千呼萬喚，中央各部門的“三公”經(jīng)費賬本在上半年逾期后，終于次第攤開。
　　“三公”消費，即因公出國（境）經(jīng)費、公務用車購置及運行費、公務接待費。2010年中央部門用財政撥款開支的“三公”經(jīng)費決算支出為94.7億元。
　　截至目前，98個中央部門中，絕大多數(shù)已經(jīng)公布了本部門的“三公”經(jīng)費，包括2010年“三公”決算和2011年“三公”預算。
　　中央各部門公布的“三公”經(jīng)費數(shù)據(jù)，有的較為細化，有的十分籠統(tǒng)。具體到一年的經(jīng)費情況，多者多至20多億元，少者少到90多萬元。
　　仔細梳理這些數(shù)據(jù)，一個個謎團也浮現(xiàn)于前。中央各部門一年的“三公”經(jīng)費，真的不到100億元？各部門間的“三公”經(jīng)費情況為何差異巨大？相比去年的決算數(shù)，很多部門今年的預算為何不降反升？中央部門做得不夠好，地方政府全面公開“三公”經(jīng)費是否可期？
　　
　　支出低報之嫌
　　中央98個部門，一年的“三公”經(jīng)費支出只有94.7億元，平均每個部門花費不到1億元。這樣的數(shù)字可靠嗎？
　　國家行政學院教授竹立家對《財經(jīng)》記者表示，看一下財政部公布的“三公”經(jīng)費信息，會發(fā)現(xiàn)所有數(shù)據(jù)的限定條件都是“用財政撥款開支”。基于此，財政預算內(nèi)的“三公”開支，“或許就這么大”。
　　然而，中國的財政收入不只包括一般預算收入，還包括很多預算外收入。竹立家認為，只要是“三公”消費，不僅要納入一般預算內(nèi)的開支，還應包括一般預算收入之外的花費。且由于一般預算之外的收入很大，利用這些資金支出的“三公”經(jīng)費，自然也不應被忽略?！安粌H不能忽視，而且由于不透明，預算外這一部分還應是公開的重點”。
　　而在全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學公共政策研究中心主任蔣洪看來，94.7億元這個數(shù)字僅限于財政撥款，財政撥款以外的“三公”消費并沒有統(tǒng)計進去。據(jù)他了解，政府部門常常拉來企業(yè)“支持”他們的“三公”消費，很多“三公”消費如出國、購車等等，企業(yè)提供“贊助”的情況多有發(fā)生。
　　另外，即使就財政撥款之內(nèi)而言，這個數(shù)字是否能反映真實情況，也不清楚。蔣洪說，財政支出分為兩部分，一是基本支出，二是項目支出?！叭毕M的數(shù)據(jù)一般都體現(xiàn)為基本支出，項目支出的“三公”消費是否包括在94.7億元當中，中央部門均未作解釋?；局С鋈粲糜谄渌猛?，受到的限制還比較多，而項目支出這一大頭操作起來更富彈性，更易于“做手腳”。
　　“中央部門低報‘三公’數(shù)據(jù)的動機，毫無疑問是存在的?！敝醒胴斀?jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君對《財經(jīng)》記者分析指出，“三公”經(jīng)費規(guī)模小，便可較少地面對公眾的壓力。另外從實際來看，低報也是“可以實現(xiàn)”的。計入項目支出的“三公”款項多了，最終體現(xiàn)的“三公”總經(jīng)費便會減少。
　　天津財經(jīng)大學財政學科首席教授李煒光認為，94.7億元是一筆糊涂賬，“總數(shù)是如何算出來的，部門人數(shù)是多少，什么級別以上配備什么樣的公車等等，必須有個標準才能判斷是高還是低?！?br/>　　蔣洪表示，“如果拿國際標準來要求，可以肯定，中國‘三公’消費的90％都是不合理的。”關于公務接待費用，在國際上不可以單列支，更何況中國的接待都發(fā)生在“單位和單位之間，上級和下級之間”。如果用這樣一個標準來評判，公務接待費就應該取消。公車使用方面，在國外也非常少。
　　全國人大財經(jīng)委一位官員向《財經(jīng)》記者介紹，多年前，美國議會的一個研究機構邀請全國人大領導去美國交流訪問，美方安排中方訪問團包括部長在內(nèi)的所有人員，都是坐十幾個小時的經(jīng)濟艙座位飛到美國。到美國后，美方只給他們安排了一個旅店，給每人每天規(guī)定一定數(shù)量的生活費。對于中方人員的額外公務開支，美方多一分錢都不給。
　　全國人大的官員對此很不理解，美方解釋說，因為他們的預算早在一年前就編好了，每一筆經(jīng)費有多少，用于干什么都規(guī)定得非常詳細，誰都無權臨時更改。全國人大的官員感嘆，美國議會的研究機構還不能算做完全意義上的公務機關，預算執(zhí)行都如此嚴格，政府機關就更不用說了。
　　北京市財政局副局長孟景偉對《財經(jīng)》記者表示，從性質來看，“三公”經(jīng)費是政府履行公共職能、提供公共服務必不可少的支出。比如在客觀上，近年來國際間的政府交流確實在增多，因公出國經(jīng)費必然增長。
　　從規(guī)模來看，中央本級“三公”經(jīng)費2010年支出為94.7億元，這筆支出在1萬多億元的中央本級總支出中，所占比重非常小。另外從管理方面看，從中央到地方，目前對“三公”經(jīng)費已形成一套管理制度。
　　不過孟景偉同時承認，盡管有管理制度，但在具體執(zhí)行的嚴格程度上不如國外。國外很多國家的出國經(jīng)費預算管理非常嚴格，沒有預算就不能出去，或者不進行招待。“國內(nèi)雖然也有制度規(guī)定，但由于國情和特有文化，交流結束不招待人家不合人情?！?br/>　　據(jù)介紹，從今年起包括行政性收費在內(nèi)的所有政府性收入，都要納入預算管理，將不存在自行支配預算外的收入用于“三公”消費，有即違法違紀。
　　孟景偉說，從今年開始“三公”支出已在政府預算編制分類科目中明確，不管是基本支出還是項目支出，最終都要落在經(jīng)濟分類科目的“三公”支出當中。如果組織出國培訓，這部分支出以前既可以計入培訓費，也可以計入出國經(jīng)費。但從今年起只要是出國，所產(chǎn)生的費用都要計入出國經(jīng)費。
　　
　　不降反升之惑
　　壓縮經(jīng)費，為什么越壓越多？面對各方的質疑，有關部門在發(fā)布信息后對此作出了解釋，但難以服眾。
　　按照國務院的要求，在2009年和2010年大幅壓縮的基礎上，中央部門“三公”經(jīng)費預算在2011年繼續(xù)壓縮。盡管從總額來說，中央部門2011年“三公”經(jīng)費預算支出比去年的決算支出有所減少，但從各部門公布的信息來看，至少有超過一半的部門，今年的“三公”預算支出不降反升。
　　7月7日，國家文物局發(fā)布了本部門“三公”經(jīng)費情況。數(shù)據(jù)顯示，2010年該部門“三公”經(jīng)費財政撥款決算為593.53萬元，2011年預算則達到667.43萬元。其后國家文物局解釋說，2010年公務接待費預算為152.87萬元，決算為48.32萬元。決算數(shù)與預算數(shù)差異較大的原因是，有七個與中國簽署文化交流協(xié)議的國家，因受各種因素影響，未能如期派出政府代表團訪華，造成當年公務接待費支出相應減少。
　　7月8日，教育部發(fā)布了“三公”經(jīng)費情況。2010年該部門“三公”經(jīng)費財政撥款決算數(shù)2496.12萬元，2011年預算則增加到2509.6萬元。據(jù)新華社報道，其后教育部有關司局負責人解釋說，2010年教育部“三公”經(jīng)費實際開支少于當年預算，2011年預算也少于2010年預算。
　　絕大多數(shù)“三公”經(jīng)費不降反升的部門，并未進行解釋。
　　李煒光表示，一個政府部門要維持正常的行政運作，必須有一些政務方面的支出。這筆費用只要是正常的，就無所謂高低，關鍵是看這筆錢花得合理不合理，合法不合法。這就需要在相關方面作出明確的規(guī)定，哪一項“三公”支出方面應該花多少錢。要想有突破，還需要一個追加預算的程序。
　　與出國經(jīng)費和公車經(jīng)費相比，孟景偉認為業(yè)務接待費具有較大的壓縮空間，隨著政務公開和預決算信息公開的推進，這部分費用可以進一步壓縮，“盡可能就吃工作餐了”。
　　
　　詬病簡單公開
　　信息不夠細化，也是各部門“三公”經(jīng)費發(fā)布被廣為詬病的一個方面。
　　各個中央部門中，科技部最早發(fā)布了“三公”經(jīng)費。4月14日，該部公布了2011年部門預算，其中“三公”經(jīng)費預算為4018.72萬元。
　　
　　不過，它的“三公”信息發(fā)布也僅限于這樣一句籠統(tǒng)的表述，且未對2010年“三公”經(jīng)費作出交代。直到7月15日，科技部才較為詳細地發(fā)布了去年和今年兩年的“三公”情況。
　　7月6日，中國工程院率先發(fā)布了包括兩年經(jīng)費的“三公”經(jīng)費情況表。該表只包括簡單到不能再簡單的六個分項數(shù)字和兩個合計數(shù)字，表后附了200多字的備注。于其后發(fā)布信息的國家文物局、教育部等大多數(shù)部門也多是如此。
　　直至7月11日，國家“財政衛(wèi)士”審計署“三公”經(jīng)費的發(fā)布，才令人眼前一亮。首先，該部門發(fā)布的經(jīng)費表格，除了“三公”經(jīng)費2010年決算和2011年預算，還交代了2010年預算，便于公眾了解去年的預算執(zhí)行情況。
　　其次，表格后附帶的說明篇幅超過1000字，表述較為詳細。在因公出國（境）費中，介紹了2010年安排因公出國（境）團組的個數(shù)和人次；在公務用車購置及運行費中，介紹了去年更新購置車輛的類型、數(shù)量和單價；公務接待費中，介紹了接待來訪外賓的人次，還具體到部級以上國外審計機關領導人的人次。
　　可惜，審計署的行事風格顯屬例外。
　　蔣洪認為，公開“三公”經(jīng)費的目的只有一個，就是讓公眾看清楚以便監(jiān)督。公開后合乎這個目的，公開程度就是好的；如果達不到這一目的，這種公開就是不夠的，最多只是一種對于“公開”規(guī)定的“敷衍應付”。比如出國經(jīng)費，可以用一個總的數(shù)字了結，也可以將出國到哪里，多少人，每一次費用是多少，一筆一筆列出來?！艾F(xiàn)在看來，做到如此細化的部門還沒有。審計署稍好，其他都要差得多?！?br/>　　另外，蔣洪認為，既然審計署能做得比較好，就說明公開的技術和法律層面均不成問題。因此，其他部門就不能以“涉及機密不宜公開”為由，拒絕更為細化的信息發(fā)布。
　　“目前公布的信息還是太粗。”李煒光表示，如果“三公”經(jīng)費的公布總是這樣不明晰、不具體，也不加以詳細說明，長此以往公眾就會失去對壓縮“三公”支出的信心。
　　作為中國地方公共財政改革的樣本，河南省焦作市的預算公開近年來引發(fā)了廣泛關注。
　　焦作市財政局局長申相臣對《財經(jīng)》記者表示，長期以來，“三公”經(jīng)費一直作為財政財務保密信息不予公開，甚至在單位內(nèi)部也只是主管領導和會計等相關人員知曉，靠“一把手”“一支筆”審批和“會計出納”內(nèi)控分設核算監(jiān)督，內(nèi)部人也很少知道錢是怎么花的。
　　孟景偉也表示，今年是“三公”經(jīng)費正式對外公布的第一年，各方面準備不是特別充分，賬單的詳細程度離社會公眾的期望還有一定距離。正因為目前的公布不夠細化，公眾才會質疑經(jīng)費規(guī)模的增加，而無法從結構上分析其合理與否，也就無法有效監(jiān)督。僅從出國經(jīng)費來看，今后除了公開出國團組、人數(shù)，還需要列出每一筆出國經(jīng)費的相應明細，這樣才能讓公眾看得明白。
　　全國人大預工委一位不愿具名的官員對《財經(jīng)》記者表示，預算公開不能只公開一個總數(shù)，后面一定要有“項”，讓大家看明白每筆預算的去處?！跋瘳F(xiàn)在這樣只公開數(shù)字，大家都搞不清楚這些錢是干什么用的，又有什么意義呢？”在這位官員看來，現(xiàn)在的預算不是真正意義上的預算，而是概算。
　　7月6日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，要求大力推進預算決算公開，擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容，特別是對“三公”經(jīng)費支出等社會公眾高度關注的內(nèi)容要公開得更詳細。
　　
　　“三公”多寡之別
　　各部門“三公”經(jīng)費的多寡之別，也引發(fā)了頗多爭議。
　　單從總數(shù)來看，國稅總局2010年的“三公”經(jīng)費21.66億元顯得頗為扎眼，今年的“三公”預算仍超過21億元。
　　國稅總局在所發(fā)布的表格后也進行了說明，預算數(shù)和決算數(shù)包括國稅系統(tǒng)所屬各級行政、事業(yè)單位。截至2010年底，國稅系統(tǒng)共有3567個預算單位。盡管如此，還是擋不住公眾的洶涌意見。
　　國稅總局財務管理司人士對《財經(jīng)》記者表示，該部門對如何公布“三公”經(jīng)費，經(jīng)過了“反復考慮”，甚至“一個字一個字”研究，目的是盡量使大家不產(chǎn)生誤解。但“誤解”還是產(chǎn)生了。
　　該人士稱，他們聽到很多批評之聲，“三公”經(jīng)費排名總把國稅總局排到第一位，其實關于其具體情況，所發(fā)布的文字說明已經(jīng)講得很清楚。“單位多，人員多，平均下來我們的經(jīng)費并不算多，對此我們也不想再多作解釋。”
　　具體到各項費用，相關“三公”信息顯示，2010年，中科院的公務接待費總額為9995.5萬元，而住建部只有26.07萬元。以此計算，中科院去年平均每天發(fā)生的接待費用，就夠住建部一年接待之用。一方面，人們批評中科院作為一個科研單位接待工作之多，費用之高；另一方面，住建部一個偌大的部門一年的接待費用只有20多萬元，是否在有意低報？
　　中科院對此的解釋是，“由于國際科技合作交往比較頻繁，外賓公務接待費較大?！绷硗?，中科院去年的出國費用也非常高，超過1.1億元，“三公”總經(jīng)費在各個部門中名列前茅。
　　另外，從人均“三公”經(jīng)費來看，各部門之間存在的差異也很大，從幾百元到幾千元不等。
　　國家行政學院教授竹立家表示，費用之所以有差異，是因為各部門工作的性質和內(nèi)容不一樣。不過由于目前公布的信息有限，公眾只能從大體上作出判斷。比如，商務部、外交部等很多涉外部門如果出國費用較多，都可以理解。
　　而事實上，商務部去年的出國（境）費確實不少，占到其總費用的近94％。商務部新聞發(fā)言人姚堅其后回應說，出國性經(jīng)費占比較高，與商務部的工作性質有關，與中國在國際格局中不斷演變的地位有關。
　　但如果國家計生委這樣的部門，也在出國方面花費過多，則值得懷疑。數(shù)據(jù)顯示，國家計生委去年出國（境）費為470.54萬元，與其他部門的該項費用相比并不算高，但占本部門“三公”總經(jīng)費的比重也達到50％。這一比重，遠高于各部門該費用的平均比重18.7％。
　　在李煒光看來，正是由于信息不完整，公眾只能籠統(tǒng)地做價值上的大體判定，無法理解為什么部門之間的“三公”花費存在天壤之別。他認為，部門大小不一樣，公布出本部門人數(shù)或人均“三公”經(jīng)費，屬于比較負責的做法。
　　孟景偉認為，部門間“三公”經(jīng)費規(guī)模差距較大，與各部門的工作性質和職能有很大關系，由于可比性不強，進行簡單的規(guī)模大小比較實際意義不大。
　　深圳君亮資產(chǎn)管理公司CEO吳君亮，多年來一直致力于推動預算公開和預算制度改革，對于各部門“三公”經(jīng)費數(shù)據(jù)差距過大的問題，他對《財經(jīng)》記者分析說，有些部門可能只公開了一級部門的費用，沒有將二級三級部門計算在內(nèi)?！耙恍┎块T一年的‘三公’經(jīng)費只有十幾萬元，這在邏輯上是失常的。”
　　
　　公開如何制度化
　　不管公開之后的信息如何不到位、不充分，多么難以盡如人意，但中央部門的“三公”經(jīng)費公開畢竟邁開了歷史性的第一步。也因為此，公眾對“三公”經(jīng)費在地方的公開，有了更多期待。
　　與中央部門比起來，“三公”經(jīng)費的大頭在地方。
　　7月25日至26日，全國財政廳（局）長座談會在北京舉行。財政部部長謝旭人提出，接下來各地要加強“三公”經(jīng)費支出統(tǒng)計、分析和比較等工作，扎實推進“三公”經(jīng)費公開。
　　王雍君對《財經(jīng)》記者表示，不管是中央還是地方，所有的公共支出都負有責任和義務向公眾公開。原因很簡單，各級政府花的都是納稅人的錢，應該對錢的去向作出交代。除涉及國家機密、安全等少數(shù)情況外，其他各項開支都必須平等地、無差異地向社會公開。
　　7月22日，北京市財政局發(fā)布了市級“三公”經(jīng)費2010年決算和2011年預算信息。去年，北京市財政撥款“三公”支出共計11.3億元，其中公務用車花費9.1億元。隨后，上海市公布了2011年“三公”經(jīng)費預算，廣州市財政局也公布了2010年“三公”賬單。據(jù)報道，山東、江西等省已準備公開“三公”經(jīng)費。
　　
　　據(jù)孟景偉介紹，接下來北京市屬各部門和各區(qū)縣，也將比照市級“三公”經(jīng)費公開的步驟和詳盡程度，公開各自的“三公”賬本。
　　對于地方政府接下來的“接棒”，蔣洪表示“不樂觀”。他說，地方做一件事情，一般首先要看中央怎么做。如果中央部門公布“三公”經(jīng)費的水平很高，地方公布的水平也不會和中央有多大差異。但目前來看，中央在這方面并沒有做出應有的表率，以敷衍應付居多。
　　對于今后“三公”經(jīng)費公開的制度化，竹立家建議，首先中央應該出臺關于“三公”經(jīng)費公開標準的細則規(guī)定，包括公開透明的內(nèi)容和范圍，還要將預算外“三公”支出列出。
　　其次，還要設立“三公”支出的審查機構，這不能是政府機構的某個部門，而是應該由全國人大常委會設立。
　　最后，必須出臺明確的懲處問責措施。公開信息準確不準確，支出合理不合理，對違法違規(guī)行為必須按照法律法規(guī)執(zhí)行，涉及一些主管領導的，要啟動問責機制。
　　其實，相關問責機制目前并非完全缺位。2008年開始施行的《政府信息公開條例》規(guī)定，“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”和“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”信息屬于政府信息公開范圍，而“財政預算、決算報告”屬于縣級以上各級人民政府及其部門重點公開的信息。以此觀之，“三公”經(jīng)費支出，顯然是必須公開的重點信息。
　　該條例還規(guī)定，不依法履行政府信息公開義務的，不及時更新公開政府信息內(nèi)容、政府信息公開指南和政府信息公開目錄的，“由監(jiān)察機關、上一級行政機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?br/>　　北京大學法學院副院長王錫鋅對《財經(jīng)》記者表示，該條例施行三年來，還沒有任何一級政府責任人因為信息公開職責履行不到位，而被追究責任。可以說，這一責任機制在實踐中根本沒有真正“亮劍”。
　　申相臣表示，目前公眾不能期望過高，要求過激，欲速不達會適得其反。值得期待的是，隨著基本支出和項目支出預算特別是復式預算編制更加細化，政府財政會計和單位預算會計核算類、款、項、目、節(jié)內(nèi)容更加清晰，今后“三公”經(jīng)費的公開也將更全面、更及時。
　　他認為，“三公”經(jīng)費支出僅僅是財政預算和部門預算基本支出的一部分，現(xiàn)在的公開只是破冰起步，與公眾期待的完整統(tǒng)一、標準規(guī)范、質量可比的“三公”經(jīng)費支出預決算目標相比，還有很大差距。將來即使“三公”公開的目標實現(xiàn)，距離真正實現(xiàn)預算公開特別是預算民主的宏偉目標，依然任重道遠。
　　吳君亮表示，按照法律規(guī)定，預算應由人大監(jiān)督，這一點非常具體和明確，但在實踐中人大起到的監(jiān)督作用并不大。目前預算公開都是由國務院推動，他認為國務院扮演這樣的角色是一種錯位，應該由人大來要求政府公開預算。
　　全國人大財經(jīng)委官員對《財經(jīng)》記者表示，中國要進行預算制度改革，首先要細化并嚴格做好預算編制，把預算公開，而后嚴格執(zhí)行，加強監(jiān)督。
　　實習生陸靜雨對此文亦有貢獻