在被小地震困擾數(shù)月后，2011年3月10日中午，西南邊陲小城云南盈江發(fā)生5.8級地震。
　　這場地震的救援階段在次日即告結(jié)束。老城區(qū)內(nèi)，三層樓高的天緣超市以半跪的姿勢倒向一邊，永勝賓館和玉錦公司大樓則整層塌陷；農(nóng)村房屋損壞情況更為嚴重。在距離縣城幾公里外的拉勐寨，由于房屋以磚木結(jié)構(gòu)為主，90％以上嚴重損壞，以至于救援官兵的主要任務(wù)是幫助村民拆除危房。
　　據(jù)盈江縣抗震救災指揮部數(shù)據(jù)，截至2011年3月19日，盈江縣房屋倒塌損壞27359戶136122間，其中倒塌3613戶18402間；與財產(chǎn)損失相比，更為慘痛的是25人死亡（其中學生6人）、314人受傷的傷亡數(shù)字。
　　地震發(fā)生后，國家減災委、民政部啟動盈江地震國家救災三級響應(yīng)，云南省啟動二級響應(yīng)。雖然過去一年國內(nèi)共發(fā)生5級以上6級以下的地震20多次，但造成如此嚴重的損失、啟動如此高級別的救援機制仍屬罕見。
　　作為地震多發(fā)省份，云南省129個縣市區(qū)中有116個縣市（區(qū)）處于地震烈度7度及以上地區(qū)，占90％。按照中國《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》（GB50011－2001）的規(guī)定，盈江縣屬于建筑7度設(shè)防地區(qū)。
　　按照中國防震體系要求，建設(shè)工程必須按照抗震設(shè)防標準建設(shè)。對于重要工程，必須進行地震安全性評價；其他建設(shè)工程，必須按照國家頒布的地震動參數(shù)區(qū)劃圖或者地震動參數(shù)復核、地震小區(qū)劃結(jié)果確定。
　　有著7度設(shè)防的盈江縣，為何在一個不算太強烈的地震下?lián)p失慘重？
　　前車之覆，后車之鑒。劣質(zhì)建材、不達標工程、微弱的農(nóng)房抗震保障、缺失的問責機制以及災后重建困境，既是云南盈江抗震防震之難題，亦或為中國防震減災事業(yè)困局的一個樣本。
　　“空心磚”殺手
　　盈江縣地處云南省西部，東北與騰沖縣接壤，東南與梁河縣相連，西面與緬甸為界。在德宏州五縣（包括縣級市）之中，盈江縣國土面積居首，約占全州面積38.4％，人少地多。
　　由于地處印度洋板塊與歐亞板塊碰撞帶東側(cè)，云南的地震活動十分頻繁。云南省地震局防災所所長張建國對《財經(jīng)》記者介紹，過去一百年，云南平均每年有三次5級以上地震，每三年有兩次6級以上地震，每八年左右有一次7級地震。
　　不過此次發(fā)生地震的盈江縣，并非云南省地震高發(fā)帶，上世紀盈江并無5級以上地震記錄。但2008年之后，地震頻繁出現(xiàn)，此前最大震級為5.9級。
　　張建國稱，正由于盈江并非地震高發(fā)帶，政府缺乏經(jīng)驗，有一定程度的疏忽與麻痹，削弱了當?shù)乜拐饻p災能力，較大人員傷亡和財產(chǎn)損失與此有關(guān)。
　　在逐一走訪了22名地震遇難者事發(fā)現(xiàn)場或其近親屬后，《財經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，共有11名遇難者因空心磚建筑物倒塌致死。其中分為兩類，一類為空心磚建造的附屬建筑物倒塌，如圍墻、平房屋頂圍欄；另一類為空心磚建造的房屋主體倒塌致死。前者有4人，后者有7人。
　　空心磚是指中間有孔洞的磚塊。盈江縣的空心磚一般以水泥和粗砂為原料，兩者按一定比例加水混合攪拌后，經(jīng)機器壓制后晾干而成。此次地震中，除附屬建筑物外，主體空心磚建筑物倒塌的均為平房，如舊廠房的宿舍、小飯館、學校的洗澡間、外來人員的臨時建筑等。
　　在拉勐寨，《財經(jīng)》記者在倒塌房屋的廢墟上拾起兩塊空心磚相互碰擊，空心磚頓時斷裂。事實上，2008年盈江發(fā)生5.9級地震后，就有不少空心磚房屋倒塌。
　　空心磚是新型墻體材料中的一種，因為價格便宜，在盈江縣廣受歡迎，政府亦大力推廣。1992年，為了節(jié)約耕地和保護環(huán)境，國務(wù)院專門發(fā)文要求加快墻體材料革新，并給出時間表。據(jù)《云南日報》報道，1992年云南新型墻材的比例僅占墻材總量的2％，2006年底上升至30.5％。
　　2010年3月，《云南省發(fā)展新型墻體材料條例》由云南省人大常委會審議通過，此前的政府管理規(guī)定升格為地方立法。在行政和立法的推動之下，圍繞新型建筑材料的產(chǎn)品合格認證、產(chǎn)品推廣逐漸形成一個巨大的產(chǎn)業(yè)。
　　2004年頒布并實施的《云南省新型墻體材料產(chǎn)品合格證管理辦法（暫行）》賦予了各級墻體材料革新辦公室(以下簡稱“墻改辦”)對新型墻材合格證的認證職能，同時要求各級“墻改辦”積極向建設(shè)單位、設(shè)計單位和施工單位推薦使用。
　　相比之下，本應(yīng)承擔建材監(jiān)管職責的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門則因編制、經(jīng)費等問題而監(jiān)管不力。盈江縣質(zhì)監(jiān)局副局長羅強告訴《財經(jīng)》記者，2002年左右，盈江的空心磚生產(chǎn)曾經(jīng)消滅不達標的情況，他們?yōu)榇讼逻^很大力氣整頓。只有12人編制的盈江縣質(zhì)監(jiān)局，一般情況下對于空心磚的監(jiān)管“一年抽查一兩回”，抽檢的空心磚還需付費委托德宏州質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測中心進行檢測，而質(zhì)監(jiān)局自身仍經(jīng)費不足。
　　據(jù)一位盈江縣發(fā)展和改革局（下稱發(fā)改局）前官員介紹，盈江縣并沒有成立“墻改辦”，但是為了推廣新型墻體材料，他專門引進了幾家免燒磚磚廠。而空心磚在盈江已有20多年的歷史。
　　盈江地震發(fā)生后，盈江縣一位官員曾對媒體稱，盈江未來可能禁用空心磚。但此言引起云南省發(fā)改委官員不滿，“國家推廣的新型建材，你們怎么說禁就禁？”云南省發(fā)改委“墻改辦”副主任任貴明為此專門到盈江調(diào)研空心磚問題后認為，空心磚質(zhì)量并非首要原因，使用方法不當才是主因。
　　云南人防建筑設(shè)計院總工程師張志強稱，空心磚不能直接堆砌、簡單疊加使用，而是相互之間要有鋼筋框、構(gòu)造柱和圈梁來固定。
　　由于建設(shè)部門的職能范圍為建設(shè)項目，不包括建材生產(chǎn)。盈江縣建設(shè)局一名官員說，“進了工地的門，我們就管，外面的我們不管?！?br/>　　“使用方法不當”涉及建筑設(shè)計問題，關(guān)于空心磚問題的爭執(zhí)被引向建設(shè)部門。
　　
　　不達標的城鎮(zhèn)建筑
　　建設(shè)部門是房屋安全監(jiān)管的主要機構(gòu)。
　　按照《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》的設(shè)防要求，建筑設(shè)計師應(yīng)當依據(jù)抗震設(shè)防烈度要求設(shè)計不同抗震強度的房屋?？拐鹪O(shè)防烈度是按國家規(guī)定的權(quán)限批準作為一個地區(qū)抗震設(shè)防依據(jù)的地震烈度。
　　云南省建設(shè)廳抗震防震處處長韓忠慶以一根豎立著的煙作比喻說：“這根煙好比是房屋的立柱，里面是放四根鋼筋，還是八根鋼筋，鋼筋的強度、密度多少，這就要設(shè)計人員根據(jù)當?shù)氐刭|(zhì)情況和地震烈度設(shè)防要求來確定?！?br/>　　以空心磚為例，空心磚體積大，使用的黏合砂漿少，發(fā)生地震極容易倒塌，因此在地震設(shè)防區(qū)，應(yīng)當采取更安全的方法使用。
　　除空心磚問題，城鎮(zhèn)建筑物包括政府辦公樓與居民小區(qū)在內(nèi)，亦在震后暴露更多房屋安全問題。震后，損壞最嚴重的國土局大樓被挖掘機清除完畢，而地稅局大樓曾經(jīng)作為危房剛剛花400多萬元完成加固及裝修，震后又成危房。
　　按照建筑物重要性不同，《建筑工程抗震設(shè)防分類標準》將之分為甲乙丙丁四大類別，其中丙類建筑物要求抗震措施應(yīng)當符合當?shù)乜拐鹪O(shè)防烈度要求，甲乙類則需在設(shè)防要求上有所提高。
　　按照上述分類標準，政府辦公樓屬于丙類建筑，即應(yīng)當按照盈江地區(qū)7度抗震設(shè)防標準進行設(shè)計和施工。但是這些建筑大多只使用了十年左右，就在這次地震中遭受嚴重損壞。
　　張建國認為，“如果落實了7度設(shè)防，那么這次地震受損情況肯定好很多?！?br/>　　這次盈江地震，震中附近最高烈度達到8度。按照建筑設(shè)防的標準，設(shè)防7度的建筑，應(yīng)該在7度震之后無須修復繼續(xù)使用；即使經(jīng)歷8度甚至9度的烈度，7度設(shè)防的建筑也不應(yīng)該倒塌。
　　2008年汶川大地震后，國家對學校、醫(yī)院等建筑物的防震質(zhì)量提高一個等級，相當于提高了抗震設(shè)防烈度。然而，2009年竣工、去年才投入使用的盈江人民醫(yī)院住院部大樓屬8度設(shè)防，但在5.8級地震面前墻體出現(xiàn)裂縫。
　　
　　居民小區(qū)方面，去年竣工的星星佳園小區(qū)，不少業(yè)主才剛剛?cè)胱⌒路孔?，震后不少房屋立柱水泥脫落，鋼筋外露，柱梁?jié)點部位損傷，部分單元甚至整個樓體的上六層與底下一層發(fā)生整體移位。盈江縣建設(shè)部門組織的應(yīng)急評估鑒定報告顯示，星星佳園小區(qū)多數(shù)房屋已經(jīng)被嚴重損壞，部分房屋中等破壞。
　　星星佳園項目由德宏州騰達房地產(chǎn)開發(fā)公司（下稱騰達地產(chǎn)）開發(fā)，2008年立項，地塊面積共5300平方米，系從已破產(chǎn)的一家印刷廠花費755萬元購買。騰達地產(chǎn)一位工作人員稱，建設(shè)部門曾將該樓盤作為縣示范項目讓其他地產(chǎn)商學習。小區(qū)由保山市科丹建筑設(shè)計有限公司設(shè)計，交由云南建工第五建設(shè)有限公司建造，開發(fā)商付出的建筑成本為每平方米1005元。
　　震后，設(shè)計、施工單位均派人現(xiàn)場察看，但未形成結(jié)論。該樓盤施工監(jiān)理方德宏州監(jiān)理公司展開內(nèi)部自查，要求對正在進行的監(jiān)理項目重新排查，但卻不包括過往項目。
　　嚴重損壞的政府大樓，尚未進行受損原因鑒定，就已經(jīng)開始了拆除清理；各部門亦已經(jīng)向盈江縣發(fā)改局匯報損失金額，以期獲得上級政府的救災資金。
　　據(jù)盈江縣發(fā)改局截至3月15日的統(tǒng)計，該縣政府辦公場所（包括辦公設(shè)施及村委會辦公樓）總計損失接近4.4億元，其中地稅局損失4560萬元、文體廣電局1577萬元、人民政府辦公室1521萬元、林業(yè)局1427.6萬元。
　　根據(jù)2006年4月起實施的《房屋建筑工程抗震設(shè)防管理規(guī)定》第23條，地震發(fā)生后，縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門應(yīng)當組織專家，對破壞程度超出工程建設(shè)強制性標準允許范圍的房屋建筑工程的破壞原因進行調(diào)查，并依法追究有關(guān)責任人的責任。
　　關(guān)于責任認定，騰達地產(chǎn)的一位已退出的股東說，“我們的樓盤，設(shè)計是有資質(zhì)的單位，審圖也通過了，建筑也是有資質(zhì)的單位，監(jiān)理也請了，最后建設(shè)部門等也簽字驗收，現(xiàn)在出了問題找誰？你問建設(shè)局去?！?br/>　　此前對建筑物質(zhì)量進行驗收由建設(shè)主管部門負責，而今責任認定工作又由其牽頭，其中悖論可想而知，一旦被認定建筑質(zhì)量有問題，則意味著此前驗收工作存在瑕疵，這等于要求建設(shè)部門自證其責。
　　《財經(jīng)》記者走訪了德宏州及其所轄的盈江縣建設(shè)工程質(zhì)量檢測中心，他們均未對損壞建筑物開展鑒定工作。
　　按照建設(shè)項目運行流程，如若問責，一般從驗收單位開始追查，還應(yīng)包括開發(fā)單位、勘測單位、設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位。
　　2009年，全國開展了為期兩年的工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作。云南省紀委機關(guān)黨委書記王安來對《財經(jīng)》記者說，紀委系統(tǒng)還沒有介入到震后損壞房屋的調(diào)查中，他認為問責行動應(yīng)由建設(shè)部門的紀檢室進行。
　　
　　農(nóng)村抗震房虛實
　　與城市建筑的嚴密防控體系相比，農(nóng)村房屋的抗震幾乎是一片空白，只要有一塊宅基地，并取得建房許可，就可以自行建房。
　　盈江地震災情統(tǒng)計顯示，農(nóng)村倒塌損壞房屋共計13.6萬余間。相比之下，政府推進的農(nóng)村民居地震安全工程（下稱民居安全工程）房受損較小。
　　農(nóng)村民居安全工程自2006年實施，對于符合設(shè)防烈度要求的房屋，政府選取部分每戶發(fā)放1萬元補助資金，以鼓勵農(nóng)民建造安全的房屋。
　　距縣城六公里，平原鎮(zhèn)屯董村是盈江縣40個抗震保安房重點建設(shè)的示范村之一。地震發(fā)生后，21戶統(tǒng)一規(guī)劃的兩層傣族民居，清一色的藍色彩瓦，不僅屹立未倒，而且損傷輕微。這些房屋統(tǒng)一采用磚混結(jié)構(gòu)，地基深、建材質(zhì)量好、結(jié)構(gòu)柱和圈梁牢固，因此造價高昂。該示范村全村總投資435.2萬元，平均每戶約17.3萬元。
　　該工程的資金主要有三個來源：農(nóng)戶自籌、銀行貸款和政府扶持。其中，政府扶持力度極大，平均每戶政府補助五六萬元，遠超全省統(tǒng)一標準。為了確保示范工程按期完工，政府采取了非常手段，要求住建局和平原鎮(zhèn)政府官員對村民“一戶對一戶”，對口幫扶。
　　不過，這一“非?！钡氖痉豆こ桃擦粝滦﹩栴}，除村民自籌和政府扶持資金外，施工單位先前墊資150多萬元，最后只能強行劃走該村40畝地作為“抵押”，村民們則不愿意接受這一事實。
　　如此尷尬源于民居安全工程的資金缺口。據(jù)云南省建設(shè)廳抗震防震處數(shù)據(jù)，2007年至2010年，省級財政共投入22.9億元，州縣財政共投入16.6億元，總計完成了超過80萬戶農(nóng)戶的房屋改造，但遠遠不夠。以盈江縣為例，民居抗震工程的覆蓋率不足10％。
　　屯董村成為示范村原因之一是該村在全鄉(xiāng)規(guī)模最小，只有21戶。即使如此，揠苗助長式地建造安全房屋并不具有普遍意義。
　　在非示范村、非示范區(qū)，該政策執(zhí)行已走樣。按照《云南省農(nóng)村民居地震安全工程建設(shè)補助資金管理辦法》，補助資金重點發(fā)放對象為農(nóng)村特困戶和低收入貧困戶，但他們難有配套資金蓋起安全房屋。因此，實際執(zhí)行中，一般是新房蓋好，建設(shè)局和地震局驗收合格后才下發(fā)補助資金。這在農(nóng)村加劇了“馬太效應(yīng)”——富者愈富，貧者愈貧。
　　據(jù)盈江縣粗略統(tǒng)計，近年該縣得到上級下?lián)艿摹懊窬影踩焙汀拔７扛脑臁眱蓚€工程專項補助資金共4580余萬元，這離數(shù)以億計的資金缺口差異巨大。此外，盈江2010年全年財政收入僅2.8億元，“獅子大開口”的補助資金要求亦不現(xiàn)實。
　　地震后，德宏州建設(shè)局局長楊曉平對外稱，希望農(nóng)村抗震保安工程補助資金能提高至每戶2萬元。但實現(xiàn)這一目標太難。2010年，因為全省民居安全工程資金緊張，盈江被排斥在抗震安居工程之外，原因是這筆錢只用于中國地震局劃定的地震重點監(jiān)視區(qū)域。
　　針對建設(shè)系統(tǒng)不下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況，云南省建設(shè)廳開始在會澤縣等地區(qū)試點設(shè)立村鎮(zhèn)建設(shè)管理所，并可能在全省推廣。但這一機構(gòu)是增加冗員還是有助于改善農(nóng)村民居質(zhì)量，仍有待觀察。
　　另有云南建設(shè)系統(tǒng)官員認為，與其花重金打造示范村，不如花更大精力設(shè)計更為安全、經(jīng)濟的房屋，并培訓農(nóng)村工匠。
　　
　　重建之憂
　　隨著應(yīng)急救援階段結(jié)束，災后重建面臨的首要難題是次生地質(zhì)災害。
　　據(jù)《盈江縣志》，盈江縣的沖積型寬谷平原，是以大盈江為中心，兩岸寬闊的斷陷沖積形成盈江壩，面積達516平方公里。
　　2008年的兩次地震之后，中國地質(zhì)科學院地質(zhì)力學專家張加桂曾到盈江調(diào)研，并聯(lián)合盈江縣國土局干部在2009年的《地質(zhì)通報》上發(fā)表文章《2008年云南盈江地震震害特點及抗震防災啟示》。文中提到，位于大盈江沖積平原上的油松嶺鄉(xiāng)江心坡村出現(xiàn)了嚴重的沙土液化現(xiàn)象，并由此造成烈度異常。
　　沙土液化現(xiàn)象是指，在強烈地震作用下，處于地下水位以下的沙土，其性能發(fā)生明顯變化，致使其表現(xiàn)出具有類似液體的特征。此次地震后，靠近主城區(qū)的賀哈、允昌等五個村莊，已出現(xiàn)沙土液化最明顯的宏觀標志——噴沙、冒水現(xiàn)象。云南省地震局應(yīng)急救援處副處長周光全解釋，“在地震高強度作用下，地面瞬間承載力的消失，嚴重時會讓地面塌陷，地上建筑物傾斜，沙水會順著裂縫噴出來。”
　　云南省地震局防災所所長張建國認為，通過地形地貌以及鉆探等方式，判斷這一地質(zhì)隱患較為容易。即便如此，地質(zhì)隱患卻仍被長期忽視，“這反映出在選址上存在一些前期工作的不到位?！?br/>　　《盈江縣志》記載，盈江縣城及12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)總體規(guī)劃是在1986年完成。當?shù)刈〗ň止賳T稱，當時勘測水平和減災意識較弱，并未對地質(zhì)地貌有足夠重視。當?shù)鼐用褚擦晳T在靠近耕地、方便生產(chǎn)的處所定居。因此，大盈江的堤壩兩岸，民居成群。
　　“迄今為止，最好的辦法是盡量避讓。”張建國說，不過這涉及重新選址和拆遷，政府阻力很大。地震發(fā)生后，德宏州州長孟必光在第一時間回應(yīng)稱“盈江暫時不考慮搬遷，還不到這個地步，災害尚在可控范圍內(nèi)”。
　　
　　3月17日，盈江縣國土資源局局長楊媚對《財經(jīng)》記者說，上述出現(xiàn)噴沙、冒水的五個村莊、共計200多戶，已確定搬遷，選址等問題尚需進一步探討。
　　令張建國擔憂的是，目前沙土液化區(qū)域及面積仍未能鎖定，這項工作作為當務(wù)之急應(yīng)納入重建規(guī)劃：“應(yīng)盡快組織專業(yè)隊伍對全縣進行鉆探等方式的勘察，將沙土液化區(qū)域劃分清楚，否則如果選址不當，房屋建設(shè)再好，抗震能力也十分有限，到頭來還是重復救災、重復建設(shè)，浪費極大?！?br/>　　除沙土液化問題外，自2008年地震后排除地質(zhì)災害隱患點共198個，其中嚴重隱患點有52個，至今仍沒有解除。這次地震又添防汛壓力。大盈江干堤全長82.7公里，截至3月14日，縣水利局統(tǒng)計，共有38.4公里受損，其中19.2公里比較嚴重，最重處達4公里。
　　盈江縣水利局局長閆信泉稱：“從長期規(guī)劃來說，要想讓大盈江長治久安，初步評估需要投入資金1.8億元?！?br/>　　災后重建還面臨資金難題。盈江縣財政局副局長李向?qū)幷f，“盈江縣財政是靠上級補助的‘吃飯財政’，正常運轉(zhuǎn)可以維持，但建設(shè)需求進一步加大，財政壓力就會凸顯。”
　　當諸多問題的核心聚焦在資金匱乏，便形成了中央與地方之間微妙的博弈。地震發(fā)生后，盈江縣及各部門均在想方設(shè)法向上級有關(guān)部門爭取資金。
　　3月11日下午，國家減災委工作組在盈江召開工作會議，云南省、德宏州黨政領(lǐng)導相繼提出在資金上“國家需大力扶持災區(qū)”的請求，云南省民政廳廳長王樹芬直接提出了1億元的應(yīng)急救援資金請求，會上得到的承諾是5500萬元。
　　盈江縣發(fā)改局截至3月15日的災情損失統(tǒng)計稱，該縣受損金額高達26.8億元。
　　德宏州建設(shè)局一位官員對《財經(jīng)》記者說：“這是中國國情，你報2，人家給你1，你報1，人家就只給你0.5?，F(xiàn)在多報是必然的?！?br/>　　據(jù)了解，縣級單位建設(shè)項目需上報省發(fā)改委，由省政府審批；科級單位的建設(shè)項目需報州發(fā)改局，由州政府審批。但是，發(fā)改委批項目，并不一定給予項目的配套資金。一般對于災后重建款項，上級部門的撥款會“打包”支付，再由縣政府協(xié)調(diào)各單位分配重建資金。
　　盈江縣林業(yè)局辦公樓大部分損壞，該局已找好重建期間過渡安置地塊，原地重建，只欠資金。盈江發(fā)改局一位前官員說，一般上級“打包”的資金都不夠，需要各部門自籌資金。各部門又可以向自己系統(tǒng)的上級爭取補助，如縣林業(yè)局向市、省、國家林業(yè)部門爭取資金。
　　然而，先蓋政府大樓還是先將資金用于防范地震次生災害、加固農(nóng)田水利及市政基礎(chǔ)設(shè)施，這又是一個考驗。