6月10日凌晨，暴雨。湖南岳陽縣毛田鎮(zhèn)，廖段水庫、車洞水庫漫潰，水溢周邊田地，公路毀損，居民奔走相告。
　　與往年汛期一樣，潰壩險情于湖南如期上演。盡管年初的“中央1號文件”首次聚焦于“水利”。于7月9日落幕的中央水利工作會議，亦被稱為中國最高規(guī)格的治水會議。2011年還是全國小Ⅰ型水庫除險加固工程的收官之年，以及全國?、蛐退畮祉椖康膯又?。各地的水利項目呈百花齊綻的態(tài)勢，2011年因而被視為“中國水利的春天”。
　　湖南，是今年中國首個水利改革試點省份。作為占據(jù)全國8.7萬余座水庫總量七分之一的水庫大省，其境內(nèi)縱橫的水系上，有大中小型水庫共計13326座，另外還有約167萬口山塘點綴著這一水鄉(xiāng)澤國。
　　不幸的是，湖南的病險水庫亦居全國之首。尤其是超期服役、老化失修的病險小水庫，星羅棋布，遍布三湘大地各個山區(qū)和水系，如懸在民眾頭上的達(dá)摩克利斯劍，每逢汛期，險象環(huán)生。
　　今年6月旱澇急轉(zhuǎn)，暴雨之后，湖南小型水庫的危情再次暴露無遺，其中?、蛐退畮煊质侵刂兄?。而這些小型水庫的危險程度，取決于除險加固項目的進(jìn)度和成效。2010年國家啟動的病險水庫除險加固專項新編規(guī)劃，即意在對全國5400多座?、裥筒‰U水庫除險加固，如今中央財政專項資金已如期撥付，但是各地方配套資金卻形同虛設(shè)，給水利項目推進(jìn)埋下了多重隱患。
　　同時，各地水利部門寄厚望于年初“中央1號文件”中所指10％的土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)，但始終未見其詳規(guī)和落實方案，亦成了始終未能落地的“靴子”，久盼不至。
　　
　　危情水庫
　　6月的幾輪暴雨盡管已經(jīng)過去，但湖南岳陽縣防汛抗旱指揮部主任鳳飛依然懸心，“最怕下雨，小型水庫的重大隱患隨時可能集中爆發(fā)。”
　　由于水庫出現(xiàn)重大險情，上報險情遲滯了77個小時，岳陽市下轄的臨湘市防汛抗旱指揮部，在6月13日被湖南省防汛抗旱指揮部通報批評。建于1973年、總庫容25萬立方米的?、蛐退畮臁嗫铀畮欤?月10日凌晨，洪水漫壩，造成大壩左側(cè)外坡的部分壩殼損壞，沖毀水田若干畝。?、裥退畮焓侵笌烊?00萬－1000萬立方米的水庫，?、蛐退畮焓侵笌烊?0萬－100萬立方米內(nèi)的水庫。
　　湖南省防汛抗旱指揮部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，6月9日強(qiáng)降雨之后，全省因洪災(zāi)損壞水庫73座，水庫垮壩3座，堤防、護(hù)岸、灌溉設(shè)施損壞計上萬處，造成水利直接經(jīng)濟(jì)損失11.2億元。6月17日之后的暴雨，又造成兩座水庫發(fā)生重大險情，水利設(shè)施直接經(jīng)濟(jì)損失9400多萬元。
　　《財經(jīng)》記者在湖南多地調(diào)查，出現(xiàn)險情的水庫遠(yuǎn)不止防汛抗旱指揮部公布的上述數(shù)據(jù)。一位常德市水利局人士介紹，經(jīng)暴雨襲擊，僅常德一市就有70座水庫溢洪，并出現(xiàn)不同程度險情。岳陽市自6月10日以來，水庫也損壞了158座。
　　湖南地貌以山區(qū)丘陵為主，水系發(fā)達(dá)，河湖眾多，湘資沅澧四大水系縱橫全省，還擁有中國第二大淡水湖洞庭湖，其5公里以上河流就有5341條，13326座大中小型水庫坐落其上，主要分布于洞庭湖區(qū)以外的各個市縣山區(qū)，絕大多數(shù)都存在不同程度的病險隱患。
　　另外，還有約167萬口的山塘，幾乎遍布每個村鎮(zhèn)、山間。這些多如牛毛的山塘一方面蓄水灌溉效力逐年下降，已不足設(shè)計能力的60％，另一方面又成了汛期洪災(zāi)的隱形炸彈，一旦洪水來臨，一處山塘漫潰，將直接讓下游多處潰壩，串聯(lián)效應(yīng)將會加重災(zāi)情，甚至對下游民眾生命財產(chǎn)直接造成威脅。
　　岳陽縣公田鎮(zhèn)芳山村，團(tuán)結(jié)水庫就坐落于逶迤險峻的熊家山，距盤山公路僅有幾十米。水庫內(nèi)，洪水尚未騰空，渾濁的水在陽光下波光粼粼。水庫是土壩結(jié)構(gòu)，多年失修，堤身野草叢生。暴雨襲來時，庫容20多萬立方米的團(tuán)結(jié)水庫令山下村民時刻繃緊神經(jīng)，村民們議論，“一旦垮壩，這段公路也完了?！?br/>　　這座已運(yùn)行50多年的水庫，目前尚未出現(xiàn)重大險情，但在岳陽縣水利局的病險水庫名單上，它已是“重病纏身”：啟閉鋼絲繩斷裂、外坡排水棱體淘空，部分裂縫。
　　名單上共登記了包括團(tuán)結(jié)水庫在內(nèi)的70座病險水庫，遍布19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而團(tuán)結(jié)水庫并非病險最嚴(yán)重的水庫，其中，壩體、涵管滲漏被提及53次，無溢洪道或溢洪道被堵塞被提及51次，一些水庫多種病險并存。該縣防汛抗旱指揮部在2009年及2010年年度總結(jié)時指出，超過半數(shù)的小型水庫存在病險，很多水庫由于每年汛期還在新增病險，防洪抗災(zāi)能力薄弱。
　　在鳳飛自2009年起任縣防汛抗旱指揮部主任的三年間，全縣水庫的汛期險情記錄有70余起。
　　像中國多數(shù)地區(qū)一樣，湖南的這些水庫、山塘多修建于上世紀(jì)五六十年代，在“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”時期又新建了少量水庫。彼時受限于科技、經(jīng)濟(jì)條件，設(shè)計、材料等也相對落后。
　　據(jù)湖南省水利系統(tǒng)人士介紹，當(dāng)時均為“三邊工程”（邊勘測、邊設(shè)計、邊施工），具有“四不清”（來水量不清、流域面積不清、庫容不清、基礎(chǔ)不清）的特性，很多水庫在防洪設(shè)計上僅憑經(jīng)驗，極度缺乏專業(yè)人才以及可供參考的水文資料，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)高低不一。在建材方面，由于當(dāng)時沒有使用鋼材與水泥的條件，很多水庫甚至連涵管皆為土木制成。
　　在上世紀(jì)80年代擔(dān)任岳陽縣水利局副局長、現(xiàn)為縣水利局高級工程師的龔壤山告訴《財經(jīng)》記者，當(dāng)?shù)睾芏嘈⌒退畮飚?dāng)年是由婦女、青少年兒童以及老人們投工建成，因為青壯年勞動力被選拔去建設(shè)洞庭湖大壩，因而水庫在質(zhì)量上又有所降低。
　　其后幾十年，對這些水庫也只是做了一些簡單的加高工程，且是汛期階段出現(xiàn)重大險情時的應(yīng)急搶險，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，沒有對庫區(qū)進(jìn)行完善的排查和根治。
　　病險水庫問題主要集中于三方面：壩體滲漏嚴(yán)重，涵管材質(zhì)容易斷裂，溢洪道斷面過小的設(shè)計型缺陷導(dǎo)致垮塌、堵塞等故障。
　　此外，多年來庫區(qū)老鼠、白蟻滋生，造成壩體隱患，而這些隱患只有在汛期水位高漲、遭遇險情時才易被發(fā)現(xiàn)，平時缺乏排查，即埋下禍患。
　　庫區(qū)上的相應(yīng)配套設(shè)施亦不完善，很多水庫甚至連上壩公路、防汛公路都沒有，遇到汛期險情，無法及時上壩搶修，須先修路，才能搶險。
　　湖南省水利廳副總工程師、湖南省政府參事聶芳容對《財經(jīng)》記者稱，“除險加固工程之前，湖南對全省水庫進(jìn)行了檢修摸底，沒有病險的水庫幾乎沒有，只有極個別的幾座大型水庫沒發(fā)現(xiàn)問題?！?br/>　　
　　 治理思路
　　 自1998年特大洪水之后，病險水庫被國家作為防洪治理的重點，中央財政陸續(xù)投入649億元。但早期投入的資金主要用于汛期的搶險，尚無集中治理的能力和經(jīng)濟(jì)條件，直到“十一五”期間，國家層面才提出全國水庫除險加固。
　　病險水庫除險加固的慣常做法主要是：通過灌漿方式解決滲漏的壩體；壩體加固加高；將不合格的涵管更換，用鋼筋混凝土材料代替此前的木質(zhì)材料；重新設(shè)計、拓寬溢洪道。
　　聶芳容表示，通過如此一番徹底治理，水庫至少還可再運(yùn)行30年以上。
　　從水利部公布的數(shù)據(jù)來看，除險加固后的水庫的防洪效果較為明顯。2010年汛期，除險加固后的7000多座水庫經(jīng)受住了大洪水的考驗。
　　目前，大、中型水庫的治理工程已基本完成。汛期危情主要集中于各支流的小水庫和山塘上。
　　從1954年有潰壩記錄以來，全國共發(fā)生潰壩水庫3515座，其中小型水庫占98.8％，?、蛐退畮鞚螖?shù)量占小型水庫潰壩總數(shù)的85％以上，且屢有?、蛐退畮鞚吾劤蓢?yán)重人員傷亡的慘劇。
　　今年發(fā)生在湖南的多起潰壩事故，依然是禍起于沒經(jīng)過除險加固的小型水庫，6月暴雨之后，岳陽市的五座水庫、益陽市的一座水庫、常德市的兩座水庫發(fā)生漫潰、溢洪道失事等不同程度的重大險情，水庫下游的群眾被緊急疏散。上述水庫均為小型水庫。
　　
　　中國對病險水庫綜合治理的思路是“從大到小”逐步落實。在2006年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村工作會議上，中央提出全面完成大中小型病險水庫除險加固任務(wù)，小型水庫始納入國家重點投入資金治理范疇。2008年1月，國務(wù)院明確用三年時間全面完成《全國病險水庫除險加固專項規(guī)劃》(下稱《專項規(guī)劃》)中確定的任務(wù)，則以小Ⅰ型水庫為主。直到今年，始將重點?、蛐退畮旒{入治理之疇。
　　湖南省配合國家的除險加固行動，完成了804座大中型水庫和重點?、裥退畮斓闹卫?。就目前看來，經(jīng)過除險加固的水庫皆未發(fā)生事故。但是，治理過程中，地方配套資金極度缺乏，導(dǎo)致出現(xiàn)拖欠工程款現(xiàn)象，甚至發(fā)生挪用資金等問題。
　　
　　虛假配套
　　按水利部、財政部在2010年7月共同印發(fā)的《重點小型病險水庫除險加固項目和資金管理辦法》，?、裥退畮斓捻椖抠Y金確定為450萬元/座。其中，中央財政負(fù)擔(dān)的資金按地區(qū)差別系數(shù)，對東部、中部和西部地區(qū)的比例分別為1/3、60％和80％。剩余部分由地方配套資金解決。
　　湖南屬于中部地區(qū)，相當(dāng)于每座?、裥退畮?，中央投入270萬元，地方配套資金為180萬元。地方配套資金通常是由省級財政與縣級財政各均攤一半，市級財政并不承擔(dān)。這也意味著每個縣要為小Ⅰ型水庫支付90萬元/座的配套資金，而這類水庫數(shù)量眾多，所需配套資金累積，即為龐大的數(shù)目，對于并不富裕的縣級財政，實際上是不可能完成的任務(wù)。
　　據(jù)岳陽當(dāng)?shù)匾晃还賳T介紹，去年全縣財政增幅較大，也僅有4億余元，“政府需投入大量資金做民生工程，而民生工程不可能只是水利項目。”
　　從湖南全省來看，納入國家新編規(guī)劃的湖南省病險小Ⅰ型水庫有1070座，占國家新編規(guī)劃總量約五分之一。截至目前，中央財政投入32億元已到位，規(guī)劃要求地方配套資金16億元，并未實際到位。
　　常德市水利局一位領(lǐng)導(dǎo)表示，省級財政尚可落實一部分配套資金，而縣級財政一般都沒有能力支付，最后演變成在賬目上作假，導(dǎo)致項目最終投資額度大幅縮水。
　　這種情況在全國其他地區(qū)亦很普遍。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于法穩(wěn)在多地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方配套資金弄虛作假的情況普遍存在?！绊椖孔罱K花的僅是中央投入資金，工程總造價大幅縮水，質(zhì)量就會受到一定影響?！?br/>　　于法穩(wěn)發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)還改變資金的使用用途。按規(guī)定，水庫安全鑒定、地質(zhì)勘探、工程設(shè)計和監(jiān)理等項目前期工作經(jīng)費(fèi)，不能使用中央資金，但最后亦由中央資金埋單。
　　“中央資金猶如唐僧肉，爭取時全縣領(lǐng)導(dǎo)上下運(yùn)作，資金到位后，能真正用在水利項目上的僅有75％－80％。”于法穩(wěn)說。
　　臨湘市有六座?、裥退畮旒{入國家計劃，2010年底已竣工并通過驗收，中央資金全部到位，地方配套資金僅到位一部分，未落實的這部分資金成為了施工單位的拖欠款。
　　《財經(jīng)》記者從權(quán)威渠道獲知，湖南全省目前已主體完工的380座水庫項目中，市縣本應(yīng)配套2.9億元，而實際到位僅有1.8億元。已開工項目的主體工程雖然基本完工，但普遍存在拖欠施工單位工程款問題。
　　據(jù)湖南省水利廳人士介紹，由于配套資金未到位，去年竣工的一些施工單位，年底時到水利部門索要工程款，幾乎造成嚴(yán)重的沖突。
　　臨湘市防汛抗旱指揮部主任劉小平表示，“如果最終的配套資金不能落實，難免在項目質(zhì)量上做手腳?！?br/>　　
　　管護(hù)缺位
　　在水庫險情頻發(fā)的汛期，岳陽市楓木水庫被查出無人值守，該水庫負(fù)責(zé)人目前被停職。不同類型水庫的責(zé)任主體不同。大型水庫是由市級以上水利部門負(fù)責(zé)，中型水庫由縣級水利部門負(fù)責(zé)，而小型水庫（?、裥图靶、蛐停﹦t由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。
　　當(dāng)年匆忙建成的小水庫在建設(shè)時已大打折扣，日常運(yùn)營更缺乏有效的管護(hù)體系。其日常維護(hù)皆由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員和水庫管理員負(fù)責(zé)，僅限于汛期值守、溢洪蓄水等事務(wù)，停留于對壩坡割草整形等表面工作，少有徹底的隱患排查。
　　自上世紀(jì)90年代末期農(nóng)村“兩工”（積累工與義務(wù)工）取消，取而代之的是“一事一議”制的辦法，向農(nóng)民籌資或籌勞，民眾對水庫管護(hù)的積極性又大打折扣。
　　岳陽縣防汛抗旱指揮部主任鳳飛表示，近些年來水庫汛期遇險時，調(diào)配搶險人力都成難題，村民無參與意愿。由于當(dāng)?shù)卮迕穹N田收入難于維持生計，青壯勞力多外出打工，留守村內(nèi)的以老人居多，也難以參與建設(shè)。
　　由于上世紀(jì)90年代末期機(jī)構(gòu)改革，“七站八所”人員中，水利站人員收入過低，基本工資的發(fā)放都是難題，這削弱了他們對小型水利設(shè)施管護(hù)和排查的作用。
　　湖南省岳陽縣高級工程師龔壤山也認(rèn)為，水利站人員多為本地人，對當(dāng)?shù)厮慕?jīng)驗和熟識程度，要高于上任幾年后就要調(diào)走的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)。但這些人的年收入多年來都徘徊在千元上下。“不得不自謀一些生計，工作積極性自然受挫?！饼徣郎秸f，水庫很難收繳到農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)，水庫管理人員就依靠將水庫承包他人養(yǎng)魚，維持基本生活。
　　岳陽縣的岳紡水庫，屬中型水庫，本有近50名管理員，但長期發(fā)不出工資，導(dǎo)致40多人棄水庫而另謀生路，新任水庫領(lǐng)導(dǎo)上任時，僅剩余四五名人員留守水庫。
　　龔壤山說，“這個負(fù)責(zé)5萬畝農(nóng)田灌溉的中型水庫，管理站已名存實亡?！?br/>　　中型水庫已然如此，小型水庫運(yùn)行更困境重重。公田鎮(zhèn)芳山村共有兩座水庫：百花臺水庫（小Ⅰ型）、團(tuán)結(jié)水庫（小Ⅱ型）。芳山村支書李海龍，還兼任著百花臺水庫管理員，團(tuán)結(jié)水庫也僅有一名管理員，該鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站一名技術(shù)人員的月工資，也就相當(dāng)于水利站人員一年的收入。
　　據(jù)湖南省水利廳人士透露，全省不少小型水庫實際上處于汛期無人值守狀態(tài)。
　　
　　土地財政掏錢難
　　按照今年4月水利部、財政部共同宣布的全國小Ⅱ型病險水庫除險加固規(guī)劃，“十二五”期間，全國4萬多座?、蛐筒‰U水庫將全部完成除險加固。其中，2.5萬余座一般?、蛐筒‰U水庫除險加固由地方安排資金，于2015年底前全面完成。
　　水利部年初與湖南、江西、福建、河南四省皆簽署了任務(wù)責(zé)任書，確保未yoJP72v+6dWgTAAHPIyFQg==來五年如期完成?、蛐筒‰U水庫除險加固任務(wù)。
　　但小Ⅰ型病險水庫業(yè)已暴露的地方配套資金難題，以及可能反射出的治理質(zhì)量隱患，為啟動中的?、蛐筒‰U水庫治理亦投下陰影。
　　作為病險水庫居全國之首的湖南，矛盾尤為突出。其納入除險加固規(guī)劃的?、蛐筒‰U水庫，不到三分之一由中央全額投資規(guī)劃，其余需地方自籌資金解決6225座?、蛐退畮?，注定步履艱難。該省一位水利廳人士稱：“規(guī)劃要求地方自籌資金一共60億元，平均是每座省級投資96萬元。這筆龐大的資金怎么可能到位？而規(guī)劃還要求項目啟動后的前三年，需完成總量的40％，對這很難完成的任務(wù)，只有硬著頭皮向前推，最壞的結(jié)果就是拖欠工程款?！薄?br/>　　湖南各地方都在組織力量，積極上報病險水庫，以期獲得更多的中央資金。今年1月，湖省水利廳又“主動請纓”為“水利改革試點”省，其意也在爭取更多政策和特殊待遇。
　　但“改革試點”的制度安排尚無具體內(nèi)容。而各地水利部門更寄望的是，今年“中央1號文件”《中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水利改革發(fā)展的決定》中所提到的，10％的土地出讓金用于農(nóng)田水利建設(shè)。
　　2010年全國土地出讓金達(dá)2.7萬億元，扣除土地出讓的成本、手續(xù)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，預(yù)計每年用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金應(yīng)在2000億元左右。
　　全國很多地區(qū)水利部門對此“創(chuàng)新之舉”寄望，但中央?yún)s未再出詳規(guī)和落實方案。據(jù)水利部一位退休官員此前對媒體分析稱，這不止是水利與財政就能做主的，由于土地出讓金大部分收益是地方政府的，因此牽涉各級政府，而此項工作協(xié)調(diào)亦較復(fù)雜。
　　7月8日財政部官網(wǎng)稱，財政部與水利部近日將印發(fā)通知，要求各地貫徹落實“中央1號文件”中的“10％土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)”的規(guī)定。這份通知將要求：從2011年7月1日起，各地統(tǒng)一按照當(dāng)年實際繳入地方國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，扣除當(dāng)年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出等相關(guān)成本性支出項目后，按10％計提農(nóng)田水利建設(shè)資金。
　　然而實施的實際效果如何，仍需進(jìn)一步觀望。
　　事實上，目前尚未納入規(guī)劃范疇的山塘治理，亦是迫在眉睫的隱患。全國多數(shù)地區(qū)山塘從未進(jìn)行過治理，且多為土壩壩體，滲漏嚴(yán)重，一些山塘甚至已遭廢棄。如遇汛期，各地水利人士均將其視為“懸在頭上的一盆水”。
　　作為“水利改革試點”的湖南省，創(chuàng)新式地將中央財政下?lián)艿男略鲛r(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金，投入隱患極大的山塘清淤工程，自2009年下半年啟動至今，清淤擴(kuò)容近8萬口。
　　但令湖南省水利廳人士擔(dān)憂的是，目前沒有國家層面的山塘治理規(guī)劃，而新增農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金，受政策變化影響，也無法持續(xù)。
　　即使按目前的治理進(jìn)度，要覆蓋全省167萬余口的山塘，僅做并不算徹底治理的清淤工程，也還需至少40年。