為補(bǔ)充,兼顧了客觀標(biāo)準(zhǔn)與主觀標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢(shì),來(lái)判斷刑法中的因果關(guān)系。

VTS管理中心的工作職責(zé)是對(duì)于航運(yùn)交通秩序以及港口安全的監(jiān)督管理和信息服務(wù)。船舶肇事的原因與VTS值班人員發(fā)布的指令和信息是否存在因果關(guān)系的判斷是一個(gè)難題。退一步講,即使確實(shí)由于VTS人員監(jiān)管失職導(dǎo)致了危害結(jié)果的發(fā)生,也只能作為一種間接因果關(guān)系來(lái)認(rèn)定。中國(guó)刑法理論原則上要求行為是結(jié)果的客觀歸因方能成立犯罪,《中華人民共和國(guó)刑法》第397條設(shè)置的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的”結(jié)果要素,在歸因上應(yīng)該僅限于直接原因,而不包括間接原因。對(duì)于船舶肇事來(lái)講,直接歸因的客觀方面要素只能是作為船上第一指揮官的船長(zhǎng)的行為,VTS人員的指揮或命令行為只是供船長(zhǎng)參考的內(nèi)容。VTS人員疏于監(jiān)控的過(guò)失行為,對(duì)于船舶的正常駕駛和航行,沒(méi)有直接的影響和關(guān)系,畢竟VTS值班人員不是船舶駕駛團(tuán)隊(duì)的成員,自然也就不應(yīng)該對(duì)船舶的碰撞事故承擔(dān)監(jiān)管過(guò)失的刑事責(zé)任了。

雖然《答復(fù)》中對(duì)海事工作人員“濫用職權(quán)或者玩忽職守,致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的”處以濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪,但是,這種司法解釋是泛指海事行政執(zhí)法人員,對(duì)于VTS值班人員這種監(jiān)管主體沒(méi)有專(zhuān)門(mén)考慮,能否依據(jù)《答復(fù)》追究VTS人員的刑事責(zé)任尚有商榷的余地。在某種特殊情況下,如果船舶航行遭遇氣象風(fēng)險(xiǎn),或者船舶其他探測(cè)設(shè)施出現(xiàn)故障而喪失辨別航向的能力,完全依賴(lài)VTS指揮脫離緊迫局面,此時(shí)VTS的指揮命令與船舶的安全具有直接的因果關(guān)系,一旦出現(xiàn)監(jiān)督過(guò)失或指揮錯(cuò)誤便可構(gòu)成瀆職犯罪。

2.依據(jù)大陸法系刑法客觀歸責(zé)理論VTS職務(wù)監(jiān)管過(guò)失沒(méi)有制造不被允許的風(fēng)險(xiǎn)

大陸法系刑法的客觀歸責(zé)理論可遠(yuǎn)溯至黑格爾,但是最有影響的是德國(guó)慕尼黑大學(xué)羅克辛(Claus Roxin)教授的客觀歸責(zé)理論。因?yàn)榱_克辛所持的客觀歸責(zé)理論,是純粹的“客觀”歸責(zé)理論,而羅克辛教授本人則是當(dāng)代客觀歸責(zé)理論的代表人物。[13]羅克辛的客觀歸責(zé)理論中主要的內(nèi)容是不允許性風(fēng)險(xiǎn)理論的創(chuàng)設(shè),[14]即行為人的行為是否制造了社會(huì)所不能容許的危險(xiǎn)。如果行為人的加害行為沒(méi)有制造某種危險(xiǎn),由此產(chǎn)生的結(jié)果不歸責(zé)于其之前的加害行為。換言之,行為人實(shí)施的行為是降低風(fēng)險(xiǎn)的行為,則被視為沒(méi)有制造危險(xiǎn),因此不能將所引發(fā)的結(jié)果歸咎于該行為?？陀^歸責(zé)理論的基本理論前提是要判斷某種行為是否制造了不被允許的危險(xiǎn)以及危險(xiǎn)是否在結(jié)果中實(shí)現(xiàn)?！半S著高速交通工具的發(fā)展……危險(xiǎn)行為明顯增多,但是這些具有侵害法益危險(xiǎn)的行為,在社會(huì)生活中不可避免地存在著,而且對(duì)社會(huì)的發(fā)展具有有用性與必要性。因此,即使這種行為發(fā)生了法益侵害的結(jié)果,在一定范圍內(nèi)也應(yīng)當(dāng)允許。這就是被允許的危險(xiǎn)?！盵15]

VTS職務(wù)過(guò)失是一種間接的過(guò)失行為,是否由于此種過(guò)失行為制造了不被允許的危險(xiǎn)需要謹(jǐn)慎考量。通常情況下,判斷行為人的行為是否制造了社會(huì)所不能容許的危險(xiǎn),就要具體考慮該種行為所隱含的可能發(fā)生危險(xiǎn)的界限在哪,該行為是否逾越了該行為秩序的界限,如果該行為的危險(xiǎn)性沒(méi)有超出界限,便是被容許的,那么所引發(fā)的后果就不能歸咎于這類(lèi)行為。以VTS值班人員“疏于監(jiān)控”沒(méi)有及時(shí)提醒導(dǎo)致船舶碰撞結(jié)果為例,此種情況下所可能發(fā)生的危害結(jié)果是船舶發(fā)生碰撞,進(jìn)而造成重大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。該船舶發(fā)生碰撞的直接原因是兩船都疏于望,未能及時(shí)進(jìn)行避碰。而對(duì)于VTS的工作人員,不能把疏于監(jiān)控或者監(jiān)控判斷失誤而沒(méi)有及時(shí)提醒視為一種制造危險(xiǎn)的行為,因?yàn)?該行為并沒(méi)有增加兩船發(fā)生碰撞的幾率。

(二)從犯罪主觀方面考量

筆者擬對(duì)VTS值班人員的職務(wù)監(jiān)督過(guò)失按照行為人對(duì)危害結(jié)果的預(yù)見(jiàn)程度劃分為由重到輕的四個(gè)檔次展開(kāi)討論。

1.離職過(guò)失

所謂離職型監(jiān)督過(guò)失,是指行為人由于故意擅離崗位,對(duì)VTS職務(wù)監(jiān)督職責(zé)不作為,因完全無(wú)法履行職責(zé)而導(dǎo)致的危害結(jié)果的監(jiān)督過(guò)失。這種監(jiān)督過(guò)失是一種純粹的失職過(guò)失,行為人對(duì)自己行為的危害結(jié)果的主觀心理有三種情況:一種是預(yù)見(jiàn)到而放任不管;第二種是預(yù)見(jiàn)到而輕信能夠幸免;第三種是疏忽大意而沒(méi)有預(yù)見(jiàn)。

由于該種行為完全使自己處于職務(wù)行為不能的狀態(tài),失去了履行職務(wù)注意義務(wù)的空間,因而在刑法上是不能免責(zé)的。至于罪名,實(shí)際上中國(guó)應(yīng)該針對(duì)職務(wù)監(jiān)督過(guò)失設(shè)置獨(dú)立的罪名,但目前建議認(rèn)定為玩忽職守罪。

2.輕率過(guò)失

是指行為人雖然到崗,且預(yù)見(jiàn)到了自己行為的危害后果,但是輕信能夠避免而產(chǎn)生的監(jiān)督過(guò)失,也可稱(chēng)為“過(guò)于自信的監(jiān)督過(guò)失”。該種情況在本質(zhì)上屬于沒(méi)有履行結(jié)果避免義務(wù)的過(guò)失犯罪。在VTS的實(shí)務(wù)工作中,這種情況通常會(huì)發(fā)生在值班人員對(duì)自己的認(rèn)識(shí)能力和技術(shù)水平過(guò)于自信,因而做出的冒險(xiǎn)決定導(dǎo)致的職務(wù)過(guò)失。

由于VTS的監(jiān)控有其特殊性和局限性,依賴(lài)設(shè)備即通過(guò)雷達(dá)回波觀察和判斷船舶的動(dòng)態(tài),鑒于VTS尚有一些技術(shù)問(wèn)題沒(méi)有攻克,加之,港口中的船舶都處于動(dòng)態(tài)的狀態(tài),VTS只能實(shí)施遠(yuǎn)程監(jiān)控,特別是在狹水道和交通密集區(qū),VTS操作員難以全面準(zhǔn)確了解現(xiàn)場(chǎng)狀況和船舶動(dòng)態(tài),也就難以準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)每艘船舶面臨的緊迫局面,以致無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)控。此時(shí)船舶駕駛的決定權(quán)仍在船舶值班人員手中,VTS值班人員無(wú)法替代其履行操縱船舶的義務(wù)。如前文所述,從因果關(guān)系上可排除歸責(zé)性。

3.疏忽過(guò)失

監(jiān)督的疏忽過(guò)失,是指行為人雖然到崗,但是應(yīng)當(dāng)履行而沒(méi)有履行職務(wù)的注意義務(wù),導(dǎo)致了危害結(jié)果的職務(wù)監(jiān)督過(guò)失。該種情況在本質(zhì)上屬于沒(méi)有履行結(jié)果預(yù)見(jiàn)義務(wù)的過(guò)失。在此,問(wèn)題的關(guān)鍵是應(yīng)不應(yīng)該預(yù)見(jiàn)到危險(xiǎn)的出現(xiàn),考核是否應(yīng)該預(yù)見(jiàn)的標(biāo)準(zhǔn)是行為人的預(yù)見(jiàn)能力。在理論界有三種標(biāo)準(zhǔn):其一,主觀說(shuō),認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè)人的具體情況來(lái)判斷注意能力;其二,客觀說(shuō),主張應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)一般人的注意能力來(lái)作出判斷;其三,折中說(shuō),認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把具有相應(yīng)的情況的某些人的注意能力加以抽象化,作為一種類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn),而這種標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)社會(huì)相當(dāng)性形成的。因而,屬于社會(huì)平均人的注意標(biāo)準(zhǔn)。[16]目前折中說(shuō)被學(xué)術(shù)界廣泛認(rèn)可。

筆者認(rèn)為,對(duì)于職務(wù)過(guò)失或業(yè)務(wù)過(guò)失,采用折中說(shuō)比較穩(wěn)妥,但是,如果是日常生活中的過(guò)失行為,則以主觀說(shuō)更為實(shí)際和人道。對(duì)于VTS來(lái)講,所謂的平均人的標(biāo)準(zhǔn)可通過(guò)行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)測(cè)試而得到驗(yàn)證,這一點(diǎn)對(duì)于每個(gè)工作人員至關(guān)重要。因?yàn)?有沒(méi)有注意能力的判斷決定著行為人是否要承擔(dān)刑事責(zé)任。

4.意外結(jié)果

意外結(jié)果是指行為人盡管沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到自己的職務(wù)過(guò)失行為會(huì)導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生,但是從注意能力上看屬于不應(yīng)該預(yù)見(jiàn)的一種客觀結(jié)果,基于“法律不強(qiáng)人所難”的原則,不應(yīng)當(dāng)構(gòu)成犯罪。

理論上講,VTS系統(tǒng)技術(shù)的局限性為其阻卻刑事責(zé)任提供了依據(jù)?，F(xiàn)以船舶避碰為例予以說(shuō)明。

第一,VTS不可能掌握船舶避碰所需要的全部信息。VTS值班人員只能通過(guò)A IS和雷達(dá)等儀器設(shè)備獲取一些船舶資料和動(dòng)態(tài)信息,如與船長(zhǎng)簡(jiǎn)單對(duì)話、了解船舶的吃水情況、船舶的航向、航速等等,但是對(duì)于船舶的操縱性能和航行情況,現(xiàn)場(chǎng)水域的水文、氣象等條件就不甚了解,這嚴(yán)重影響了正確指揮操縱船舶做出合理的避碰動(dòng)作。

第二,VTS系統(tǒng)存在誤差。VTS系統(tǒng)的雷達(dá)設(shè)備性能有局限性,例如,雷達(dá)設(shè)備容易受到天氣影響,目標(biāo)船舶橫截面過(guò)小無(wú)法回波,雷達(dá)盲區(qū)以及電子屏幕反饋的信息映射在電子屏幕的分辨率不高等;而且船舶動(dòng)態(tài)信息的顯示有延時(shí)性和滯后性,VTS對(duì)船舶的跟蹤信息是計(jì)算機(jī)對(duì)船舶歷史航行軌跡的數(shù)據(jù)處理后在電子屏幕所映射出的符號(hào),并不反映船舶的實(shí)時(shí)航向、航速,而且船舶航向、航速的變化越大,計(jì)算航向、航速在延時(shí)時(shí)間段內(nèi)的誤差就越大。

另外,VTS系統(tǒng)的電子屏幕只有二十幾英寸,要把所轄海域幾海里領(lǐng)域內(nèi)的所有船舶、航道等信息都通過(guò)電子符號(hào)的形式完全反饋在屏幕上,航道的寬度在屏幕上的顯示可能只有幾毫米,而一艘船舶也不過(guò)幾厘米,尤其在繁忙的港口或者航道上,反饋在屏幕上的信息幾乎是無(wú)數(shù)密密麻麻的小點(diǎn)連成一片,而此時(shí)兩船在同一航道的交匯用肉眼很難看出是否存在碰撞的風(fēng)險(xiǎn)。如果保險(xiǎn)起見(jiàn),設(shè)定一定的安全距離做報(bào)警提示,對(duì)所有可能存在風(fēng)險(xiǎn)的船舶都發(fā)出避碰提醒,那航道內(nèi)所有的船舶幾乎都要收到提醒,不但不現(xiàn)實(shí),也沒(méi)有太多參考價(jià)值。船舶避碰的局勢(shì)千鈞一發(fā),避碰時(shí)機(jī)稍縱即逝,VTS反饋的信息存在誤差是不可避免的,這也決定了其指揮人員的注意能力受到很大程度的限制,其所提供的信息只能作為參考,其職務(wù)監(jiān)督意外過(guò)失是可以阻卻刑事責(zé)任的,船長(zhǎng)在任何情況下都不免責(zé)的國(guó)際慣例從另一個(gè)側(cè)面也說(shuō)明了這一原理的科學(xué)性。

四、結(jié)語(yǔ)

VTS出罪的理由可從兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)證:其一,學(xué)習(xí)借鑒“信賴(lài)原則”理論,縮小職務(wù)監(jiān)督過(guò)失的犯罪圈。該理論是指,在有關(guān)多數(shù)人的事件中,行為人信賴(lài)其他參與人能夠遵守規(guī)則采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng),只要該信賴(lài)具有相當(dāng)性,即使由于其他參與人無(wú)視規(guī)則而采取了不適當(dāng)?shù)男袆?dòng),并與自己的行動(dòng)相結(jié)合發(fā)生了構(gòu)成要件的結(jié)果,對(duì)此結(jié)果不追究行為人過(guò)失刑事責(zé)任。[9]238在VTS領(lǐng)域,這一理論有研究的價(jià)值和空間。其二,在中國(guó)刑法典中增設(shè)“交通監(jiān)管失職罪”以區(qū)別于一般的“玩忽職守罪”,會(huì)更好地解決刑法理論的難點(diǎn)問(wèn)題,更科學(xué)地配置刑罰幅度。

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