“究竟是哪些省份能進(jìn)入第一批試點(diǎn)，以及何時試點(diǎn)，現(xiàn)在都充滿了變數(shù)?！?月，一位接近決策層的人士如此介紹“單獨(dú)二胎”（夫妻雙方一方為獨(dú)生子女，可以生育第二胎）政策的最新進(jìn)展。
　　7月21日，在烏魯木齊召開的全國人口和計劃生育半年工作暨綜合改革工作會議上，一度形成共識：在自愿原則下，可選擇一些試點(diǎn)省份進(jìn)行“單獨(dú)二胎”試點(diǎn)。但當(dāng)天的會議沒有討論具體試點(diǎn)省份。
　　此前，包括國家人口計生委、國家發(fā)改委等部門的部分官員，以及學(xué)界人士，普遍預(yù)期“單獨(dú)二胎”試點(diǎn)政策會在“第六次全國人口普查”（下稱“六普”）主要數(shù)據(jù)出臺后，獲得中央批準(zhǔn)?！敦斀?jīng)》記者了解到，早在去年，國家計生委即編寫完成《“單獨(dú)二胎”政策調(diào)整指南》，內(nèi)容包括如何調(diào)整政策、如何指導(dǎo)地方、如何應(yīng)對可能出現(xiàn)問題等。
　　然而，種種信息表明，即使醞釀經(jīng)年，各方對人口形勢已無太多爭議，對生育政策進(jìn)行“最穩(wěn)妥的調(diào)整”計劃，似乎仍被“無時間表”地擱置了。
　　
　　“單獨(dú)二胎”初釀
　　這輪生育政策調(diào)整，自2007年醞釀，于2009年正式提上日程。2010年初的全國人口計生工作會議上，就提出“十二五”期間，“穩(wěn)妥開展實(shí)行‘夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點(diǎn)工作”。
　　知情人士表示，有多種“二胎”方案進(jìn)入討論，有按女方年齡分步放開；有按省份逐步放開；亦有如北京大學(xué)教授曾毅提出的“二胎晚育軟著陸”方案，即在適當(dāng)晚育間隔前提下，不分地域、不分城鄉(xiāng)，也不論夫妻雙方是否為獨(dú)生子女，均允許生育第二個孩子。
　　最終，按省份逐步放開的“單獨(dú)二胎”方案入選，此方案被認(rèn)為更好地體現(xiàn)了“平穩(wěn)、逐步、有序、可控”原則。目前，中國內(nèi)地除河南省，皆已實(shí)施“雙獨(dú)二胎”政策——夫妻雙方都是獨(dú)生子女者，可生育二胎。前述知情人士表示：“先雙獨(dú)、再單獨(dú)，最終過渡到全面放開二胎，比較容易被接受”。此外，彌補(bǔ)獨(dú)生子女家庭為生育政策業(yè)已做出的犧牲，亦是個中考慮。
　　“單獨(dú)二胎”實(shí)施方案，最早設(shè)計了“三步走”策略：2011年，浙江等五省首批試點(diǎn)；其后，開放北京、上海、天津等六個左右的省份；其他省份則為第三批。最終在“十二五”期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全國全部放開“單獨(dú)二胎”政策。（詳見《財經(jīng)》雜志2010年第7期“獨(dú)生子女政策謀變”）
　　2010年11月初，方案經(jīng)微調(diào)后，由國家人口計生委提交至國務(wù)院。當(dāng)時，包括國務(wù)院第六次人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組成員、國家發(fā)改委副主任朱之鑫在內(nèi)的數(shù)位官員，均預(yù)計“六普”主要數(shù)據(jù)出爐之時，即為政策時間表一錘定音之際。（詳見《財經(jīng)》雜志2010年第24期“計生政策調(diào)整謹(jǐn)慎前行”）
　　然而事與愿違，“六普”之后仍是波瀾不驚。
　　
　　新方案有去無回
　　今年4月28日，“六普”主要數(shù)據(jù)公布。國務(wù)院“六普”工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、國家統(tǒng)計局局長馬建堂表示，中國的人口增長模式已從過去高生育率、低死亡率、高增長率的“高、低、高”的模式發(fā)展到了目前低生育率、低死亡率、低增長率的“低、低、低”模式，中國人口進(jìn)入一個全新的時代。
　　簡而言之，總?cè)丝谠鲩L情況大幅度低于預(yù)期。
　　一般認(rèn)為，總和生育率（平均每位婦女一生生育孩子的數(shù)量）為2.1時，代際之間的人口更替大致均衡?！傲铡睌?shù)據(jù)面世后，多方測算均表明，中國的總和生育率已小于1.8的官方調(diào)控目標(biāo)。清華－布魯金斯公共政策研究中心主任王豐對總和生育率的測算結(jié)果為1.5，中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院院長翟振武的測算結(jié)果也僅為1.65左右。
　　國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，中國人口總數(shù)為13.41億。較《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》提出的2010年人口總量13.6億人，少了約1900萬人。
　　與此對應(yīng)，人口老齡化的程度也高于預(yù)期。中國大陸60歲及以上人口為1.776億人，目前占總?cè)丝诘?3.26％，較“五普”上升了2.93個百分點(diǎn)，而10％即為老齡化門檻。清華大學(xué)教授楊燕綏測算，中國老齡化的高峰期，將從過去認(rèn)為的2038年－2040年，提前到2035年或更早。
　　因此，“六普”數(shù)據(jù)甫出，人口學(xué)者再次呼吁生育政策調(diào)整刻不容緩。
　　值得注意的是，就在“六普”數(shù)據(jù)發(fā)布的前兩天，中共中央政治局組織了歷史上第一次對于人口問題的集體專項(xiàng)學(xué)習(xí)。主講者是中國人民大學(xué)教授翟振武和國家人口計生委發(fā)展規(guī)劃與信息司司長于學(xué)軍。
　　國家人口計生委的舉措隨之而至。5月5日，其下屬的中國人口發(fā)展研究中心（下稱人發(fā)中心）提交《關(guān)于〈完善單獨(dú)政策初步測算報告〉的報告》。5月10日，國家人口計生委副主任陳立要求人發(fā)中心與中國人民大學(xué)進(jìn)行人口預(yù)測多方案測算，為中央決策提供科學(xué)依據(jù)。
　　《財經(jīng)》記者了解到，一項(xiàng)主要的測算結(jié)果是：假設(shè)目前中國生育率是1.5，未來峰值人口是14.2億人；假設(shè)生育率達(dá)到1.8，峰值人口在15億人左右，此兩種峰值出現(xiàn)的時間均為2030年前后。6月，在此測算基礎(chǔ)上，國家人口計生委主任工作會議通過新的“單獨(dú)二胎”方案，不久上報國務(wù)院。
　　接近決策層的人士向《財經(jīng)》記者確認(rèn)，新版方案與2010年版本不同之處在于：這次并未形成選擇試點(diǎn)省份的傾向性意見，亦非具體的試點(diǎn)方案，而是能否“開始單獨(dú)二胎試點(diǎn)”的請示?！爸灰獓鴦?wù)院批準(zhǔn)這件事，下面選取試點(diǎn)地區(qū)，國家計生委就可以自己來做了。”上述人士表示。
　　然而，這份放棄了細(xì)則，只追求原則同意的請示，上報數(shù)月有余，卻一直未出現(xiàn)在國務(wù)院常務(wù)會的議題中。
　　8月下旬，一位接近決策層的人士對《財經(jīng)》記者表示：“究竟哪些省份能進(jìn)入第一批試點(diǎn)，以及何時試點(diǎn)，現(xiàn)在都充滿了變數(shù)。此事目前已處于擱置狀態(tài)?！?br/>　　
　　地方跳不出來
　　事實(shí)上，按照2002年9月1日實(shí)施的《人口與計劃生育法》，中國政府在法律意義上已將“放開二胎”的權(quán)力下放于地方。該法第十八條規(guī)定：“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定?！?br/>　　但國家人口計生委2008年發(fā)布《關(guān)于改革和完善人口和計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制的指導(dǎo)意見》中卻規(guī)定，“省級改革試點(diǎn)方案要上報國家人口計生委審議。”再次將調(diào)整生育政策決策權(quán)上收。
　　今年7月11日，廣東省政府副秘書長、人口計生委主任張楓公開宣布，廣東省正式向國家提出了“單獨(dú)二胎”試點(diǎn)申請，正待中央決定。這是一年內(nèi)張楓對此事的第二度公開表態(tài)，亦是罕見的地方高調(diào)申請調(diào)整生育政策之舉。
　　張楓表示，廣東作為國家綜合改革的試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)該在生育政策的調(diào)整方面先行先試；目前廣東總和生育率為1.7左右，并連續(xù)十多年保持在低生育水平；廣東實(shí)行“單獨(dú)二胎”政策后，對人口總量的增加影響甚微。
　　有知情人士向《財經(jīng)》記者介紹，2010年廣東得知國家人口計生委有意進(jìn)行生育政策調(diào)整后，就開始了省內(nèi)人口情況調(diào)研。廣東人口調(diào)研組的報告估算出，放開“單獨(dú)二胎”后，該省每年新增出生人口僅為20萬人左右，在可承受范圍之內(nèi)。
　　相比廣東而言，上海老齡化的情況更為嚴(yán)重。60歲及以上人口占15.07％，高出全國1.81個百分點(diǎn)，其要求放寬生育政策的意愿更為強(qiáng)烈。但囿于直轄市的影響，上海并未進(jìn)入最早的試點(diǎn)名單。隨后，上海方面遂赴京游說，終于使國家人口計生委原則同意上海進(jìn)入試點(diǎn)。
　　同為直轄市的重慶，其主要官員亦曾當(dāng)面詢問國家人口計生委，何時可放開“單獨(dú)二胎”。重慶人口計生委一位官員在2010年11月曾對《財經(jīng)》記者表示，重慶將進(jìn)入了第二批試點(diǎn)名單序列。
　　
　　浙江省是近年來在調(diào)整生育政策上最積極者。由于嚴(yán)格執(zhí)行計生政策，浙江先于全國遭遇了人口老齡化、獨(dú)生子女家庭風(fēng)險、出生性別比偏高等問題。2005年，浙江省政府完成的《人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》中就提出建議，“2010年－2020年實(shí)施一方獨(dú)生子女家庭可以生育第二個孩子的政策，越早越好?！?010年10月27日，浙江省人口計生委明確提出，未來五年將實(shí)施單獨(dú)生育政策試點(diǎn)。浙江省人口計生委官網(wǎng)公布了這一消息，這是各省首次對試點(diǎn)方案的正式表態(tài)。
　　然而，在今年3月的全國“兩會”期間，該省一位主要官員對《財經(jīng)》記者表示，“單獨(dú)二胎”政策在今年恐無法施行。8月下旬，在接受《財經(jīng)》記者采訪時，該省人口計生委一位官員說，按照國家有關(guān)部門要求，浙江也不再對生育政策調(diào)整表態(tài)。
　　實(shí)際上，究竟哪些省份能被列入首批試點(diǎn)，中間頗多曲折。接近決策層的人士表示，進(jìn)入國家計生委內(nèi)部討論的，除較廣為人知的“五省方案”外，還有過一版“六省方案”，乃至更為激進(jìn)的“十省方案”—— 黑龍江、吉林、遼寧、浙江、江蘇、山東、北京、上海、四川、重慶，十省市全部進(jìn)入首批試點(diǎn)?！笆》桨浮闭髑髮＜乙庖姷臅r候，專家們認(rèn)為，第一批十個省太多了，“這樣還不如全面放開算了?！焙蠼?jīng)反復(fù)討論，綜合各省自身調(diào)整意愿之后，最后形成了“五省方案”。知情人士表示，在國家計生委內(nèi)部方案中，各省具體試點(diǎn)政策均不一樣，由于各省生育政策本身就有微小差別，目前的各省試點(diǎn)方案系在本省原有生育政策基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，并非一刀切。
　　那些為了擠上試點(diǎn)名單而摩拳擦掌的先行者，如今都懸在一張未知的時間表上沉默不語。
　　
　　阻力何來
　　在北京，關(guān)于生育政策的討論乃至博弈，早已超越了計生系統(tǒng)內(nèi)部。
　　七年之前，中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授顧寶昌、時任美國加州大學(xué)爾灣校區(qū)社會學(xué)系教授王豐等學(xué)者就呼吁，重新評估現(xiàn)行生育政策。2004年，“21世紀(jì)中國生育政策研究”課題組提交建議書，提出分步進(jìn)行，平穩(wěn)過渡，最終全面放開二胎，并建議中央選擇有條件的地方先行試點(diǎn)。
　　參與課題組的學(xué)者回憶，該研究在國家人口計生委內(nèi)部亦不乏支持者。但最終，反對的聲音占了上風(fēng)，課題組的建議未能得到支持。
　　之后，低生育率的后果開始逐步顯現(xiàn)。高考人數(shù)減少、小學(xué)生源不足、老齡化加劇、招工難等問題均與此相關(guān)，調(diào)整生育政策呼聲日高。接近國家人口計生委的人士說，“一些領(lǐng)導(dǎo)、地方不斷向中央送報告，中央批到國家計生委，請他們研究，計生委壓力也很大?！痹谕獠繅毫托蝿葑兓耐苿酉?，2009年，國家人口計生委終于將調(diào)整生育政策提上日程?！艾F(xiàn)在，計生委本身也有意愿調(diào)整生育政策”。
　　然而，新的阻力來自于部委中的一些經(jīng)濟(jì)部門。在GDP，包括人均GDP掛帥的指導(dǎo)思想下，某些經(jīng)濟(jì)部門擔(dān)心人口總數(shù)增加，導(dǎo)致人均GDP數(shù)字下滑。
　　但有學(xué)者指出，這種擔(dān)憂事實(shí)上是多余的。生育政策調(diào)整只影響新生人口，而新生人口占總?cè)丝诒戎睾苄。s為1％，對人均GDP幾無影響。近年來，中國年均新生人口只有1600萬左右。即使稍微放開生育政策，持續(xù)下降的生育意愿也不會使新生人口激增。
　　不過，生育政策最終決策權(quán)掌握在中央政府手中。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，目前中央高層內(nèi)部對生育政策調(diào)整仍存在分歧。反對者最擔(dān)心的是，人口對資源環(huán)境的壓力過大，同時，對整體人口形勢走向仍有顧慮。另外，在對待人口老齡化態(tài)度上，也有不同認(rèn)識。反對者認(rèn)為老齡化固然是大趨勢，但生育政策的變化，到底對未來老齡化程度有多大的影響，尚不能準(zhǔn)確評估。
　　另外一個影響決策的因素是：由于人的生育行為和生育意愿之間，永遠(yuǎn)存在差額，人類群體行為亦受“羊群效應(yīng)”、公共服務(wù)等因素影響，放松生育政策之后，究竟會造成多大反彈，尚無法精確測算。這導(dǎo)致高層對政策后果拿捏不定。
　　而接近決策層的一位人士則表示，歷來政府決策都主要解決本屆任期內(nèi)的問題，人口問題的后果發(fā)生在將來，老齡化高峰也出現(xiàn)在十多年后，對現(xiàn)任政府來說，調(diào)整生育政策并非最緊迫的問題，“本屆政府可能更急于解決民生和經(jīng)濟(jì)等方面的問題”。
　　2011年9月下旬，一位不愿具名的國家人口計生委官員對《財經(jīng)》記者稱，“單獨(dú)二胎”政策還遭到了幾個省的省委書記的明確反對。他預(yù)計，這項(xiàng)政策可能要延緩到“十八大”之后才有望實(shí)施。
　　
　　難以承擔(dān)的代價
　　但應(yīng)該看到的是，相較于經(jīng)濟(jì)問題，人口的變化靜態(tài)且緩慢。它的變化看似悄無聲息，影響卻可能至一二十年后方始顯現(xiàn)。
　　其中一個影響是，“人口紅利”正在消失之中。王豐和蔡等學(xué)者認(rèn)為，中國的“人口紅利”在2013年將面臨拐點(diǎn)，2013年之后中國的“人口紅利”將消失，也就是說人口因素對經(jīng)濟(jì)增長的作用將消減，進(jìn)而變?yōu)樨?fù)貢獻(xiàn)。
　　中國國際金融有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生認(rèn)為，考慮到勞動人口、資本、全要素生產(chǎn)率的未來可能走勢，估計“十二五”期間中國潛在增長率將在8％－9％之間，和過去十年平均10％的增長相比顯著放緩，“十三五”期間增長將進(jìn)一步下滑。
　　同時，新增人口數(shù)量減少直接對應(yīng)老齡化高峰期的勞動人口減少?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，老齡人口上升的速度快過預(yù)期。兩種變化疊加，造成實(shí)際贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏認(rèn)為，按照新數(shù)據(jù)，到2038年，統(tǒng)計贍養(yǎng)率（即平均一名勞動人口需要贍養(yǎng)的老齡人口之比）很可能修正為1比2.6或者2.5，那么，對應(yīng)的實(shí)際贍養(yǎng)率可能修正為1比0.8甚至0.7。
　　鑒于對此形勢的認(rèn)識，顧寶昌、王豐、郭志剛、蔡等諸多人口和經(jīng)濟(jì)學(xué)者集體呼吁適度放開生育政策，希望通過生育率的回升緩解未來的人口憂患。
　　另外，現(xiàn)實(shí)證明“人口劇烈反彈”的擔(dān)心并無必要。比如，甘肅省的酒泉、山西省的翼城、河北省的承德、湖北省的恩施等地區(qū)從上世紀(jì)80年代中期開始實(shí)行“一對夫婦可以生育兩個孩子”的生育政策，迄今已經(jīng)有20多年，覆蓋人口達(dá)800多萬。顧寶昌在多地調(diào)研結(jié)果表明，這些地區(qū)多年來人口仍保持低增長，總和生育率從未達(dá)到2，并沒有出現(xiàn)政策較寬松而引發(fā)的出生率激增。
　　“以前大家把生育反彈比作‘狼來了’，現(xiàn)在的情況是‘狼沒來，熊來了’，這個熊就是老齡化?！北本┐髮W(xué)社會學(xué)系教授郭志剛說，放眼于未來，緩解人口對經(jīng)濟(jì)社會的負(fù)面影響，需要從當(dāng)下開始調(diào)整人口政策，“現(xiàn)在還有人愿意生，要趕緊調(diào)。等更多人不愿意生的時候，再調(diào)也不管用了”。
　　多位人口學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)者的共識是，生育政策調(diào)整具有相當(dāng)?shù)臏笮?，只有及時、適時采取生育政策、社保政策的變革之策，才可避免人口紅利消失、深度老齡化到來之時的進(jìn)退失據(jù)。