隨著地價(jià)飆升，全國各地的“城中村”的拆遷和改造正在快速推進(jìn)。目前，主要有政府主導(dǎo)、村集體自行改造，以及開發(fā)商與村集體合作三種改造模式。
　　在政府主導(dǎo)的城中村改造模式中，地方政府作為城中村改造的主體和責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)城中村改造政策、村民住宅拆遷補(bǔ)償和村民安置方案、村民安置過渡方案制定和具體實(shí)施。
　　政府在制定城中村改造方案后，由財(cái)政投資解決村民住宅拆遷補(bǔ)償，政府承擔(dān)村民安置責(zé)任，并同時(shí)完成城中村拆遷安置后通過招標(biāo)、拍賣方式出讓剩余地塊獲益。
　　
　　現(xiàn)行改造模式困境
　　上述模式極易導(dǎo)致兩個(gè)極端：在大部分地區(qū)，大規(guī)模的“運(yùn)動(dòng)”式拆遷往往對(duì)補(bǔ)償嚴(yán)重不足，暴力拆遷、群體性事件，乃至惡性事件發(fā)生頻率大大提高；而在少部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，村民要價(jià)過高，很難談攏條件，導(dǎo)致城中村改造項(xiàng)目難以推進(jìn)。
　　以深圳剛剛操作的福田區(qū)崗廈村為例，改造前的崗廈村約有數(shù)百棟各種產(chǎn)權(quán)形式的自建樓房，2007年崗廈河園片區(qū)啟動(dòng)了改造工程，但由于賠償標(biāo)準(zhǔn)談判一直僵持不下，改造方案到2009年底才塵埃落定。
　　結(jié)果是政府不得不大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，特別是住房按照一比一補(bǔ)償，補(bǔ)償后崗廈原住民中家庭資產(chǎn)過億元的達(dá)到十戶，全村每戶資產(chǎn)都超過千萬元。即使如此，還是有村民不滿意，迄今為止仍有5％的村民沒有簽約。
　　在第二種集體自行改造模式中，往往是村委會(huì)自行籌資開發(fā)，完成拆遷安置、回遷建設(shè)和商品房建設(shè)全部工作。改造完成后，村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動(dòng)開發(fā)。
　　但這種模式存在開發(fā)者在建設(shè)過程中無法獲取貸款、住宅開發(fā)質(zhì)量不高、基礎(chǔ)設(shè)施難以到位、開發(fā)住宅為“小產(chǎn)權(quán)房”無法上市等諸多問題。因此，這種模式只有極少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的村莊才能推行。
　　目前一些地方開始探索開發(fā)商與村集體合作改造的模式。比如深圳2009年發(fā)布的《深圳市城市更新辦法》，鼓勵(lì)開發(fā)商與村集體合作改造，并制定了一套方法和措施。
　　但開發(fā)商介入改造可能帶來一些問題：首先，開發(fā)商以利潤最大化為根本驅(qū)動(dòng)，很可能以不利于社會(huì)和諧的運(yùn)作方式進(jìn)行改造。
　　其次，開發(fā)商的資本結(jié)構(gòu)基本以少量自有資金加大額銀行貸款構(gòu)成，可能導(dǎo)致開發(fā)商因信貸政策調(diào)整陷入困難，不能按期完成甚至中途退出改造。
　　最后，由于一個(gè)城市的“城中村”數(shù)量眾多、大小不一，小村不但占地少，還有可能被道路切分成零碎地塊，對(duì)開發(fā)商缺乏吸引力。
　　這三種模式都存在著一些共同問題，主要體現(xiàn)在改造后城中村雖然基礎(chǔ)設(shè)施和城市面貌大大改善，但基本上變成了中高檔商品房小區(qū)和商業(yè)開發(fā)區(qū)，喪失了對(duì)流動(dòng)人口的容納功能。當(dāng)前一個(gè)非常值得深思的問題是，城中村拆了，那些原來靠房租收入維系的失地農(nóng)民怎么辦？那些居住在城中村的大量流動(dòng)人口又往何處去？
　　
　　公私合作新模式
　　城中村是在城市擴(kuò)張過程中逐漸形成的，因此城中村改造本質(zhì)上是一種都市更新。
　　盡管土地制度不同，但世界各地，尤其是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在城市化過程中積累的經(jīng)驗(yàn)，仍可為我們提供借鑒性思路。
　　比如借鑒美國、日本、中國臺(tái)灣等國家和地區(qū)進(jìn)行的土地“增值溢價(jià)捕獲”“區(qū)段征收”和“市地重劃”等成功模式。
　　相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，“區(qū)段征收”“市地重劃”等政策工具可成功解決政府公共建設(shè)的補(bǔ)償難題，土地權(quán)利人亦可獲得原地補(bǔ)償，享有公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升、土地增值等多重開發(fā)利益，公私各蒙其利。
　　我們完全可以借鑒上述成功的政策工具，結(jié)合中國國情，以確權(quán)為前提推進(jìn)土地制度創(chuàng)新，在有效改造基礎(chǔ)設(shè)施并全面提升城中村地段公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，繼續(xù)讓“城中村”地段為城市低收入階層和外來流動(dòng)人口提供廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的住房，最終建立政府、原土地權(quán)利人、外來人口，乃至地產(chǎn)開發(fā)商多方的利益均衡，并實(shí)現(xiàn)城市戶籍－土地－財(cái)政體制聯(lián)動(dòng)改革。具體操作如下：
　　第一，首先城中村土地國有化。根據(jù)我國憲法第十條規(guī)定，城中村土地既然已經(jīng)納入城市范圍，將這些土地國有化并沒有法律上的障礙。按照我國現(xiàn)行土地制度，城中村土地國有化有利于產(chǎn)權(quán)明晰化，并可在現(xiàn)行政策法規(guī)框架下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)開發(fā)，避免“小產(chǎn)權(quán)房”問題。
　　第二，政府實(shí)行區(qū)段征收。根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃，政府無償征收一定比例的城中村土地，部分土地作為城中村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。另外部分土地通過拍賣獲取出讓金，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算來源。征收比例視城中村實(shí)際情況在40％-50％之間。
　　第三，政府負(fù)責(zé)城中村基礎(chǔ)設(shè)施投資。由地方政府統(tǒng)一按照規(guī)劃進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，靈活運(yùn)用城市規(guī)劃手段適當(dāng)提高建設(shè)地段的容積率，確保村民剩余地塊的有效增值，從而使村民與村集體愿意無償讓渡部分土地給政府。以上兩點(diǎn)為典型的“區(qū)段征收”與“增值溢價(jià)捕獲”的做法。
　　政府可考慮在改造完成后的城中村建立一些城市公立學(xué)校，接受外來人口子女入學(xué)，解決外來人口住房問題和子女教育問題。
　　土地增值后，地方政府可將節(jié)余土地公開拍賣，以補(bǔ)貼部分甚至全部基礎(chǔ)設(shè)施投資。
　　第四，農(nóng)民保留經(jīng)區(qū)段征收和基礎(chǔ)設(shè)施改造后大幅增值的剩余土地。對(duì)原住村民保有的這部分土地，發(fā)放國有土地使用權(quán)證，村民就可自行組織獲得銀行貸款或聯(lián)合其他投資主體進(jìn)行合作開發(fā)，建設(shè)住宅與商業(yè)地產(chǎn)。這就解決了目前村集體建設(shè)用地開發(fā)難以獲得銀行貸款支持的問題。
　　政府可以規(guī)定城中村剩余地塊的開發(fā)，只能建設(shè)面向廣大低收入群體的出租房，或者建設(shè)的住房在一定時(shí)期內(nèi)不能出售，只能出租。這樣就可以在城市規(guī)劃限制的基礎(chǔ)上，通過市場機(jī)制，有效地解決城市低收入人口和外來流動(dòng)人口的居住問題。
　　第五，實(shí)行市地重劃，對(duì)于面積過小、地塊被切割成畸零細(xì)碎狀態(tài)的城中村，采用“市地重劃”的辦法，在全市范圍內(nèi)進(jìn)行交換分合，重新整理，再分配給原土地權(quán)利人。
　　第六，開征出租屋管理費(fèi)，今后過渡到開征物業(yè)稅。完成以上措施后，政府開征出租屋管理費(fèi)，或者今后開征物業(yè)稅。
　　在上述模式下，政府一方面不用直接投入城中村基礎(chǔ)設(shè)施改造，而且可以在城中村改造過程中抽取一些與土地開發(fā)、房地產(chǎn)建設(shè)相關(guān)的稅費(fèi)。
　　當(dāng)這些改造完成，全部土地都變成國有土地后，農(nóng)民開發(fā)的住宅就不再是“小產(chǎn)權(quán)房”，地方政府完全可以通過出租屋管理費(fèi)、所得稅，以及今后將要開征的物業(yè)稅來獲得長期、穩(wěn)定的稅收來源。
　　
　　土地、戶籍、財(cái)稅聯(lián)動(dòng)改革
　　通過前述城中村乃至舊城改造過程中的有效制度創(chuàng)新，不僅僅有助于加快城市更新和社會(huì)和諧，還有助于中國在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革方面實(shí)現(xiàn)有效的突破。
　　首先，推動(dòng)城中村改造模式創(chuàng)新有助于深化土地制度改革；推動(dòng)城中村集體建設(shè)用地入市，改變目前城市政府作為城市商住用地單一供地主體而帶來的壟斷供地、房價(jià)飆升等問題；有助于實(shí)現(xiàn)中央提出的“集體建設(shè)用地同地同價(jià)”的土地管理制度改革目標(biāo)。
　　其次，有助于實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的突破。在中央強(qiáng)調(diào)戶籍制度改革、農(nóng)民工市民化的大背景下，目前我國城市還面臨著大量流動(dòng)人口因住房、子女教育難以解決而無法實(shí)現(xiàn)永久性定居的問題，而城中村改造模式的創(chuàng)新，有助于通過市場機(jī)制為城市外來流動(dòng)人口提供可支付的體面住房。如果能配合政府進(jìn)行的保障性住房建設(shè)和城市公立學(xué)校服務(wù)提供，將有助于實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的突破。
　　最后，推動(dòng)城中村改造模式創(chuàng)新有助于實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政體制改革的突破。有效的城中村改造模式，將有助于減少因各種非法房屋建設(shè)蔓延導(dǎo)致的政府無從抽稅現(xiàn)象，與未來的物業(yè)稅改革結(jié)合，將有助于政府從當(dāng)前的扭曲性“土地財(cái)政”模式中擺脫出來，逐漸轉(zhuǎn)向以物業(yè)稅為主體的城市建設(shè)融資模式，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政體制改革。
　　如果通過上述城中村改造模式，通過市場機(jī)制提供大量廉價(jià)住房，政府就沒必要大規(guī)模搞很容易尾大不掉的保障性住房。
　　以產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新與社會(huì)協(xié)作為特征的這套機(jī)制，超越了傳統(tǒng)意義上“政府主導(dǎo)”“市場主導(dǎo)”的二分法，以公私協(xié)作創(chuàng)新住房的提供。
　　進(jìn)一步來看，結(jié)合上述制度改革，可以探索有效的金融創(chuàng)新手段。比如，在城中村改造過程中，由于村民不僅可以原地回遷，而且可以獲得較大面積的出租性房產(chǎn)，有了穩(wěn)定的資產(chǎn)收入流。除了向銀行貸款開發(fā)，還可以此為基礎(chǔ)，成立相應(yīng)的投融資公司，發(fā)放各類信托投資產(chǎn)品，為城中村改造過程中村民建房開發(fā)提供充分的來源。
　　在政府保障性住房建設(shè)中，也可以考慮配比合理或商業(yè)地產(chǎn)面積，實(shí)行“以商養(yǎng)房”，不但可以使社區(qū)生活便利、解決村民或低收入群體的就業(yè)，還可用商業(yè)面積租金收益覆蓋部分物業(yè)管理費(fèi)用。
　　在此基礎(chǔ)上，還可以通過建立房地產(chǎn)信托投資基金，確保保障性住房建設(shè)融資順暢。
　　總之，土地制度改革結(jié)合金融創(chuàng)新，可以把目前大量的炒房資本從增加住房需求轉(zhuǎn)向提升住房供給，這對(duì)于抑制乃至逐漸消除房地產(chǎn)泡沫、解決廣大百姓的住房問題，具有不可低估的意義。
　　陶然為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，汪暉為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授