近日，歐洲部分國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)再起波瀾。
　　與此同時(shí)，中國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題也屢屢成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)是否會(huì)步歐債危機(jī)的后塵？
　　6月27日，劉家義審計(jì)長(zhǎng)向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)了地方政府性債務(wù)的審計(jì)情況。同日，國(guó)家審計(jì)署公布了《全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。
　　截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元，其中省級(jí)32111.94億元，占29.96％，市級(jí)46632.06億元，占43.51％，縣級(jí)28430.91億元，占26.53％。
　　在此之前，中國(guó)人民銀行在6月1日發(fā)布的《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》中披露，截至2010年末，地方投融資平臺(tái)公司有1萬(wàn)余家，貸款占人民幣各項(xiàng)貸款比不超過(guò)30％，上限約為14萬(wàn)億元。
　　以此匡算，地方政府性債務(wù)的范圍應(yīng)在10.7萬(wàn)億元到14萬(wàn)億元之間。
　　然而，這還遠(yuǎn)不是中國(guó)政府債務(wù)的總額。如果加上中央政府國(guó)債余額6萬(wàn)多億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)3800多億元等，各級(jí)政府直接債務(wù)余額可能接近20萬(wàn)億元。要是再加上各項(xiàng)隱性債務(wù)，債務(wù)余額將超過(guò)30萬(wàn)億元。
　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)指出，地方政府性債務(wù)和地方投融資平臺(tái)所隱藏的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于某些部門和學(xué)者的預(yù)期。
　　地方債務(wù)問(wèn)題影響是深層次和多方面的，不僅會(huì)大大增加地方政府財(cái)政和整個(gè)銀行金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和國(guó)家主權(quán)信用，還會(huì)使CPI、房地產(chǎn)價(jià)格在未來(lái)五年到十年內(nèi)保持高位運(yùn)行，更會(huì)延誤“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，以及財(cái)政體制、土地財(cái)政、收入分配改革等對(duì)中國(guó)未來(lái)發(fā)展至關(guān)重要的改革步伐。
　　
　　還未摸清債務(wù)“實(shí)數(shù)”
　　《財(cái)經(jīng)》：解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題，首先要進(jìn)行定量分析，但審計(jì)署、央行、銀監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)并不一致。為什么會(huì)出現(xiàn)“數(shù)據(jù)打架”？哪一家數(shù)據(jù)更接近實(shí)際情況？
　　尹中卿：這次對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果沒(méi)有超出預(yù)料。但也要看到，這次審計(jì)只是摸清了基本底數(shù)，并不見(jiàn)得是一網(wǎng)打盡，沒(méi)有遺漏，主要是因?yàn)閷徲?jì)署與央行等部門的統(tǒng)計(jì)口徑不同。審計(jì)署在審計(jì)時(shí)將具備條件的融資平臺(tái)才納入融資平臺(tái)公司的范圍，一些比較小的平臺(tái)，或不符合審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的平臺(tái)，就未計(jì)算在內(nèi)。一些地方故意隱藏的融資平臺(tái)，如果找不到蛛絲馬跡，也難以列入審計(jì)范圍。
　　而央行和銀監(jiān)會(huì)在調(diào)查中，把所有發(fā)生過(guò)借貸行為的地方機(jī)構(gòu)，不管是以公司的名義還是以單位的名義，不管債務(wù)數(shù)額大小、舉債次數(shù)，只要發(fā)生過(guò)借貸行為，都納入投融資平臺(tái)公司的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)。由于央行和銀監(jiān)會(huì)是根據(jù)每一筆貸款統(tǒng)計(jì)得出來(lái)的，因而數(shù)據(jù)有一定的科學(xué)性，也更接近實(shí)際情況。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：多個(gè)部門此前都發(fā)布過(guò)地方債數(shù)據(jù)，今年國(guó)務(wù)院為什么還要責(zé)成審計(jì)署進(jìn)行審計(jì)？
　　尹中卿：去年7月，財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，要求各地對(duì)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)“逐包打開(kāi)，逐筆核對(duì)，重新評(píng)估”，在10月31日前上報(bào)清理核實(shí)情況，但最后卻不了了之。
　　據(jù)有關(guān)部委同志介紹，原因是地方在上報(bào)數(shù)據(jù)前會(huì)估計(jì)中央要數(shù)據(jù)的用途，并根據(jù)不同的目的調(diào)整上報(bào)的數(shù)據(jù)。因此，建立在各個(gè)部門和地方上報(bào)基礎(chǔ)上的統(tǒng)計(jì)結(jié)果肯定是不準(zhǔn)確的。
　　國(guó)務(wù)院看到了這個(gè)問(wèn)題。今年2月專門發(fā)文，責(zé)成審計(jì)署統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，在6月底之前拿出審計(jì)結(jié)果報(bào)告。
　　從今年3月到5月間，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)動(dòng)員4萬(wàn)多名審計(jì)人員，按照“見(jiàn)賬、見(jiàn)人、見(jiàn)物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)全國(guó)所有涉及債務(wù)的25590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576個(gè)融資平臺(tái)公司、42603個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2420個(gè)公用事業(yè)單位、9038個(gè)其他單位、373805個(gè)項(xiàng)目，共1873683筆債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)，基本摸清了全國(guó)地方政府性債務(wù)的底數(shù)。應(yīng)該說(shuō)，這次審計(jì)很有意義，審計(jì)結(jié)果可信，審計(jì)數(shù)據(jù)也很權(quán)威，有利于統(tǒng)一各方面認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上研究解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：你認(rèn)為這次審計(jì)結(jié)果只是摸清了基本底數(shù)，并不見(jiàn)得沒(méi)有遺漏。除了上面說(shuō)的統(tǒng)計(jì)口徑不同導(dǎo)致對(duì)地方融資平臺(tái)公司及其貸款余額數(shù)據(jù)差別之外，還有哪些問(wèn)題？
　　尹中卿：地方債務(wù)不僅包括省、市、縣三級(jí)政府性債務(wù)，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村級(jí)債務(wù)。前些年鄉(xiāng)級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱潮、各類達(dá)標(biāo)建設(shè)過(guò)程中也拖欠不少債務(wù)，據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)有3885億元，據(jù)一些學(xué)者抽樣調(diào)查估計(jì)不低于6000億元。另外，村級(jí)債務(wù)也是一個(gè)黑洞，至今沒(méi)有人能說(shuō)清楚到底有多少。
　　
　　合“情”不合“法”
　　《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在，很多人把地方政府性債務(wù)的責(zé)任推到地方政府身上，認(rèn)為是地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求政績(jī)，不顧后果。你怎樣看待這個(gè)問(wèn)題？
　　尹中卿：我覺(jué)得這有一定片面性。實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，地方政府舉債融資有一定的合理性和客觀必然性。這些年來(lái)，地方積累下規(guī)模巨大的政府性債務(wù)，除了地方政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任外，上級(jí)有關(guān)部門有責(zé)任，政策銀行、商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)也有責(zé)任，更深層次的原因是體制性問(wèn)題。
　　首先是現(xiàn)行體制和政策使地方財(cái)力嚴(yán)重不足。1994年實(shí)施分稅制改革之后，很多地方財(cái)政入不敷出，變成了“吃飯財(cái)政”。
　　地方的發(fā)展和以GDP為核心的干部考核制度，催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的“政績(jī)觀”和“負(fù)債觀”，即“不怕還不了債，只怕借不到錢”。這種“政績(jī)靠借債”“自己借錢別人還債”“前人借錢后人還債”的機(jī)制，導(dǎo)致地方各級(jí)政府事實(shí)上普遍負(fù)債。
　　其次是有關(guān)部門監(jiān)管缺位。大量資金通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃撥地方，導(dǎo)致了中央部門和地方政府在“跑部錢進(jìn)”過(guò)程中，出現(xiàn)了配套資金“相互釣魚”的現(xiàn)象。一些地方為了拿到中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)往往不得不承諾其根本就無(wú)法承擔(dān)的配套資金比例，最后靠舉債配套。有不少地方政府的債務(wù)是由于中央項(xiàng)目地方配套資金不落實(shí)而發(fā)生的。
　　最后就是銀行和其他金融機(jī)構(gòu)助紂為虐。長(zhǎng)期以來(lái)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)熱衷傍政府，2008年底實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后，由于取消了貸款數(shù)額限制，各家銀行爭(zhēng)著搶政府項(xiàng)目，貸款管理過(guò)分依賴政府信用，地方政府即使不還錢也能借到錢，結(jié)果造成相當(dāng)部分銀行信貸資金“財(cái)政化”。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：在本次審計(jì)報(bào)告中，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有官員因地方舉債而受到指責(zé)或者處罰。地方政府舉債到底合不合法？
　　尹中卿：我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照“量入為出、收支平衡”的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定之外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這些年來(lái)，國(guó)務(wù)院及其部門也多次作出規(guī)定，禁止地方政府直接貸款或者為舉債提供擔(dān)保。法律法規(guī)在這一點(diǎn)上十分明確，地方政府未經(jīng)批準(zhǔn)舉債是違法的，地方政府為舉債提供擔(dān)保是違規(guī)的，并不因?yàn)榈胤秸毡榕e債就算合法合規(guī)。
　　這次審計(jì)結(jié)果顯示，至2010年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、市級(jí)政府都舉借了債務(wù)。在全國(guó)2779個(gè)縣級(jí)政府中，只有54個(gè)縣沒(méi)有債務(wù)，其中僅西藏就占40多個(gè)縣。
　　按照依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的要求，我們必須嚴(yán)肅對(duì)待地方政府性債務(wù)問(wèn)題。如果法律有規(guī)定就應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事，如果法律不適用了就要及時(shí)修改法律，決不能有法不依，更不能法不責(zé)眾。對(duì)個(gè)別地方政府未經(jīng)批準(zhǔn)舉債數(shù)額特別巨大的，對(duì)于為舉債違規(guī)提供擔(dān)保情節(jié)特別惡劣并造成重大損失的，應(yīng)該追究有關(guān)人員的法律責(zé)任和行政責(zé)任。
　　
　　風(fēng)險(xiǎn)隱患不容輕視
　　《財(cái)經(jīng)》：審計(jì)結(jié)果公布后，一些人認(rèn)為我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模與GDP的比率為27％，中央政府債務(wù)余額與GDP的比率為17％，兩者相加只有44％左右，低于國(guó)際公認(rèn)的60％的債務(wù)負(fù)擔(dān)率標(biāo)準(zhǔn)。從這點(diǎn)看，似乎我國(guó)的地方性債務(wù)問(wèn)題并不嚴(yán)重？
　　尹中卿：這種觀點(diǎn)似是而非，很容易沖淡我們對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患的認(rèn)識(shí)。
　　第一，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和財(cái)政體制與國(guó)外并不一樣，不能簡(jiǎn)單地用負(fù)債率與外國(guó)進(jìn)行比較。許多地方單位GDP所產(chǎn)生的稅收和財(cái)政收入，大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家，同樣100元的GDP，在發(fā)達(dá)國(guó)家可能會(huì)產(chǎn)生40元甚至更多的稅收，在我國(guó)還不到20元。由于地方可支配財(cái)力比較低，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與同級(jí)政府綜合財(cái)力的比率為52.25％，如加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)后，平均債務(wù)率為70.45％。
　　第二，部分地區(qū)和行業(yè)償債存在風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)這次審計(jì)結(jié)果，一些地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大，有超過(guò)25％的債務(wù)承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源。有近20％市級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100％。有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府借新還舊率超過(guò)20％，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)10％。全國(guó)高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)借新還舊率接近55％。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的高校、醫(yī)院債務(wù)也存在借新債還舊債和逾期債務(wù)。一旦銀行收緊銀根，就會(huì)造成資金鏈斷裂，構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　第三，政府債務(wù)既包括地方債務(wù)，也包括中央債務(wù)。中央政府債務(wù)既包括顯性債務(wù)，也包括隱性債務(wù)。過(guò)去五年來(lái)，中央財(cái)政赤字總規(guī)模達(dá)到22049億元，相當(dāng)于“十五”時(shí)期的1.5倍。2010年，國(guó)債余額增加到67548億元，五年期間接近翻番，相當(dāng)于“十五”期末2005年的2.1倍。省、市、縣、鄉(xiāng)地方政府性債務(wù)，加上國(guó)債余額，政府債務(wù)余額接近20萬(wàn)億元，負(fù)債率達(dá)到45％。其中，10年期以上國(guó)債占比達(dá)到26.8％，2016年以后到期償還的地方政府性債務(wù)占比達(dá)到30.21％，為以后更長(zhǎng)時(shí)間的還款增加了隱患。
　　與此同時(shí)，政府隱性債務(wù)也急劇增加。2010年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家進(jìn)出口銀行合計(jì)負(fù)債7.3萬(wàn)億元。四家國(guó)有商業(yè)銀行改制上市時(shí)剝離的1.4萬(wàn)億元不良資產(chǎn)仍然屬于政府的或有隱性債務(wù)。另外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金至少還存在約3萬(wàn)億元缺口。如果加上這些隱性債務(wù)，我國(guó)債務(wù)規(guī)模將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)30萬(wàn)億元，負(fù)債率達(dá)到75％以上。
　　還有一點(diǎn)不同，國(guó)外的主權(quán)債務(wù)很多是債券直接融資，債務(wù)會(huì)影響國(guó)家債務(wù)信用評(píng)級(jí)，從而提高融資成本，或者根本借不到債。
　　我們現(xiàn)在的債務(wù)基本上都是間接融資。根據(jù)這次審計(jì)結(jié)果，2010年地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79.1％。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)調(diào)查，目前地方融資平臺(tái)貸款中有23％存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)。以央行認(rèn)定的14萬(wàn)億元計(jì)算，有3.2萬(wàn)億元債務(wù)可能變成不良貸款。如果以審計(jì)署認(rèn)定的10萬(wàn)億元計(jì)算，風(fēng)險(xiǎn)敞口也將達(dá)到2.3萬(wàn)億元以上。這都將遠(yuǎn)高于當(dāng)年四大國(guó)有商業(yè)銀行改制上市時(shí)剝離的1.4萬(wàn)億元呆壞賬。由于銀行與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，地方政府性債務(wù)違約直接表現(xiàn)為銀行的呆壞賬，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很容易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為國(guó)家負(fù)擔(dān)，最終由全民埋單。
　　因此，與國(guó)外數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單對(duì)比，并不能反映實(shí)際的負(fù)債情況和償債能力。我國(guó)政府債務(wù)所潛藏的問(wèn)題，比很多人預(yù)想的要嚴(yán)重得多。
　　我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，政府和國(guó)有控股銀行可能不會(huì)因?yàn)檎詡鶆?wù)破產(chǎn)倒閉，但并不意味著地方政府性債務(wù)所引發(fā)的一系列問(wèn)題不會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)傷筋動(dòng)骨。
　　影響可持續(xù)安全發(fā)展
　　《財(cái)經(jīng)》：政府性債務(wù)問(wèn)題，會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生哪些具體的影響，是否會(huì)因此妨礙改革發(fā)展的進(jìn)程？
　　尹中卿：在財(cái)政制度沒(méi)有做出根本性調(diào)整的前提下，各級(jí)政府為了償還巨額債務(wù)，勢(shì)必會(huì)被迫推遲和放緩各項(xiàng)對(duì)未來(lái)發(fā)展至關(guān)重要的改革步伐。
　　由于土地財(cái)政不僅是地方政府主要的收入來(lái)源，更是地方融資平臺(tái)貸款的最重要抵（質(zhì)）押物，地方財(cái)政一方面要保證當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，另一方面還要償還債務(wù)。因此，廣為詬病的土地財(cái)政和與之伴生的高房?jī)r(jià)問(wèn)題，將更加難以撼動(dòng)。
　　盡管“十二五”規(guī)劃提出了“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，但調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式必然會(huì)在短期內(nèi)影響財(cái)政收入。這就讓本來(lái)就對(duì)“轉(zhuǎn)方式”動(dòng)力不足的地方政府在償債壓力之下，更有理由將本地的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政寄托于見(jiàn)效快的低端加工制造等落后產(chǎn)業(yè)，從而使“轉(zhuǎn)方式”變成紙上談兵，收入分配改革更加難以推進(jìn)，進(jìn)而貽誤中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的良機(jī)。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：政府要在未來(lái)幾年內(nèi)償還巨額債務(wù)，是否會(huì)影響GDP的增速、增加控制通貨膨脹的難度？
　　尹中卿：正如一些學(xué)者預(yù)計(jì)的，化解掉地方政府全部的存量債務(wù)可能需要用五年到十年的時(shí)間。
　　這雖然不會(huì)直接導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)增速的放緩，但會(huì)大大增加宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定因素，并降低本已不高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，放大GDP無(wú)效增長(zhǎng)的勢(shì)頭，削弱政府控制通貨膨脹、保持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展的能力。
　　地方政府性債務(wù)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成威脅。在化解政府債務(wù)過(guò)程中，金融系統(tǒng)的資金流保障和貸款安全性會(huì)受到考驗(yàn)。要嚴(yán)防未來(lái)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落和硬著陸，否則政府債務(wù)問(wèn)題很可能會(huì)造成多米諾骨牌效應(yīng)，打斷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勢(shì)頭，甚至影響經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展。
　　分類化解存量債務(wù)
　　《財(cái)經(jīng)》：面對(duì)巨額地方債務(wù)應(yīng)該如何化解？
　　尹中卿:在討論如何化解地方政府性債務(wù)之前，應(yīng)先將地方債進(jìn)行分類，對(duì)不同的債務(wù)采取不同化解辦法。這次審計(jì)將地方債務(wù)分成三類。
　　第一類是政府的“直接債務(wù)”，在10.7萬(wàn)億元債務(wù)總額中，政府直接承擔(dān)償債責(zé)任的有67109.51億元，占債務(wù)總額的62.62％。第二類是“或有債務(wù)”，就是政府履行了擔(dān)保責(zé)任，或者當(dāng)初承諾代為償還的。這部分有23369.74億元，占21.8％。第三類是“其他債務(wù)”，政府承擔(dān)救助責(zé)任。比如公立的醫(yī)院和大學(xué)，這部分有16695.66萬(wàn)億元，占15.58％。
　　政府需要制定解決辦法來(lái)償還直接債務(wù)，督促借款單位償還擔(dān)保債務(wù)。
　　從投向來(lái)看，大部分債務(wù)資金投到了經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目上，有些是半經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，有些是公益性的項(xiàng)目。
　　在化解舊債時(shí)，應(yīng)改革融資渠道，盤活資產(chǎn)，把經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目剝離出去。僅2008年的直接債務(wù)中，有一些債務(wù)資金被投入到高能耗、高污染、產(chǎn)能過(guò)剩的項(xiàng)目中，還有一些資金投資到資本市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)，這些資金都應(yīng)剝離出來(lái)。
　　需要引入民間資本。要結(jié)合民營(yíng)經(jīng)濟(jì)36條，把一些經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目全部推向市場(chǎng)。對(duì)一些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和公益性的項(xiàng)目，如能夠贏利的高速公路、垃圾焚燒項(xiàng)目、污水處理廠、地鐵等，可以通過(guò)特許權(quán)形式打包轉(zhuǎn)讓，把一些民間的資金吸收進(jìn)來(lái)，這樣債務(wù)也就承擔(dān)出去了。
　　
　　資產(chǎn)管理公司不可行
　　《財(cái)經(jīng)》：但23％有敞口風(fēng)險(xiǎn)的貸款，最終是否還是要由全民埋單？
　　尹中卿：地方政府性債務(wù)無(wú)論采取哪種解決方式，最后必然都要通過(guò)全民埋單來(lái)實(shí)現(xiàn)。按照審計(jì)署10.7萬(wàn)億元的口徑計(jì)算，全國(guó)人均800余元。而政府顯然不可能直接向民眾征款，實(shí)現(xiàn)的途徑只能是降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，保持較高的通貨膨脹率。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：前不久，財(cái)政部有關(guān)司局召開(kāi)閉門會(huì)議，提出仿照當(dāng)年國(guó)有商業(yè)銀行上市時(shí)的做法，剝離地方債務(wù)中的不良貸款成立資產(chǎn)公司的設(shè)想。這種思路是否可行？
　　
　　尹中卿：成立資產(chǎn)管理公司，等于是由中央替地方政府埋單，這必將面臨道德風(fēng)險(xiǎn)，刺激地方政府更加無(wú)所顧忌地大規(guī)模舉債。事實(shí)證明，成立資產(chǎn)管理公司，非但無(wú)助于化解地方債務(wù)，反而會(huì)使多年來(lái)國(guó)有商業(yè)銀行的改革成果毀于一旦。
　　1999年，為處置國(guó)有銀行l(wèi).4萬(wàn)億元不良貸款成立了四家資產(chǎn)管理公司。截至2009年底，四家資產(chǎn)管理公司累計(jì)收回2000多億元，僅夠支付債券利息，連員工的工資都不夠。
　　時(shí)至今日，1.4萬(wàn)億元不良貸款仍未得到化解，成立國(guó)有資產(chǎn)管理公司所起到的作用只是將商業(yè)銀行的呆壞賬轉(zhuǎn)為中央的或有隱性債務(wù)。
　　
　　推進(jìn)財(cái)稅體制改革
　　《財(cái)經(jīng)》：從法律方面是否有辦法？聽(tīng)說(shuō)正在醞釀修改《預(yù)算法》，有一些意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)該賦予地方發(fā)債權(quán)，這樣能否改善地方債務(wù)問(wèn)題？
　　尹中卿:要堅(jiān)決地從法律制度上對(duì)地方投融資體制進(jìn)行考慮，解決地方政府性債務(wù)的規(guī)范化和法治化問(wèn)題。我認(rèn)為在修改《預(yù)算法》的時(shí)候應(yīng)該賦予地方政府舉債權(quán)。我們這樣大的一個(gè)國(guó)家，政府負(fù)擔(dān)這么多經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任和民生責(zé)任，僅僅靠現(xiàn)有的預(yù)算，行政和融資能力是不夠的。尤其我們處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程之中，應(yīng)該賦予地方舉債權(quán)。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：這需要配套的財(cái)政體制改革，應(yīng)如何推進(jìn)？
　　尹中卿：首先，要理清政府的界限，各級(jí)政府部門應(yīng)逐漸完全退出經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，將有限的財(cái)力用于民生和公益項(xiàng)目。
　　政府是公共財(cái)政，公共財(cái)政就不能投資經(jīng)營(yíng)。政府公共財(cái)政不應(yīng)該用于投資，否則我們就還是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一套，由政府直接去建設(shè)。
　　如果把政府這部分經(jīng)濟(jì)問(wèn)題解決之后，地方政府的融資欲求就沒(méi)那么高了。
　　第二是中央與地方之間要?jiǎng)澐重?cái)權(quán)和事權(quán)，要完善分稅制，明確地方的支出責(zé)任與財(cái)力保障體制。有些方面不屬于地方政府的責(zé)任，就不要交給地方了。賦予地方政府的責(zé)任，就要有財(cái)力保障。
　　現(xiàn)在比較大的問(wèn)題是轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)該通過(guò)改革，盡量地增加一般性的轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付，直接列入地方預(yù)算。逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)效。要健全地方稅收制度，如通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅、物業(yè)稅、交易稅、所得稅等，使地方能夠有一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，形成自我財(cái)力，減少對(duì)土地財(cái)政的過(guò)分依賴。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：具體制度應(yīng)該怎樣設(shè)計(jì)，如何保證地方不會(huì)亂發(fā)債？
　　尹中卿:至少在省一級(jí)應(yīng)該賦予舉債權(quán)。地市一級(jí)的，如果賦予，應(yīng)該有總額限制，還應(yīng)該報(bào)請(qǐng)央行或財(cái)政部批準(zhǔn)。最主要的是應(yīng)列入當(dāng)?shù)仡A(yù)算，由本地人大批準(zhǔn)。這樣就可以限制政府的短期行為。
　　法律上還應(yīng)該規(guī)定，地方政府不能擔(dān)保。PScBJQIR2lQjaxtJP66OtMSDaYiUlgPqchTmAXBGdxo=法律為地方政府的融資權(quán)開(kāi)了口子，但是對(duì)于擔(dān)保要嚴(yán)格起來(lái)，否則就沒(méi)準(zhǔn)兒了。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：賦予地方舉債權(quán)和現(xiàn)在的融資平臺(tái)公司有何異同？
　　尹中卿：地方政府是通過(guò)融資平臺(tái)公司向銀行貸款，并通過(guò)平臺(tái)公司還貸，銀行不可能直接給政府貸款。
　　賦予地方舉債權(quán)，地方就可以發(fā)行市政債、建設(shè)債等債券，屬于直接融資，經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)額度和同級(jí)人大批準(zhǔn)，并列入預(yù)算接受監(jiān)督。這樣就可以在很大程度上減少到期不能償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
　　從融資平臺(tái)到發(fā)行地方債券的轉(zhuǎn)變，會(huì)減少金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，但會(huì)增加政府的信用評(píng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。因此，中央政府要做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和總量控制的制度安排。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：為什么要允許地方發(fā)行市政債等債券，這是否會(huì)重蹈城投債的覆轍？
　　尹中卿：探索建立市政債制度。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)金融資源的需求是多層次的，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)除了依靠財(cái)政資金、商業(yè)銀行長(zhǎng)期貸款、政策性銀行貸款，更需要發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)債券、中期票據(jù)籌措資金。
　　要規(guī)范地方政府的融資渠道，避免政府過(guò)度依賴銀行融資，推動(dòng)政府債務(wù)的顯性化。通過(guò)市政項(xiàng)目建設(shè)債券進(jìn)行直接融資，不僅可以降低融資成本，而且可以長(zhǎng)債長(zhǎng)投，滿足城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要。
　　這就需要修改《預(yù)算法》，允許地方政府直接發(fā)債并列入預(yù)算。還應(yīng)在債券發(fā)行條件、融資規(guī)模、資金流向和使用范圍方面都要嚴(yán)格控制，促使地方政府改進(jìn)財(cái)政狀況，盡可能披露項(xiàng)目收益信息，引導(dǎo)地方政府提高債券資金使用效率。
　　
　　嚴(yán)控平臺(tái)杠桿率
　　《財(cái)經(jīng)》：當(dāng)前流動(dòng)性嚴(yán)重過(guò)剩，您對(duì)投融資平臺(tái)引進(jìn)民間資本，股權(quán)多元化方面有什么建議？
　　尹中卿：應(yīng)該發(fā)展城建信托融資。信托是與銀行、證券、保險(xiǎn)并行的金融支柱。良好的信托項(xiàng)目一方面能吸收民間閑散資金，另一方面可以及時(shí)解決城市建設(shè)的資金缺口。從信托公司的角度看，基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)低、回報(bào)穩(wěn)定，以及股權(quán)控制力比信托貸款和股權(quán)投資更有吸引力。
　　2003年以來(lái)，我國(guó)信托業(yè)年均增長(zhǎng)70％以上，但基礎(chǔ)設(shè)施信托資金大多采取信托貸款方式，股權(quán)投資信托不到三分之一，還有很大的發(fā)展空間。
　　股權(quán)投資信托資金進(jìn)入地方投融資平臺(tái)公司，意味著信托公司對(duì)融資平臺(tái)具有控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分利用信托公司專業(yè)的投資能力，可以為融資平臺(tái)公司在資金運(yùn)作、項(xiàng)目咨詢、項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目決策等各方面提供有效的支持。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：下一步，應(yīng)如何規(guī)范地方投融資平臺(tái)公司？
　　尹中卿：希望國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門盡快制定地方投融資平臺(tái)公司管理辦法，對(duì)政府的什么部門可以設(shè)立，設(shè)立的時(shí)候應(yīng)該劃出什么資產(chǎn)等作出明確規(guī)定。
　　第一，現(xiàn)在僅依靠土地的儲(chǔ)備整治權(quán)和項(xiàng)目綜合收費(fèi)權(quán)是不行的。一旦土地價(jià)格下來(lái)了，或是過(guò)路費(fèi)不能收了，償債能力又會(huì)成問(wèn)題，所以要確保抵押物和質(zhì)押物是真實(shí)可兌現(xiàn)的，就必須按照商業(yè)模式去設(shè)立投融資平臺(tái)公司。
　　第二，投融資平臺(tái)公司的管理應(yīng)該完全和政府剝離。不能既是政府的局長(zhǎng)又兼任投融資平臺(tái)公司的總經(jīng)理。應(yīng)該完全按商業(yè)模式運(yùn)作項(xiàng)目，內(nèi)部應(yīng)建立獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)。
　　第三，使用時(shí)杠桿率應(yīng)該符合規(guī)定。不能做一個(gè)1000萬(wàn)元的投融資平臺(tái)公司，敢貸款10億元。如果這樣的話，那就是銀行審查的問(wèn)題了。
　　
　　《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在的杠桿率一般是多少？比較合理的杠桿率是多少？
　　尹中卿: 投融資平臺(tái)公司的杠桿率各不相同，有些翻番，七八倍、十多倍都有。不同的項(xiàng)目杠桿率也會(huì)不同，具體應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)制定相關(guān)的辦法。而且要明確，如果不符合規(guī)定，銀行就不能貸款。
　　本刊實(shí)習(xí)生羅曉靜對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)