五年之后，回想起首次提案要求制定《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》時(shí)所受到的冷遇，全國人大代表、重慶索通律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人韓德云律師承認(rèn)：堅(jiān)冰雖厚，但進(jìn)步比想象中來得快。
　　2006年，韓德云的提案僅獲得全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)一紙回復(fù)：制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法條件尚不成熟?！爱?dāng)時(shí)都沒有轉(zhuǎn)給有關(guān)部門，連愿意接招的部門都沒有。那一年，媒體也基本不關(guān)注這件事?！?br/>　　到了2010年，回復(fù)他的部門變成了中央紀(jì)委，簽發(fā)者為時(shí)任中央紀(jì)委秘書長、現(xiàn)中央紀(jì)委副書記吳玉良。在這份回復(fù)中，首次明確表示公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度“正在起草建議稿”。這意味著，破冰之旅已啟。
　　該回復(fù)還表示，正在研究相關(guān)配套制度如金融實(shí)名制、大額現(xiàn)金提取使用監(jiān)控機(jī)制和個(gè)人金融資產(chǎn)監(jiān)控機(jī)制。2011年3月8日，國家預(yù)防腐敗局副局長崔海容亦在全國“兩會(huì)”期間表示，目前準(zhǔn)備對(duì)大額預(yù)付卡實(shí)行實(shí)名制，同時(shí)將建立公民二代身份證取代一代身份證的信息代碼制，以預(yù)防官員腐敗。
　　“兩會(huì)”同期，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長兼國家預(yù)防腐敗局局長馬表示，今年將根據(jù)《關(guān)于對(duì)配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》，第一次對(duì)“裸官”進(jìn)行登記管理，目前各個(gè)單位都在按照申報(bào)的范圍匯總申報(bào)材料。
　　“管理裸官、建立公民信息庫、實(shí)行金融實(shí)名制、起草建議稿，中央紀(jì)委的這些動(dòng)作透露，我們離官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立或許比想象的近?！表n德云說。
　　
　　堅(jiān)冰深在何處
　　2005年4月，十屆全國人大常委會(huì)通過了《公務(wù)員法》，其中并未提到公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)。他本能地認(rèn)為，該法應(yīng)當(dāng)包含這塊內(nèi)容。于是在2006年，他建議全國人大將制定《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》納入立法規(guī)劃，盡快啟動(dòng)制定程序。
　　盡管2006年僅得一紙“條件尚未成熟”的回復(fù)，但第二年，韓德云又提出相同提案。是次監(jiān)察部副部長屈萬祥詳述了其對(duì)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的看法。
　　監(jiān)察部表示，國家公職人員職務(wù)與公共利益的沖突，是各國普遍面臨的問題。1994年，《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》被列入八屆全國人大立法規(guī)劃中的第二類，屬于研究起草、條件成熟時(shí)安排審議的項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)由監(jiān)察部負(fù)責(zé)具體起草研究工作。
　　隨后，根據(jù)實(shí)際情況，《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》于1995年實(shí)施。但由于在申報(bào)對(duì)象、范圍、程序監(jiān)督檢查和追究責(zé)任等方面不夠完善，因而發(fā)揮的作用有限。
　　時(shí)至1999年，監(jiān)察部上報(bào)了《國家公職人員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》，建議列入九屆全國人大立法規(guī)劃，因時(shí)機(jī)不夠成熟等種種原因未能列入。
　　2007年監(jiān)察部對(duì)外表示，困難在于：財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的核心是信用制度。中國的社會(huì)信用機(jī)制還在建立之中，其缺失勢必增加推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的難度。
　　其次，從中國國情來看，公務(wù)員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)與其家庭成員的財(cái)產(chǎn)往往融合在一起，二者界限難以區(qū)分。與此對(duì)應(yīng)，公民個(gè)人收支立據(jù)還缺乏技術(shù)上的支撐，如何既確保公民個(gè)人申報(bào)財(cái)產(chǎn)又不侵犯其他公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是個(gè)難題。特別是當(dāng)時(shí)剛剛通過《物權(quán)法》，對(duì)保護(hù)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)提出了更高的要求。
　　第三，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)是動(dòng)態(tài)的，不斷調(diào)整的和變化的，對(duì)其實(shí)施有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，既有賴于法律的完善，還需要技術(shù)層面的支撐。
　　第四，中國金融實(shí)名制還不夠完善，在現(xiàn)有條件下，難以做到對(duì)公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)的信息進(jìn)行核查。
　　更深層次的原因在于，2008年，隨著韓德云再一次提案，監(jiān)察部坦承，財(cái)產(chǎn)申報(bào)后是否公開以及在什么范圍內(nèi)公開是個(gè)敏感問題。而國際上實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國家對(duì)此有不同的規(guī)定，中國制定公職人員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法，采取什么樣的公開原則，需要進(jìn)一步研究論證。
　　在韓德云看來，輿論對(duì)該制度的認(rèn)識(shí)存在偏差。許多人期待其馬上發(fā)揮效果，使之成為反腐利器和審查機(jī)制，這樣就會(huì)面臨改革開放30年來，各方在規(guī)則不完善的情況下獲得財(cái)產(chǎn)的合法合理性問題。
　　“你把人放在井里待幾十天，再撈出來的時(shí)候，還得把他的頭罩上。你必須研究判斷他對(duì)陽光的接受程度。” 韓德云說，現(xiàn)在處于不公開的狀態(tài)，這是歷史形成的，當(dāng)陽光照進(jìn)屋子，必須考量各方面因素。如果沒有過渡性的安排，相當(dāng)于直接讓井里的人見陽光。采取這樣的制度設(shè)計(jì)，只會(huì)引起社會(huì)對(duì)立。
　　
　　漸進(jìn)路徑設(shè)計(jì)
　　為此，2009年，韓德云建議采取“一次出臺(tái)、分級(jí)強(qiáng)制申報(bào)、分段過渡公開、特定期限豁免”為特征的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方式，主要內(nèi)容為：
　　以法律形式統(tǒng)一出臺(tái)，將申報(bào)對(duì)象限定在擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。在財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍方面，除工資獎(jiǎng)金及勞務(wù)所得等一般性收入，將申報(bào)對(duì)象及其近親屬接受的與申報(bào)對(duì)象職務(wù)有關(guān)的其他財(cái)產(chǎn)，包括數(shù)額較大的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、股票等金融資產(chǎn)以及其他有關(guān)債權(quán)債務(wù)等全部納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍。
　　在財(cái)產(chǎn)申報(bào)種類方面，采取“初任申報(bào)從嚴(yán)，已任職對(duì)象適度從寬”的原則，對(duì)所有申報(bào)均采取過渡性申報(bào)公開的安排。在《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》生效后，一般性收入以外的財(cái)產(chǎn)在申報(bào)之日起三年內(nèi)只申報(bào)不公開，在三年之后才實(shí)行一律申報(bào)并公開。
　　2009年，建立官員財(cái)產(chǎn)公示制度形成一股社會(huì)熱潮。當(dāng)年1月1日，新疆阿勒泰地區(qū)如期兌現(xiàn)了2008年5月25日出臺(tái)的《關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，在阿勒泰地區(qū)紀(jì)委等三部門主辦的廉政網(wǎng)上，對(duì)2008年12月新提任的55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全部進(jìn)行了個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示。
　　盡管阿勒泰的試點(diǎn)隨后不了了之，但已經(jīng)引起中央的注意。當(dāng)年9月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》提出：完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)制度，把住房、投資、子女從業(yè)等情況列入報(bào)告內(nèi)容。
　　為此，中央紀(jì)委修訂了1995年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和2006年《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，形成了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)定》，并于2010年5月印發(fā)?！兑?guī)定》要求報(bào)告的內(nèi)容包括了個(gè)人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)等事項(xiàng)和收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)。
　　這些積極變化與韓德云等人不懈的提案同步。2010年，中央紀(jì)委在給韓德云的回復(fù)中稱，其正在按照中央領(lǐng)導(dǎo)的指示落實(shí)，一是收集國（境）外關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的資料；二是研究梳理國內(nèi)實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度地方的經(jīng)驗(yàn)做法；三是結(jié)合實(shí)際對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行研究論證并著手起草建議稿；四是和有關(guān)部門研究金融實(shí)名制、大額現(xiàn)金提取使用監(jiān)控機(jī)制、個(gè)人金融資產(chǎn)監(jiān)控機(jī)制的現(xiàn)狀和存在的問題、困難和解決方法。
　　
　　配套機(jī)制已啟
　　這些配套措施正在推進(jìn)之中。據(jù)《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，3月8日下午，國家預(yù)防腐敗局副局長崔海容表示，將對(duì)大額預(yù)付卡實(shí)行實(shí)名制，上了1萬塊錢的預(yù)付卡就必須實(shí)名，身份證信息、購卡單位的信息都要注明。目前七個(gè)部門正在會(huì)簽這個(gè)文件。
　　崔海容還表示，將建立以二代身份證為基礎(chǔ)的公民信用代碼制度，“公民二代身份證取代一代身份證建立信用代碼制，目前相關(guān)部門正在制定，具體方案有望6月份提交上去，今年底有望實(shí)施?！?br/>　　至于具體操作細(xì)節(jié)，崔海容介紹，“新的二代身份證，要把公民的身份代碼、身份信息和指紋等都加進(jìn)去。同時(shí)以二代身份證為基礎(chǔ)，將公民的個(gè)人資料、財(cái)產(chǎn)、住房、收入信息以及公民主要家庭成員的信息以鏈接的方式組建一個(gè)公民個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫。建立公民誠信代碼系統(tǒng)、社會(huì)誠信體系后，實(shí)施全國聯(lián)網(wǎng)，信息共享?！?br/>　　此外，對(duì)于官員財(cái)產(chǎn)公示的主體，馬亦在“兩會(huì)”期間稱，目前已經(jīng)形成了多種方案，“可能會(huì)從準(zhǔn)備提拔重用的干部做起，也有可能從分管房地產(chǎn)、建筑等高危崗位官員入手”。
　　實(shí)際上，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度也正逐漸成為高級(jí)官員的共識(shí)。據(jù)2月24日社科院發(fā)布的《法治藍(lán)皮書（2010）》，在被調(diào)查的省部級(jí)官員中，85.7％的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開公職人員的財(cái)產(chǎn)。
　　如3月8日，新疆維吾爾自治區(qū)黨委書記張春賢對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，他本人已經(jīng)按照中央現(xiàn)有的規(guī)定，如實(shí)填報(bào)了有關(guān)的情況；如果將來需要向全社會(huì)公布財(cái)產(chǎn)的話，只要有制度設(shè)計(jì)安排，就會(huì)率先公布自己所有財(cái)產(chǎn)。張春賢還向媒體介紹了其女兒的情況。
　　就公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度模式問題，韓德云建議采取“中央統(tǒng)一立法、授權(quán)地方實(shí)施、按年增加范圍、分步落實(shí)到位”的方式。
　　具體而言，即由全國人大常委會(huì)制定法律，統(tǒng)一規(guī)定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開的范圍、形式、程序和法律責(zé)任等，授權(quán)各省級(jí)人大選擇申報(bào)對(duì)象。在已推行的基礎(chǔ)上，要求按年增加申報(bào)對(duì)象的領(lǐng)域或崗位范圍。此外，對(duì)已納入申報(bào)對(duì)象的官員，在先期申報(bào)的三年內(nèi)采取自動(dòng)申報(bào)、寬進(jìn)嚴(yán)出、豁免非故意不實(shí)申報(bào)的處罰等，以便制度平穩(wěn)出臺(tái)推行。
　　部分地方如重慶市已明確表示將試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，2009年12月，重慶市委通過《中共重慶市委關(guān)于貫徹〈中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定〉的意見》，意見稱，將在重慶市司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中率先試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。
　　官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，即“陽光法案”，被認(rèn)為是現(xiàn)代政府的基本法律之一。就中國國情而言，其如能進(jìn)入人大立法規(guī)劃，將是反腐制度從黨紀(jì)轉(zhuǎn)向法治的一次飛躍。
　　但韓德云坦言，不排除財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度成為黨內(nèi)的一項(xiàng)紀(jì)律而非法律的可能性。他認(rèn)為，立法涉及多個(gè)層面的機(jī)構(gòu)，下決心難，時(shí)間漫長，調(diào)整起來不方便，比不上黨紀(jì)更有彈性?！皬默F(xiàn)實(shí)的政治選擇來講，黨內(nèi)紀(jì)律也行，而且這個(gè)選項(xiàng)的概率要高一些?！?
　　本刊記者李微敖、胡劍龍對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)