曹勁松

(中共南京市委宣傳部　江蘇　南京　210008)

長期以來，對于政府權(quán)力的規(guī)范運行，我國已經(jīng)形成了一整套比較完善的監(jiān)督體系，包括人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、人民法院依法實施的監(jiān)督、政府系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，以及新聞輿論監(jiān)督、公民監(jiān)督等。但任何形式的監(jiān)督，只有與追究問責(zé)結(jié)合起來，才能真正取得實效。2009年7月，中共中央制定了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對行政主體的追究問責(zé)不再因人、因時、因地而變化。只要出現(xiàn)有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，就要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任，進(jìn)而督促和約束政府機關(guān)和工作人員依法行使職權(quán)、履行職責(zé)。從政府形象維護的角度出發(fā)，充分完善和及時落實追究問責(zé)機制，是挽回由于政府行政過錯導(dǎo)致形象受損的重要環(huán)節(jié)。因此，對行政過錯的責(zé)任追究，對所涉及領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員的問責(zé)，不僅滿足了公眾對責(zé)任政府的形象期待，能夠贏得公眾對政府工作的認(rèn)同和信任；而且這種知錯即改、防微杜漸的懲治措施，能夠以積極、有效的問責(zé)行為本身來修復(fù)和重塑政府形象。

一、明確責(zé)任擔(dān)當(dāng)

責(zé)任鑄就形象。政府在社會管理中積極履責(zé)，提供公共服務(wù)，維護社會公正，是在公眾認(rèn)知中建立起良好形象的根本所在。只有建立和完善各級政府機構(gòu)及其官員公開透明的職責(zé)體系，明晰各自的責(zé)任邊界，才能進(jìn)行有效的追究問責(zé)。

(一)政府職責(zé)公開透明

隨著政務(wù)公開的有序推進(jìn)，各級政府職責(zé)越來越為公眾所了解，人們對政府工作的期待和依賴也越來越高。雖然我國政府機構(gòu)改革已經(jīng)邁出了堅實的步伐，但“大政府、小社會”的社會基本運行構(gòu)架還沒有發(fā)生根本性的改變，改革、發(fā)展、穩(wěn)定的各項訴求都落在各級政府的肩上。因而，社會上出現(xiàn)任何問題，總是可以追溯到政府工作中來，使得政府成為一個無限責(zé)任的主體。溫家寶總理指出，一個政府要讓人民滿意，必須做到為民、務(wù)實、清廉?！肮_透明、讓權(quán)力在陽光下運行，是反腐倡廉的有效措施”，[1]也是贏得公眾信賴、樹立政府良好形象的基本路徑。政務(wù)公開是政府施政的基本準(zhǔn)則，各級政府一定要全面落實“以公開為原則、以不公開為例外”的政務(wù)公開要求，將各政府機構(gòu)及其負(fù)責(zé)人的履職履責(zé)情況公之于眾，在接受人民群眾監(jiān)督的過程中，積極樹立可信、可親、可敬的政府形象。

(二)責(zé)任主體邊界清晰

在政府職責(zé)公開的過程中，要注意將責(zé)任主體的邊界厘清，讓公眾了解與具體政務(wù)所對應(yīng)的機構(gòu)和負(fù)責(zé)人。特別是要針對在現(xiàn)實社會生活中存在的政府部門多頭管理的交叉點和分段管理中的盲點，結(jié)合政府機構(gòu)自身的改革與完善，予以明確，切實解決“都管都不管”的責(zé)任模糊問題。對于社會綜合管理事項，可以通過政府機構(gòu)間橫向協(xié)同的方式，給出明確的責(zé)任主體。同時，要盡可能將政府機構(gòu)責(zé)任與具體官員的職責(zé)擔(dān)當(dāng)聯(lián)系起來，形成政府責(zé)任——機構(gòu)責(zé)任——公務(wù)人員個體責(zé)任相統(tǒng)一的責(zé)任體系。明確政府工作的具體責(zé)任主體，不僅有利于充分接受公眾的監(jiān)督，提高公務(wù)人員的責(zé)任感和工作效能；而且為政府的內(nèi)部監(jiān)察與問責(zé)追究打下了基礎(chǔ)，使績效考核更加科學(xué)、透明、公正。在責(zé)任主體邊界清晰的條件下，每一個政府工作人員作為政府形象代言人的要求也更加明確，成為公眾認(rèn)知與評價具體對象。

(三)危機責(zé)任切割及時

明確的責(zé)任擔(dān)當(dāng)既有利于政府形象的樹立，也有利于政府形象的保護。一方面，在工作常態(tài)下，政府機構(gòu)及其工作人員通過認(rèn)真履責(zé)，扎扎實實地為公眾服務(wù)，樹立起良好的政府形象；另一方面，當(dāng)在工作中出現(xiàn)過錯和因官員失責(zé)發(fā)生問題時，可以通過及時、有效的責(zé)任切割，不讓局部的“膿瘡”感染或敗壞整個政府組織，保護政府形象，減少危機帶來的形象侵害。對于政府形象危機中的責(zé)任切割，不是回避問題，推諉過錯，也不是找所謂的“替罪羊”，為政府機構(gòu)尋求某種輿論解脫；而是從公開、明晰的責(zé)任擔(dān)當(dāng)出發(fā)，進(jìn)行合理的問責(zé)追究。將責(zé)任公開、問題公開、問責(zé)公開，在滿足公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，讓社會對政府監(jiān)督有的放矢，有利于正確引導(dǎo)公共輿論的方向，使輿論批評成為社會建設(shè)性力量，促進(jìn)政府不斷改進(jìn)和完善工作。

(四)政風(fēng)建設(shè)持續(xù)深入

政風(fēng)是政府的形象直接體現(xiàn)，也是贏得公眾口碑的關(guān)鍵所在。一個政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不僅通過重大決策和實施公共服務(wù)去體現(xiàn)，而且通過每個政府部門及其公務(wù)人員的工作作風(fēng)去體現(xiàn)。從影響公眾認(rèn)知的常態(tài)化要素的傳播和積累出發(fā)，政風(fēng)對形象的塑造作用更大。政風(fēng)反映出政府對待責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膽B(tài)度，政風(fēng)好壞能夠直接引起公眾的正向與負(fù)向評價。敬業(yè)、細(xì)致、耐心、高效、熱心、寬厚等良好的政風(fēng)可以為政府帶來好的聲譽，在出現(xiàn)工作失誤時也容易為公眾所諒解；反之，粗糙、拖沓、敷衍、冷漠等惡劣的政風(fēng)則給政府帶來壞的聲譽，即使工作不出錯也不能贏得公眾贊許。政府機構(gòu)及其官員的懶政、惰政、庸政、亂政等行為，對政府形象的殺傷力最大，常常因個案事件導(dǎo)致媒體危機。持續(xù)深入地開展政風(fēng)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)成為政府塑造自身形象的基本要求，并在提供公共服務(wù)的過程中主動接受社會各界的評判。

二、分析問責(zé)訴求

建立規(guī)范有序的問責(zé)機制，本身并不是目的，而是作為維護政府形象的必要手段，在政府形象管理中發(fā)揮積極作用。從樹立和維護政府形象的目的出發(fā)，必須認(rèn)真分析對政府工作問責(zé)的各種內(nèi)在訴求，包括涉事主體訴求、媒體傳播訴求、公眾普遍訴求和政府行政訴求。無論是問責(zé)方式，還是問責(zé)結(jié)果，只有在充分滿足合理訴求的基礎(chǔ)上，才能實現(xiàn)對形象維護的最佳效果。

(一)涉事主體訴求

政府行政本身是一個對象化的過程，無論是提供公共服務(wù)，還是進(jìn)行社會管理，都會涉及到具體的社會成員。當(dāng)作為社會成員的組織或個人受到政府機構(gòu)的不公正對待，或與公務(wù)人員發(fā)生矛盾沖突，對政府工作不滿意時，就會提出相應(yīng)的追責(zé)訴求。此類涉及到與政府交往中社會成員的主體訴求常常是多元的，追責(zé)方式也會不同。從一般意義上分析，涉事主體的基本訴求主要有四個方面：一是對自身提出的事項予以合理解決，二是對已經(jīng)造成自身的財產(chǎn)或名譽損失給予補償，三是對政府機構(gòu)的責(zé)任人給予追究處理，四是通過追責(zé)過程樹立自身形象、擴大社會影響。在追責(zé)方式上一般也有四種選擇：其一，通過行政監(jiān)督尋求上級主管單位解決，其二，通過信訪尋求行政裁決，其三，通過訴訟尋求法律途徑解決，其四，通過媒體監(jiān)督尋求輿論支持，促成問題解決。實際上，涉事主體的訴求可能以某一個方面為主，也可能多種訴求并存，有些追責(zé)方式可以同時運用。了解涉事主體訴求，往往是處理好追究問責(zé)第一步，也是在現(xiàn)實中化解矛盾源頭、實施有效形象維護的關(guān)鍵所在。

(二)媒體傳播訴求

在現(xiàn)代媒介高度發(fā)達(dá)的社會條件下，社會成員對政府工作中存在的失職、失誤、失范等問題進(jìn)行追責(zé)，常常會演變?yōu)槊襟w事件。究其原因，一方面是由于此類事件容易引發(fā)公眾關(guān)注和批評，符合媒體報道需要，加上媒體信源渠道開放、線索來源廣泛、報道容量充足，特別是在媒體市場競爭的環(huán)境中，又不愿輕易錯過此類吸引受眾的內(nèi)容，因而常常被媒體納入輿論監(jiān)督的議程；另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)達(dá)，事件的當(dāng)事人和知情人可以通過網(wǎng)絡(luò)提供的便捷平臺進(jìn)行投訴、曝光和披露，引發(fā)網(wǎng)上輿情和傳統(tǒng)媒體跟進(jìn)，特別是在正常渠道不能及時滿足其追責(zé)訴求的情況下，主動運用媒體傳播，引發(fā)社會輿論監(jiān)督，不失為一種合理的選擇。媒體一旦介入對政府工作的監(jiān)督和問責(zé)，必然將媒體組織自身的形象訴求和傳播訴求加入其中。從根本上講，媒體代表公眾利益，客觀反映現(xiàn)實問題，堅持用事實說話，但當(dāng)媒體議程啟動之后，媒體組織就會在尊重傳播規(guī)律基礎(chǔ)上追求最大化的傳播效果，在傳播過程中體現(xiàn)其訴求。這種訴求包括兩個基本的方面，一是在事實信息上全面、準(zhǔn)確、客觀，如權(quán)威信息發(fā)布、政府機構(gòu)回應(yīng)、問責(zé)結(jié)果公開等，二是在意見表達(dá)上代表公眾、引導(dǎo)社會、彰顯影響，如開展民意調(diào)查、集納意見表達(dá)、探究問題本質(zhì)等。只有充分了解媒體傳播訴求，政府才能在追究問責(zé)的處理上立于主動，將媒體議程有效地與政府議程相結(jié)合，主動引導(dǎo)輿論，塑造自身形象。

(三)公眾普遍訴求

雖然媒體在本質(zhì)上代表公眾的利益訴求和意見訴求，但不同媒體從自身遵循的具體價值框架出發(fā)，對同一事件的報道方向和意見表達(dá)也不盡相同，有時甚至出現(xiàn)比較大的差異，乃至在價值判斷和意見歸納上出現(xiàn)對立。特別是在現(xiàn)行的媒體分級、分屬、分類的運行體制下，本級媒體與上級媒體、本地媒體與異地媒體、時政媒體與行業(yè)媒體，在對地方政府監(jiān)督報道上存在的差異性十分明顯。如何透過媒體報道，了解公眾的普遍訴求，已成為政府面對監(jiān)督問責(zé)的一個重要環(huán)節(jié)。從現(xiàn)代傳播的無界覆蓋上看，政府樹立自身形象不僅僅是面向本地媒體的受眾，而是面向所有的人。這就需要針對公眾的普遍訴求，合理構(gòu)架追究問責(zé)的依據(jù)、程序、結(jié)果，以贏得公眾的普遍認(rèn)同和支持，實現(xiàn)政府形象塑造的最佳承載與形象傳播的有效路徑。作為公眾普遍訴求，其核心莫過于“三真”，即事實真相、政府真誠、社會真情。

4、政府行政訴求

政府行政過程本身有著明確的工作目標(biāo)和內(nèi)在的秩序要求，當(dāng)政府機構(gòu)及其公務(wù)人員出現(xiàn)被服務(wù)對象追責(zé)的情形時，必然涉及到政府自身的行政訴求。通常，行政訴求必須堅持原則、規(guī)范和程序，以體現(xiàn)社會公正，其本身是具有剛性尺度的。依據(jù)這一剛性尺度，對在工作中出現(xiàn)過錯的行為，必然要追究責(zé)任主體的責(zé)任，給予處分。事實上，在很多對政府工作追究問責(zé)的案例中，來自外部的問責(zé)訴求與政府內(nèi)部行政訴求是一致的。這就將政府組織自身的形象樹立與維護需要，同社會各界對政府形象的期待有機地統(tǒng)一起來，兩者在輿論上的共鳴可以形成政府形象傳播的合力。但是，在深化政府機構(gòu)改革的復(fù)雜進(jìn)程中，也會遇到外部問責(zé)訴求與內(nèi)部行政訴求不一致的情形。這就需要政府在形象管理與維護的過程中，注重民意溝通與疏導(dǎo)，建立和完善政府決策中的民意調(diào)查、民情評估、民眾參與等機制，實現(xiàn)政府與公眾在問責(zé)導(dǎo)向上的一致。政府行政訴求只有最大限度地體現(xiàn)和滿足公眾需要，才能贏得公眾在政府形象上的廣泛認(rèn)同。

三、完善追責(zé)程序

政府對有損自身形象的工作機構(gòu)和責(zé)任人進(jìn)行追究問責(zé)，是進(jìn)行自我形象管理和維護的必要手段。從形象維護的操作層面上看，問責(zé)處理屬于一種事后型的形象管理措施，其效果在于減少和挽回政府因負(fù)面事件的形象損失，促進(jìn)公眾形成對政府工作的積極評價和正面形象認(rèn)知。要做到這一點，政府追究問責(zé)本身必須接受公眾監(jiān)督，依據(jù)客觀事實和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對責(zé)任主體作出處理，滿足各方問責(zé)訴求。從公眾對政府問責(zé)的監(jiān)督要求出發(fā)，不僅問責(zé)結(jié)果要公開，而且問責(zé)程序也必須透明，以此建立政府在公眾心目中的公信和權(quán)威。

(一)決策實施規(guī)范

從目前出現(xiàn)的政府問責(zé)案例來看，政府問責(zé)在很大程度上還缺乏公開性和規(guī)范性，很多情況下是屈從于社會輿論壓力，對責(zé)任主體加以問責(zé)處理。無論是“非典”期間對北京市長和衛(wèi)生部長的問責(zé)，還是“松花江水污染事件”對環(huán)保部長的問責(zé)，再到“甬溫線動車事故”對上海鐵路局長和書記的問責(zé)，往往是在事件本身被社會輿論強烈關(guān)注后的一種減圧之舉，公眾并不了解政府作出問責(zé)決策的依據(jù)、原則和尺度。同時，對相關(guān)責(zé)任官員被免職或辭職后的去向也缺乏跟進(jìn)性的公開與說明，使本來用于挽回、改善和樹立政府責(zé)任形象的問責(zé)之舉，在公眾那里變得模糊起來，起不到應(yīng)有的形象傳播與認(rèn)知效果。因此，政府對追究問責(zé)的決策必須加以規(guī)范和公開，一方面使人們切實感受到政府在處理官員失職、失責(zé)上的決心和力度，對政府樹立信心和信賴；另一方面，也對政府組織自身的管理樹立起一個嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的問責(zé)標(biāo)桿，既起到對各級政府的示范作用，又能夠引導(dǎo)公眾準(zhǔn)確判斷政府的行政作為，形成合理的輿論批評和責(zé)任期待。

(二)內(nèi)部督查健全

政府要建立規(guī)范有序的問責(zé)體系及其操作流程，除了完善必要的法律法規(guī)和內(nèi)部紀(jì)律外，還要健全各項內(nèi)部督查機制，保障內(nèi)部監(jiān)督的有效運行。從近期媒體曝光的食品、藥品安全問題和一些官員腐敗案件來看，公共輿論無不對政府內(nèi)部監(jiān)管的有效性提出質(zhì)疑。為什么新聞記者能夠通過調(diào)查采訪發(fā)現(xiàn)的問題，而在政府管理的運作過程中卻無從發(fā)現(xiàn)或得到查處？這說明政府在內(nèi)部督查環(huán)節(jié)上存在著嚴(yán)重缺失，這種缺失極大地傷害了政府的公信力，難免讓公眾產(chǎn)生一種對政府信不過的感覺。健全政府工作的內(nèi)部督查體系刻不容緩，特別是要彌補與解決政府監(jiān)管職能在運行中可能出現(xiàn)的漏洞和問題，形成責(zé)任連貫、追溯完整、對象清晰的內(nèi)部監(jiān)督體系，不讓任何部門及個人享有不受責(zé)任監(jiān)督的特權(quán)。完善的內(nèi)部督查體系，既可以對政府工作自身可能出現(xiàn)的失責(zé)現(xiàn)象起到良好的預(yù)防作用，防止形象受損；又可以在政府工作一旦出現(xiàn)問題時進(jìn)行準(zhǔn)確的責(zé)任認(rèn)定與切割，滿足公開問責(zé)的各種訴求，在減少公眾對政府形象負(fù)面認(rèn)知的同時，及時修復(fù)受損的政府形象。

(三)官員復(fù)出審慎

近幾年來，在政府形象危機事件中，被問責(zé)官員的悄然復(fù)出一直成為媒體輿論所關(guān)注的焦點。由于缺乏對官員問責(zé)處理過程的信息公開，使公眾無從了解被問責(zé)官員的后續(xù)工作情況和復(fù)出程序，以至于社會輿論對官員復(fù)出的質(zhì)疑較多。特別是對于被免職的官員，其行政職級并未受影響，復(fù)出時仍為原職級的干部，也使人們對問責(zé)本身的效力產(chǎn)生懷疑。如果說在早期處理危機事件中，政府對官員采用免職的方式可以形成一定的輿論影響的話，那么，在當(dāng)下的危機事件處理中，人們對于免職這一問責(zé)方式的運用已經(jīng)習(xí)慣于從政府應(yīng)對輿論批評上去理解，看不到政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)與問責(zé)措施的力度所在，也不足以形成對政府形象的正向支撐力。不過，問責(zé)本身是政府負(fù)責(zé)任的一種體現(xiàn)，無論以何種方式處理被問責(zé)官員，影響公眾認(rèn)知最根本的還是看失責(zé)官員本身所付出的代價，這是問責(zé)措施作用于政府形象傳播效果的關(guān)鍵所在。因此，政府在被問責(zé)的官員的繼續(xù)培養(yǎng)和使用上一定要審慎，可以形成必要原則與程序，并公之于眾，讓社會共同監(jiān)督問責(zé)后的官員履職情況，樹立和鞏固公眾對政府的信任與支持。

(四)加強民主監(jiān)督

不讓被問責(zé)官員的無序復(fù)出，帶給公眾對政府形象負(fù)向認(rèn)知的最好方法，莫過于加強對政府問責(zé)的民主監(jiān)督。隨著人們法制意識的增強，人們對于官員任免的程序越來越重視，特別是對一級政府負(fù)責(zé)人和政府機構(gòu)一把手的任免，必須經(jīng)由同級人大行使任免權(quán)。實際上，在建立追究問責(zé)機制的過程中，不是單純地要解決政府形象管理的問題，而是要從制度和實踐上進(jìn)一步完善社會對政府及其官員履職盡責(zé)的民主監(jiān)督。讓權(quán)力在陽光下運行，是建設(shè)法治政府的根本所在。只有將政府行政過程最大限度地予以公開，置于廣泛有效的監(jiān)督之下，才能從根本上提高政府效能，減少和杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，樹立和傳播政府負(fù)責(zé)、清廉、高效的為民服務(wù)形象。加強民主監(jiān)督，既包括政府自覺接受人大監(jiān)督和人民政協(xié)監(jiān)督，也包括政府自覺接受人民群眾和社會監(jiān)督，特別是要尊重和依法保護公民、法人和其他社會組織的監(jiān)督權(quán)。政府對被問責(zé)追究的機構(gòu)及其官員，一定要形成完善的民主監(jiān)督體系，使問責(zé)本身切實成為政府對內(nèi)優(yōu)化管理、對外樹立形象的有機統(tǒng)一過程，成為公眾認(rèn)知和評價政府形象的重要信息來源和事實支撐。

參考文獻(xiàn)：

[1]溫家寶.讓權(quán)力在陽光下運行[J].求是，2012，(8).