2011年7月1日，財(cái)政部公布了《2011年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》（下稱2011版辦法）。
　　與原有轉(zhuǎn)移支付辦法相比，2011版辦法除延續(xù)原先的“解決地方財(cái)政缺口”進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，新增加了轉(zhuǎn)移支付增幅調(diào)控機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)資金，增強(qiáng)了民生因素在其中的權(quán)重。
　　同時(shí)，新辦法首次引入激勵(lì)機(jī)制，意在引導(dǎo)地方財(cái)力更多投向公共服務(wù)均等化。其中第13條規(guī)定，對(duì)省以下“均等化努力程度”排名前五位的地區(qū)，按照該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。
　　但新辦法并未擴(kuò)大中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，所謂增幅調(diào)控機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)資金，也只是在既有盤子內(nèi)調(diào)整。因此，首次出現(xiàn)的激勵(lì)機(jī)制，屬起步階段，更多作為一種政策導(dǎo)向存在。
　　“我們這次激勵(lì)機(jī)制是一種新的嘗試與探索。今后一個(gè)時(shí)期，將逐步完善省以下財(cái)力差異評(píng)價(jià)辦法，把握獎(jiǎng)勵(lì)力度。”財(cái)政部預(yù)期司體制處處長(zhǎng)項(xiàng)中新說。
　　
　　激勵(lì)民生投入
　　均衡性轉(zhuǎn)移支付的概念，可追溯到1995年。
　　作為1994年實(shí)行的分稅制改革的配套制度，1995年，中央政府引入了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。最初，轉(zhuǎn)移支付的形式主要包括稅收返還、過渡期轉(zhuǎn)移支付、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助、專項(xiàng)撥款等。其中，調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配，彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化的重任，就落在了“過渡期轉(zhuǎn)移支付”身上，這正是均衡性轉(zhuǎn)移支付的前身。
　　1995年時(shí)，過渡期轉(zhuǎn)移支付只有21億元的資金規(guī)模，此后幾年內(nèi)，也一直沒有超過100億元，其均衡性作用微乎其微。此時(shí)，占據(jù)主導(dǎo)地位的是中央對(duì)地方的稅收返還。
　　直到2002年，中央因改革所得稅收入分享辦法而增加的收入，全部用于對(duì)地方，主要是對(duì)中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付?！斑^渡期轉(zhuǎn)移支付”概念不再使用，改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”。
　　2009年，為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，更加突出促進(jìn)公共服務(wù)均等化的功能，“一般性轉(zhuǎn)移支付”更名為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”。“做出這一改變的目的，主要是為今后完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系打基礎(chǔ)。”財(cái)政部預(yù)算司體制處處長(zhǎng)項(xiàng)中新表示。
　　除了在計(jì)算方法上微調(diào)，每年的《中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》差別并不大。而2011版辦法則做出了較大調(diào)整。
　　據(jù)項(xiàng)中新介紹，財(cái)政部預(yù)算司體制處在擬定2011版辦法草案后，曾邀請(qǐng)14個(gè)省的財(cái)政廳預(yù)算處處長(zhǎng)到北京座談。
　　由于缺乏調(diào)控體制，地方財(cái)力波動(dòng)幅度較大，甚至地方轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，因此增加增幅調(diào)控機(jī)制并沒有在座談會(huì)上引起爭(zhēng)議。
　　但對(duì)于增加獎(jiǎng)勵(lì)資金部分，各方意見不同。
　　在不少地方財(cái)政廳官員看來，轉(zhuǎn)移支付屬中央之責(zé)，并非恩惠，本就不應(yīng)規(guī)定用途，至于資金的使用情況，則應(yīng)由地方人大監(jiān)督。通過對(duì)“均等化努力程度”的排名進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，事實(shí)上間接干預(yù)了地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的用途。
　　“增加獎(jiǎng)勵(lì)資金這一激勵(lì)因素，其意在縮小省以下地區(qū)間差距，促使財(cái)力流向低洼地?！表?xiàng)中新對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，而縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，避免社會(huì)成員之間利益失衡，本為均衡性轉(zhuǎn)移支付之初衷。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，近年來，雖然局部縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況有所緩解，但隨著公共財(cái)政保障范圍的拓寬和支出標(biāo)準(zhǔn)的提高，省以下財(cái)力分布不盡合理，基層財(cái)政壓力仍然較大。
　　來自財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，從省、市、縣三級(jí)財(cái)力分布看，2008年按財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算的人均財(cái)力，省級(jí)為15.9萬元，市級(jí)15.8萬元，縣級(jí)僅4.5萬元，省、市兩級(jí)分別是縣級(jí)的3.6倍和3.5倍。而目前，中國(guó)絕大部分公共支出發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)承擔(dān)了大部分的基本公共服務(wù)。
　　從橫向人均財(cái)力分布情況看，部分省份不同縣之間財(cái)力水平也差異巨大，因此，促進(jìn)省內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)力均衡的激勵(lì)因素確有必要。
　　但是2011版辦法中并沒有明確獎(jiǎng)勵(lì)的額度，地方是否會(huì)對(duì)“獎(jiǎng)金激勵(lì)”產(chǎn)生積極性，還是個(gè)未知數(shù)。另外，考慮到現(xiàn)實(shí)中的政府工作人員的政績(jī)觀和干部考核體系，是否能通過獎(jiǎng)勵(lì)的辦法達(dá)到促進(jìn)民生投入的目的，目前亦難預(yù)料。
　　
　　弱勢(shì)的均衡
　　在中國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體系中，均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配考慮了影響財(cái)政收支的客觀因素，諸如人口規(guī)模、人口密度、少數(shù)民族等，并結(jié)合各地實(shí)際財(cái)政收支情況，按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和支出差額，以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定，同時(shí)考慮到增幅的控制和調(diào)整。同時(shí)，根據(jù)規(guī)定，凡標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入大于或等于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的地區(qū)，不納入均衡性轉(zhuǎn)移支付分配范圍。
　　而其他的轉(zhuǎn)移支付方式則基本按照基數(shù)測(cè)算、增量返還等方式，導(dǎo)致只增不減和“上交越多返還越多”現(xiàn)象突出，實(shí)際上是固化了地區(qū)之間的財(cái)力差距。
　　比較各種客觀因素，在各類轉(zhuǎn)移支付方式中，均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用更為明顯。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，2010年中央財(cái)政實(shí)施轉(zhuǎn)移支付之前，中、西部地區(qū)人均一般預(yù)算收入相當(dāng)于東部地區(qū)的36％和41％；中央實(shí)施轉(zhuǎn)移支付后，中、西部地區(qū)人均一般預(yù)算支出上升至東部的67％和87％，地方基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高。這其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果最為顯著。
　　但在現(xiàn)實(shí)中，均衡性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模中所占比例仍然偏低，影響了實(shí)際效果。
　　就均衡性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中的占比而言，2002年之前，為4％左右；2008年增長(zhǎng)至19％；2009年，因金融危機(jī)導(dǎo)致稅收增長(zhǎng)乏力，又回落到17％。2011年財(cái)政預(yù)算中，該比例首次達(dá)到20％。
　　“提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與比重是一個(gè)努力方向，怎么也得提升到50％以上?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副研究員于長(zhǎng)革認(rèn)為。
　　相對(duì)于1995年均衡性轉(zhuǎn)移支付的21億元，2011年的6609.11億元資金規(guī)模無疑已大大增加，但也只為同期轉(zhuǎn)移支付總額的五分之一。以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度，在實(shí)踐中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
　　在這種情況下，地區(qū)間財(cái)力差距亦在不斷擴(kuò)大。2009年，地區(qū)間財(cái)力差距甚至高于1993年的水平。
　　
　　增大均等力度
　　6月27日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示，隨著中央財(cái)政收入規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付總量的大幅增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財(cái)政體制的修正補(bǔ)充機(jī)制，變成了對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)力分配的主導(dǎo)機(jī)制。
　　然而，在分稅制改革伊始，中央政府即作出了“存量不動(dòng)”的原則性規(guī)定。同時(shí)按照保護(hù)地方政府既得利益的思路，中央政府從分稅制改革中集中起來的收入，其中部分仍按基數(shù)返還給地方。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快的地區(qū)得到的稅收返還越多，這固化了地區(qū)間的財(cái)力差距，同時(shí)與轉(zhuǎn)移支付制度本身的均等化初衷形成沖突。
　　此外，相對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重過大，也形成“逆調(diào)控”效應(yīng)。據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，1994年到2009年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額累計(jì)達(dá)到5.34萬億元，占到轉(zhuǎn)移支付總額的53％。
　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副研究員于長(zhǎng)革解釋說：“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于其具有特定用途，必然要求基層配套，基層財(cái)政越困難，越難以配套，這部分轉(zhuǎn)移支付就會(huì)被中央抽回。這是一個(gè)逆向的調(diào)控結(jié)果?！?br/>　　加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，盡量減少、壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，近年來呼聲甚高，但因涉及中央各部委之間審批權(quán)的協(xié)調(diào)而舉步維艱。目前，具有中央轉(zhuǎn)移支付資金分配審批權(quán)的部門多達(dá)37個(gè)，幾乎涉及每個(gè)部門。而各部門各自為政、設(shè)立項(xiàng)目眾多，導(dǎo)致地方“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象嚴(yán)重。
　　6月27日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義也表示，按現(xiàn)行辦法，有些用途類似的專項(xiàng)資金，涉及多個(gè)管理部門和多個(gè)項(xiàng)目，審計(jì)署在對(duì)2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)，在90個(gè)縣發(fā)現(xiàn)多頭申報(bào)、套取和挪用財(cái)政資金等問題，涉及金額3.32億元。
　　2009年，在金融危機(jī)背景下，由財(cái)政部申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院同意額外增加轉(zhuǎn)移支付總額，一度被認(rèn)為是重構(gòu)均衡性轉(zhuǎn)移支付總額確定機(jī)制的契機(jī)，但從2011版辦法來看，其總額確定機(jī)制并無變化。
　　有學(xué)者斷言，如果維持現(xiàn)行收入劃分體制不變，未來地區(qū)間財(cái)力差異將進(jìn)一步擴(kuò)大。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，自有收入的潛在增長(zhǎng)能力較強(qiáng)，而西部地區(qū)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度愈來愈高。如果失去了目前的資源收益，又沒有新的增長(zhǎng)點(diǎn)，前景堪憂。
　　為了讓財(cái)政功能回歸本位，實(shí)現(xiàn)稅收“取之于民、用之于民”的職能，從財(cái)政支出方面看，則必須加快政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政的轉(zhuǎn)軌，將更多的財(cái)政收入投入基本公共服務(wù)建設(shè)中去。
　　就此而言，中國(guó)既有的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，無法真正實(shí)行均等化的目標(biāo)。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，直到2008年，中國(guó)的均衡性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)收支缺口的滿足程度僅為72％。
　　一位財(cái)政部人士表示：“實(shí)際上，72％的滿足度只是在某些年度某些地區(qū)達(dá)到過。就全國(guó)來說，目前尚達(dá)不到70％。而在正常情況下，均衡性轉(zhuǎn)移支付建立之后，就應(yīng)該完全彌補(bǔ)缺口。在國(guó)際上，這本來就是均衡性轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)功能。”
　　另外，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，除了財(cái)政再分配手段之外，還必須進(jìn)行戶籍制度改革，允許人口自由流動(dòng)，使所有居民皆可享受同等的公共服務(wù)待遇。