近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策進(jìn)一步深入，各領(lǐng)域資金鏈普遍收緊，建設(shè)領(lǐng)域作為國民經(jīng)濟(jì)重要組成部分，也受到較大沖擊，拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象直接突顯。同時(shí)，因?yàn)榻ㄔO(shè)領(lǐng)域人員素質(zhì)普遍不高，建設(shè)項(xiàng)目普遍采用粗放式管理模式，相關(guān)行政主管部門監(jiān)管乏力，更加大了農(nóng)民工工資糾紛處理難度，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民工合法權(quán)益，同時(shí)也影響到社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。探尋治理拖欠農(nóng)民工工資的法治化之路，建立杜絕拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制，通過法治措施從源頭上預(yù)防和遏制拖欠農(nóng)民工工資問題值得深入研究。本文以長(zhǎng)沙市麓谷園區(qū)治理拖欠農(nóng)民工工資問題為例，探析建設(shè)領(lǐng)域尤其是建筑工地工資拖欠問題的成因及治理措施。

拖欠原因

2011年，長(zhǎng)沙市高新區(qū)建設(shè)局共受理園區(qū)內(nèi)拖欠農(nóng)民工工資投訴23起，辦結(jié)21起，共為588名民工追回被拖欠工資371萬余元，主持召開各類糾紛協(xié)調(diào)會(huì)30余次，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處農(nóng)民工聚眾事件20起，解救爬塔吊討薪人員1名。雖然取得了一定成績(jī)，但與全國其他城市一樣，園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象一直存在，據(jù)2011年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，約20%在建項(xiàng)目存在農(nóng)民工投訴現(xiàn)象。拖欠民工工資問題的形成有其復(fù)雜的社會(huì)原因及特征；因此，要從根本上解決拖欠民工工資問題，必須從根源上找原因，才能抓住主要矛盾，標(biāo)本兼治。

建設(shè)單位資金不足

由建設(shè)單位資金不足而引發(fā)的拖欠現(xiàn)象多發(fā)生于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。少數(shù)建設(shè)單位盲目攤大投資規(guī)模，將大部分資金已用于購地及辦理前期報(bào)建手續(xù)，在后續(xù)資金沒有籌措到位的情況下急于開工。因此，建設(shè)單位大都要求施工單位進(jìn)場(chǎng)時(shí)繳納數(shù)十萬到數(shù)百萬不等的“保證金”，且?guī)зY施工至1層（部分項(xiàng)目甚至到10層）后才開始按實(shí)際進(jìn)度的70%～80%支付第一筆進(jìn)度款并退還部分“保證金”。施工企業(yè)如果不具備雄厚的資金墊付能力，就會(huì)使大量的工程款不能按時(shí)支付到材料商及勞務(wù)承包人手中，而建設(shè)單位又沒有足夠的資金滿足施工企業(yè)工程進(jìn)度，建設(shè)單位與施工企業(yè)的資金鏈不能形成良性循環(huán)。這是施工企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的根本原因。

建設(shè)市場(chǎng)管理不規(guī)范

近年來，隨著競(jìng)爭(zhēng)加劇，雖然利潤率逐年遞減，但是資金絕對(duì)值仍不容小覷。一些建設(shè)行業(yè)之外的不法之徒見此行業(yè)有大利可圖，且入門門檻低，于是便利用建設(shè)市場(chǎng)的管理漏洞，通過行賄、走關(guān)系、暴力強(qiáng)攬工程等不正當(dāng)途徑進(jìn)入各級(jí)建設(shè)市場(chǎng)承攬工程。此類人員大多未從事過建筑行業(yè)，只是抱著“掙上一票就走”的心理，承攬來的業(yè)務(wù)都不是依靠充分競(jìng)爭(zhēng)和前期積累的良好信譽(yù)得來的。因此，此類人主要精力不是放在施工現(xiàn)場(chǎng)的管理上，不考慮如何通過管理來實(shí)現(xiàn)盈利，通過好的質(zhì)量、安全口碑來承接下一個(gè)業(yè)務(wù)，大都毫無信譽(yù)可言，也沒有講信譽(yù)的必要，根本不考慮勞動(dòng)者尤其是農(nóng)民工的利益。此類人員承攬的工程，出現(xiàn)拖欠民工工資或工資糾紛的幾率相當(dāng)大，且因?yàn)楣芾砘靵y，處理難度大。

施工企業(yè)項(xiàng)目管理混亂

由于部分施工單位搞資質(zhì)掛靠、層層轉(zhuǎn)包、以包代管，致使工資管理嚴(yán)重失控。建設(shè)單位本來就資金不足，又加之層層包轉(zhuǎn)，環(huán)節(jié)增多，使勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜化。工程完工后，民工連老板是誰都不知道。此種情況下，出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象的幾率也很大。

勞動(dòng)用工不規(guī)范

目前，“包工頭”帶隊(duì)是建筑領(lǐng)域內(nèi)勞務(wù)用工的主要形式。這些既沒有資質(zhì)，又沒有資金擔(dān)保能力的“包工頭”成為拖欠農(nóng)民工工資的主要因素。正是由于非用工主體形態(tài)的“包工頭”用工形式的存在，導(dǎo)致絕大多數(shù)建筑業(yè)企業(yè)不和農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同（雖然《勞動(dòng)法》1995年開始實(shí)行），不辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系（雖然勞保基金1992年開始收繳），而是由“包工頭”出面簽訂（勞務(wù)）承包協(xié)議，建筑企業(yè)不對(duì)農(nóng)民工的工資支付承擔(dān)責(zé)任，僅與“包工頭”結(jié)算工程款。“包工頭”一般也不按月支付農(nóng)民工工資，僅發(fā)放一定的生活費(fèi)，到年底或工程項(xiàng)目完工時(shí)憑農(nóng)民工完成的勞務(wù)工作量結(jié)算勞務(wù)工資。在工資結(jié)算的時(shí)候，少數(shù)“包工頭”常以質(zhì)量不合格為理由，以降低單價(jià)為手段，達(dá)到克扣、拖欠工資的目的。由于農(nóng)民工的工資支付問題與工程款牽扯在一起，故又出現(xiàn)了一些“包工頭”利用政府對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障的關(guān)注，采用群體圍攻的方式，以追討欠薪為名，行強(qiáng)逼討工程款之實(shí)。如此，直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

行政主管部門執(zhí)法乏力

現(xiàn)在勞動(dòng)保障方面的法律、法規(guī)及政策已相當(dāng)完善，可以用無所不包來形容，但當(dāng)前“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”現(xiàn)象的存在卻不在少數(shù)。最典型的例子就是《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》、《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》已實(shí)施多年，但時(shí)至今日，被處罰的企業(yè)案例卻少之又少。這與企業(yè)不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的普遍現(xiàn)象形成鮮明對(duì)比。

目前，我國對(duì)拖欠工資的處理辦法是“一調(diào)一裁兩訴”，走完這些法定的程序要四個(gè)月左右時(shí)間。在處理拖欠工資中，對(duì)于有些惡意拖欠克扣工資、又有轉(zhuǎn)移財(cái)物傾向的企業(yè)或老板，勞動(dòng)監(jiān)察部門又無權(quán)對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行查封、扣押，導(dǎo)致不能及時(shí)解決拖欠工資問題。這種情況下，只能借助法院強(qiáng)制執(zhí)行，而執(zhí)行又存在著程序及時(shí)間等問題。正是因?yàn)橥ㄟ^合法途徑維權(quán)艱難，農(nóng)民工被逼無奈，最終才不得不采取如游行、堵公路、綁架、爬工地塔吊、跳樓等極端舉動(dòng)尋求解決。

治“欠”措施

通過以上原因，作者在實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從建設(shè)行政管理的專業(yè)層面提出以下解決措施。

加強(qiáng)項(xiàng)目勞務(wù)分包管理，嚴(yán)格落實(shí)勞務(wù)分包合同備案制度施工合同備案的同時(shí)要審查勞務(wù)分包合同，以達(dá)到以下兩個(gè)目的。一是對(duì)勞務(wù)分包企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行有效把關(guān)，避免無資質(zhì)承包；對(duì)勞務(wù)分包企業(yè)派駐項(xiàng)目部的管理人員資質(zhì)進(jìn)行把關(guān)，做到持證上崗。二是通過合同審查，明確總、分包單位的權(quán)利、義務(wù)，避免日后產(chǎn)生勞務(wù)糾紛，減少收取勞務(wù)押金等違規(guī)行為的發(fā)生。

勞務(wù)分包合同審查備案后，及時(shí)將相關(guān)信息錄入建筑市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)，以便于對(duì)勞務(wù)分包公司的建設(shè)行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，從而完善和強(qiáng)化監(jiān)管手段，同時(shí)提高了監(jiān)管效率。

強(qiáng)化施工單位項(xiàng)目經(jīng)理等關(guān)鍵崗位管理人員的責(zé)任意識(shí)

施工單位在辦理施工許可前，在質(zhì)安監(jiān)注冊(cè)階段，要求項(xiàng)目經(jīng)理本人帶身份證到建設(shè)局簽署依法用工格式保證書，保證書載明如未依法用工，導(dǎo)致發(fā)生拖欠民工工資及民工工資糾紛事件，自建設(shè)局受理民工投訴之日起一定期限內(nèi)未解決的，先由勞動(dòng)主管部門依法進(jìn)行行政處罰，再由建設(shè)主管部門對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理上報(bào)嚴(yán)重不良行為，出具承諾的建筑公司與項(xiàng)目經(jīng)理愿無條件接受以上處罰。

要求施工項(xiàng)目部指派專門施工員嚴(yán)格履行自身職責(zé)，負(fù)責(zé)依據(jù)相關(guān)規(guī)定編制農(nóng)民工考勤記錄及工資發(fā)放花名冊(cè)（須由各專業(yè)工種班組長(zhǎng)聯(lián)署簽字確認(rèn)），負(fù)責(zé)落實(shí)施工單位（或經(jīng)書面授權(quán)的施工項(xiàng)目部）與項(xiàng)目各農(nóng)民工個(gè)人簽訂勞動(dòng)合同，并督促落實(shí)各勞務(wù)班組將各項(xiàng)工資直接發(fā)放到項(xiàng)目各參建勞動(dòng)者本人手中，堅(jiān)決遏制“以包代管”的違規(guī)行為發(fā)生。

提高依法用工意識(shí)，營造依法用工氛圍

利用宣傳手冊(cè)、手機(jī)短信、園區(qū)報(bào)紙、在項(xiàng)目人員密集地點(diǎn)廣泛張貼《普法公告》等多種方式，廣泛宣傳勞動(dòng)法律法規(guī)，著重強(qiáng)調(diào)依法簽訂勞動(dòng)合同并每天考勤對(duì)維護(hù)農(nóng)民工自身合法權(quán)益的必要性，以及減少施工企業(yè)勞務(wù)（勞動(dòng)）糾紛，明確勞資雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系及相互責(zé)任的重要意義。使勞資雙方均深刻感覺到依法簽訂勞動(dòng)合同的行為是雙贏的，最終達(dá)到勞資雙方均自覺自愿簽訂勞動(dòng)合同的目的。

建立健全行政管理工作長(zhǎng)效機(jī)制

建設(shè)單位在辦理報(bào)建手續(xù)時(shí)，須組織施工單位向建設(shè)局簽訂《建設(shè)工程農(nóng)民工工資支付管理責(zé)任書》，并將項(xiàng)目經(jīng)理建造師證、相應(yīng)施工員證書押證于建設(shè)局，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格，施工單位方可領(lǐng)取被押證件。

建設(shè)局將是否存在未解決農(nóng)民工工資支付問題作為組織工程聯(lián)合驗(yàn)收的前置條件之一，如發(fā)現(xiàn)拖欠問題，建設(shè)局不予組織聯(lián)合驗(yàn)收。

對(duì)于工資糾紛案情復(fù)雜，且家庭比較困難的農(nóng)民工，由高新區(qū)總工會(huì)法律援助中心指派相關(guān)法律人員提供免費(fèi)法律服務(wù)，配合勞動(dòng)部門指導(dǎo)、督促用人單位與農(nóng)民工簽訂還款、賠償協(xié)議，協(xié)助建立完善、便捷、高效的維權(quán)機(jī)制。

針對(duì)建設(shè)領(lǐng)域勞動(dòng)用工管理不規(guī)范，普遍未簽訂書面勞動(dòng)合同，且調(diào)處困難這一突出問題，由建設(shè)局牽頭組織有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)工種班組長(zhǎng)、一線項(xiàng)目經(jīng)理、專業(yè)律師、高校法學(xué)教師等專業(yè)人士設(shè)立勞動(dòng)糾紛調(diào)解咨詢委員會(huì)專家?guī)?，作為糾紛調(diào)解咨詢機(jī)構(gòu)，并編制專門預(yù)算作為勞動(dòng)調(diào)解專項(xiàng)資金，用以支付專家咨詢等相關(guān)費(fèi)用。

加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化日?？己思柏?zé)任追究建設(shè)、勞動(dòng)行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)督查力度，特別是加大對(duì)端午、下半年開學(xué)、中秋及春節(jié)前半月等關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)民工工資發(fā)放情況的督察。具體可從以下方面入手：

一是建設(shè)局會(huì)同勞動(dòng)部門對(duì)園區(qū)各在建項(xiàng)目相關(guān)責(zé)任人員履職情況進(jìn)行不定期檢查。

對(duì)因施工單位工程項(xiàng)目部工資管理不善，造成項(xiàng)目參建農(nóng)民工工資糾紛，引起相關(guān)人員投訴的，建設(shè)局將依法針對(duì)施工單位及責(zé)任人員下發(fā)整改告知書，責(zé)成其限期整改到位。凡不能在規(guī)定的期限內(nèi)整改到位的，建設(shè)局將對(duì)該施工單位及責(zé)任人員簽發(fā)督辦函，同時(shí)將相關(guān)情況錄入湖南省建筑市場(chǎng)信息監(jiān)管平臺(tái)。勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)該施工單位啟動(dòng)勞動(dòng)監(jiān)察調(diào)查程序，依法下發(fā)勞動(dòng)監(jiān)察限期整改指令書或行政處罰告知函。

經(jīng)上述處理后仍不能整改到位的，建設(shè)局依據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)施工單位及責(zé)任人員簽發(fā)不良行為告知書并及時(shí)上報(bào)。對(duì)于上述行為情節(jié)惡劣，社會(huì)影響較大的，由建設(shè)局上報(bào)省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳建議吊銷相關(guān)關(guān)鍵崗位人員職業(yè)（上崗）資格證書，將相關(guān)情況錄入湖南省建筑市場(chǎng)信息監(jiān)管平臺(tái)。同時(shí)將責(zé)任單位和人員相關(guān)情況告知長(zhǎng)沙高新區(qū)招投標(biāo)管理辦公室，列入高新區(qū)建設(shè)市場(chǎng)黑名單，限制其在高新區(qū)承攬建設(shè)業(yè)務(wù)或執(zhí)業(yè)，并在高新區(qū)門戶網(wǎng)站予以公示。勞動(dòng)部門依據(jù)勞動(dòng)監(jiān)察結(jié)果（如涉及到重大農(nóng)民工工資欠薪行為）將相關(guān)案卷移交上級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察部門進(jìn)行立案查處，并由其依法下發(fā)行政處理決定書和/或行政處罰決定書，對(duì)于拒不（接受）執(zhí)行處（理）罰的單位或個(gè)人，將相關(guān)案卷移交司法機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)依據(jù)《中華人民共和國刑法修正案（八）》第276條“拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪”追究相關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任。

二是政府各職能部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事。負(fù)責(zé)項(xiàng)目農(nóng)民工工資管理相關(guān)事項(xiàng)行政審批（包括許可、注冊(cè)、備案、聯(lián)合驗(yàn)收等）和行政監(jiān)察執(zhí)法的政府部門，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的條件和程序進(jìn)行審查和監(jiān)察執(zhí)法。凡在建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民工工資管理行政執(zhí)法工作中不認(rèn)真執(zhí)行國家有關(guān)勞動(dòng)保障及清欠政策，造成嚴(yán)重后果的，各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)將按照相關(guān)規(guī)定對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)肅追究責(zé)任，依法予以行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

只有通過以上行政、民事、（由檢察機(jī)關(guān)提起）刑事訴訟“三結(jié)合”的手段，對(duì)欠薪者予以全方位、立體式的有力制裁，讓欠薪的成本真正高起來。同時(shí)行政監(jiān)管方式上走出“運(yùn)動(dòng)式清欠”的困境，建立健全建筑領(lǐng)域農(nóng)民工工資常態(tài)化監(jiān)管的機(jī)制，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的行政執(zhí)行力，做到獎(jiǎng)罰分明，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)真正從思想認(rèn)識(shí)上把農(nóng)民工的問題看清、看大、看重，各項(xiàng)便民、利民措施才不至于形同虛設(shè)，才能有效保護(hù)勞動(dòng)者的合法勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，避免新的農(nóng)民工工資糾紛產(chǎn)生。