面對社會各界越來越強烈的立憲要求，清政府再也不能充耳不聞，就在1908年夏，與查禁梁啟超的“政聞社”幾乎同時，清廷在7月22日公布施行《各省咨議局章程》《咨議局議員選舉章程》。同日，清廷諭令各省一年之內(nèi)一律設(shè)立咨議局。
　　憲政編查館隨后電知各省速設(shè)咨議局籌辦處，待咨議局成立后即行裁撤?；I辦處具體負責(zé)咨議局籌辦事宜，包括選民調(diào)查和編制選民登記冊，訓(xùn)練司選員，組織初選、復(fù)選，處理選舉中涉訟事件等，直至咨議局正式成立為止。
　　所謂咨議局，是清政府為預(yù)備立憲而設(shè)立的地方咨議機關(guān)。最先提出這個動議的，是深受慈禧信任的兩廣總督岑春煊。早在1907年6月，他在一份奏折中最早提出在各省設(shè)立咨議局的主張。他提出中央“速設(shè)資政院以立上議院之基礎(chǔ)”，而“省城咨議局即各省之總議院”。
　　1907年10月19日，朝廷決定在各省設(shè)立咨議局。作為“采取輿論之所，俾其指陳通省利弊，籌計地方治安，并為資政院儲材之階”。中央資政院和地方咨議局都是過渡性機構(gòu)，目的在于培養(yǎng)議員的議事能力，為建立兩院制國會奠定基礎(chǔ)。
　　
　　咨議局功能、性質(zhì)的定位矛盾
　　《各省咨議局章程》共12章62條。對議員的資格有嚴(yán)格的文化、財產(chǎn)規(guī)定，各省名額也不是按人口比例規(guī)定，而是以各省科舉所取學(xué)額的5％為標(biāo)準(zhǔn)，決定名額多少。
　　采取此法有其不得已之處，因當(dāng)時人口統(tǒng)計很難達到準(zhǔn)確。又考慮到各地駐防旗人由于尚未編入民籍，不能和漢民一同參加選舉，所以為其設(shè)專額議員。
　　咨議局設(shè)議長一人、副議長兩人，任期三年；常駐議員若干，為議員總數(shù)的五分之一，均由議員中互選產(chǎn)生。
　　會議分常年會和臨時會兩種，常年會每年一次，每次40天，有緊急事件則可開臨時會，會期20天，兩會均由督撫召集。
　　這部《章程》最嚴(yán)重的問題是，咨議局功能或性質(zhì)非常含混，甚至有矛盾之處。這種含混和矛盾，是清廷對“立憲”態(tài)度曖昧、左右為難的反映。
　　《章程》的“總綱”規(guī)定咨議局“為各省采取輿論之地，以指陳通省利病、籌計地方治安”。
　　也就是說，咨議局只是地方督撫的一個咨詢機構(gòu)。但是，第六章規(guī)定的咨議局的職任權(quán)限、應(yīng)辦事件卻是：應(yīng)議本省舉革事件；本省財政、預(yù)算、決算、稅法、擔(dān)任義務(wù)之增加、單行章程規(guī)則增刪修改、權(quán)利之存廢；選舉資政院議員；申復(fù)資政院咨詢、申復(fù)督撫咨詢；公斷本省各自治會爭議，收受本省自治會或人民陳請事件。第六章還規(guī)定：咨議局議定可行事件，呈請督撫公布施行，咨議局議定不可行事件，呈請督撫更正施行，如果督撫不同意，應(yīng)說明理由交咨議局復(fù)議。
　　而第八章則規(guī)定了督撫對于咨議局的監(jiān)督權(quán)：督撫有監(jiān)督咨議局選舉及議會之權(quán)，對咨議局議案有裁奪施行之權(quán)，如果咨議局議事逾越權(quán)限而又不受勸告、所議事件違背法律、議員在議場有狂暴舉動等，督撫可對咨議局實行懲戒，令咨議局停會（以七日為限）。
　　如果咨議局所議決事有輕蔑朝廷、妨礙國家治安、不遵停會命令、屢經(jīng)停會仍不悛改、議員多數(shù)不參加會議而屢經(jīng)督促仍不到會時，督撫可解散咨議局，重新選舉。
　　總綱將咨議局定為一個地方政府的咨詢機構(gòu)，但第六章卻又規(guī)定了它有一定的立法權(quán)和監(jiān)督地方行政、地方財政的權(quán)力……這些明顯又不是一個僅僅提參考建議的咨詢機構(gòu)，具有相對的政治和行政權(quán)力，在一定程度上牽制督撫權(quán)力。
　　然而，第八章又規(guī)定督撫對咨議局議案有“裁奪”施行之權(quán)，所謂“裁奪”就是最后決定之權(quán)，如果否定，并不需要再交咨議局“復(fù)議”，這與第六章的相關(guān)規(guī)定完全矛盾。作為“懲戒”之一的停會或解散，則是模仿憲政國家政府解散議會的做法，但憲政國家的政府是通過選舉產(chǎn)生的，而清王朝的督撫是朝廷任命的，強調(diào)督撫之權(quán)的實質(zhì)是強調(diào)皇權(quán)。
　　對這種互相矛盾的規(guī)定，各種政治力量自然作有利于自己的理解，在實踐中也就矛盾重重。最主要的，當(dāng)然是“立憲派”與督撫間的斗爭。
　　
　　咨議局和地方督撫間的斗爭
　　從1908年秋天起，各省按規(guī)定陸續(xù)進行議員選舉。這時，在梁啟超等人的不懈宣傳下，“不出代議士，不納租稅”的觀念已為不少上層士紳熟悉，所以他們?yōu)榱司S護自己的權(quán)利，對選舉頗為積極。
　　由于這是中國的首次“議員”選舉，再加上教育程度普遍不高、交通不發(fā)達、人們對選舉為何物依然知之甚少，所以在選舉過程中發(fā)生了一些笑話。如湖南省有人在選票上寫了“丁未政潮”中的天津歌妓楊翠喜、長沙名妓等。
　　因為對選民資格有財產(chǎn)方面的限制，一些地方進行財產(chǎn)調(diào)查時，不少人家見官家按戶調(diào)查以為又要出苛捐，隱匿財產(chǎn)不報，自然喪失選民資格。在選舉中，各地都有舞弊現(xiàn)象發(fā)生；另外，很多地方普通選民對選舉并不熱心，投票率總體不高。
　　雖有種種不足，甚至可說嚴(yán)重不足，選舉工作依然在1909年8月結(jié)束，于同年10月中旬宣布開會。這畢竟是中國首次選舉，意義重大。
　　咨議局為立憲派提供了一個前所未有的一展身手的平臺，因此咨議局開議后，議員政治熱情高昂。雖然咨議局“定性”有含糊、矛盾之處，但至少為他們提供了一個合法的言論場所，成為新的、重要的“公共空間”，而且，他們利用一切可能，爭取立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，直接“干政”。
　　各省咨議局的議案涉及方方面面。其中，強調(diào)咨議局的立法作用是一重點。為了鞏固、加強、擴大咨議局的法律地位，各地議員都想方設(shè)法通過一系列法律以求實際上監(jiān)督地方政府，保護自己的立法權(quán)。
　　如浙江咨議局通過一道法令，規(guī)定本省的預(yù)算、決算、稅法、公債、擔(dān)任義務(wù)之增加、權(quán)利之存廢，非經(jīng)咨議局議決，巡撫不能公布施行。福建咨議局制定議事細則，規(guī)定了許多情況下議員可對總督質(zhì)問。
　　對政府財政、預(yù)算的審議，是咨議局工作的重要內(nèi)容。長期以來，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”一直是中國統(tǒng)治者的統(tǒng)治觀念，“天下”都是皇上官家的，統(tǒng)治者任意花錢天經(jīng)地義。政府不能任意花錢，要公布財政、公布預(yù)算，且要經(jīng)過“民”的審議，確實聞所未聞，見所未見。
　　江蘇咨議局第一屆年會時，巡撫曾交下改定厘金征收辦法，但被議員以增加商民負擔(dān)否決。浙江咨議局第一屆年會時，巡撫交下《完漕試辦規(guī)則法律案》也被否定，否決理由是此案只監(jiān)督民戶、但對“官吏浮收，狡書舞弄等弊，毫無規(guī)定”。越到后來，咨議局與督撫圍繞政府財政、預(yù)算的斗爭越激烈。
　　
　　咨議局成為立憲派之議政場所
　　成立資議局不利于督撫大權(quán)獨攬，會對其產(chǎn)生節(jié)制，所以許多督撫對咨議局的成立心存不滿，只是迫于朝廷壓力，不敢公然反對。另一方面，咨議局的確經(jīng)常借助輿論，對地方政府甚至朝廷形成巨大壓力，使其無法為所欲為。與之相應(yīng)，督撫則往往拖延提交預(yù)算，或所交預(yù)算案中僅有歲出而沒有歲入，致使咨議局無法開議。還有的督撫拒不提供必要信息，使議員無法審議，如四川咨議局為了做好議決預(yù)算工作，特派議員分別到省城附近各局、所、學(xué)堂參觀調(diào)查，“以資印證”，被官府借故拒絕。
　　一些督撫還拒不執(zhí)行咨議局議決案，如江蘇咨議局曾否決了兩江總督張人駿提交的一項財政預(yù)算案，但張人駿對此非常不滿，宣布“其預(yù)決案未經(jīng)成立之先，自應(yīng)暫照上年之案辦理”。
　　1911年5月1日，江蘇咨議局議長張謇與副議長及常駐議員“全體引咎辭職，即日出局”以表抗議，隨后，江蘇紳商成立預(yù)算維持會，聲援咨議局。京城的江蘇籍官紳也準(zhǔn)備上書嚴(yán)批張人駿，要求妥善解決江蘇預(yù)算案。
　　在各方面壓力之下，朝廷要求張人駿公布預(yù)算案，張人駿最后不得不公布了預(yù)算案。
　　9月12日，江蘇咨議局議長、副議長、常駐議員全體復(fù)職，即日到局任事，并開始準(zhǔn)備第三屆常年會事宜。
　　在糾劾貪官污吏方面，一些地方的咨議局也與地方官斗爭不斷。由于清末吏治嚴(yán)重腐敗，咨議局對腐敗官員的指控深獲民心，其民望大增。
　　各省咨議局的設(shè)立為立憲派提供了重要的議政場所，但咨議局卻是以省為單位，在另一方面又將立憲派的議政范圍限制在本省內(nèi)。
　　隨著國內(nèi)政治形勢的發(fā)展，尤其是在全國性國會請愿運動走向高潮后，立憲派感到分省活動已不適應(yīng)形勢，有必要全國統(tǒng)一行動。
　　于是，在1910年8月，立憲派在京正式成立各省咨議局聯(lián)合會。湖北湯化龍擔(dān)任主席，四川蒲殿俊為副主席。聯(lián)合會提出了一系列議案，這些議案涉及政治、經(jīng)濟、教育等方方面面，準(zhǔn)備提交即將正式成立的資政院議決，這是立憲派在各省咨議局聯(lián)合會集體議政的結(jié)果，反映了全國立憲派的共同呼聲。
　　其中政治方面的議案，有的要求速開國會，有的申明正式議院成立以前資政院具有完全立法性質(zhì)，預(yù)備立憲以來頒布的法律法令都應(yīng)由資政院審查，憲政編查館不得侵犯其權(quán)限。
　　還有的旨在確立咨議局的地位與權(quán)限，要求咨議局呈請查辦事件，督撫應(yīng)一面答復(fù)，一面查辦；行政衙門不得限制咨議局的調(diào)查。要求資政院修改《結(jié)社集會律》中有關(guān)人民自由結(jié)社集會的限制性條文。
　　立憲派在各省咨議局和全國性的各省咨議局聯(lián)合會的議政活動，是近代中國政治現(xiàn)代化過程中地方民主政治的初步嘗試。在即將到來的推翻清王朝的革命中，立憲派以咨議局為平臺，起了極為重要的作用。
　　作者為中國社會科學(xué)院近現(xiàn)代史研究所研究員