為高油價(jià)所苦的全球航空業(yè)，隨著歐盟計(jì)劃明年將其納入減排體系中，而面臨新的挑戰(zhàn)。
　　在阻擊歐盟航空減排體系的行動(dòng)中，美國是先鋒。早在2009年12月，美國航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（下稱ATA）與其會(huì)員美國航空公司、大陸航空公司、美國聯(lián)合航空公司就提起訴訟，要求歐盟放棄于2012年將全球進(jìn)出歐盟的航空公司納入歐盟排放交易體系（EU ETS）。
　　2011年7月5日，歐美之間的這場航空減排官司在設(shè)于盧森堡的歐洲法院正式開庭。首次聽證會(huì)上，雙方唇槍舌劍，異常激烈。ATA代表在法庭上陳述：“ATA挑戰(zhàn)歐盟ETS，是由于它是單方面的措施，而歐盟以外的國家尚未同意?！?br/>　　依據(jù)EU ETS規(guī)定，自2012年1月1日起，所有進(jìn)出歐盟或在歐盟內(nèi)部航線飛行的航班都將被納入碳排放交易體系。ATA認(rèn)為，EU ETS限制了航空公司投資開發(fā)替代燃料和高燃油效率的飛機(jī)，也不利于其研發(fā)空中交通管制系統(tǒng)設(shè)備，阻礙了達(dá)成合適有效的全球解決方案。
　　歐盟方面毫不示弱。歐盟氣候委員會(huì)發(fā)言人艾塞克·法萊羅-拉德?。↖saac Valero-Ladron）告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“EU ETS已是一個(gè)通過的法令，我們不會(huì)更改這個(gè)法令。我們認(rèn)為我們有權(quán)利對(duì)飛進(jìn)和飛出歐洲的國家進(jìn)行規(guī)范，就像歐洲航空公司飛進(jìn)中國需要遵守中國的法律一樣?！?br/>　　2008年7月8日，歐洲通過了2008/101/EC指令的修改，2009年2月法案獲最終通過，此指令是由歐洲議會(huì)、歐盟部長理事會(huì)和歐盟委員會(huì)作出的對(duì)特定成員國有約束力的，并責(zé)成該特定成員國通過國內(nèi)程序?qū)⑵鋬?nèi)容轉(zhuǎn)換為國內(nèi)立法，以履行其所承擔(dān)的條約義務(wù)的立法性文件。
　　促使歐盟如此強(qiáng)硬的另一個(gè)重要因素是，歐盟不能將EU ETS只強(qiáng)加給歐洲的航空公司。艾塞克稱，若不包括歐盟之外的航空公司，這將是扭曲的競爭。
　　“扭曲”也是反對(duì)方的陳述詞。在6月底的國際航協(xié)年會(huì)上，國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（下稱國際航協(xié)）理事長兼首席執(zhí)行官喬瓦尼·比西尼亞尼(Giovanni Bisignani)公開表示，這種失調(diào)的、懲罰性的區(qū)域措施不僅扭曲市場，還將破壞全球的減排努力。
　　這場歐美大戰(zhàn)涉及太多法律以外的糾葛，注定將是一場漫長的博弈。
　　
　　雙方的殺手锏
　　美方認(rèn)為EU ETS違反了《芝加哥公約》《京都議定書》以及歐美“開放天空”雙邊協(xié)定。艾塞克則稱，這個(gè)法令完全符合《芝加哥公約》等國際法。
　　《芝加哥公約》第一條規(guī)定是美方的殺手锏，該規(guī)定為，各締約國承認(rèn)每一國家對(duì)其領(lǐng)土之上的空域具有完全的和排他的主權(quán)。
　　ATA在法庭上提供了一個(gè)生動(dòng)的例子，假若某航班從舊金山起飛降落在倫敦希斯羅機(jī)場，其中占總排放量29％的碳排放發(fā)生在美國領(lǐng)空，這包括在機(jī)場地面上調(diào)度的碳排放，超過37％的碳排放發(fā)生在加拿大領(lǐng)空，另外25％發(fā)生在公海上空，只有9％的排放量留在歐盟領(lǐng)空。而按照EU ETS，整個(gè)航程都要受其管轄，包含征費(fèi)和超額排放罰款，因?yàn)闅W盟的計(jì)費(fèi)航程是以飛機(jī)起飛到降落的全部航程計(jì)算，在非歐盟上空排放的二氧化碳也要向歐盟交費(fèi)，據(jù)此ATA認(rèn)為，這侵犯了其他國家的領(lǐng)空主權(quán)。
　　反對(duì)的聲音還包括，EU ETS違背了公約第15條。其中規(guī)定，任何締約國對(duì)另一締約國的任何航空器或航空器上所載人員或財(cái)物不得僅因給予通過或進(jìn)入或離開其領(lǐng)土的權(quán)利而征收任何規(guī)費(fèi)、捐稅或其他費(fèi)用。但這條反對(duì)意見并不堅(jiān)實(shí)。北京航空航天大學(xué)航空法研究所研究員楊彩霞指出，EU ETS本質(zhì)上是一種市場導(dǎo)向性的制度，不同于強(qiáng)制性的稅費(fèi)、規(guī)費(fèi)以及關(guān)稅。
　　國際法確實(shí)存在很多可供論辯的罅隙。比如，歐盟方面辯稱，歐盟作為整體并非《芝加哥公約》成員，所以不受《芝加哥公約》制約。
　　中國民航大學(xué)一位從事EU ETS應(yīng)對(duì)方案研究的人員介紹，歐盟同時(shí)也利用《芝加哥公約》中對(duì)其有用的條款來進(jìn)行辯駁，例如無歧視原則。
　　根據(jù)《芝加哥公約》第11條，締約國須將其非歧視性管制法規(guī)適用于所有締約國在其境內(nèi)起飛或降落的從事國際航空運(yùn)輸?shù)暮娇掌?。?2條也允許締約國采取措施確保其管制性法規(guī)適用于在其境內(nèi)飛行的所有締約國的航空器。歐盟排放權(quán)監(jiān)督管理制度更貼近《芝加哥公約》第11條中的管制類法規(guī)。
　　另外，雖然《京都議定書》將制定國際航空業(yè)減排方案的權(quán)力賦予了國際民航組織（ICAO），但國際民航組織的A37-19號(hào)決議系2010年才作出，對(duì)EU ETS亦約束有限。歐盟及其成員國和歐洲民航委員會(huì)其他成員國對(duì)國際民航組織有關(guān)條款提出了保留，這些條款將不能約束歐盟，因此認(rèn)為EU ETS違反了國際民航組織決議的說法亦有待商榷。
　　能源與交通創(chuàng)新中心總裁兼執(zhí)行主任安鋒認(rèn)為，歐盟的法律基礎(chǔ)較弱，因此歐美訴訟的最可能的結(jié)果是延期執(zhí)行ETS。
　　不過，氣候談判專家、亞洲開發(fā)銀行氣候變化與碳市場顧問呂學(xué)都卻認(rèn)為，歐盟已騎虎難下。如果歐盟敗訴，其制定的把國際航空納入減排體制的政策，將只能夠在歐盟內(nèi)部實(shí)施；如果歐盟勝訴，并堅(jiān)持執(zhí)行這一政策，則面臨來自除歐盟以外所有國家的強(qiáng)大壓力。
　　
　　中方擬加入戰(zhàn)局
　　盡管業(yè)內(nèi)對(duì)歐盟沒有權(quán)力管理其區(qū)域之外的航班有共識(shí)，但由于該案件并不能依靠法律條款解決爭論，其中更多是涉及國際間政治和經(jīng)濟(jì)因素的影響。因此，這場訴訟的結(jié)果難以預(yù)料。
　　此前，中國航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)和國際航協(xié)亦宣稱將對(duì)歐盟提起法律訴訟。按EU ETS，從2012年起，有歐洲航線的中國航空公司，也面臨大幅削減碳排放和購買碳排放配額的境遇。
　　中國航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)副秘書長柴海波此前表示，中方不承認(rèn)EU ETS，認(rèn)為它對(duì)歐盟以外的國家和航空公司不具備法律效力，違背了國際公約，阻礙和制約發(fā)展中國家航空運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展。
　　中方認(rèn)為，按《京都議定書》，發(fā)展中國家的航空企業(yè)無需承擔(dān)強(qiáng)制減排，如今卻被EU ETS強(qiáng)制納入減排體系。同時(shí)，該體系以歷史排放水平來決定初始排放權(quán)分配方式，這對(duì)快速發(fā)展中的中國航空不公平。因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家非但沒有對(duì)歷史的排放埋單，反而得到更多的排放額度，承擔(dān)更小的減排壓力。
　　盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》有“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則及相關(guān)規(guī)定，但發(fā)展中國家據(jù)此反駁EU ETS也并非易事。
　　中國國際航空股份有限公司規(guī)劃發(fā)展部業(yè)務(wù)主管林鵬撰文認(rèn)為，歐盟將航空納入ETS 是經(jīng)過精心的設(shè)計(jì)，繞過了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這項(xiàng)原則，因?yàn)槠溽槍?duì)的是國家，而ETS的實(shí)施對(duì)象是企業(yè)，其直接針對(duì)企業(yè)實(shí)施立法。由此，發(fā)展中國家的航空公司不得不加入絕對(duì)量減排的行動(dòng)。
　　呂學(xué)都也認(rèn)為，同樣對(duì)EU ETS提起訴訟，中美面臨的法律情形并不完全相同。除了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，差別還在于歐美之間存在“天空開放”協(xié)議。
　　2008年3月30日生效的“天空開放”協(xié)議，不僅實(shí)現(xiàn)了航線開放，即允許歐盟成員國航空公司的飛機(jī)從歐盟境內(nèi)任一機(jī)場飛往美國任一機(jī)場，反之亦然。同時(shí)，還將實(shí)現(xiàn)歐美航空業(yè)的投資開放，同時(shí)加強(qiáng)歐美在航空業(yè)的監(jiān)管合作。
　　呂學(xué)都告訴《財(cái)經(jīng)》記者，如果訴訟裁決是以EU ETS違背了“天空開放”雙邊協(xié)議作為依據(jù)，判決美方勝訴，對(duì)中國和其他國家而言，案例的參考價(jià)值就大打折扣。如果裁決是以其違背了《芝加哥公約》或國際民航組織決議等多邊協(xié)議為依據(jù)，判決美方勝訴，則其他國家將會(huì)參考同樣的理由，提出申訴。
　　
　　美國自然資源保護(hù)委員會(huì)（NRDC）氣候變化與能源高級(jí)顧問楊富強(qiáng)認(rèn)為，歐美訴訟與中歐訴訟不可比。歐美之間的“天空開放”協(xié)議屬于條約，而中歐之間的航空業(yè)務(wù)則是談判形成的，是一種契約關(guān)系，非條約。
　　
　　航空減排賬
　　航空業(yè)實(shí)際所占碳排放比例較小，但歐盟執(zhí)意以此攪動(dòng)紛擾的局面，所為何來？
　　標(biāo)準(zhǔn)普爾今年2月發(fā)布的一份報(bào)告稱，航空業(yè)的排放量增速高于其他任何行業(yè)，從1990年到2006年間年排放量上升了98％。更重要的是，此行業(yè)的排放量并無減速跡象。
　　因此，航空業(yè)有可能影響歐盟減排的步伐。歐盟氣候行動(dòng)總司國際氣候變化顧問于爾根勒·弗維爾（Juergen Lefevere）介紹，EU ETS在范圍和時(shí)間上分為三個(gè)階段：2005年至2007年，屬于“實(shí)踐學(xué)習(xí)”階段，納入了電力、供熱與蒸汽發(fā)電、石油加工、鋼鐵、紙漿與造紙、建筑材料等行業(yè)；2008年至2012年屬于五年《京都議定書》階段，需要更嚴(yán)格的總量管制和更成熟的基礎(chǔ)設(shè)施；從2012年1月起將航空業(yè)納入其中，2013年至2020年（及以后）經(jīng)修訂的EU ETS，將包含更多行業(yè)，如鋁、基本化學(xué)品，以及氣體氟碳化物、氧化亞氮等。
　　另外，歐盟氣候委員會(huì)發(fā)言人艾塞克表示，各國原本希望通過ICAO建立全球減排機(jī)制， 但是ICAO會(huì)員國遲遲無法達(dá)成共識(shí)，歐盟因此決定先行實(shí)施。
　　ICAO所排定的時(shí)程確實(shí)緩慢，根據(jù)其決議，目前主要工作是鼓勵(lì)航空業(yè)研究如何減排，與金融單位合作取得研究替代能源資金，選定測量航空業(yè)二氧化碳排放量的方法和機(jī)制，以在2013年定出全球二氧化碳標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)。
　　二氧化碳的排放量與燃料效率直接相關(guān)，航空公司提高燃油效率的動(dòng)力在于，燃油成本占總成本的40％左右。而每噸燃油產(chǎn)生的二氧化碳又占航空燃油成本的7％左右。
　　在標(biāo)準(zhǔn)普爾的報(bào)告中，國際航協(xié)預(yù)計(jì)航空業(yè)的排放量增速比燃油效率提高速度還要快，根據(jù)目前的碳價(jià)格每噸二氧化碳約15歐元估算，EU ETS第一年將有可能產(chǎn)生約11.25億歐元額外費(fèi)用。
　　目前，全球航空排放約700萬噸的二氧化碳。歐洲委員會(huì)估計(jì)，ETS將導(dǎo)致每年減少約20萬噸碳排放。
　　EU ETS規(guī)定，第一個(gè)交易期（2012年－2013年），分配給各國航空公司的排放配額為歷史排放（即2004年－2006年均值）的97％，其中85％免費(fèi)，即如果某航空公司將維持歷史排放，那么它需要購買17.5％的排放權(quán)［1.00-（0.97×0.85）］；第二個(gè)交易期（2013年－2020年），分配排放配額為歷史排放的95％，其中82％免費(fèi)，即如果某航空公司將維持歷史排放，那么它需要購買22.1％的排放權(quán)［1.00-（0.95×0.82）］。
　　歐盟還規(guī)定，每年的溫室氣體排放量低于1萬噸，商業(yè)航空運(yùn)營公司才能取得豁免，免收碳排費(fèi)用。而業(yè)內(nèi)估算，一架波音777飛機(jī)從上海飛往倫敦，單程就將排放二氧化碳222噸。1萬噸排放量，僅夠一家航空公司在上海至倫敦一條航線上來回飛22次。
　　中國民航局節(jié)能減排辦公室向媒體介紹，按照歐盟碳排放的征收方法，中國民航業(yè)僅2012年一年將向歐盟支付約8億元人民幣，2020年超過30億元人民幣，九年累計(jì)支出約176億元人民幣。
　　這尚未道盡歐盟的本意。呂學(xué)都表示，從EU ETS日程表可見，將航空業(yè)納入歐盟的減排體系是一個(gè)突破口，就像大壩口子，將不斷放大。一旦國際航空突破，之后國際航海、鋼鐵、化工貿(mào)易等都可能被要求逐步納入減排體系。
　　
　　航空公司的出路
　　除了法律訴訟，中國應(yīng)對(duì)EU ETS政策還有多種選擇。呂學(xué)都認(rèn)為，關(guān)鍵看政府采取的立場和措施，這包括經(jīng)濟(jì)貿(mào)易措施，比如以空客訂單為籌碼。對(duì)于歐洲國家來說，一樁大訂單的收益，在經(jīng)濟(jì)上的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)比對(duì)中國航空企業(yè)減排溫室氣體產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響大得多。政治方面，歐盟在很多重大國際事務(wù)中，也需要中國的支持和配合。
　　今年中國的空客A380訂單起伏令人關(guān)注。在6月的巴黎航展上，香港航空有限公司一筆價(jià)值40億美元的空客訂單沒有如期宣布，而幾天后中國在德國柏林一舉訂購了88架空客A320飛機(jī)。如上事實(shí)被業(yè)內(nèi)解讀為中歐在進(jìn)行關(guān)于EU ETS博弈，航空訂單被做為中國的籌碼，在適當(dāng)時(shí)機(jī)施以“大棒”“胡蘿卜”的威力。
　　然而，總量減排終究是大勢所趨。國際航協(xié)在2009年已正式宣布全球航空業(yè)的節(jié)能減排承諾：從2020年開始，碳排放實(shí)現(xiàn)零增長；到2050年，碳排放量將比2005年凈減少50％。
　　國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)表示，航空排放問題將依賴技術(shù)改進(jìn)、有效率的運(yùn)營和完善基礎(chǔ)設(shè)施等方式解決。
　　歐盟代表艾塞克亦表示，此舉是鼓勵(lì)航空公司思考新技術(shù)和方法減低碳排量，而非禁止人們搭乘飛機(jī)。他還指出，對(duì)中國而言，進(jìn)出中國的飛機(jī)占?xì)W盟總體航空排放量不到3％。
　　但中國國際航空股份有限公司蘇玫撰文表示，中國航空減排并非輕而易舉。以國航年均12％－15％的歐洲航線增速，根本不能完成減排目標(biāo)。此外，歐洲航空公司機(jī)隊(duì)的平均機(jī)齡較大，通過更新機(jī)隊(duì)，減排潛力巨大。國航平均機(jī)齡只有7.4年，歐洲航線大多是最新引進(jìn)的飛機(jī)，機(jī)隊(duì)更新的減排潛力幾乎沒有。
　　歐盟主要考量的是推動(dòng)國際航空業(yè)的減排，此舉也將動(dòng)搖《京都議定書》的基石——發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，各國政府對(duì)此都很清楚。