老齡化進程加快、養(yǎng)老金貶值加速，雙重夾擊下，一項名為“社?；鹜顿Y管理體制”的制度正在推進之中。
　　目前，“社?；鹜顿Y管理體制”改革小組已起草了三套方案，上交人社部?！敦斀?jīng)》記者從知情人士處獲悉，一個月前，國務(wù)院副總理張德江與人社部有關(guān)人士座談，初步選定一套方案，“樂觀估計年內(nèi)就會有所動作”。
　　與2009年的設(shè)想不同，新制度涵括個人賬戶養(yǎng)老金，養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌賬戶的1萬多億元結(jié)余資金，同時兼顧工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育四大社?；鸾Y(jié)余，共約2萬億元。
　　五大社?；鹬?，養(yǎng)老保險基金由于遠期支付特點，更具積累性質(zhì)，其保值增值需求也較為迫切。而其余四項社?；鸬闹贫仍O(shè)計均為“現(xiàn)收現(xiàn)付”，本不必滾存大量結(jié)余，因此，這項制度主要針對養(yǎng)老基金。
　　改革已有信號。今年8月17日，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論通過《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。會議即要求在堅持安全第一的審慎原則，完善法規(guī)、嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，適當(dāng)拓寬基本養(yǎng)老保險基金投資渠道，實現(xiàn)保值增值。
　　中國至今尚未建立起覆蓋全民的基本養(yǎng)老保險制度——新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險仍在推廣之中。且現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)碎片化，即機關(guān)事業(yè)單位退休金、企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險各自為營，保障水平參差不齊。
　　此外，養(yǎng)老金實際購買力逐年縮水。隨著勞動人口下降，支付缺口急速擴大，現(xiàn)行制度不改，很快將無以為繼。
　　建立“社?；鹜顿Y管理體制”，正試圖有所作為?！澳壳暗恼系K，不是觀念上的，也不是制度上的，而是能否破除部門利益之爭。” 中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文說。
　　
　　政府違背了承諾
　　中國養(yǎng)老保險制度建立于上世紀(jì)90年代。目前基本養(yǎng)老金并存四大類別：公共部門退休金覆蓋4000萬公務(wù)員和部分事業(yè)單位職工；企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險覆蓋2.3億城鎮(zhèn)企業(yè)職工；2009年推廣的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，目前已覆蓋1.3億農(nóng)村居民。2011年開始推廣的、覆蓋非企業(yè)職工的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，亦正在各地鋪開。
　　而多種養(yǎng)老保險的保障水平相去甚遠。
　　機關(guān)、部分事業(yè)單位退休金由財政直接撥付，本人無需繳費，可達到本人退休前工資的80％－90％。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費為企業(yè)加個人繳納上年度平均工資的28％，養(yǎng)老金只有社會平均工資的40％左右。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由中央財政直接補貼，每月55元，地方財政另根據(jù)各自水平配套。
　　而由于養(yǎng)老金計發(fā)方式的陳舊，差距還在不斷擴大。
　　1997年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度建立之初，確定遠期目標(biāo)為，養(yǎng)老金達到社會平均工資的58％。十多年后，現(xiàn)實離目標(biāo)越來越遠。
　　鄭秉文介紹，1997年，養(yǎng)老金甚至能達到社會平均工資的76.3％，之后一路下跌，到2005年降至50.4％，2008年進一步降至47.7％。
　　“政府其實已經(jīng)違背了對勞動者的承諾。”中國社科院社會政策專業(yè)委員會秘書長唐鈞說。
　　與此相對應(yīng)的，卻是人口加速向老齡化邁進。十年前的第五次人口普查數(shù)據(jù)表明，中國60歲以上老年人口比例達到10.2％，已然進入老齡化社會。
　　而六普數(shù)據(jù)顯示，中國60歲及以上人口占比達到了13.26％，其中65歲及以上人口占比8.87％。這意味著世界第一人口大國正加速邁向深度老齡化社會。
　　無可否認，中國的老齡化進程加快，與計劃生育政策密切相關(guān)。
　　人口出生率和死亡率，是決定社會老齡化程度的兩大變量。隨著醫(yī)療水平進步，中國人口死亡率下降，帶來預(yù)期壽命延長，這推進了老齡化趨勢，但這一變化相對平緩。人口學(xué)界的共識是，出生率對老齡化程度的影響遠遠超過死亡率。
　　上海社科院常務(wù)副院長左學(xué)金介紹，在德國，老齡化程度80％取決于生育率下降。
　　中國的情況更極端。北京大學(xué)社會學(xué)系教授郭志剛做過測算，如果生育率下降對老齡化的影響達到4％，死亡率下降的影響只有0.5％?！跋嗖?倍之多，幾乎沒有可比性。所以，計生政策導(dǎo)致的生育率下滑，對老齡化影響巨大?！?br/>　　“我們現(xiàn)在還有什么理由，用生育控制來加快老齡化？”左學(xué)金表示。他認為假定死亡率不變，唯一決定老齡化程度的就是生育率。放松生育政策，即使短期內(nèi)效果并不明顯，一個國家的人口政策，也應(yīng)當(dāng)考慮下一代人。
　　2009年，中國老齡科學(xué)研究中心宣布，中國即將迎來第一次老年人口增長高峰。其主要原因正是第一次生育高峰出生的人群隊列，將從2009年開始陸續(xù)進入老年人行列。這種人口增長規(guī)模的結(jié)構(gòu)影響，與計生政策帶來的低生育慣性彼此疊加，直接加速了人口老齡化發(fā)展速度。
　　研究者基于最新數(shù)據(jù)測算，中國進入老齡化高峰期的時間將提前至2035年前后。屆時，不足一個勞動人口將要供養(yǎng)一個老人。而目前的養(yǎng)老制度，卻未做好應(yīng)對準(zhǔn)備。
　　
　　重啟投資改革
　　一個需要面對的現(xiàn)實是，在現(xiàn)有的養(yǎng)老金管理體制下，個人賬戶資金只能任其貶值。
　　根據(jù)個人賬戶制度的最初目標(biāo)，個人賬戶收益率將與工資增長率持平，但在實際中卻無法實現(xiàn)。因為現(xiàn)行制度下，個人賬戶是依據(jù)銀行同期存款利率計算利息，并無其他保值、增值渠道。
　　目前個人賬戶資金大多存入財政專戶，按一年期銀行利率計息。過去十年間，平均一年期存款利息僅2.88％，在當(dāng)前高通脹率下，資金實際已經(jīng)貶值。
　　中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟研究中心副教授胡繼曄曾對17個省份進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其中一些省份社?；鸾Y(jié)余中的58％是以活期存款的形式存在，而僅將活期改為定期，每年利息就可減少損失200億－300億元。
　　隨著養(yǎng)老保險覆蓋面不斷擴大，個人賬戶記賬額亦在增加。學(xué)者測算，2020年可能達到4.5萬億－6萬億元，2030年將達到10萬億－11萬億元。如職工退休年齡延長，數(shù)額還會繼續(xù)增大。
　　巨額的養(yǎng)老基金積累催生了強烈的保值增值需求。
　　2000年成立的國家戰(zhàn)略儲備基金——全國社?；鹗窍刃姓?。全國社保基金由全國社?；鹄硎聲鳛楣芾砣?，投入資本市場運營，11年間，雖經(jīng)歷金融危機，年收益率仍維持在9％以上。2004年進入市場的企業(yè)年金，投資組合更為靈活，年收益率為11％以上。
　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏計算，中國目前五大社保基金全部結(jié)余約2萬億元，若個人賬戶養(yǎng)老金一直在投資運營，到今天，僅個人賬戶基金滾存的規(guī)模即可達到2萬億元。
　　早在2005年，國務(wù)院38號文提出，國家將制定個人賬戶基金管理和投資運營辦法，但具體政策制定卻進展緩慢。
　　2009年，人社部起草《養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法》。按照此辦法設(shè)計，做實的個人賬戶養(yǎng)老金由省級社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一實施投資管理，并參照企業(yè)年金做法，將投資渠道擴展到股票、企業(yè)債和金融債等。
　　具體而言，整個投資制度將采用信托制。各省成立社?；鹄硎聲鳛槲腥耍硎?nèi)的養(yǎng)老金領(lǐng)取人，通過市場化的招標(biāo)方式，選擇基金管理公司作為受托人，再選取大型商業(yè)銀行作為賬戶管理人，管理資產(chǎn)。以此結(jié)構(gòu)形成對各方制約，以保資金安全，使受托人——基金公司動不了錢，托管人——銀行可以動錢，但不能作出投資決定。
　　“這是一個比較理想的制度?！焙^曄認為。
　　但方案尚未公開，即告流產(chǎn)。據(jù)接近當(dāng)時決策的人士介紹，各部門出于各自立場，難以達成一致。由于個人賬戶存在大規(guī)?？召~，若要投入資本市場，財政必須加大支付，填補個人賬戶虧空，因此財政部反對。而當(dāng)時全國做實的個人賬戶資金僅1000多億元，規(guī)模不大，全國社?；鹄硎聲ＭP接手運營，因而又反對草案中的競標(biāo)方案。
　　
　　此外，各地對此也態(tài)度不一。方案終被擱置。
　　此后，一面是中央政府填補養(yǎng)老金缺口的負擔(dān)日益加重，2010年達到1600億元；一面是2008年金融危機之后，國內(nèi)通脹率一路走高，基金愈加貶值。
　　“政府終于著急了?！?清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏說。另一個動因是中國政府財政現(xiàn)在相對寬裕。在此背景下，“社保基金投資管理體制”改革再次被決策者列入議程。
　　
　　歷史欠賬挑戰(zhàn)
　　“社?；鹜顿Y管理體制”，預(yù)計將個人賬戶養(yǎng)老金以及養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌賬戶資金皆納入其中。首當(dāng)其沖的挑戰(zhàn)仍是：現(xiàn)行養(yǎng)老制度的巨額歷史欠賬。
　　現(xiàn)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶“雙賬戶”的養(yǎng)老保險結(jié)構(gòu)，始建于1997年。其中社會統(tǒng)籌部分，由企業(yè)按照工資總額的20％繳納，統(tǒng)收統(tǒng)支，滾存資金進入財政專戶，用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，也就是“由正在工作的人，繳費供養(yǎng)已經(jīng)退休的人”。
　　個人賬戶部分按參保人工資的11％建立，其中個人繳費8％，企業(yè)繳費3％，一并記入個人賬戶，由企業(yè)代扣代繳（2006年起，企業(yè)不再向個人賬戶繳費，改由參保人個人繳納8％），財政按照一年期銀行利率給出記賬利息，產(chǎn)權(quán)連本代利屬于個人，退休后按月發(fā)放。
　　建立個人賬戶，主要的考慮是通過自身的滾動累積，減輕財政負擔(dān)，提高制度可持續(xù)性。但是由于養(yǎng)老制度設(shè)計之初，是作為國企改革的配套措施推出，對養(yǎng)老金來源、保值增值渠道、遠期支付規(guī)模、財政能否承擔(dān)，以及各級政府責(zé)任等，并無整體安排。
　　制度推行第二年，國企改革開始。全國三分之二的國企職工下崗，并提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，剛剛建立起來的養(yǎng)老保險制度一時陷入困境。為緩解養(yǎng)老金支付壓力，地方政府普遍挪用養(yǎng)老金個人賬戶資金當(dāng)期發(fā)放。
　　自1997年至今，全部個人賬戶記賬額，本金有1.5萬億元。有學(xué)者測算，個人賬戶被挪用的空賬規(guī)模達到了約1.3萬億元。
　　此外，中國的養(yǎng)老保險制度還存在著巨額隱性債務(wù)。當(dāng)年養(yǎng)老制度改革時，需要向已退休的“老人”和有一定工齡積累的“中人”兌現(xiàn)養(yǎng)老金權(quán)益，而這部分養(yǎng)老金并沒有基金積累，因此在制度轉(zhuǎn)軌后形成了隱性債務(wù)。
　　1997年建立企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險時，對隱性債務(wù)的償還未做安排，而寄希望于社會統(tǒng)籌基金在運行中逐漸消化這部分債務(wù)，但隨著老齡化加深，債務(wù)積累至今，逐步擴大，無從消解。學(xué)界 測算，這筆隱性債務(wù)已達到約3萬億－4萬億元之巨。
　　多年來，學(xué)者對解決隱性債務(wù)提出過不少方案，大多呼吁中央下決心“一次性還賬”，劃撥國企股權(quán)、或出售國有資產(chǎn)，進行償債，但政策方向至今不明。
　　而對于個人賬戶的巨額空賬，處理起來更為棘手。
　　雖然目前養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌基金部分有約1萬億余元的結(jié)余，但卻無法用于填補個人賬戶空賬。原因在于：中國養(yǎng)老基金統(tǒng)籌程度不高，省級統(tǒng)籌只是在名義上實現(xiàn)，以很少比例的“省級調(diào)劑金”形式，以類似財政轉(zhuǎn)移支付的方式調(diào)劑；真正的基金持有人，分散在市、縣一級，由市、縣級財政負擔(dān)基金收支平衡，承擔(dān)政府兜底責(zé)任。
　　公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國養(yǎng)老基金的持有主體多達2000余個，高度分散，無法彼此調(diào)劑。因此，養(yǎng)老基金出現(xiàn)了萬億元空賬和萬億元結(jié)余同時并存，卻又無法抵消的局面。
　　中央一直將提高統(tǒng)籌層次視為政策方向，并計劃于2012年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。實際上，這幾乎是不可能完成的任務(wù)。
　　提高統(tǒng)籌層次，涉及中央、地方的多重博弈。哪一級統(tǒng)籌，即意味著哪一級政府將為養(yǎng)老金的收支平衡承擔(dān)財政兜底責(zé)任，“窮的，虧空大的地方政府，希望把包袱甩出去，由中央統(tǒng)籌；而有結(jié)余的地方政府，則不希望把基金結(jié)余交出去?！编嵄恼f。
　　目前，中央和地方兩級財政共同承擔(dān)個人賬戶空賬做實之責(zé)。其中，中央政府負擔(dān)做實個人賬戶引起的現(xiàn)收現(xiàn)付不足部分的固定百分比，其補貼額度如果少于統(tǒng)籌發(fā)放缺口，則需地方政府自籌資金補足。在以新增稅收且以地方政府為主要負擔(dān)者的制度下，做實個人賬戶的進展實為緩慢。2001年起，各地開始逐步做實個人賬戶。根據(jù)鄭秉文的測算，目前，做實部分約2000億元，尚不足全部空賬的六分之一。
　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏的研究結(jié)果表明，若個人賬戶建立后未被挪用，而是投入市場運營，其收益已可完全替代中央財政歷年補貼的轉(zhuǎn)移支付。