趙 成

（渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧錦州 121013）

論我國環(huán)境管理體制中存在的主要問題及其完善

趙 成

（渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧錦州 121013）

中國的生態(tài)文明建設(shè)需要環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新。針對現(xiàn)行環(huán)境管理體制中存在的不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的主要問題，如環(huán)境管理部門的權(quán)威性缺失，環(huán)境執(zhí)法和管理的獨(dú)立性弱，以及環(huán)境管理績效評價(jià)的淡化和現(xiàn)行財(cái)稅制度、環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的不完善等。首先，應(yīng)改革現(xiàn)行環(huán)境管理體制，強(qiáng)化管理主體的獨(dú)立性和權(quán)威性，即完善環(huán)境管理主體的法律地位，改革現(xiàn)行環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系以及人事、財(cái)政管理體制，構(gòu)建以區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)為基礎(chǔ)的跨省區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其次，應(yīng)改革現(xiàn)行政府評價(jià)體系、財(cái)稅制度和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動各級政府的環(huán)保積極性，即切實(shí)推動地方政府環(huán)境管理績效評價(jià)體系建設(shè)，建立環(huán)境保護(hù)的專門財(cái)稅制度，完善資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)文明建設(shè)；環(huán)境管理體制；問題與完善

建設(shè)生態(tài)文明需要環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境管理作為當(dāng)代社會發(fā)展中的一個(gè)重要公共管理領(lǐng)域，是國家和各級地方政府公共管理職能有效發(fā)揮的重要領(lǐng)域，其管理水平的高低不僅關(guān)系著各項(xiàng)資源環(huán)境法律的有效實(shí)施，而且關(guān)系著能否在科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)下制定出符合生態(tài)文明建設(shè)要求的科學(xué)環(huán)境管理政策并使之得以有效落實(shí)，以滿足生態(tài)文明建設(shè)對資源環(huán)境管理要求的重要問題。為此，深入分析我國環(huán)境管理體制中存在的問題，探討生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境管理要求，構(gòu)建符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境管理體制，對解決我國的生態(tài)環(huán)境問題及建設(shè)生態(tài)文明都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國環(huán)境管理體制的形成及存在的主要問題

我國環(huán)境管理體制的形成和發(fā)展相對較晚，且與國際社會環(huán)境保護(hù)的發(fā)展和合作密切相關(guān)。自我國1972年6月參加在瑞典首都斯德哥爾摩召開的第一次國際性環(huán)境會議——聯(lián)合國人類環(huán)境會議以來，環(huán)境問題逐漸引起黨和政府的關(guān)注。特別是改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，以管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的環(huán)境管理體制才逐步建立起來。從1982年5月成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，到1988年國家環(huán)境保護(hù)局的成立并在1998年升格為國家環(huán)?？偩郑?008年又升格為環(huán)境保護(hù)部，可謂十年一提升，充分體現(xiàn)了我國環(huán)境管理工作獨(dú)立發(fā)展的趨勢以及在我國社會管理體制中的地位和作用的不斷提升。而這與我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展中資源環(huán)境問題日益凸顯所要求的資源環(huán)境保護(hù)和管理要求密不可分。因?yàn)榄h(huán)保行政機(jī)構(gòu)不僅是我國環(huán)保管理的主要職能部門，承擔(dān)著對我國資源環(huán)境領(lǐng)域的行政管理職能，是我國環(huán)境法律法規(guī)的主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也是黨和國家的各項(xiàng)環(huán)境政策的主要執(zhí)行者，并且還是我國許多環(huán)境法律法規(guī)和政策的主要起草者和制定者，因此，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置及完善直接關(guān)系著我國環(huán)保事業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。

然而，從目前我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行情況看，仍然存在著許多不適應(yīng)我國可持續(xù)發(fā)展要求和生態(tài)文明建設(shè)要求的管理體制方面的問題，特別是地方環(huán)境管理體制方面的問題，已經(jīng)成為影響國家環(huán)境管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要瓶頸。概括來看，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

一是許多地方環(huán)境管理部門的法律行政地位難于有效保證，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理部門的權(quán)威性缺失。由于現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》對地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政地位沒有明確的規(guī)定，只是規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！边@就使地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職能履行往往是通過行政文件確立的，難于獲得法律上的強(qiáng)有力支撐，具有較大的隨意性；也使地方環(huán)保機(jī)構(gòu)經(jīng)常處于變動中，各省區(qū)各級環(huán)保職能部門的設(shè)置也不盡相同，差異很大。有的有相對獨(dú)立的環(huán)保機(jī)構(gòu)，有的則沒有，而是歸屬在其他政府職能部門中如海南省國土環(huán)境資源廳，有時(shí)甚至經(jīng)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人簽字就可成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，或者將某一職權(quán)轉(zhuǎn)歸某一部門，而且在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)保機(jī)構(gòu)往往成為機(jī)構(gòu)改革的對象而面臨被兼并的危險(xiǎn)。

二是地方環(huán)境管理部門的行政執(zhí)法的獨(dú)立性弱，環(huán)保職能過于分散，難于有效履行地方環(huán)保職能。在各級政府的職能部門中，環(huán)保部門往往處于弱勢地位，由于其財(cái)權(quán)和人事權(quán)都掌握在地方政府手中，導(dǎo)致其環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性和能力受到很大影響，往往取決于地方政府的意愿，甚至有些地方環(huán)保部門變成了污染企業(yè)的保護(hù)傘。［1］此外，就各地方政府環(huán)保職能的分配來看，并非只是集中于相關(guān)的環(huán)保機(jī)構(gòu)中，而是分散于多個(gè)職能部門中，如國土資源、水利、農(nóng)林、漁業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、發(fā)展改革等職能部門，造成在履行環(huán)保職能時(shí)的交叉、重疊。而這些職能部門又都是與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的部門，往往受到地方政府的重視，其行政地位都高于環(huán)保部門，因而，當(dāng)環(huán)保部門在履行其統(tǒng)一監(jiān)管職能過程中與這些部門的自身利益發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，往往會消解環(huán)保部門監(jiān)管職能，使其職能難于有效履行。

三是環(huán)境管理績效評價(jià)在地方政府實(shí)際政績考核中的缺失或淡化，難于形成有效的管理壓力和抑制其對GDP的片面追求，從而弱化了政府對環(huán)境投入、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境管理的有效支持?，F(xiàn)行財(cái)稅制度和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的不完善，也難于充分調(diào)動地方政府的環(huán)保積極性。

正是這些問題的存在，制約著各級環(huán)境管理機(jī)構(gòu)管理職能的有效發(fā)揮。究其原因：既有相關(guān)法律體系不完善而難以為環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性提供有效法律支撐的原因，又有環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系難以避免地方政府干擾的原因，以及環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的行政區(qū)劃不能滿足生態(tài)環(huán)境問題跨區(qū)域管理要求的原因，還有現(xiàn)行政府評價(jià)體系、財(cái)稅制度和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制難于調(diào)動各級政府建設(shè)生態(tài)文明積極性的原因。因此，對現(xiàn)行環(huán)境管理體制進(jìn)行必要的改革和創(chuàng)新，克服其體制缺陷，以滿足建設(shè)生態(tài)文明的統(tǒng)一而獨(dú)立的環(huán)境管理要求，就顯得尤為重要。

二、改革現(xiàn)行環(huán)境管理體制以強(qiáng)化管理主體的獨(dú)立性和權(quán)威性

各級環(huán)境管理部門是環(huán)境管理的主體，其存在是對國家或地區(qū)資源環(huán)境進(jìn)行有效管理的基本體制條件，它不僅是國家和地方環(huán)境資源法律法規(guī)的直接執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是黨和國家各項(xiàng)環(huán)境政策的直接執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此，要使環(huán)境管理部門的環(huán)境管理職能得到有效發(fā)揮，就必須依法確立各級環(huán)境管理部門在國家和地方行政管理體系中的合法行政地位，改革現(xiàn)行環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系以及人事、財(cái)政體制，增強(qiáng)其獨(dú)立行政的能力，同時(shí)，還要依據(jù)環(huán)境管理的生態(tài)區(qū)域性特征，改革現(xiàn)行環(huán)境管理的行政區(qū)劃體制，以強(qiáng)化環(huán)境的統(tǒng)一管理，構(gòu)建符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境管理體制。

首先，完善環(huán)境管理主體的法律地位，強(qiáng)化其環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性。從目前我國各級環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和實(shí)際行政情況看，盡管中央政府已經(jīng)充分認(rèn)識到資源環(huán)境管理對我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明的重要意義，并及時(shí)調(diào)整和強(qiáng)化了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在中央政府行政管理體系中的行政地位，成立了環(huán)境保護(hù)部，大大增強(qiáng)了國家環(huán)境管理部門的獨(dú)立行政能力和權(quán)威性，但與之相對應(yīng)的各級地方環(huán)境管理部門或機(jī)構(gòu)卻因?yàn)榈胤秸孀非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展以及政府各部門之間的各自為政，使很多地方環(huán)保部門在復(fù)雜的權(quán)力配置與利益分配關(guān)系中被邊緣化，其環(huán)境管理職能難于有效發(fā)揮。對此，應(yīng)通過完善現(xiàn)行法律法規(guī)體系，明確地方政府的環(huán)境職責(zé)、環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能劃分以及環(huán)境監(jiān)督和處罰權(quán)力的運(yùn)用等，從法律上約束地方政府的行為、確保環(huán)保機(jī)構(gòu)的行政地位和權(quán)威。

現(xiàn)行法律法規(guī)只是籠統(tǒng)規(guī)定地方政府對所轄區(qū)域的環(huán)境負(fù)責(zé)，并未具體規(guī)定如何負(fù)責(zé)以及失職后承擔(dān)何種責(zé)任和處罰等，這就為地方政府環(huán)境管理的缺位與機(jī)會主義行為提供了法律空隙，而現(xiàn)行法律法規(guī)對地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能等方面的規(guī)定更是空白。對此，可以從國家立法和地方立法兩個(gè)層面上去完善相關(guān)的法律法規(guī)，使地方政府能真正承擔(dān)其環(huán)保責(zé)任，也使環(huán)保機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法中獲得更多的法律支撐。在這方面，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、對環(huán)境質(zhì)量要求較高的省市，其環(huán)保部門的行政職能得到了更多的法律支撐，行政職權(quán)得到了明顯加強(qiáng)。如：北京市環(huán)保局，其行政執(zhí)法共涉及全國人大常委會、國務(wù)院、國家環(huán)?？偩帧⑹腥舜蟪Ｎ瘯戎贫ǖ?4部法律法規(guī)，行政類別涉及行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政確認(rèn)、其他行政執(zhí)法權(quán)共267項(xiàng)條款，［2］大大提高了它的環(huán)境管理效能和行政執(zhí)法的權(quán)威性。

其次，改革現(xiàn)行環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系以及人事、財(cái)政管理體制，使環(huán)保機(jī)構(gòu)能真正擺脫地方政府的干擾，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立執(zhí)法和獨(dú)立行政。現(xiàn)行地方環(huán)境機(jī)構(gòu)都屬于地方政府機(jī)構(gòu)的一部分，在行政管理上完全隸屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，其干部人事權(quán)、機(jī)構(gòu)編制權(quán)也完全由地方政府控制并依賴于地方政府的財(cái)政支持，因而，在環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法中很容易受地方政府的干擾，特別是對于有些能為地方政府帶來大量利稅但又會造成嚴(yán)重環(huán)境污染的企業(yè)，有些地方政府往往都給予特殊的照顧和保護(hù)，甚至有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)不惜以“妨礙招商引資”、“不支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)”等為名，并以撤職、換人或停止財(cái)政支持等方式干擾環(huán)保機(jī)構(gòu)的正常環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督工作［3］。盡管中共中央組織部曾發(fā)布《關(guān)于調(diào)整環(huán)境保護(hù)部門干部管理體制有關(guān)問題的通知》，授予上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門人事任免方面的一定建議權(quán)和協(xié)商權(quán)，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能避免地方保護(hù)主義對環(huán)保工作的干擾。

為此，徹底改變現(xiàn)行環(huán)保機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，由過去的橫向地方政府領(lǐng)導(dǎo)管理體制向由國家環(huán)保部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的垂直管理體制轉(zhuǎn)變，并在干部人事、資金支持等方面脫離地方政府的制約，形成縱向獨(dú)立的干部任免和資金使用制度，從而在管理體制設(shè)計(jì)上擺脫地方保護(hù)主義對環(huán)境執(zhí)法的影響，就顯得尤為重要。其意義不僅在于能解決長期困擾環(huán)保管理的獨(dú)立性問題，而且，對于增強(qiáng)我國的環(huán)境管理能力也具有重要作用。這主要體現(xiàn)在：一是這種垂直管理體制對于充分發(fā)揮國家在環(huán)境管理上對資金技術(shù)投入、人員收入分配等方面的宏觀調(diào)控力度，大大縮小不同地區(qū)特別是發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)在環(huán)保投入和收入分配方面的差距，切實(shí)解決落后地區(qū)環(huán)保投入嚴(yán)重不足、管理人員收入偏低的狀況，對調(diào)動地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作積極性具有重要作用；二是這種垂直管理體制對于加強(qiáng)各自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)及環(huán)保重點(diǎn)區(qū)的集中管理和重點(diǎn)支持也具有重要作用。更為重要的是它有利于國家環(huán)境政策與管理目標(biāo)的貫徹和執(zhí)行，克服中央政策在貫徹和執(zhí)行過程中的“上有政策，下有對策”現(xiàn)象，使生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境管理要求得以真正落實(shí)。

最后，構(gòu)建以區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)為基礎(chǔ)的跨省區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化對跨省區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一管理。由于我國生態(tài)地理環(huán)境和自然氣候的多樣性，從南部的亞熱帶地區(qū)到北部的草原荒漠地區(qū)、從西部干旱半干旱地區(qū)到東部沿海地區(qū)存在著較大的地理環(huán)境差異，不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載能力和在我國生態(tài)環(huán)境中的地位也不同且差別很大，對環(huán)境保護(hù)的要求和投入也不同。而越是生態(tài)脆弱更需要保護(hù)和投入的地區(qū)如西部地區(qū)、黃河、長江等源頭地區(qū)，往往都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，因而環(huán)境管理和環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)投入更是嚴(yán)重不足，況且對于具有相似特征的生態(tài)地理區(qū)域往往又分屬不同的省區(qū)或市縣，在環(huán)境管理上往往是各自為政、相互推諉甚至沖突，很難制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)政策和措施、形成協(xié)調(diào)一致的環(huán)保行動，因而環(huán)保的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們、國家對該地區(qū)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r的現(xiàn)實(shí)要求，甚至?xí)榱俗陨斫?jīng)濟(jì)的發(fā)展而形成惡性競爭，導(dǎo)致該地區(qū)環(huán)境狀況的進(jìn)一步惡化。因此，有必要對原有的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的環(huán)境管理體制進(jìn)行改革，以使我國的環(huán)境管理體制更適應(yīng)我國的生態(tài)地理區(qū)域特征以及對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的要求，為形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)境管理體制、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性、克服原有體制的缺陷提供體制上的支撐。

也就是說，對于涉及不同省區(qū)且具有相同環(huán)境特征和保護(hù)要求的生態(tài)地理區(qū)域或江河、湖海生態(tài)區(qū)域或自然生態(tài)保護(hù)區(qū)，應(yīng)首先建立跨省區(qū)的環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一環(huán)保政策的制定、統(tǒng)一環(huán)保執(zhí)法和行政，并在條件成熟時(shí)，逐步建立跨省區(qū)、直屬國家環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，形成以國家、區(qū)域或省區(qū)、市縣為基礎(chǔ)的多級環(huán)保管理體系，實(shí)現(xiàn)以垂直管理為主、以地方政府管理為輔的管理體制。為此，就需要對現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，以便為環(huán)境管理體制的改革提供法律支撐。只有這樣，才能逐步理順環(huán)境管理體制，強(qiáng)化環(huán)保工作的統(tǒng)一立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一執(zhí)法，逐步建立和完善對危害公眾健康和環(huán)境安全的各種有效監(jiān)控體系，形成保障公眾健康和環(huán)境安全的有效能力，以使我國的環(huán)境管理體制和環(huán)保能力適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要。當(dāng)然，實(shí)行全國范圍內(nèi)環(huán)境垂直管理和區(qū)域管理目前還存在很大困難，但可以先在一些條件較好或生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)的省市率先試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣。如：西安市就在試點(diǎn)環(huán)境垂直管理模式，試圖將所轄區(qū)縣的環(huán)保局改為市級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，取得了一定的成效。

三、改革現(xiàn)行政府評價(jià)體系、財(cái)稅制度和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制以調(diào)動各級政府建設(shè)生態(tài)文明的積極性

首先，改革現(xiàn)行地方政府的考核評價(jià)制度，切實(shí)推動地方政府環(huán)境管理績效評價(jià)體系建設(shè)，并將其納入地方政府的考核評價(jià)體系中，對于地方政府重視和加強(qiáng)環(huán)境管理具有重要意義。在當(dāng)前地方政府的實(shí)際考核評價(jià)體系中，環(huán)境管理的績效因素往往并不占據(jù)重要地位，也沒有統(tǒng)一、科學(xué)的環(huán)境考核評價(jià)指標(biāo)體系。雖然中央政府一直強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展在我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，并要求將環(huán)境管理的績效因素納入地方政府的考核評價(jià)中，但由于往往只是一種指導(dǎo)性意見，并不具備直接影響地方官員升遷的作用，加之也沒有統(tǒng)一硬性的評價(jià)指標(biāo)體系，就使得地方政府對環(huán)境管理的重視與否完全取決于其管理壓力和自身的自覺意識與行動。特別是在經(jīng)濟(jì)落后或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于其管理壓力主要來自本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈需求，加之環(huán)境科技的落后和環(huán)保資金的短缺以及環(huán)保對本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約包括對企業(yè)成本的提升，必然使地方政府放松其環(huán)境管理的力度，選擇走先發(fā)展后治理的傳統(tǒng)老路。

從目前我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及“十二五”期間對環(huán)保和科技創(chuàng)新的要求來看，盡管一些發(fā)達(dá)的地區(qū)或省市已經(jīng)認(rèn)識到建設(shè)生態(tài)文明的重要意義，提出了建設(shè)生態(tài)省或生態(tài)市的發(fā)展目標(biāo)，并不斷提高環(huán)境保護(hù)的管理要求，對一些高能耗、高污染的落后企業(yè)采取了一系列的環(huán)保要求，或關(guān)?；蛳奁诟脑旎蜣D(zhuǎn)移，這無疑對本地生態(tài)環(huán)境的改善和環(huán)境污染的治理具有積極的作用。但是，由于企業(yè)自身往往無力或不愿為提高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而引進(jìn)或開發(fā)相應(yīng)的環(huán)保技術(shù)以增加投資或企業(yè)成本，這就使很多這類高污染企業(yè)從高要求的環(huán)保地區(qū)轉(zhuǎn)移到環(huán)保要求比較低的地區(qū)，導(dǎo)致環(huán)境污染的二次擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移，就像我國改革開放過程中發(fā)達(dá)國家的高能耗、高污染企業(yè)向我國轉(zhuǎn)移一樣。正如當(dāng)前許多東部發(fā)達(dá)地區(qū)的高能耗、高污染企業(yè)正在不斷地向中部或西部相對落后的地區(qū)轉(zhuǎn)移，甚至許多經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的政府組團(tuán)去發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)別人將要淘汰或無法生存的企業(yè)或項(xiàng)目，并作為其重要政績而引以為豪。這種情況雖然在一定程度上能改善經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，并增加政府的財(cái)政收入，但從環(huán)境保護(hù)的角度看，這種污染企業(yè)在全國范圍的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，無疑對改善我國的整體生態(tài)環(huán)境是有害的，這也是我國生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出局部改善而整體趨于惡化的原因之一。為此，生態(tài)環(huán)境管理的特殊性和整體性原則，要求我們必須綜合系統(tǒng)地考慮其管理體制的改革，而研究和建立統(tǒng)一、科學(xué)的地方環(huán)境管理考核制度以及績效評價(jià)體系就顯得尤為重要，同時(shí)，國家還應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境狀況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，在資金、技術(shù)（特別是環(huán)保技術(shù)或生態(tài)技術(shù)）和政策等方面給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)以支持，通過國家宏觀調(diào)控平衡各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀況，縮小東西部地區(qū)的差距，特別是對生態(tài)環(huán)境比較脆弱、生態(tài)容量較低的地區(qū)給予特殊的資金、技術(shù)支持和生態(tài)補(bǔ)償，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的尖銳矛盾，調(diào)動地方政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

其次，改革現(xiàn)行財(cái)稅制度，建立環(huán)境保護(hù)的專門財(cái)稅制度，為環(huán)境保護(hù)提供資金支持。由于我國地域遼闊，各地區(qū)的人口、資源環(huán)境特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在較大差異，因而在環(huán)境管理和保護(hù)中始終存在著資金短缺和不平衡的問題，特別是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后而生態(tài)環(huán)境又比較脆弱的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間尖銳矛盾使這類問題更為突出，而要靠這些地區(qū)自身能力解決這些問題和矛盾，顯然是不可能的。為此，就需要國家制定相關(guān)扶持政策、改革財(cái)稅征收制度和建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，正如胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中明確提出的“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”［4］，以完善我國的環(huán)境保護(hù)制度，調(diào)動地方政府的環(huán)保積極性，強(qiáng)化其環(huán)境責(zé)任，增強(qiáng)各級環(huán)保機(jī)構(gòu)從事環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的能力。

在財(cái)稅制度改革方面，人們普遍呼吁國家應(yīng)該在財(cái)政稅收上統(tǒng)一與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，增設(shè)用于環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)綜合稅種——環(huán)境稅，從而為“環(huán)境財(cái)政”的建立奠定基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境管理作為當(dāng)代社會普遍認(rèn)同的一個(gè)重要公共管理領(lǐng)域，理應(yīng)得到中央和地方政府公共財(cái)政的大力支持，因此，建立環(huán)境財(cái)政，把環(huán)境財(cái)政納入中央和地方財(cái)政預(yù)算，是進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的必不可少的條件。而在當(dāng)前國家和地方財(cái)力有限的情況下，就需要擴(kuò)大環(huán)境財(cái)政的資金來源，以滿足生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)所需的資金，增強(qiáng)中央和地方政府利用環(huán)境財(cái)政對不同地區(qū)、不同領(lǐng)域環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的支持與調(diào)控力度。

對于如何擴(kuò)大環(huán)境財(cái)政的資金來源，有人提出可發(fā)行環(huán)境基金彩票，而更多的人則認(rèn)為應(yīng)該征收環(huán)境稅。目前只有部分發(fā)達(dá)國家征收環(huán)境稅，主要包括二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅、垃圾稅等種類。而中國目前還沒有專門的環(huán)境稅稅種。盡管在車輛購置稅、燃油稅、消費(fèi)稅、資源稅、關(guān)稅等現(xiàn)行稅種中也在一定程度上考慮了環(huán)境保護(hù)，但主要表現(xiàn)為一些與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅收優(yōu)惠或懲罰規(guī)定且調(diào)節(jié)力度也很有限。與發(fā)達(dá)國家相比，其稅費(fèi)收入占稅收總收入和GDP的比重則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，特別是還沒有開征與污染排放相關(guān)的稅種，相關(guān)環(huán)境稅收政策也缺乏系統(tǒng)性。為此，國家財(cái)政部、環(huán)保部和稅務(wù)總局已經(jīng)開始聯(lián)合研究制定環(huán)境保護(hù)稅的相關(guān)政策，國務(wù)院也于2011年10月17日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，提出了“積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革，研究開征環(huán)境保護(hù)稅”的決定。當(dāng)然，環(huán)境稅的征收無疑會增加污染企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，提高其生產(chǎn)成本，但也會迫使企業(yè)重新評估自己的資源配置效率、促使企業(yè)改進(jìn)工藝和加大技術(shù)創(chuàng)新，有利于企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，在一定程度上又會提高企業(yè)的競爭力?？梢?，環(huán)境稅的征收不僅能為我國的資源環(huán)境保護(hù)提供所需的資金，為“環(huán)境財(cái)政”提供資金來源，而且對于企業(yè)減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染、開發(fā)和利用節(jié)能環(huán)保技術(shù)、降低生產(chǎn)成本和提高企業(yè)競爭力都具有積極作用。

當(dāng)然，在環(huán)境財(cái)稅資金的使用上，人們認(rèn)為應(yīng)該充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和調(diào)控作用。應(yīng)該著重向欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果明顯的區(qū)域和流域性重點(diǎn)環(huán)保項(xiàng)目，加大區(qū)域性和流域性的污染防治，以及對開發(fā)和應(yīng)用新型環(huán)保技術(shù)、生態(tài)技術(shù)的資金支持，重點(diǎn)支持礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)，通過資金補(bǔ)貼或技術(shù)支持的方式，解決農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保問題。

最后，完善資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用。我國的資源有償使用制度是由資源法確認(rèn)的資源使用者在開發(fā)資源時(shí)必須支付一定費(fèi)用的制度，目的在于資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)，規(guī)范資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，針對區(qū)域性生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治領(lǐng)域，遵循“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”原則的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，有利于推動環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的方向轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。為此，國家在《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》等一系列政策文件和規(guī)劃中都一再強(qiáng)調(diào)建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要意義，鼓勵中央和地方政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中充分考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，改進(jìn)和完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。

然而，由于我國建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的工作才剛剛開始，雖然也制定了一些政策，取得了一些實(shí)踐成效，但由于涉及復(fù)雜的社會利益關(guān)系調(diào)整和生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的巨大差別，其政策的制定往往是原則性的內(nèi)容，而針對具體地區(qū)、具體流域的可供操作性的內(nèi)容少，尤其是缺乏經(jīng)過實(shí)踐探索和檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法和政策體系。如：被認(rèn)為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策以來，取得很大成績的“退耕還林”政策，在執(zhí)行過程中也存在著貫徹“生態(tài)目標(biāo)不到位”和“給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位”等一系列問題，影響著政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。因此，建立和完善科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一方面需要對我國錯綜復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題及其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行深入研究，確立符合我國國情和環(huán)境保護(hù)實(shí)際需要的生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域，如自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)、流域水環(huán)境保護(hù)區(qū)等，同時(shí)要就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所涉及的一系列重大科技理論問題進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，如資源環(huán)境價(jià)值評價(jià)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系、自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)體系、“綠色GDP”核算體系、自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的量化評價(jià)方法的建立和制定，資源耗減、環(huán)境損失的估價(jià)方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的確立，以充分體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性等問題。

另一方面要在實(shí)踐中充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，以及探索市場的推進(jìn)作用。顯然，在建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，政府居于主導(dǎo)和引導(dǎo)地位，特別是在環(huán)境財(cái)政的建立和社會投資融資體制的建設(shè)方面起著重要的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用。對于政府來說，它不僅要努力增加公共財(cái)政對生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?，還要積極鼓勵和引導(dǎo)國內(nèi)外各種社會力量和資金參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式，為逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會參與的生態(tài)補(bǔ)償和建設(shè)的投融資機(jī)制方面具有不可替代的作用。同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，市場在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面所具有重要推動作用。應(yīng)積極探索市場化的生態(tài)補(bǔ)償方式，引導(dǎo)社會各方積極參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，逐步建立自然資源有償使用機(jī)制和價(jià)格形成機(jī)制，培育和規(guī)范環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的市場機(jī)制，探索資源、環(huán)境使用權(quán)的交易制度，逐步形成有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的市場運(yùn)行機(jī)制。

總之，建設(shè)生態(tài)文明需要環(huán)境管理體制的有力支撐。要解決我國的生態(tài)環(huán)境問題、建設(shè)生態(tài)文明就需要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，改革和創(chuàng)新現(xiàn)有的環(huán)境管理體制，使其符合生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境管理要求。當(dāng)然，改革現(xiàn)有環(huán)境管理體制是一項(xiàng)復(fù)雜的社會管理工程，需要全社會的共同努力，需要從各個(gè)層面上去深入探討有利于解決我國生態(tài)環(huán)境問題和實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的各種管理體制問題。只有如此，才有可能為建設(shè)生態(tài)文明提供科學(xué)的管理體制保障。

［1］沈曉悅.變“環(huán)保風(fēng)暴”為長效機(jī)制——環(huán)境管理體制要適應(yīng)歷史性轉(zhuǎn)變［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2007（8）：56－59.

［2］曾賢剛.地方政府環(huán)境管理體制分析［J］.教學(xué)與研究，2009（1）：34－39.

［3］鄧集文.建設(shè)生態(tài)文明需要改革我國環(huán)保管理體制［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2008（6）：156－159.

［4］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗［G］//中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會文件匯編.北京：人民出版社，2007.26.

On the Reform and Innovation of the Environmental Control System during the Construction of China’s Ecological Civilization

ZHAO Cheng

（Marxism Institute of Bohai University，Jinzhou，121013）

It is necessary for the construction of China’s ecological civilization to reform and innovate in environmental control system.The main issues that do not fit for the demand are such as the deficiency of authority,the weakness of law enforcement,the lightness of performance appraisal,the imperfection of present financial system and environmental compensation.Firstly,it is necessary to reform the present administration system,and enforce the administrators’independency and authority.Secondly,it is necessary to reform the performance appraisal system and financial system as well as the compensational system.

construction of ecological civilization;administrative institution of environment;reform and innovation

D630.1

A

1009－105X（2012）02－0038－06

2012－05－11

教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：08JA710003）

趙成（1963－）男，法學(xué)博士，渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、副院長。